趙杰　王春播　屈霞　傅麗衡

鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村行政管理機構和基層組織為基礎的，給鄉(xiāng)村社會提供公共產品的管理體制、機制和管理活動。鄉(xiāng)村治理機制改革和完善對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義，是推進農村綜合改革的重要內容，是完善行政管理體制的迫切要求，是實現(xiàn)社會長治久安的重要基礎。在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型的過程中，我國農村改革曾是整個國家改革的最活躍部分，鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎也發(fā)生了翻天覆地的變化，但鄉(xiāng)村治理機制的創(chuàng)新卻并不怎么令人滿意。近年來，隨著國家對農村改革和發(fā)展的重視，各地結合公共財政在農村的投入增加，在改革和完善鄉(xiāng)村治理機制方面也進行了一些有益的探索。為此，2013年3月上旬，我們赴四川、海南等省就鄉(xiāng)村治理機制改革與完善問題進行了專題調研，初步了解了這些地區(qū)具有一定代表性的做法和經(jīng)驗，也發(fā)現(xiàn)了基層在探索實踐中面臨的一些困難和問題，并結合地方政府在解決這些問題方面的探索實踐做了一些思考。

一、建立村民議事會制度，實現(xiàn)村級民主自治

村民自治是法律賦予村民的基本權利，是農村民主政治建設的核心內容，是村民自我管理、自我服務和自我教育的實現(xiàn)途徑，關系著農村發(fā)展和社會穩(wěn)定。但長期以來，村民自治中部分村民對參與基層民主自治的積極性不高、村民委員會選舉程序不規(guī)范、一些民選干部決策不民主、辦事不公開等問題同時存在，成為村民自治制度有效發(fā)揮作用的障礙。隨著國家對“三農”的重視，各級政府對農村投入不斷加大，一方面，村級組織行政化的趨勢愈發(fā)明顯，甚至有可能演變成為新一級政府或半政府，與村民民主自治的宗旨不相符合；另一方面，民主選舉村委會，一些有錢的“能人”或有勢力的家族賄選或干預選舉，出現(xiàn)村內資源為少數(shù)人控制占有，農村被家族勢力控制等負面現(xiàn)象，導致農民利益受損，引發(fā)新的干群矛盾。為改變上述狀況，成都市探索了常態(tài)化的村民議事會制度，有效地發(fā)揮了農民的智慧，保障了農民的切身利益，是選舉民主與協(xié)商民主有機結合的具體體現(xiàn)。同時，村黨組織作為議事會的召集者，為群眾辦了很多好事、實事，贏得了群眾的信任，增強黨在基層的凝聚力找到了群眾歡迎的載體，提高了黨組織在農村的威信和號召力。目前，議事會在成都等地農村已經(jīng)成為“村民自治的代言人”和“基層工作的多面手”。

（一）制度建設。成都市委組織部、成都市民政局發(fā)文確定了村民議事會組織規(guī)則和具體實施規(guī)范。

一是明確村民議事會的職責。村民議事會受村民會議委托和監(jiān)督，根據(jù)授權行使村級自治事務決策權、監(jiān)督權、議事權，其決定由村民委員會負責組織實施，監(jiān)事會負責監(jiān)督。村民議事會的議事內容主要包括：本村經(jīng)濟社會發(fā)展工作規(guī)劃、集體資產使用和管理、村級財務收支、扶貧開發(fā)項目、村級公共服務項目等。

二是村民議事會成員由選舉產生。議事會成員為村內居民（包括在本村長期居住的戶籍在外地人員），由村民“一戶一票”選舉產生。為保證議事會成員的廣泛代表性，每個村民小組有兩個以上村民議事會成員名額，每個村的村民議事會成員不少于21人，其中村組干部不超過50%。監(jiān)事會成員由議事會成員擔任并由議事會討論決定。

三是議事程序民主公開。成都市推行村級資金使用的“六步工作法”，即：宣傳動員、收集民意、梳理討論、議決公示、實施監(jiān)督、評議整改，要求村民知曉率和滿意度達到90%以上。在確定村級公共服務項目等議事過程中，邛崍市創(chuàng)立了“三步量分法”，第一步按照“一戶一表”界定實施范圍，第二步“議事會票決”界定實施項目，第三步“一戶一票”決定實施先后順序，公開高效地提供公共服務。

（二）組織保障。成都市對村支部書記采取“公推直選”的形式確定，確保村書記在村民中的公信力。村民議事會在村黨組織領導下開展工作，村黨組織主要發(fā)揮以下作用：

一是嚴把會議召集。村民議事會召集人由村級黨組織書記擔任，確保議事會始終在黨的領導下規(guī)范議事。

二是嚴把議題審查。村黨組織負責接收和審查村民議事會的議題，不符合村民自治權限、違反政策法律的議題等不予上會；涉及本村長遠發(fā)展和農民群眾普遍關心、關注的重大議題，在提交議事會決議前，召開黨員大會，提出建議方案。

（三）議事保障。議事會制度的建立在制度上保障了“有事能議”，但要真正議出效果，還得益于以下兩點：

一是群眾有熱情。成都市議事會制度的探索和完善伴隨著一系列村民關注的利益分配。如2008年汶川地震災后重建、分配救災物資過程中，一些村莊摸索出村民議事制度；成都市農村土地確權過程中出現(xiàn)的疑難問題由議事會協(xié)調解決，由于關系到切身利益，激發(fā)了群眾關注和參與議事過程的自覺性和自主性，民主議事不再走形式，議事效果也比較好，得到群眾認可。

二是議事有效率。目前農村外出務工人員增多，常態(tài)化地召開村民大會或者村民代表大會比較困難，成都探索建立人數(shù)較少的議事會制度，解決了這一難題，既做到了“有人議事”，又提高了議事效率。村民議事會成員由其所屬村民小組選出，村民小組選民可以罷免任期內本村民小組的議事會成員，這增強了議事會成員的責任感和自豪感，議事的積極性顯著提高。

（四）經(jīng)費保障。2008年成都市設立村級公共服務資金，對每個行政村給予不少于20萬元的經(jīng)費，由各村自主決定用于本村的道路、農田水利、文體活動、環(huán)境整治、社區(qū)管理等支出，2013年這一補助標準已提高到40萬元以上。再加上農村公益事業(yè)“一事一議”財政獎補等公共財政對農村的常態(tài)化投入，使村內“有事可議”、“有錢辦事”、“議則受益”，同時也從制度上保證了公共財政投入的使用效果。

二、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務，集中推進小城鎮(zhèn)建設

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層政府，是政府職能的最終承擔者，適應鄉(xiāng)村治理變遷的需要，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，是完善鄉(xiāng)村治理機制的重要一環(huán)。從調研情況看，各地均將轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的重要內容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有意識地避免大包大攬的經(jīng)濟和社會管理方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展職能主要體現(xiàn)在發(fā)揮農村資源與市場主體對接的服務和紐帶作用，村集體經(jīng)濟的發(fā)展也不再由村級組織直接參與經(jīng)營，而是通過發(fā)展農業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)帶動等市場化形式實現(xiàn)，政府不再承擔市場風險可能引發(fā)的矛盾。隨著公共財政投入農村的增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織公共服務和社會管理的職能得以完善和加強，群眾普遍受益，干群關系明顯改善。

（一）多策并舉推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉變職能。一是整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源。成都按照城鄉(xiāng)一體化的要求，打破城鄉(xiāng)分治的行政管理格局，將縣級部門的城鎮(zhèn)管理、鎮(zhèn)村規(guī)劃等事業(yè)站、所及派駐機構歸口鎮(zhèn)政府管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因事設崗，配備必要編制，在機構設置上促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高公共服務和社會管理水平，提升行政效能。二是創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導選舉方式。成都市新津縣推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織書記公推直選制度，增強黨組織書記為民服務的責任感和工作主動性。三是擴大小城鎮(zhèn)管理權限。在選拔任用中層干部、評議考核派駐干部、選用新進人員等方面賦予小城鎮(zhèn)一定權限；將產業(yè)發(fā)展、民生事業(yè)等領域涉及縣級部門的96項審批、行政執(zhí)法和公共服務事項下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)“看得見、管得到”，提高了行政效能。

（二）依靠并服務于市場力量發(fā)展農村經(jīng)濟。調查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟職能少了行政性的直接介入，開始更多地體現(xiàn)在扶持、引導和服務各種市場力量在農村的發(fā)展。例如：成都市進行了農地確權，為市場化的農地整理創(chuàng)造了清晰的產權條件，并對發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營的龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社在資金、土地、稅收等方面給予支持，通過土地合作社、土地銀行、租賃等不同方式實現(xiàn)農地依法、有序流轉，實現(xiàn)農民出租土地、打工收入和股權分紅等收入來源多樣化，增加了農民和村集體收入。

（三）協(xié)調推進小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展。產業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎，既需要尊重市場規(guī)律，又需要政府的規(guī)劃引導。成都市在城鎮(zhèn)化過程中，堅持把產業(yè)發(fā)展作為縣域經(jīng)濟發(fā)展的核心和基礎。一是統(tǒng)籌編制土地、產業(yè)、城市建設發(fā)展規(guī)劃，明確大中小城市和特色城鎮(zhèn)梯次銜接、以大帶小、功能配套的產業(yè)分工和發(fā)展方向。二是推進產業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，實現(xiàn)集群集約發(fā)展。在資金、土地、能源等要素配置上，優(yōu)先支持符合規(guī)劃要求和產業(yè)定位的重點項目，為城鎮(zhèn)化提供有效的產業(yè)依托；配套建設城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施，引導農民就近向城鎮(zhèn)集中居住。三是整合農村建設用地用于產業(yè)發(fā)展。無論是發(fā)展工業(yè)還是服務業(yè)，都需要新增建設用地。成都市運用“耕地增減掛鉤”政策，整合農村閑置建設用地，在確保耕地面積不減少的情況下，節(jié)約出的土地用于城鎮(zhèn)的產業(yè)發(fā)展和社區(qū)建設。?？谑幸查_展了30萬畝土地整理項目，瓊山區(qū)規(guī)劃整合樂來、谷橋兩個行政村468畝土地資源，引進項目開發(fā)，一方面解決了城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地問題，另一方面也改善了農村居住環(huán)境，增加了農民和集體收入。

（四）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提高城鎮(zhèn)化質量。成都市通過城鄉(xiāng)基本公共服務和社會管理一體化，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質量。一是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度改革。目前，成都市已建立起城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和社會救助體系，消除城鄉(xiāng)在社保制度方面的差異。二是推進社會事業(yè)一體化。2008年，統(tǒng)一城鄉(xiāng)小學和初中的生均公用經(jīng)費保障，衛(wèi)生、文化投入也向鄉(xiāng)村傾斜。三是采取有力措施確保耕地不減少。為保護耕地和提高農民參保能力，成都市縣兩級財政從土地收益中設立耕地保護基金，按基本農田每年每畝400元、一般耕地每年每畝300元的標準獎勵農民，并鼓勵農民用于購買養(yǎng)老保險，在保護耕地的同時，提高了農民參加社會保險的積極性。四是取消城鄉(xiāng)戶籍差別。城鄉(xiāng)一體的基本公共服務和社會福利制度，為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度鋪平了道路。2010年，成都市全面放開農民到城鎮(zhèn)登記入戶政策，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民自由遷徙。

（五）創(chuàng)新社會服務方式。一是村莊便民服務直接向村內延伸。邛崍市通過建立市、鎮(zhèn)和村三級政務大廳，便民服務采取村委代辦制，推進政務服務向基層延伸。二是村莊便民服務定點定時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中。四川省南充市營山縣要求逢集場日，村（社區(qū)）干部輪流到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一起為群眾提供“一站式”服務，群眾利用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)趕集的時間即可辦理所需服務，既比村級代辦更快捷，又可節(jié)約增設村級服務人員和服務中心等硬件建設等成本。三是發(fā)揮社會組織在城鎮(zhèn)社區(qū)管理中的作用。城鎮(zhèn)化的發(fā)展對政府的社會管理和服務能力提出了更高的要求。成都市新津縣充分發(fā)揮社會組織的作用，積極扶持返鄉(xiāng)大學生、失地農民等組建物管公司、家政技能培訓中心等各種社會組織，采取購買服務方式將道路保潔、景觀綠化、就業(yè)培訓等公共服務事項轉移給社會組織，大幅降低了財政支出，提高了服務效果。南充市順慶區(qū)各鄉(xiāng)村成立了“鄉(xiāng)友會”、“村友會”、“和事佬協(xié)會”，充分發(fā)揮本鄉(xiāng)本村能人的帶動、協(xié)調和教化作用，取得了較好的效果。

三、困難和問題

（一）推廣村民“議事會”制度存障礙。一是缺乏法律保障。目前只在成都市層面給予了制度規(guī)范，缺少上級法律制度的認可和規(guī)范。二是缺乏財力支持。目前我國大部分村莊為“空殼村”，集體經(jīng)濟非常薄弱，如果缺少類似成都“村級公共服務資金”等公共財政常態(tài)化的支持，議事會制度將面臨“無事可議”、村民不關注、議事成形式等情況。

（二）農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展面臨兩大問題。一是農業(yè)合作組織發(fā)展緩慢。傳統(tǒng)的農民市場經(jīng)濟意識弱、信息來源渠道少，大部分即便成立了農業(yè)合作組織，還是缺少信息、技術和市場銷售渠道，目前政府和社會組織提供類似服務的很少，許多農民沒有真正感受到專業(yè)合作社帶來的收益，加入的積極性不高。而合作社內部治理多數(shù)不健全，成為少數(shù)人牟取私利的工具。二是大資本投入農業(yè)農民受益少。目前農業(yè)生產受益少，這為大企業(yè)低成本地投入農業(yè)創(chuàng)造了條件。一些地方領導反映，這些投資短期內增加了農民收入，但這些企業(yè)一般與農民簽訂了長期的土地租賃合同，農民很難再享受到土地的增值收益。

（三）城鎮(zhèn)化過程中的農村土地制度需完善。一是進城農民承包地和宅基地處置難。農民在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)居住，享受城市各項社會保障和公共服務后，是否應該放棄其承包地和宅基地，地方對此有不同看法。如果進城農民仍然保留土地資源，確實不利于耕地的規(guī)模化經(jīng)營，造成農村宅基地的閑置浪費；農民要放棄其土地權益，就要研究農民通過市場交易或者通過政府贖買等方式獲取合理補償?shù)恼?，而不能強制農民放棄損害其利益。二是小城鎮(zhèn)建設用地政策不明確?，F(xiàn)有土地制度規(guī)定：不得以出讓、轉讓或者出租等方式提供給非本集體組織成員用于非農業(yè)建設。地方反映，利用農民宅基地整理出的集體建設用地招商引資發(fā)展二三產業(yè)，如果保留集體用地性質，存在與現(xiàn)行政策相違背的風險，如果采取征地變?yōu)閲?，農民將難以獲得持續(xù)的土地收益，形成資本對農村新的盤剝，成為農村不穩(wěn)定的主要因素之一。

（四）城鎮(zhèn)化配套措施所需成本較高。從我們調研的情況看，一些地方政府在小城鎮(zhèn)建設中的作用主要集中于基礎設施領域，限于財力，這些基礎設施建設一般標準較低，而在公共服務、社會事業(yè)、住房和社會保障等軟件方面考慮得更少。這既降低了人們到小城鎮(zhèn)就業(yè)居住的吸引力，又很容易造成轉移到城鎮(zhèn)居住的農民無業(yè)而貧困化。因此，要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)、大中城市和小城鎮(zhèn)間的基礎設施、基本公共服務、社會保障體系等配套建設，需要較高的成本，而鄉(xiāng)村自身創(chuàng)造的財政資源少，大部分地方財政難以承擔，需要中央層面加以支持解決。地方反映，目前各部門下達到鄉(xiāng)村的項目資金種類增加很快，但整體規(guī)模不大，多屬于要求基層配套的硬件建設，很難與地方小城鎮(zhèn)和新農村建設規(guī)劃相結合，不但解決不了農村面上的問題，還造成了財政資金的分散、浪費。

四、幾點思考

（一）探索村級治理新機制。隨著公共財政投入農村的資金日益增多，經(jīng)濟發(fā)展帶來農村土地等資源的價值快速增長，鄉(xiāng)村治理機制不完善，容易導致農村資源被家族勢力等少數(shù)人掌控利用，形成新的干群矛盾，影響社會穩(wěn)定。在堅持村民自治的前提下，把民主選舉與民主協(xié)商有機結合起來，實現(xiàn)農村公共事務民主選舉、民主議事、民主決策、民主監(jiān)督，才可能真正做到公開、公平、公正，真正保障廣大農民群眾利益。因此，進一步完善鄉(xiāng)村治理機制，是政權穩(wěn)定的基石，是促進農村和諧發(fā)展的組織保障，是提高支農資金使用效果的有效方式，是新時期促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度基礎。

目前，各部門都在開展涉農項目，但絕大部分是抓少數(shù)的“點”，很少研究可在面上推廣的政策新機制，造成資金的分散、浪費，與農民的實際需求相差甚遠。成都等地的議事會制度建立了一個農村建設、經(jīng)濟、文化、服務和諧發(fā)展的民主決策平臺，各部門到農村的資金都可以運用這一平臺發(fā)揮更大的使用效益，村級公共服務資金則為這一平臺發(fā)揮作用提供了基本的財力保障，取得了不錯的效果，可以作為探索村級治理新機制的一種模式加以總結推廣。

（二）研究促進小城鎮(zhèn)發(fā)展新機制。小城鎮(zhèn)是轉移農村剩余勞動力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體， 讓農民就近進城，是城鎮(zhèn)化的主要趨勢。德國有60%的人口、80%的中小企業(yè)分布在2萬人口以下的小城鎮(zhèn)中。成都市和?？谑行滦统擎?zhèn)化建設的經(jīng)驗也表明，依托大中城市產業(yè)分工，產業(yè)定位更具特色的城鎮(zhèn)化非常具有生命力，是農民就近轉移就業(yè)、居住的有效實現(xiàn)途徑，有利于促進產業(yè)發(fā)展，帶動農村經(jīng)濟發(fā)展和農民致富。

同時，政府支持小城鎮(zhèn)發(fā)展要尊重產業(yè)和人口自然聚集的市場規(guī)律，不能是圈地搞建設，也不能再走大拆大建的造城、造村運動。城鎮(zhèn)的發(fā)展要保持長久的活力，必須堅持量力而行，適應經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，必須要有科學合理、定位準確、功能完備的城鎮(zhèn)規(guī)劃，既需要政府的投入和引導，更要建立可以激發(fā)市場活力和調動城鄉(xiāng)社會資源的體制機制。為此，有必要探索促進小城鎮(zhèn)發(fā)展的新機制，優(yōu)先選擇具有一定市場基礎的小城鎮(zhèn)，創(chuàng)新財政投入方式，構建中央和省級財政補助、地方政府管理、城鎮(zhèn)居民參與的財政資源整合使用平臺，促進小城鎮(zhèn)的產業(yè)發(fā)展，提高小城鎮(zhèn)政府服務和管理能力。

（三）探索行政管理體制改革新路徑。黨的十八大提出要推進行政管理體制改革，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。其中之一，就是要減少行政管理層級，實行扁平化的管理，在財力保障到位的情況下，讓大多數(shù)公共服務由縣級基層政府來提供，以消除信息不對稱，提高公共服務的效率。我國幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距大，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展定位要因地制宜、分類處理：一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟比較發(fā)達，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、經(jīng)濟總量和財政收入等，甚至超過中等縣市，這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)要賦予其更多的經(jīng)濟和社會管理權限，以及提供公共服務、城市管理等履行職責所需的必要財力，支持其向中小城市發(fā)展；對于欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，過多的機構設置反而促使有限的財力用于養(yǎng)人，造成人浮于事、管理僵化的局面，可以考慮改鄉(xiāng)鎮(zhèn)為鄉(xiāng)公所等政府派出機構，重點為農村農業(yè)發(fā)展提供所需的公共服務，并與村民自治等社會組織相互補充，形成高效的鄉(xiāng)村治理機制。

縣級政府是實現(xiàn)有效社會管理的基礎和核心，鄉(xiāng)村治理機制改革對縣級政府公共服務和社會管理的統(tǒng)籌能力將提出更高的要求。同時，多年來的實踐已經(jīng)證明，市管縣的行政體制并沒有像最初設想的那樣成功，多數(shù)地級市并沒有發(fā)揮中心城市對所轄農村區(qū)域的帶動作用，反而增加了行政層級，增大了行政成本，降低了行政效率，一些地方“市管縣”變成“市刮縣”，大量的資源被集中到了城市，影響了縣域經(jīng)濟發(fā)展。目前，一些省份推行的“省直管縣”財政管理體制改革，取得了初步成效，但遇到和行政管理體制不配套的制度瓶頸。因此，應變“市管縣”為“省直管縣”的行政管理體制，減少行政管理層級，提高行政效率，擴大縣級政府的管理權限，賦予縣級政府同步的財力、事權和管理權限，切實改善鄉(xiāng)村公共產品供給狀況，激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展的更大活力。同時，實行“省直管縣”行政管理體制必然導致省級管理幅度擴大，而目前省域之間土地面積、資源稟賦、人口密度等差異很大，特別是經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，從均衡經(jīng)濟發(fā)展、提高管理效率上看，也有必要調整優(yōu)化省級行政區(qū)劃設置，適當增加省級建制。

（四）統(tǒng)籌推進相關配套改革。我國小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)總人口的比重從20世紀90年代初的27%，下降到2010年的20.7%，這與我國小城鎮(zhèn)基礎設施和基本公共服務相對缺乏有很大關系。目前，我國小城鎮(zhèn)的人均市政公用設施投入僅為城市的20%，教育、衛(wèi)生、文化投入也相對不足，導致小城鎮(zhèn)對人們缺乏吸引力。成都市基礎設施、土地確權、就業(yè)支持、公共服務、社會保障和戶籍制度一體化推進的城鎮(zhèn)化方式，解決了農民“進得去”、“留得住”的問題，消化了社會矛盾，提高了城鎮(zhèn)化質量。

因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推動城鎮(zhèn)化，需要解決城鄉(xiāng)戶籍、規(guī)劃、社保、公共服務一體化等問題。這些既需要做到規(guī)劃先行，也需要戶籍制度、社會保障、土地征用制度的改革和政策上的調整，以及相應的財政體制改革，明確各級政府的事權，保證財力與事權的一致。為此，要加快我國財政體制改革步伐，合理劃分中央和地方在義務教育、公共衛(wèi)生、基本養(yǎng)老等重要公共產品方面的支出責任，建立財力與事權相匹配的財政體制，研究推進城鄉(xiāng)一體的戶籍制度、基本公共服務、社會保障制度改革。

責任編輯：宗宇翔