王保鈞

[摘 要]近年來，一些稅務(wù)人員瀆職犯罪的苗頭和傾向越來越突出。在這種情況下，如何進一步規(guī)范稅務(wù)人員的執(zhí)法行為，有效地預(yù)防稅務(wù)人員瀆職犯罪，有十分重要的意義。

[關(guān)鍵詞]涉稅犯罪；職務(wù)犯罪預(yù)防

[中圖分類號]DF611 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）07 — 0086 — 02

稅務(wù)機關(guān)是國家授權(quán)的稅收法律法規(guī)的執(zhí)行部門，是國家組織財政收入、實施宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)收入分配差距的重要部門之一，而且，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷健全完善，稅收發(fā)揮著越來越重要的作用。近年來，稅務(wù)部門通過改革稅收征管體制，加強分權(quán)制約，推行稅收執(zhí)法責(zé)任制，提高隊伍素質(zhì)等一系列措施，使稅務(wù)部門的執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量有很大提高，但同時也出現(xiàn)了一些稅務(wù)人員瀆職犯罪的苗頭和傾向。在這種情況下，如何進一步規(guī)范稅務(wù)人員的執(zhí)法行為，有效地預(yù)防稅務(wù)人員瀆職犯罪，有十分重要的意義。

瀆職侵權(quán)和貪污賄賂是一樣的，都是一種嚴重的腐敗現(xiàn)象，而且都是嚴重的職務(wù)犯罪。瀆職侵權(quán)的危害是相當嚴重的。我們把貪污賄賂犯罪和瀆職侵權(quán)犯罪做一個比較，把所有的案件涉及的金額除以案件數(shù)量，把每個案件造成的損失都統(tǒng)計了出來，得出了一個結(jié)論：貪污犯罪平均個案是15萬元，瀆職侵權(quán)犯罪的平均個案損失是258萬元，例如從安徽省國稅系統(tǒng)近3年被查處的8起瀆職犯罪案件看，每起案件給國家或納稅人造成損失少則幾十萬元，多則上千萬元。所以瀆職侵權(quán)犯罪案給國家和人民造成的損失是很嚴重的，而且瀆職侵權(quán)犯罪擾亂了國家的正常工作秩序，也擾亂了社會主義市場經(jīng)濟秩序，擾亂了人民的工作生活秩序，更為嚴重的是侵害了法律的尊嚴。

不可否認，有些同志包括領(lǐng)導(dǎo)干部對瀆職犯罪的嚴重危害性和懲治瀆職犯罪的重要性、緊迫性缺乏應(yīng)有的認識。有的把瀆職犯罪與工作失誤混為一談，認為是“決策失誤交學(xué)費”，“為公損失不犯罪”；有的把個人攫取私利作為衡量犯罪的標準，認為瀆職并未中飽私囊。因此，提起貪污受賄，大家無不切齒痛恨；而談起瀆職犯罪，卻少有人怒發(fā)沖冠。事實上，瀆職犯罪給國家造成的損失，有時比貪污賄賂造成的損失要大得多。稅務(wù)人員的“一不小心”、“一時疏忽”，往往會給國家造成百萬、千萬甚至上億元的稅收損失。

當前稅務(wù)瀆職犯罪具有三個特點：一是稅務(wù)瀆職犯罪大多是屬于玩忽職守、濫用職權(quán)和徇私舞弊犯罪，近3年來全國稅務(wù)系統(tǒng)此三類犯罪案件占被查處的稅務(wù)瀆職犯罪案件的95%以上。二是在被查處的玩忽職守、濫用職權(quán)犯罪的案件中，絕大多數(shù)又都帶有徇私舞弊的行為。近3年來國稅系統(tǒng)被查處的玩忽職守、濫用職權(quán)犯罪案件中，有近90%以上都帶有徇私情、私利的行為。三是稅務(wù)瀆職犯罪案件大多發(fā)生在基層執(zhí)法一線人員的身上。近3年來國稅系統(tǒng)被查處的瀆職犯罪主體基本上是基層一線征收管理人員、稽查人員和基層稅務(wù)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人員。因此，稅務(wù)部門應(yīng)認真剖析案件發(fā)生的原因，針對發(fā)案的重點類型和重點人員，采取切實可行的措施，加以有效防范和治理。

稅務(wù)職務(wù)犯罪產(chǎn)生的原因是多方面的，既有主觀原因，也有客觀原因，但究其根本原因則是稅收執(zhí)法權(quán)的異化。職務(wù)犯罪從其政治學(xué)特征來說，無一不是公共權(quán)力的異化，即公共權(quán)力的性質(zhì)和功能的異化?？梢哉f，無權(quán)力的異化和濫用，則無職務(wù)犯罪。而稅收執(zhí)法權(quán)的異化主要是權(quán)力失控引起的。當前，導(dǎo)致稅收執(zhí)法權(quán)異化的原因主要有以下三個方面：

1.思想根源

一是封建特權(quán)思想仍在左右著一些稅務(wù)人員的行為和處事方法。特別的權(quán)力總是與特別的利益聯(lián)系在一起，由于受傳統(tǒng)特權(quán)觀念的影響，使得某些掌權(quán)者在對權(quán)力崇拜和唯恐失去權(quán)力而恐慌的心理狀態(tài)下，開始使權(quán)力的性質(zhì)和功能異化，將用來為組織稅收和管理稅務(wù)隊伍的權(quán)力異化成為個人、親戚、朋友及小集團謀利益的工具。二是私有觀念的存在，以及資本主義腐朽、奢侈的生活方式的影響，誘發(fā)了部分稅務(wù)人員的貪婪心理。三是市場經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的負面效應(yīng)，使權(quán)力商品化、經(jīng)濟化。權(quán)力可以出租獲利，對此，專家們稱之為“尋租理論”。由于稅務(wù)系統(tǒng)的各級領(lǐng)導(dǎo)者和業(yè)務(wù)人員，或大或小，或多或少地掌握一定的稅收執(zhí)法權(quán)，在失控和約束不力的情況下，受錢權(quán)互惠效應(yīng)的誘導(dǎo)，部分稅務(wù)干部便會把手中的權(quán)力作為私有化了的商品進行交易。

2.體制、制度根源

改革開放以來，我國處于從以階級斗爭為中心向經(jīng)濟建設(shè)為中心轉(zhuǎn)變、從人治社會向法治社會轉(zhuǎn)變、從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的特殊時期，國家管理中的一些體制和制度還不盡完善，使社會抑制職務(wù)犯罪機制在一定程度上有所削減，從而增強了那些意志比較薄弱的稅務(wù)人員的僥幸心理和投機心理，利用職務(wù)之便實施犯罪。一是財政體制缺陷。我國目前實行的是“以支定收”的財政體制，導(dǎo)致稅收工作陷入“計劃或任務(wù)治稅”，在稅收工作中，主要以組織收入為中心，將收入計劃作為考核、評價稅務(wù)機關(guān)工作的首要條件，當稅收計劃與依法治稅相矛盾時，依法治稅反而服從于稅收計劃，致使收過頭稅、貸款繳稅、虛報虛收，或者有稅不收等現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重干擾了依法治稅。二是稅務(wù)系統(tǒng)的體制缺陷。我國目前稅務(wù)系統(tǒng)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致上級難以有效監(jiān)督下級，下級事實上“無權(quán)”監(jiān)督上級；同時，在條塊分割狀態(tài)下，縣市級稅務(wù)部門自由活動的空間過大，容易引發(fā)稅收執(zhí)法隨意性和權(quán)力濫用。三是稅制的缺陷，主要表現(xiàn)為稅負不均。由于稅率不等，評估標準掌握在少數(shù)稅務(wù)干部手里，他們憑借手中的權(quán)力，以權(quán)謀私，撈取個人好處；或以稅換賄，以賄減稅；或與納稅人相勾結(jié)，共同私分稅款、滯納金；或收人情稅、開人情發(fā)票等。

3.法制根源

我國現(xiàn)行法制對預(yù)防稅務(wù)職務(wù)犯罪還存在許多缺陷：一是在預(yù)防環(huán)節(jié)的立法相當薄弱，缺乏超前性和預(yù)見性，對一般稅收違法行為的發(fā)生以及一般稅收違法行為轉(zhuǎn)化為稅務(wù)職務(wù)犯罪的抑制性不強。如《監(jiān)督法》、《公務(wù)員財產(chǎn)申報法》、《反貪污法》等均未出臺。二是現(xiàn)行稅收法律、法規(guī)中對罰款規(guī)定的彈性過大，導(dǎo)致稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)和隨意性過大，為一些掌權(quán)者以權(quán)謀私提供可能。如“處欠繳稅款0.5倍以上五倍以下的罰款”、“處一萬元以上五萬元以下的罰款”等模糊性界定。三是稅務(wù)部門內(nèi)部的執(zhí)法制約機制不夠健全。在稅務(wù)執(zhí)法過程中，征收、管理、稽查、審理、復(fù)議等執(zhí)法環(huán)節(jié)名義上應(yīng)當互相監(jiān)督、互相制約，但由于保障機制不力，沒有人愿意去負責(zé)任地實施制約或監(jiān)督?；椴块T發(fā)現(xiàn)管理部門的違法犯罪行為或管理部門發(fā)現(xiàn)稽查部門的違法行為，一般沒有人愿意指出、反映，審理或復(fù)議部門發(fā)現(xiàn)管理或稽查部門的錯誤，一般只是要求糾正，沒有單位或部門去追究責(zé)任，形成了“你好我好、大家都好”的好人主義局面。此外，一些稅務(wù)人員（尤其是基層一線稅務(wù)人員）缺乏法律知識或法制觀念滯后，也是導(dǎo)致稅收執(zhí)法權(quán)異化的重要原因。四是稅務(wù)部門內(nèi)部制訂的某些規(guī)定制度與有關(guān)法律法規(guī)不盡一致，造成職務(wù)犯罪。

從上述分析看，在新的形勢下，要從源頭上預(yù)防稅務(wù)職務(wù)犯罪，減少稅務(wù)人員貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等違法犯罪案件的發(fā)生，應(yīng)采取以下對策：

1.嚴格執(zhí)行《征管法》，加強稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督

《中華人民共和稅務(wù)收征管法》是稅務(wù)部門最重要的執(zhí)法依據(jù)。它根據(jù)依法治稅、從嚴治隊的精神，在擴大稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法權(quán)限的同時，加大了對稅收執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督和制約，明確規(guī)定稅務(wù)機關(guān)應(yīng)加強內(nèi)部監(jiān)督并依法接受納稅人及社會各界的廣泛監(jiān)督。因此，各級稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員要嚴格貫徹執(zhí)行《征管法》，加強稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督，特別是對重點崗位、重點環(huán)節(jié)、重點人的監(jiān)督制約，最大限度地減少稅務(wù)行政、執(zhí)法中的自由裁量權(quán)和隨意性，避免濫用職權(quán)，滋生腐敗。

落實稅收執(zhí)法責(zé)任制，推行執(zhí)法過錯責(zé)任追究制。實行稅收執(zhí)法責(zé)任制是依法治稅的具體要求，也是堵塞征管漏洞、促進廉政建設(shè)的客觀需要。各級稅務(wù)機關(guān)的“一把手”，應(yīng)為本單位的執(zhí)法第一責(zé)任人，要將執(zhí)法責(zé)任層層分解，落實到人。一要按照管事的要求明確每一個稅收執(zhí)法崗位和每一名稅收執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，包括工作職責(zé)、辦事規(guī)則程序、權(quán)限范圍、具體標準、處理時限等；二要在稅收征收、管理、檢查、復(fù)議等各個工作環(huán)節(jié)中，明確部門和個人工作職責(zé)，細化工作考核指標；三要通過CTAIS系統(tǒng)、金稅工程加強執(zhí)法崗位責(zé)任制考核。同時，建立以執(zhí)法過錯責(zé)任制為突破口，對稅務(wù)人員因故意或者重大過失產(chǎn)生的違法或者不當?shù)亩愂請?zhí)法行為，尤其是人為造成納稅人稅負明顯不公等情況，實行執(zhí)法任追究制直至過錯責(zé)調(diào)離執(zhí)法崗位，以增強稅務(wù)人員嚴格執(zhí)法的責(zé)任心，克服當前稅收征管改革中出現(xiàn)的“疏于管理、淡化責(zé)任”的弊病。

著力加強檢查監(jiān)督，實現(xiàn)預(yù)防的關(guān)口前移。實踐證明，監(jiān)督檢查是防止權(quán)力濫用的關(guān)鍵。稅收執(zhí)法權(quán)異變害怕檢查，稅收執(zhí)法中的腐敗害怕監(jiān)督。一些單位的稅收執(zhí)法環(huán)節(jié)中的瀆職侵權(quán)違法犯罪問題之所以時有發(fā)生，一個主要原因就是沒有認真進行經(jīng)常性的檢查監(jiān)督。因此，各級稅務(wù)機關(guān)一方面要通過經(jīng)常性的檢查，對稅收執(zhí)法權(quán)的運行實施全過程監(jiān)督，確保權(quán)力運行到哪里，對權(quán)力的規(guī)范和制約也就延伸到那里，從而做到把問題盡可能地消滅在萌芽狀態(tài)；另一方面要針對稅收執(zhí)法工作中容易發(fā)生瀆職侵權(quán)違法犯罪行為的重點環(huán)節(jié)，大力加強執(zhí)法監(jiān)督和內(nèi)部審計監(jiān)督檢查工作，發(fā)現(xiàn)問題及時予以嚴肅查處，使稅收執(zhí)法人員懾于法紀后果而不敢濫用稅收執(zhí)法權(quán)。

2.深化體制、制度的改革創(chuàng)新，強化權(quán)力制約，讓稅收執(zhí)法權(quán)在規(guī)則內(nèi)運行

一是改革現(xiàn)行“以支定收”的財政體制，實現(xiàn)由“計劃或任務(wù)治稅”向“依法治稅”的轉(zhuǎn)變，只要稅務(wù)機關(guān)確實依法做到應(yīng)收盡收，各級政府和上級機關(guān)均應(yīng)實事求是地調(diào)整收入計劃，嚴格做到依法治稅。二是完善稅收執(zhí)法權(quán)力體制，強化制約監(jiān)督，進一步落實“上收執(zhí)法權(quán)、分解執(zhí)法權(quán)、制約執(zhí)法權(quán)、規(guī)范執(zhí)法權(quán)”的要求。三是深化稅制改革，公平稅負，統(tǒng)一稅率，使不同所有制企業(yè)享受同等待遇，從而消除滋生稅務(wù)職務(wù)犯罪的稅制因素。四是深化征管制度改革。對稅收稽查的選案、檢查、審理、執(zhí)行四個環(huán)節(jié)實行機構(gòu)、人員、職責(zé)三個方面的明確分離，切實健全相互制約和監(jiān)督的體系；推行辦稅公開制，完善評估標準，增強稅收執(zhí)法權(quán)運作的透明度，減少稅務(wù)人員特別是基層征收分局（所）長以稅謀私的籌碼。五是以機構(gòu)改革和人事制度改革為契機，在“精兵簡政”的同時，逐步實現(xiàn)“高薪養(yǎng)廉”的經(jīng)濟保障機制，使稅務(wù)人員不想“貪”，也不必“貪”。

3.強化立法的預(yù)防功能，夯實預(yù)防稅務(wù)職務(wù)犯罪的法治基礎(chǔ)，實現(xiàn)以法治腐

一是應(yīng)加快《國家公務(wù)員法》、《政務(wù)公開法》、《反貪污賄賂法》等預(yù)防環(huán)節(jié)的立法，體現(xiàn)立法在預(yù)防職務(wù)犯罪方面的超前性、預(yù)見性，突出立法的預(yù)防功能。二是應(yīng)加強對現(xiàn)行稅收法律、法規(guī)中有關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪內(nèi)容的修訂和創(chuàng)制，使稅收執(zhí)法權(quán)的運行程序、運行監(jiān)督更加明確和具體，以便于操作，增強權(quán)力運行的透明度。如對現(xiàn)行稅收法律、法規(guī)中的罰款規(guī)定進行細化、量化，合理控制自由裁量權(quán)，鏟除滋生稅收腐敗的法制因素。三是在制訂內(nèi)部的規(guī)章制度是要充分考慮其與相關(guān)法律法規(guī)的竟合，避免出現(xiàn)歧義或相互抵觸的地方。

4.深化稅務(wù)執(zhí)法隊伍教育，強化基礎(chǔ)預(yù)防，提高拒腐防變能力

預(yù)防職務(wù)犯罪，教育是基礎(chǔ)。當前，對稅收執(zhí)法人員應(yīng)著力加強三個方面的教育：一是思想政治教育。要用黨和國家新一屆領(lǐng)導(dǎo)人務(wù)實、親民的作風(fēng)來教育和啟發(fā)稅務(wù)人員，引導(dǎo)稅務(wù)執(zhí)法人員樹立科學(xué)的發(fā)展觀、正確政績觀，正確把握權(quán)力觀，增強防范意識，避免職務(wù)犯罪。二是稅務(wù)職業(yè)道德教育。要教育稅務(wù)人員珍惜自己的工作崗位，時刻注意自己的形象，增強事業(yè)心、責(zé)任感以及為納稅戶服務(wù)的觀念。三是法紀教育。要對征收、檢查、管理、復(fù)議等各個環(huán)節(jié)的執(zhí)法人員進行《征管法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》和新《刑法》以及其他涉稅法律法規(guī)的系統(tǒng)培訓(xùn)，以提高稅務(wù)人員的執(zhí)法水平，防止執(zhí)法隨意性和權(quán)力濫用。同時，加強與檢察機關(guān)配合和聯(lián)系，并通過典型案例在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)開展警示教育，以案釋法，做到警鐘長鳴。

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕