賴鍇 肖國亮

摘 要：目前，中國社會進入轉(zhuǎn)型期，社會矛盾凸顯，鐵路警察面臨著法制不健全、警務(wù)保障不足、警務(wù)能力滯后、區(qū)域協(xié)作不強等困境。近年頻發(fā)的鐵路突發(fā)事件，對鐵路警察的行政執(zhí)法提出了更高的要求。擺脫困境需致力于完善法制體系、加強區(qū)域協(xié)作、強化技能培訓(xùn)、建立預(yù)警機制等系統(tǒng)構(gòu)建，唯此方使鐵路警察積極穩(wěn)妥地應(yīng)對突發(fā)性事件，提高行政執(zhí)法效能。

關(guān)鍵詞：突發(fā)性事件；警察行政執(zhí)法；鐵路警察

中圖分類號：D92 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）18-0117-02

鐵路運輸場域具有流動性大、獨立性強、區(qū)域跨度廣的特點，這一場域的鐵路警察行政執(zhí)法面臨著其他警種不曾遇到的突發(fā)因素。比如：春運、暑運等鐵路運輸?shù)奶貏e期間，鐵路旅客數(shù)量的驟增劇減；鐵路線的延伸帶來的鐵路沿線及周邊環(huán)境的變化，線、路周邊人員情況愈加復(fù)雜，利益訴求多變、防控難度增加；列車運行中面臨人員復(fù)雜，流動性強、不適的乘車環(huán)境易使人情緒激動；自然災(zāi)害、人為因素引起的突發(fā)性事件極易發(fā)生列車事故和運行障礙等，所有不止前述的突發(fā)因素給鐵路警察行政執(zhí)法造成嚴(yán)重困難，也彰顯了關(guān)注突發(fā)事件中鐵警行政執(zhí)法的困境與出路的價值。

一、突發(fā)事件對鐵路警察行政執(zhí)法的影響

《突發(fā)性事件應(yīng)對法》將“突發(fā)事件”界定為突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。可見，突發(fā)事件包括但不限于地震、雪災(zāi)、地鐵橋梁因質(zhì)量倒塌、鐵軌變形引發(fā)的事故，因工資待遇、房屋拆遷等誘發(fā)群眾集體上訪而發(fā)生的群體性事件，列車相撞引發(fā)的安全事故等。突發(fā)事件具有爆發(fā)空間的無序性、時間的突然性、矛盾的積聚性、較大的危害性等特征，一旦發(fā)生，就會極大地危害人民的生命財產(chǎn)安全，對社會造成較大的影響，增加了鐵路民警有效執(zhí)法的難度。

列車的運載量大，速度快，運行列車遭遇突發(fā)事件，救援難度大，一旦發(fā)生，其后果將無法估量。突發(fā)事件直接沖擊鐵路運行秩序，嚴(yán)重威脅到鐵路警察行政執(zhí)法的目標(biāo)。鐵路警察積極應(yīng)對鐵路突發(fā)性事件，致力于保障旅客的人身安全，維護列車的運行安全，意味著更繁重的工作任務(wù)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也要求具備更高的警務(wù)素養(yǎng)和執(zhí)法能力?？梢?，在應(yīng)對突發(fā)性事件中，鐵路警察的工作任務(wù)更加繁重、壓力更大。充分認(rèn)識突發(fā)事件的重大危害性和不可預(yù)測性，增強其積極應(yīng)對突發(fā)事件的能力，是鐵路警察無法回避的重大現(xiàn)實課題。

二、突發(fā)事件中鐵路警察行政執(zhí)法的困境

（一）法律制度的不完善造成鐵路警察行政執(zhí)法規(guī)范的缺失

囿于立法的穩(wěn)定性和滯后性，社會實踐的無限豐富涌現(xiàn)出的諸多新情況、新問題無法被現(xiàn)行行政法律規(guī)范調(diào)整。在現(xiàn)代法治主義看來，警察執(zhí)法必須有法定依據(jù)，否則不得為或不為一定的行為。鐵路警察的行政執(zhí)法必須有法可依，但鐵路警察行政執(zhí)法中經(jīng)常遇到法律規(guī)范缺失或過于抽象，使鐵路警察的行政執(zhí)法出現(xiàn)盲目性和統(tǒng)一性的缺失。除此之外，鐵路警察行政執(zhí)法依據(jù)及其相關(guān)條款時常出現(xiàn)矛盾沖突，使得鐵路警察在行政執(zhí)法的過程中出現(xiàn)適法困惑，甚至引起行政自由裁量權(quán)的濫用；另外，法律規(guī)范用語模糊，使鐵路警察的行政執(zhí)法活動出現(xiàn)混亂，造成“同責(zé)不同罰，罰不當(dāng)過”等不良現(xiàn)象。法制的缺失與滯后無疑是擋在鐵路警察行政執(zhí)法道路上的一大障礙。

（二）警務(wù)保障的不足造成鐵路警察行政執(zhí)法能力不足

鐵路是現(xiàn)代運輸?shù)闹饕d體，點多、線長、面廣，總體上呈網(wǎng)狀分布，并與社會各種空間區(qū)域廣泛接觸，其環(huán)境復(fù)雜性、區(qū)段獨特性、空間移動性，給警務(wù)保障帶來重大壓力。這一特點突顯在行進的列車當(dāng)中，列車流動性大、信息獲取難，列車乘警人數(shù)少，警械配備不齊全，在應(yīng)對鐵路突發(fā)性事件的過程中，無法及時得到支援，給鐵路警察的行政執(zhí)法造成了較大困境，特別是當(dāng)事故發(fā)生在偏遠地區(qū)時，鐵路警察在一定時期內(nèi)處于孤立狀態(tài)，因部分應(yīng)急措施難以施展，救助或維護秩序的能力被最大壓縮，極易激發(fā)新的惡性群體性事件，加劇社會治安的不穩(wěn)定性。

（三）警務(wù)合作不夠使鐵路警察長期缺乏戰(zhàn)力支持

區(qū)域間、警種間協(xié)作的不足，使鐵路警察長期處于個體作戰(zhàn)的窘迫局面。一直以來，我們致力于建立聯(lián)動預(yù)警系統(tǒng)機制，針對突發(fā)性事件，匪警、火警、交警等多個警種全面積極應(yīng)對，以最高效的方式處置突發(fā)事件。但現(xiàn)實中，部門間聯(lián)系不夠、協(xié)作少，缺少必要的聯(lián)動預(yù)警方案和演練，使鐵路警察在應(yīng)對突發(fā)事件的行政執(zhí)法過程中，長期處于“以單打一、一枝獨秀”的不利局面，長此以往，鐵路警察的執(zhí)法威信將受到銷蝕，最終加劇鐵路警察行政執(zhí)法的困境。

（四）警務(wù)素質(zhì)不高使鐵路警察行政執(zhí)法障礙重重

社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期，鐵路站車突發(fā)性事件頻發(fā)，對鐵路警察的警務(wù)素質(zhì)提出了較大挑戰(zhàn)。鐵路站車上發(fā)生的案件呈現(xiàn)流動性強、侵財案多發(fā)、信息化特點增強等景況，嚴(yán)重擾亂鐵路站車秩序、影響鐵路運輸穩(wěn)定、危及鐵路運輸行車安全。列車一般實行一車兩警制，鐵路警察警務(wù)工作呈現(xiàn)出警組值乘、跨區(qū)域作戰(zhàn)、流動性大、遠離公安機關(guān)、在鐵路站與車執(zhí)行公務(wù)時空間狹小、人員擁擠、與犯罪分子近身接觸的鮮明特點。新型突發(fā)事件層出不窮、執(zhí)法難度不斷提升，對鐵路警察的警務(wù)能力提出了更高層次的要求。鐵路車站派出所民警和列車乘警的法律素質(zhì)和執(zhí)法水平高低、實戰(zhàn)技能強弱影響鐵路公安的整體執(zhí)法能力。扭轉(zhuǎn)警務(wù)能力素質(zhì)與鐵路發(fā)展不同步的問題，積極應(yīng)對鐵路突發(fā)事件帶來的不良后果和影響，是鐵路警察面臨的現(xiàn)實而緊迫的任務(wù)。

三、突發(fā)性事件中鐵路警察行政執(zhí)法的出路

鐵路警察要立足于現(xiàn)實的危機、困境和發(fā)展需要，有針對性地、有重點地規(guī)劃、制定出應(yīng)對方針，突破現(xiàn)實的危機和不良境遇，提升對鐵路突發(fā)性事件的處理能力，實現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)。

（一）加強法制建設(shè)，完善司法保障

法律規(guī)范既是權(quán)力行使的依據(jù)又是合法權(quán)利的保障。完善相關(guān)法律法規(guī)，使鐵路警察的行政執(zhí)法能夠滿足時代變遷的需要，實現(xiàn)有法可依，打破“法制真空”的不良狀態(tài)，這是鐵路警察應(yīng)對鐵路突發(fā)性事件最根本的依仗。因此，我們要規(guī)范相關(guān)法規(guī)，減少相互矛盾和沖突，形成一個相互補充和支撐的法律體系，推動鐵路突發(fā)性事件的規(guī)范控制和解決。在保障鐵路運輸絕對安全的前提下，管控好鐵路治安，加強法律的前瞻性、適用性，及時修訂、完善相關(guān)法律規(guī)范，為鐵路警察積極應(yīng)對突發(fā)性事件提供強有力的司法保障。

（二）提升警務(wù)素養(yǎng)，提升戰(zhàn)斗力

強化警務(wù)技能的培訓(xùn)，使鐵路警察成為需之能來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝的綜合素質(zhì)拔尖的綜合隊伍。要立足于鐵路的特殊環(huán)境條件，針對攔車斷道、沖擊鐵路、圍攻上訪、揚言要挾攔截列車等線路上的特殊突發(fā)性事件，展開積極有效的演練，做到事前苗頭能察覺，事情發(fā)生能制止，事后能妥善處置；面對危情不慌亂，敢打敢拼有底氣、能干能上技能高；遇事處置能力強，方法措施得當(dāng)；應(yīng)對大眾傳媒能力強，掌握輿論動向、引導(dǎo)輿論方向、及時平息負面輿情。

（三）建立完善突發(fā)性事件應(yīng)急體系，增強鐵路警察的應(yīng)變能力

應(yīng)急管理體制應(yīng)該是事先預(yù)防、事中高效反應(yīng)、事后合理評估有機統(tǒng)一，該應(yīng)急機制要求思維方式上追根溯源、標(biāo)本兼治；總結(jié)反思上要堅持以人為本、舉一反三、高效能動。當(dāng)突發(fā)事件無可避免地發(fā)生后，鐵路警察要積極應(yīng)變，做好善后事宜，確保不留隱患，并及時公布信息，做到信息透明化，做好正確的輿論導(dǎo)向。建立完善突發(fā)性事件應(yīng)急體制，增強鐵路警察主體行政執(zhí)法的應(yīng)變能力，對于維護好、保障好鐵路的發(fā)展建設(shè)具有重要意義。

（四）加強區(qū)域間協(xié)調(diào)合作，提升警民同心的責(zé)任意識，推動鐵路警察執(zhí)法環(huán)境的友好化

建立長效聯(lián)動機制，解決好目前嚴(yán)重存在的“不聯(lián)不動、聯(lián)而不動、聯(lián)而慢動、聯(lián)而亂動”的問題，使區(qū)域間、警種間長短互補、優(yōu)勢互助，加強應(yīng)對突發(fā)事件的演練?！霸⒎浅B(tài)于常態(tài)”，提高預(yù)警意識，促進鐵路警察行政執(zhí)法能力的提升。同時，要充分認(rèn)識到“警力有限、民力無窮”，采取多種形式，加強轄區(qū)內(nèi)群眾的法制教育和愛路、愛車、愛貨教育，樹立“人民鐵路人民管”的主人翁思想，使每個民眾都成為鐵路安全建設(shè)的維護者，自覺主動做鐵道安全的守護人，促使鐵路警察應(yīng)對突發(fā)性事件的行政執(zhí)法更高效、合法、便民。

（五）強化信息技術(shù)支持，提升鐵路突發(fā)性事件應(yīng)變能力

隨著社會信息化、信息數(shù)字化的發(fā)展，洶涌的網(wǎng)絡(luò)民意表達極易引發(fā)網(wǎng)民將泄憤轉(zhuǎn)移到現(xiàn)實社會中，造成突發(fā)性事件；或是現(xiàn)實不良事件引發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱評，進一步導(dǎo)致突發(fā)性事件惡化。尤其是近年來，旅客與鐵路警察糾紛引發(fā)的突發(fā)事件頻發(fā)，并通過網(wǎng)絡(luò)得以蔓延發(fā)酵，造成惡劣影響。因此，我們要切實強化鐵路警察對網(wǎng)絡(luò)輿情的掌控能力，增加信息收集，及時甄別網(wǎng)絡(luò)民意真?zhèn)危贫☉?yīng)對措施。充分利用信息技術(shù)積極應(yīng)對突發(fā)性事件，是鐵路警察走出現(xiàn)實困境的重要手段。

（六）借鑒外國應(yīng)對鐵路突發(fā)性事件的有效經(jīng)驗，健全防范機制

借鑒外國經(jīng)驗，嚴(yán)格社會面控制，健全防范機制對提升鐵路警察的行政執(zhí)法能力具有較大意義。例如：日本建立中樞指揮系統(tǒng)，不斷強化嚴(yán)格有效的情報系統(tǒng)，為鐵路突發(fā)性事件提供大量的參考信息；新加坡大力發(fā)展訓(xùn)練有素的志愿者隊伍，使鐵路警察在應(yīng)對鐵路突發(fā)性事件時，擁有強大的后備力量支持和群眾基礎(chǔ)等等。這些都是值得我們借鑒和效仿的寶貴經(jīng)驗：加強預(yù)警機制建設(shè)，強化風(fēng)險評估機制體系、加強信息共享、建設(shè)常設(shè)性綜合協(xié)調(diào)部門、提升技術(shù)應(yīng)急體系的水平，不斷學(xué)習(xí)、突破、創(chuàng)新，彰顯出我國鐵路警察積極應(yīng)對突發(fā)性事件的能力、毅力、魄力。

“預(yù)防和減少突發(fā)性事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)性事件引起的嚴(yán)重社會危害，規(guī)范突發(fā)性事件應(yīng)對活動，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全和社會秩序”是《中華人民共和國突發(fā)性事件應(yīng)對法》的立法目的，也是我國積極應(yīng)對突發(fā)性事件的基本要求。鐵路警察在處置日益頻發(fā)的突發(fā)性事件時，要依法行使權(quán)力，不斷提升警察行政執(zhí)法水平，不斷強化自身技能訓(xùn)練，增強應(yīng)對突發(fā)性事件的能力，推動鐵道建設(shè)、列車運行、站車安全秩序的實現(xiàn)。