楊阜城 亓琳 襲著燕

摘要：選取政府、基層、企業(yè)關(guān)注度高，社會影響面大的、有一定落實基礎(chǔ)的科技創(chuàng)新政策，采取總體分析與個案調(diào)查、問卷調(diào)查和統(tǒng)計分析及深度走訪相結(jié)合的方法，對山東省科技創(chuàng)新政策的知曉度、便捷性、兌現(xiàn)率和效益等方面進行診斷分析，以期有助于我省科技創(chuàng)新政策修訂與完善。

關(guān)鍵詞：山東省；科技創(chuàng)新政策；診斷；完善

中圖分類號：G301 文獻標識碼：A DOI： 10.3969/j.issn1003-8256.2013.06.005

1 山東省科技創(chuàng)新政策實施效果的診斷思路

開展山東省科技創(chuàng)新政策體系效果診斷，查找政策在貫徹執(zhí)行中存在的主要問題，可以提出相應(yīng)的解決對策及措施，使科技創(chuàng)新政策制定更具有合理性、可操作性及適應(yīng)性。本文根據(jù)事實標準，將從企業(yè)的角度對企業(yè)研發(fā)費用加計扣除政策、高新技術(shù)企業(yè)政策、高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化政策和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化政策、政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品政策、科技投融資政策等企業(yè)關(guān)注度夠、社會影響面廣、有一定落實政策基礎(chǔ)的普惠性政策等技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)的五個政策1的知曉度、便捷性、兌現(xiàn)率和效益度等方面進行調(diào)研和分析，為增強政策實施效果提出建議和對策。

通過借鑒上海市的做法，本文以“政策知曉度”、“政策的便捷性”、“政策兌現(xiàn)率”、“政策效益度”為科技創(chuàng)新政策體系效果診斷的指標體系，各評價指標及其度量標準見表1。其中，對綜合實施效果評價而言，得分在80%以上的為“優(yōu)”、達到60%-79%的為“良”；達到40%-59%的為“中”；在39%以下的為“差”。

表1 診斷指標構(gòu)成及其權(quán)重

一級指標 權(quán)重 指標定義

政策知曉度 25 知曉度=“非常熟悉”的百分比*1+“熟悉”的百分比*0.67+“了解”的百分比*0.33

政策便捷性 25 便捷性=“非常便捷”的百分比*1+“便捷”的百分比*0.67+“不夠便捷”的百分比*0.33

政策兌現(xiàn)率 25 兌現(xiàn)率=“申請后受理并全部兌現(xiàn)”的百分比*1+“申請后受理并部分兌現(xiàn)”的百分比*0.67

政策效益度 25 效益度=對企業(yè)的稅收、研發(fā)投入或者銷售，或者產(chǎn)業(yè)化等具有影響的比例

綜合實施效果 100 綜合實施效果=（知曉度+便捷性+兌現(xiàn)率+效益度）/4

本文數(shù)據(jù)的采集主要通過問卷的形式獲得。問卷調(diào)研發(fā)放的主要對象是山東省各地的高新技術(shù)企業(yè)、省級以上創(chuàng)新型企業(yè)或者高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化項目企業(yè)。共發(fā)放問卷1100份，收回回答所有題目的問卷（即有效問卷）527份，在剔除三個回答率不足60%的問題后，問卷的總體有效回收率達到64%，這可以滿足分析需求。對企業(yè)2009-2011年的一般情況的統(tǒng)計結(jié)果顯示：盡管被調(diào)研企業(yè)自主創(chuàng)新投入和經(jīng)濟產(chǎn)出都取得明顯進步，但卻對于產(chǎn)學(xué)研方式進行技術(shù)創(chuàng)新尚未得到足夠認可，并且在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中比較迫切需要技術(shù)研發(fā)人才、科技管理人才和市場營銷人才。

2 山東省科技創(chuàng)新政策實施效果的診斷分析

表2 山東省科技創(chuàng)新政策診斷結(jié)果

政策知曉度 政策便捷性 政策兌現(xiàn)率 政策效益度 綜合實施效果

非常

熟悉 熟悉 了解 綜合 非常

便捷 便捷 不夠

便捷 綜合 申請后受理并兌現(xiàn) 綜合 銷售收入比去年增長的企業(yè)比例 銷售收入比去年減少的比例 綜合 —

研發(fā)加計扣除政策 20% 37% 38% 57% 42% 49% 9% 78% 53% 56% 69% 2% 67% 65%

高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策 29% 42% 28% 66% 45% 48% 7% 80% 59% 64% 74% 2% 72% 70.5%

科技成果轉(zhuǎn)化政策 18% 38% 37% 47% 39% 52% 9% 77% 52% 56% 68% 2% 66% 61.5%

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化政策 15% 36% 41% 53% 37% 52% 11% 75% 46% 49% 64% 2% 62% 59.75%

政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品政策 9% 25% 45% 41% 29% 50% 21% 69% 28% 31% 50% 2% 48% 47.25%

投融資政策 9% 26% 45% 41% 29% 53% 18% 70% 28% 33% 49% 2% 47% 47.75%

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策 34% 54% 12% 42.58% 33% 55% 12% 73.81% 29% 31% — — — —

2.1 診斷結(jié)果及原因分析

2.1.1 診斷結(jié)果

表2給出了山東省科技創(chuàng)新政策的診斷結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)：綜合實施效果為處于良好水平的政策有研發(fā)加計扣除政策、高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策、科技成果轉(zhuǎn)化政策、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化政策；綜合實施效果有待加強的政策有政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品政策和投融資政策。

2.1.2 未享受到該政策的原因

第一，就研發(fā)加計扣除政策而言，被調(diào)查企業(yè)中有614家企業(yè)回答該問題，占回收問卷的56%。其中，“不知道有該項政策”的企業(yè)占13%、“本企業(yè)不滿足享受該項政策的要求”的企業(yè)占39%、“操作流程不明確，政策條款太復(fù)制，政策手續(xù)太煩瑣，政策執(zhí)行時間太長，企業(yè)享受到該政策成本高”的企業(yè)占32%、“知道該項政策，但有關(guān)職能部門沒有執(zhí)行”的企業(yè)占10%，“對政策條款解釋不一”的企業(yè)占6%。

第二，就高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策而言，問卷結(jié)果顯示，“不知道有該項政策”的企業(yè)占6%，“本企業(yè)不滿足享受該項政策的要求”的企業(yè)占53%，“操作流程不明確，政策條款太復(fù)制，政策手續(xù)太煩瑣，政策執(zhí)行時間太長，企業(yè)享受到該政策成本高”的企業(yè)占25%，“知道該項政策，但有關(guān)職能部門沒有執(zhí)行”的企業(yè)占9%，“對政策條款解釋不一”的企業(yè)占7%。

第三，就科技成果轉(zhuǎn)化政策而言，問卷結(jié)果顯示，“不知道有該項政策”的企業(yè)占15%，“本企業(yè)不滿足享受該項政策的要求”的企業(yè)占44%，“操作流程不明確，政策條款太復(fù)制，政策手續(xù)太煩瑣，政策執(zhí)行時間太長，企業(yè)享受到該政策成本高”的企業(yè)占27%，“知道該項政策，但有關(guān)職能部門沒有執(zhí)行”的企業(yè)占7%，“對政策條款解釋不一”的企業(yè)占7%。

第四，就高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化政策而言，問卷結(jié)果顯示，“不知道有該項政策”的企業(yè)占18%，“本企業(yè)不滿足享受該項政策的要求”的企業(yè)占44%，“操作流程不明確，政策條款太復(fù)制，政策手續(xù)太煩瑣，政策執(zhí)行時間太長，企業(yè)享受到該政策成本高”的企業(yè)占25%，“知道該項政策，但有關(guān)職能部門沒有執(zhí)行”的企業(yè)占7%，“對政策條款解釋不一”的企業(yè)占6%。

第五，就政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品政策而言，問卷結(jié)果顯示，“不知道有該項政策”的企業(yè)占25%，“本企業(yè)不滿足享受該項政策的要求”的企業(yè)占43%，“操作流程不明確，政策條款太復(fù)制，政策手續(xù)太煩瑣，政策執(zhí)行時間太長，企業(yè)享受到該政策成本高”的企業(yè)占20%，“知道該項政策，但有關(guān)職能部門沒有執(zhí)行”的企業(yè)占7%，“對政策條款解釋不一”的企業(yè)占5%。

第六，就投融資政策而言，問卷結(jié)果顯示，“不知道有該項政策”的企業(yè)占24%，“本企業(yè)不滿足享受該項政策的要求”的企業(yè)占39%，“操作流程不明確，政策條款太復(fù)制，政策手續(xù)太煩瑣，政策執(zhí)行時間太長，企業(yè)享受到該政策成本高”的企業(yè)占24%，“知道該項政策，但有關(guān)職能部門沒有執(zhí)行”的企業(yè)占8%，“對政策條款解釋不一”的企業(yè)占5%。

第七，就創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策而言，問卷結(jié)果顯示，企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才政策最主要的問題是政策優(yōu)惠幅度不夠、吸引力不強，其次的問題是對引進的人才不好界定，還有政策的分散、不易操作、政策未得到根本落實、政策已經(jīng)過時等也是企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才政策所需要主要的問題。

2.2 診斷結(jié)果的比較分析

由于企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策是近兩年才實施的政策，因此沒有進行正式調(diào)查。本文是山東省對科技創(chuàng)新政策實施效果開展的第一次診斷，根據(jù)診斷結(jié)果（表3），知曉度這個指標很不理想，沒有一個政策達到80%以上，被廣大企業(yè)熟知的狀態(tài)，而且除了高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策知曉度處于良好狀態(tài)外，其余均處于中等狀態(tài)。一項政策如果被實施對象知曉程度不高，則很難惠及更多的企業(yè)，其綜合實施效果也難達到滿意的程度。

表3 2012年山東省重點科技創(chuàng)新政策的實施效果評價結(jié)果

指標 知曉度% 便捷性% 兌現(xiàn)率% 效益度% 綜合實施效果%

企業(yè)研發(fā)加計扣除 57 78 56 67 65 良

高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠 66 80 64 72 70.5 良

科技成果轉(zhuǎn)化 47 77 56 66 61.5 良

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化 53 75 49 62 59.75 中

政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品 41 69 31 48 47.25 中

科技投融資 41 70 33 47 47.75 中

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才 42.58 73.81 31.01 無 無

需指出的是，企業(yè)研發(fā)加計扣除政策是普惠性政策，適用于所有企業(yè)從事技術(shù)研發(fā)活動，知曉度和兌現(xiàn)率處于中等水平，解釋了山東省研發(fā)稅收減免明顯落后江蘇省、上海市、浙江省的原因2， [1-4]。當前，我省科技成果轉(zhuǎn)化率低。從現(xiàn)有政策落實角度看，科技成果轉(zhuǎn)化政策的知曉度和兌現(xiàn)率也不太高，原因在于“本企業(yè)不滿足享受該項政策的要求”的企業(yè)占44%，“操作流程不明確，政策條款太復(fù)制，政策手續(xù)太煩瑣，政策執(zhí)行時間太長，企業(yè)享受到該政策成本高”的企業(yè)占27%。對于政策的兌現(xiàn)率指標看，政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品、科技投融資、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才等三項政策兌現(xiàn)程度低于40%，處于“差”的狀態(tài)。這三項政策都是在2006年實施科技中長期規(guī)劃綱要和創(chuàng)新型國家建設(shè)后實施的政策，說明山東各級政府在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的行動上還不夠得力，需要進一步將黨中央和國家的要求落到實處，轉(zhuǎn)化為企業(yè)科技創(chuàng)新實踐。

2.3 山東省科技創(chuàng)新政策實施效果總體評價

賦予企業(yè)研發(fā)費用加計扣除政策、高新技術(shù)企業(yè)政策、科技成果轉(zhuǎn)化政策、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化政策、政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品政策和科技投融資政策等6項重點政策一樣的權(quán)重，進行加權(quán)平均則可以得到山東省科技創(chuàng)新政策實施效果總體評價：知曉度50.8%、便捷性74.8%、兌現(xiàn)率48.2%、效益度60.3%、綜合實施效果58.6%。由此可以看出，以企業(yè)為實施對象的山東省科技創(chuàng)新政策每個指標上都沒有超過80%；盡管對于使用過這些政策的企業(yè)來說，便捷性良好、效益度尚可；但是必須看到知曉度以及兌現(xiàn)率處于中等水平，所以我省科技創(chuàng)新政策實施效果綜合評價處于中等水平；有很大的改進空間。

3 加強山東省科技創(chuàng)新政策落實力度的建議

本文研究在一定程度上解釋了山東省盡管在推動科技創(chuàng)新方面做了非常大的努力，但是企業(yè)科技創(chuàng)新動力仍未激發(fā)出來的原因，進而可提出如下的加大科技創(chuàng)新政策落實力度的建議。

第一，加大宣傳力度。政策宣傳到位是各項科技創(chuàng)新政策得以落實到位的基本條件。要充分利用電視、報紙、廣播、網(wǎng)絡(luò)、手機等傳媒載體開展政策宣傳，提高科技創(chuàng)新政策的宣傳覆蓋面。譬如，在山東省廣播電視臺的財經(jīng)頻道或者財經(jīng)類節(jié)目在收視率高的時間段開展科技創(chuàng)新政策宣傳；在企業(yè)用戶使用頻繁的網(wǎng)絡(luò)門戶網(wǎng)站開設(shè)科技創(chuàng)新政策宣講欄目等等。建議由省地稅局、國稅局主要負責，省經(jīng)信委、科技廳協(xié)同配合的多主體宣傳模式。各部門充分利用各自工作渠道，結(jié)合各種傳媒渠道進行責任到人的科技創(chuàng)新政策宣傳工作。

第二，規(guī)范細化政策操作規(guī)程。由于象企業(yè)研發(fā)加計扣除、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品等政策申報工作，專業(yè)性較強，需要政府相關(guān)部門制定清晰、簡單、嚴謹?shù)墓ぷ髦笇?dǎo)性文件，來幫助企業(yè)順利完成政策的申報工作。建議由科技廳、省經(jīng)信委、稅務(wù)管理部門等聯(lián)合出臺些科技創(chuàng)新政策操作細則或者指南，規(guī)范細化或者簡化研發(fā)費用加計扣除等政策操作的流程。由于有些科技創(chuàng)新政策工作已經(jīng)列入全國縣（市、區(qū)）科技進步考核中，各地都取得一定經(jīng)驗，政策操作規(guī)程制定可以借鑒基層的好做法。

第三，加大培訓(xùn)考核力度。規(guī)范完善的財務(wù)制度是企業(yè)享受研發(fā)費用加計扣除等科技創(chuàng)新政策優(yōu)惠的前提和條件；監(jiān)督考核是該項政策落實到位的機制保障。建議定期舉辦企業(yè)科技創(chuàng)新政策專題培訓(xùn)班，并將建議將研發(fā)費用加計扣除等科技創(chuàng)新政策落實工作納入到稅務(wù)、人事等部門自身的工作考核體系中。

第四，政府相關(guān)部門應(yīng)加強與企業(yè)的溝通。各級政府部門必須改變自身作風，牢固樹立為企業(yè)服務(wù)的觀念，對企業(yè)要主動溝通，及時交流信息，及時解決政策落實過程中遇到的問題，明確引導(dǎo)方向，完善相關(guān)配套設(shè)施、加強制度建設(shè)等。

第五，政府還需要做好以下工作。首先，政府在制定政策前，要事先做好宏觀的預(yù)測、診斷，做好相關(guān)政策的指導(dǎo)工作，保障政策落實的可操作性和持續(xù)性，建立監(jiān)督檢查機制；對于尚未制定推出的細則和操作流程，要在時間進度、目標上提出具體要求等；要做好政策的敏感性分析，即從定量的角度研究政策有關(guān)因素發(fā)生的某種變化對政策相關(guān)指標的影響程度[5]。其次，政府要吸收更多的科技事業(yè)利益相關(guān)者參與政策制定過程。既然企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的主體，又是吸納科技成果的主體，那么在設(shè)計科技創(chuàng)新政策時，政府聽取企業(yè)界的意見、了解其需求和呼聲至關(guān)重要。最后，政府要重視相關(guān)政策的落實效果，及時進行動態(tài)調(diào)整。相關(guān)部門應(yīng)跟蹤觀察政策的實施效果，對企業(yè)進行同步的幫助、扶持和引導(dǎo)，使政策的實施效果顯現(xiàn)。

注釋：

①其中，“企業(yè)研發(fā)費加計扣除政策”如《企業(yè)研究開發(fā)費用稅前扣除管理辦法（試行）》；“高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策”如《高新技術(shù)企業(yè)認定管理辦法》；“科技成果轉(zhuǎn)化政策”如《關(guān)于促進科技成果轉(zhuǎn)化若干規(guī)定》；“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化政策”如《山東省人民政府關(guān)于進一步加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通知》；“政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品政策”如《山東省自主創(chuàng)新產(chǎn)品認定管理辦法（試行）》；“科技投融資政策”如《關(guān)于加強金融服務(wù)促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的意見》。

①山東研發(fā)費用加計扣除總額排名第四，其增長速率排名第三，無論在研發(fā)費用加計扣除額度還是在同比增長速率方面與江蘇省、上海市和浙江省相比有一定差距。

參考文獻：

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[5]陳 偉、張昊一、楊彩霞.我國地方創(chuàng)新政策體系建設(shè)的現(xiàn)狀與對策研究[J].科技與經(jīng)濟，2010，23（2）：11-14.

（責任編輯 張 萌）

The Study on Policy System Diagnosis and Improvement of Shandong Province Scientific and Technological Innovation

YANG Fucheng1，2，QI Lin1，2， XI Zhuyan1，2

（1. Institute of Science and Technology for Development of Shandong， Jinan 250014； 2. Soft Science Research Base of Shandong Province Science and Technology Innovation， Jinan 250014）

Abstract： This paper selects technological innovation policy which is governmental and in the grass-roots level.The policy is also paied close attention by the enterprises. In addition， it has great social influence and certain foundation. Comprehensive analysis and empirical study， questionnaire survey ，statistical analysis and depth interview is used to analyse the degree of awareness， convenience， fufillment rate and beneficial result of the technological innovation policy in Shandong Province， in order to make contribution to the revise and improvement of this policy.

Key words： Shandong province； Scientific and technological innovation policy； Diagnosis； Improvement