我國城鄉(xiāng)戶籍一體化改革模式探索

鄭林鳳

摘 要：林德布洛姆的漸進決策模型認(rèn)為現(xiàn)實生活中既然不存在完美無缺的公共政策，就應(yīng)對現(xiàn)行的公共政策不斷進行修正。因此，在政策制定時采取適當(dāng)保守、慎重創(chuàng)新的態(tài)度。我國戶籍制度改革的最終目標(biāo)是與國際接軌，取消戶籍制度，但就目前來看，應(yīng)該繼續(xù)遵循漸進決策模型理論，逐步形成“小城鎮(zhèn)-中等城市-大城市-特大城市”漸進有序的改革路徑，針對不同的城市類型制定不同的戶籍改革政策，實現(xiàn)戶籍政策的一體化。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)戶籍制度；一體化改革；模式；研究

戶籍制度改革走過了30多年的歷程，研究歷代戶藉制度應(yīng)當(dāng)把它放有一定的具體歷史條件中來考察，決不能把它同當(dāng)時的歷史背景和社會政治經(jīng)濟狀況分割開來。[1]中國的戶籍改革有兩條路徑可循：一是裂變式改革、一步到位；另一條路徑是漸進式改革，即戶口管理制度仍然保留，但是逐步淡化戶口的作用。[2]就我國戶籍制度改革實踐來看，維持社會穩(wěn)定是變革的前提。漸變而非激變的改革更能使歷代黨中央的政策方針得到延續(xù)。戶籍制度改革為避免急于求成、一哄而起，必須實事求是、因地制宜，將戶籍制度改革適時、適量、適度地往前推行。

1 小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的指導(dǎo)思想與路徑選擇

1.1 小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的指導(dǎo)思想

小城鎮(zhèn)處于城市之尾、鄉(xiāng)村之首的優(yōu)越地勢，在促進農(nóng)村剩余勞動力就近、有效轉(zhuǎn)移上有很大空間。具體來看，我國小城鎮(zhèn)戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)遵守以下指導(dǎo)思想：

第一，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革既要快又要好，既要積極又要穩(wěn)妥?？炫c積極是前提，好與穩(wěn)妥是原則。小城鎮(zhèn)戶籍制度改革歷經(jīng)數(shù)十年，也逐步形成特色，并在歷史中摸索出了經(jīng)驗。

第二，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革要與其他政策相配套，從城鄉(xiāng)一體化的總體上把握，細(xì)微處著手。城鄉(xiāng)戶籍制度改革不單單是戶籍登記制度和戶籍管理制度的改革，更主要的是要與小城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)、就業(yè)制度、社會保障制度等緊密結(jié)合，將小城鎮(zhèn)戶籍制度改革成具有法制化、科學(xué)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化的先進制度之一。

第三，政府要加強領(lǐng)導(dǎo)，確保小城鎮(zhèn)戶籍制度改革工作順利進行。由于歷史的原因，我國現(xiàn)有小城鎮(zhèn)戶籍管理部門沒有統(tǒng)一，公安部門、民政部門等相關(guān)政府機關(guān)之間沒有明確的職責(zé)權(quán)限，因此首先應(yīng)將小城鎮(zhèn)戶籍制度劃入統(tǒng)一歸口管理，便于政府機關(guān)工作中的協(xié)調(diào)和溝通。

1.2 小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的路徑選擇

一直以來，中央政府沒有賦予小城鎮(zhèn)以戶籍制度改革的自主權(quán)。

1984年10月，國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)民進集鎮(zhèn)落戶問題的通知》規(guī)定凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口。

1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和完善農(nóng)村戶籍管理制度意見的通知》，要求各地公安機關(guān)要按照“一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一所”的原則，建立健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公安派出所。

2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》中指出小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的實施范圍是縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)。

2004年四川省新津縣首先完成了對全縣非農(nóng)業(yè)戶口、土地被征用和人均耕地不足0.3畝農(nóng)業(yè)人口 向“居民戶口”的轉(zhuǎn)變。[3]

2011年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》規(guī)定在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，亦可在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨诘取?/p>

小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的落戶條件越來越少，門檻越來越低，一般情況下，只要有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源，外來人口就可以在一些縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)申請本地戶口。關(guān)于也從最初的土地轉(zhuǎn)出、自理口糧為條件演變?yōu)槟壳暗淖栽福f明小城鎮(zhèn)已經(jīng)沒有農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)移的羈絆。

2 中等城市戶籍制度改革的指導(dǎo)思想與路徑選擇

2.1 中等城市戶籍制度改革的指導(dǎo)思想

中等城市是介于大城市即省會城市、副省級市、計劃單列市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市與小城鎮(zhèn)之間的城市總稱。中等城市在中國的城市化進程中擔(dān)負(fù)著吸納就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的重要使命，由此決定了中等城市必須在積極吸引各類人才的同時注重吸納農(nóng)村人口。

第一，切實保障在中等城市落戶人員的合法權(quán)利。經(jīng)批準(zhǔn)在中等城市落戶的人員，在入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面與當(dāng)?shù)卦芯用裣碛型葯?quán)利，履行同等義務(wù)，不得對其實行歧視性政策。

第二，把解決農(nóng)民問題放在首位。由于中等城市自身吸引力有限，對外來人口的吸納主要對象是農(nóng)民群體。中等城市戶籍制度改革成功的立足點在于尊重農(nóng)民意愿，重點關(guān)注農(nóng)民生存方式的轉(zhuǎn)變，即從依靠第一產(chǎn)業(yè)逐漸向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。

2.2 中等城市戶籍制度改革的路徑選擇

對于中等城市的戶籍制度改革，總體上說是一種分權(quán)型的改革模式。1998年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》中允許各大中城市根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況分別進行改革試點，中央政府在一定程度上把中等城市改革的主動權(quán)授予了地方政府。

2008年10月19日，中共十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，文件中明確提出要放寬中小城市落戶條件。

2011年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》規(guī)定在設(shè)區(qū)的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）同時按照國家規(guī)定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨?。并對中西部地區(qū)以及城市綜合承載能力壓力大的地方做了相應(yīng)的附加規(guī)定。

中等城市改革的思路基本以購房、投資、知識技能提升為入戶條件，只是入戶門檻高，能夠享有的權(quán)利和福利也少于原戶籍人口。因此，中等城市戶口準(zhǔn)入門檻必須根據(jù)城市的實際需要和發(fā)展定位，在處理好平等、效益、穩(wěn)定三者關(guān)系的前提下因地制宜地設(shè)定，促進人口的合理流動，可以采用較寬松的準(zhǔn)入條件。

3 大城市戶籍制度改革的指導(dǎo)思想與路徑選擇

大城市是省會城市、副省級城市、計劃單列市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市中除了特大城市的城市總稱。

3.1 大城市戶籍制度改革的指導(dǎo)思想

第一，嚴(yán)格辦理大城市常住戶口的審批工作。對辦理大城市常住戶口的人員，公安機關(guān)要做好具體組織實施工作，嚴(yán)格按照辦理大城市常住戶口的具體條件，統(tǒng)一行使戶口審批權(quán)。申報在大城市落戶的人員，必須由本人持有關(guān)證明材料向遷入地戶口登記機關(guān)提出申請；遷入地戶口登記機關(guān)經(jīng)嚴(yán)格審查，確認(rèn)符合條件的，報市公安機關(guān)審批。

第二，公民一律平等與立足中國國情相結(jié)合。中華人民共和國憲法第33條規(guī)定“公民在法律面前一律平等”。因此，作為中華人民共和國公民，農(nóng)民與農(nóng)業(yè)戶口不應(yīng)劃等號，農(nóng)民有進城享受非農(nóng)業(yè)戶口人員享有的各種社會福利的權(quán)利。但是戶籍制度包括戶籍管制是一種有用的資源，不要急于否定，[4]大城市應(yīng)突出以吸引“基本人口”、“服務(wù)人口”或“生產(chǎn)性人口”為主的城市發(fā)展理念，保證大城市的持續(xù)健康發(fā)展。

第三，注意區(qū)域性與全局性的關(guān)系。戶籍制度改革的目標(biāo)是要實現(xiàn)公民在全國范圍內(nèi)的自由流動，因此，各地方在制定區(qū)域性的戶籍政策時就要具有全局性的戰(zhàn)略眼光，特別是將戶籍背后捆綁的各種社會福利提升到省級統(tǒng)籌的高度是目前的核心和重點，因此，對于大城市的戶籍制度改革，首先是改革異化的戶籍功能。

3.2 大城市戶籍制度改革的路徑選擇

1984年10月，國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)民進集鎮(zhèn)落戶問題的通知》中提到“大城市郊區(qū)的集鎮(zhèn)，如何解決農(nóng)民到集鎮(zhèn)落戶問題，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府自行確定。”

1998年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》規(guī)定繼續(xù)堅持嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市。

2011年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》中指出要繼續(xù)合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規(guī)模，進一步完善并落實好現(xiàn)行城市落戶政策。

從大城市戶籍制度改革的歷史進程可以看出，我國大城市的戶籍制度改革較為緩慢和謹(jǐn)慎，中央沒有做出統(tǒng)一的規(guī)定。

雖然在現(xiàn)有的法律法規(guī)中找不到關(guān)于大城市戶籍制度改革詳細(xì)的、操作性強的依據(jù)，但是經(jīng)過數(shù)十年的探索，我國大城市戶籍制度改革已經(jīng)摸索出了如下路徑即采用“農(nóng)業(yè)人口—城市常住人口—非農(nóng)業(yè)人口”的三元戶籍制度的過渡模式代替現(xiàn)行的“農(nóng)業(yè)人口—非農(nóng)業(yè)人口”的二元戶籍制度。這種模式對于過渡期內(nèi)新舊體制的順利轉(zhuǎn)換發(fā)揮著重要的作用。

4 特大城市戶籍制度改革的指導(dǎo)思想與路徑選擇

特大城市主要是指以北京、上海為首，市區(qū)常住非農(nóng)業(yè)人口超過500萬人的城市。特大城市一般都有較高的準(zhǔn)入條件，以避免過多的人口涌入對城市交通、居住等方面帶來的影響。特大城市戶籍制度改革滯后，計劃指標(biāo)控制人口落戶的方式仍然存在。

4.1 特大城市戶籍制度改革的指導(dǎo)思想

第一，解決好“進”與“出”的矛盾。戶籍開放是對上海等特大城市承載能力的一大考驗。戶籍改革會不會引發(fā)特大城市的人口急速增長？成為目前戶籍制度改革的一種擔(dān)憂。因此，上海等特大城市的戶籍制度改革能否成功，取決于戶籍制度改革后城市是否能夠維持人口平衡，人口的有“進”有“出”就顯得非常關(guān)鍵。復(fù)旦大學(xué)葛劍雄教授表示，大城市戶籍“進”解決了，同時需要研究的，還有一個“出”字，有進有出，進出有序，維持城市的人口平衡，否則單進不出，城市再大，也容納不下。

第二，把人才引進以滿足人才需求作為目前戶籍制度改革的重心。2009年2月23日，上海市十三屆人大常委會第九次會議審議《上海市推進國際金融中心建設(shè)條例（草案）》指出“本市緊缺急需的金融人才，可直接辦理戶籍引進?！辈⑶覟橐M人才提供待遇保障，解決引進人才的戶籍和居住證、住房、醫(yī)療等問題。至此，上海“指標(biāo)限定”的戶籍政策時代劃上了句號，取而代之的是“條件管理”的新戶籍制度。

4.2 特大城市戶籍制度改革的路徑選擇

1962年12月《關(guān)于加強戶口管理工作的意見》中規(guī)定中小城市遷往大城市的，特別是北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的，要適當(dāng)控制。

上海市1994年2月頒布的《上海市藍(lán)印戶口管理暫行規(guī)定》規(guī)定“在上海投資人民幣100萬元（或美元20萬元）及以上、或購買一定面積的商品房、或在上海有固定住所及合法穩(wěn)定工作者均可申請上海市藍(lán)印戶口，持藍(lán)印戶口一定期限后可轉(zhuǎn)為常住戶口”。

深圳市1996年1月1日開始實行“藍(lán)印戶口”政策，截至1998年3月底，深圳已辦理藍(lán)印戶口3.7萬多人，由藍(lán)印戶口轉(zhuǎn)為常住戶口7000人。

1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和完善農(nóng)村戶籍管理制度意見的通知》規(guī)定在繼續(xù)嚴(yán)格控制大中城市特別是北京、天津、上海等大城市人口的機械增長。

廣州1998年3月亦推出了“藍(lán)印戶口”；緊接著蘇州市在蘇州工業(yè)園區(qū)實行聘用類、購房類、納稅類、投資類四類“藍(lán)印戶口”。

1998年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》中特別提到北京、上海等全國特大城市人民政府對于到當(dāng)?shù)芈鋺舻?，?yīng)當(dāng)在制定具體政策時加以嚴(yán)格控制。

特大城市在現(xiàn)階段開放戶口是有些困難的，有待于在大城市實現(xiàn)戶口開放的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推行。

5 結(jié)語

走中國特色城鎮(zhèn)化建設(shè)道路，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍一體化是當(dāng)前我國城鄉(xiāng)戶籍制度改革的正確之舉。經(jīng)過數(shù)十年的摸索，我國已經(jīng)形成了“小城鎮(zhèn)-中等城市-大城市-特大城市” 布局合理、協(xié)調(diào)發(fā)展的城市體系，依據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)模由小到大的順序有步驟地實行戶籍制度改革，即控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，要加速城市化進程，推進城鄉(xiāng)一體化，淡化戶籍邊界、并最終消解這一邊界。[5]

參考文獻

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[3]丁任重、侯荔江、顧文江.成都市城市化的進程與方向研究[J].經(jīng)濟體制改革.2001，5

[4] 郭景華.遷徙自由研究：戶籍制度改革的經(jīng)濟與憲政背景[M]濟南：黃河出版社，2009年，P5

[5] 陸益龍.超越戶口：解讀中國戶籍制度[M]. 北京：中國社會科學(xué)出版社，2004年12月第1版，P163