李 靜，陳永杰

一、問題的提出:微觀行政監(jiān)管手段失靈

現(xiàn)代食品生產(chǎn)是大工業(yè)化的，即以規(guī)模效應(yīng)取勝，通過價格優(yōu)勢獲得市場;終端銷售市場是匿名交易的(anonymous trading)，即銷售者與消費(fèi)者是陌生人。匿名市場交易是有條件的，即交易雙方都對交易物的特征完全了解，可以進(jìn)行“零信息成本”①Barzel，Y. A Theory of the State： Economic Rights，Legal Rights，and the Scope of the State，Cambridge： Cambridge University Press，2002，pp.79—102.交易。但是，在食品市場中，這個必要條件很難滿足。雖然生產(chǎn)者之間可以是專業(yè)交易者的熟人市場，但終端消費(fèi)市場卻是陌生人市場。而且，食品交易有延遲性，即貨物的交割并不意味著交易義務(wù)的完成，而是在消費(fèi)者“消費(fèi)”后才可以確認(rèn)。因此，這種匿名食品交易產(chǎn)生了“劣品驅(qū)逐良品”的難題。

為了解決這個“劣品驅(qū)逐良品”的難題，市場以及政府機(jī)制都可以是備選方案。生產(chǎn)商可以通過建立品牌，使完全匿名交易向半匿名交易/非匿名交易靠近，降低消費(fèi)者獲取食品特征信息的成本，增加消費(fèi)者的知情程度，從而解決這個難題。不過，良好的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要有效的政府監(jiān)管。這不是政府規(guī)模的問題，而是政府應(yīng)該如何管的問題。當(dāng)前，中國食品監(jiān)管遇到的問題是政府以微觀行政管理手段替代中觀層面的監(jiān)管規(guī)則的建立與維護(hù)，導(dǎo)致監(jiān)管部門不論投入多少人力物力，政府都不可能進(jìn)行全生產(chǎn)鏈監(jiān)管。本文將對瘦肉精這一合法化工品被非法用到食品領(lǐng)域進(jìn)行案例分析，詳細(xì)闡述微觀行政監(jiān)管手段如何失靈，以及如何轉(zhuǎn)變食品監(jiān)管部門的微觀監(jiān)管手段為宏觀規(guī)則的制定與維護(hù)。

二、案例分析:價格戰(zhàn)下的非法添加鏈以及監(jiān)管失靈

在中國的食品問題中，有一種是非食用物質(zhì)①因非食用物質(zhì)極其廣泛，衛(wèi)生部提出五條參考原則以供地方監(jiān)管部門判定是否是非法添加的非食用物質(zhì)，并不斷更新非法添加的非食用物質(zhì)的名單：(1) 不屬于傳統(tǒng)上認(rèn)為是食品原料的；(2) 不屬于批準(zhǔn)使用的新資源食品的；(3)不屬于衛(wèi)生部公布的食藥兩用或作為普通食品管理物質(zhì)的；(4) 未列入我國食品添加劑、營養(yǎng)強(qiáng)化劑品種名單的；(5) 其他我國法律法規(guī)允許使用物質(zhì)之外的物質(zhì)。添加造成的，即指那些對人類健康可能有副作用，不應(yīng)該加入食品中的物質(zhì)，被生產(chǎn)者非法添加到食品中。瘦肉精、蘇丹紅、三聚氰胺都屬于這類非食用物質(zhì)。瘦肉精不是一種藥的名稱，而是一類藥的總稱，最常見或最為人們所知的是鹽酸克倫特羅。它是一種腎上腺類神經(jīng)興奮劑，可用于治療哮喘，是合法的化學(xué)品。鹽酸克倫特羅20 世紀(jì)80 年代在美國用于提高豬胴體瘦肉率②張?zhí)锟保骸妒萑饩膩碓床辉撌侵i》，東方早報網(wǎng)，2011 年 3 月 25 日，http： //www.dfdaily.com/html/63/2011/3/25/584420.shtml。，我國90 年代也曾經(jīng)批準(zhǔn)使用過鹽酸克倫特羅提高瘦肉率。后來，研究發(fā)現(xiàn)鹽酸克倫特羅極易滯留在豬肉尤其是豬肝臟里面，人食用后到一定量就會出現(xiàn)中毒癥狀甚至死亡。因此，國務(wù)院1999 年頒布《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》，規(guī)定“生產(chǎn)飲料和飼料添加劑不得添加激素類藥品”。瘦肉精被衛(wèi)生部門定性為非食用物質(zhì)，不得添加到豬飼料中。

科學(xué)的指導(dǎo)意見對于正確的生產(chǎn)行為是必要的，但是在匿名市場交易中，因生產(chǎn)商與消費(fèi)者都把價格作為交易的重要參考因素，所以，當(dāng)食品的品質(zhì)與價格相沖突時，品質(zhì)就被生產(chǎn)商自然而然地拋棄了。具體到肉食上，中國人喜瘦厭肥的飲食習(xí)慣讓豬肥肉不容易賣掉，而使用瘦肉精可以提高瘦肉率，也讓生產(chǎn)者賺更多的錢。有人曾經(jīng)計(jì)算過添加了瘦肉精的豬(瘦肉型豬)的獲利情況③譚林、周皓：《瘦肉精利益鏈調(diào)查》，《南方都市報》2009 年3 月23 日。。吃了瘦肉精的豬日食量比正常喂養(yǎng)的雜糧豬少1—2 斤，肉卻可多長1.5 斤。而且，瘦肉型豬收購價比雜糧豬高0.1—0.2元/斤。按出欄生豬平均為250 斤計(jì)算，一頭豬可賺約50 元，再考慮到少喂的飼料費(fèi)用，每頭豬額外賺取50—80 元;再按一車生豬120 頭計(jì)算，每車生豬大概可額外獲利近3，000—6，600 元。當(dāng)一個生產(chǎn)者周圍的群體性生態(tài)變得易于瘦肉型豬時，生產(chǎn)商或主動舍棄質(zhì)量求得利潤，或?yàn)榱私鉀Q生產(chǎn)成本問題而不得已舍棄質(zhì)量。這種行為使整體外部市場環(huán)境更為有利于瘦肉型豬的生產(chǎn)與銷售，雜糧豬便逐漸被擠出市場。

瘦肉精的添加挑戰(zhàn)了現(xiàn)有的以微觀行政管理為主要“監(jiān)管”方式的分段監(jiān)管體制。根據(jù)國務(wù)院2004 年【23】號文件以及2008 和2010 年的職能調(diào)整④監(jiān)管體制的最初設(shè)立由2004 年的國發(fā)23 號文確定，2008 年將原有的食品藥品監(jiān)督管理局的協(xié)調(diào)功能轉(zhuǎn)給行政級別更高的衛(wèi)生部，2010 年在中央層面增加新的實(shí)質(zhì)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國務(wù)院食品安全委員會，由國務(wù)院副總理李克強(qiáng)任主任。，中國實(shí)行的是食品監(jiān)管的五大部門(農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食藥)分段監(jiān)管的原則。簡單地說，農(nóng)業(yè)負(fù)責(zé)種養(yǎng)殖階段的監(jiān)管，質(zhì)監(jiān)負(fù)責(zé)進(jìn)廠之后的加工階段監(jiān)管，工商負(fù)責(zé)出廠之后的市場監(jiān)管，食藥負(fù)責(zé)餐飲企業(yè)的監(jiān)管，衛(wèi)生負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)。分段管理在具體實(shí)施中卻變成了部門利益的劃分依據(jù)，以及協(xié)調(diào)行動的緊箍咒。各部門的“發(fā)證”、“查證”、取締無照經(jīng)營(俗稱“查無”)成為日常工作主流，而對于如何建立以及維護(hù)一個公平公正的市場秩序則無思考。查無不是為了改進(jìn)監(jiān)管漏洞，卻變成了部門的政績，因?yàn)樗钊菀妆涣炕?。這種微觀行政管理手段導(dǎo)致出現(xiàn)大量監(jiān)管交叉與真空。瘦肉精的添加就是監(jiān)管真空的例子。

(一)瘦肉精添加鏈

鹽酸克倫特羅因是藥品原料而受到監(jiān)管。但是，鹽酸克倫特羅原粉是一種醫(yī)藥中間體，不受監(jiān)管。所謂醫(yī)藥中間體，實(shí)際上是一些用于藥品合成的精細(xì)化工品，本來由醫(yī)藥行業(yè)自行生產(chǎn)，但隨著社會分工的發(fā)展，醫(yī)藥行業(yè)將一些化工品轉(zhuǎn)交化工企業(yè)生產(chǎn)①金秋：《我國醫(yī)藥中間體發(fā)展現(xiàn)狀》，《精細(xì)化工原料及中間體》2007 年第2 期。。因它不是藥品，不需要藥品生產(chǎn)許可證，不受藥監(jiān)局或者食藥局監(jiān)管;同時，它又是化工原料的一種，有其合法的化工和藥品用途，市場上亦不能禁止它的買賣。制造鹽酸克倫特羅原粉不需要很高的工藝，只要經(jīng)過簡單的工序就能制成②李妍：《“食品添加”調(diào)查：化工系統(tǒng)漏洞致大量原料流出》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2011 年5 月3 日。，小作坊亦可生產(chǎn)。由于沒有法令用來監(jiān)管原粉這種醫(yī)藥中間體，販賣瘦肉精的人(瘦肉精老板)可從化工廠或者小作坊購入鹽酸克倫特羅原粉，加工成瘦肉精，然后通過飼料公司里的人脈關(guān)系(被稱為業(yè)務(wù)員)將瘦肉精賣給不法獸藥店主或生豬收購商(收豬商)。收豬商是瘦肉精地下流通鏈條上的關(guān)鍵一環(huán)，因?yàn)樗麄冞B接養(yǎng)殖戶與豬肉銷售商;收豬商一方面以0.4—0.5 萬元/公斤買進(jìn)瘦肉精，另一方面以2—2.5 萬元/公斤的批發(fā)價賣給養(yǎng)豬戶③譚林、周皓：《瘦肉精利益鏈調(diào)查》，《南方都市報》2009 年3 月23 日。，成為養(yǎng)豬戶口中所說的“肥豬寶”加精飼料④李鵬：《揭秘瘦肉精地下產(chǎn)業(yè)鏈：每公斤利潤最多上萬元》，新華網(wǎng)，2011 年 4 月 12 日，http： //news. xinhuanet.com/politics/2011 -04/12/c_121295535.htm。。這樣，作為化工原料的鹽酸克倫特羅原粉，通過“化工廠/小作坊—瘦肉精老板—不法獸藥店/收豬商”三步，從化工系統(tǒng)進(jìn)入了食品領(lǐng)域，而在這條鏈上的各類生產(chǎn)者則形成了非法利益共同體(見圖1)。

圖1 瘦肉精流入食品領(lǐng)域全過程

(二)瘦肉精添加為何發(fā)生——工業(yè)化的食品提供方式

為什么要添加瘦肉精?這本質(zhì)上是一種工業(yè)化的食品提供方式，有人也稱為生產(chǎn)主義范式⑤［英國］提姆·朗、麥克·希斯曼著，劉亞平譯： 《食品戰(zhàn)爭： 飲食、觀念與市場全球之戰(zhàn)》，北京： 中央編輯出版社，2011 年，第 17—18 頁。。在這種范式下，分工以及規(guī)模生產(chǎn)讓價格下降，從而搶占市場份額;從田間到餐桌的食品生產(chǎn)鏈逐漸拉長，食品也越來越多地以商品的形式出現(xiàn)。商品天生具有兩個非常重要的屬性:首先，滿足消費(fèi)者的需要，這構(gòu)成商品的使用價值;其次，滿足生產(chǎn)者的需要，這是它的交換價值，否則生產(chǎn)者就不會把它放到市場中售賣⑥余斌：《45 個十分鐘讀懂〈資本論〉——余斌的解說》，北京：東方出版社，2011 年，第10 頁。。當(dāng)買賣雙方以匿名市場交易的方式連接起來，生產(chǎn)者變成生產(chǎn)商。如此，食品生產(chǎn)商與消費(fèi)者之間的直接利益聯(lián)系越來越少，而與利潤的聯(lián)系越來越直接，生產(chǎn)商收益成本比始終決定了生產(chǎn)商提供何種品質(zhì)的商品。同時，化工工業(yè)制造了大量的化工中間體，而且不受任何監(jiān)管，買賣亦不違法，因此，生產(chǎn)者獲得非常容易。

各個環(huán)節(jié)的上下游廠商之間雖然是熟人市場，他們彼此非常了解對方的資質(zhì)，但是，因其生產(chǎn)者角色與消費(fèi)者角色的分離，以及監(jiān)管真空，低成本高收益的獲利模式成為生產(chǎn)者競爭生存的根本行動邏輯，瘦肉型豬(劣幣)對良雜豬(良幣)形成了擠出效應(yīng)。終端消費(fèi)者市場是龐大的陌生人市場，如果沒有出廠商自愿或者政府強(qiáng)制的信息披露制度，消費(fèi)者完全處于信息弱勢的地位。

(三)監(jiān)管何以失靈

如何應(yīng)對這種市場失靈?如何阻止化工原料或者化工廢渣流入食品領(lǐng)域?現(xiàn)有的分段的微觀行政管理方式顯然對此束手無策。

首先，厚微觀、輕宏觀管理的職能設(shè)置局限。中國從2004 年開始確立正式的以五部門為主的監(jiān)管體制，其后又經(jīng)歷了2008 年協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)行政地位的提高，以及2010 年的國務(wù)院食品安全委員會作為總協(xié)調(diào)者的成立。這些都是監(jiān)管部門的具體微觀職能調(diào)整，貌似全生產(chǎn)鏈管理，但是在具體監(jiān)管事務(wù)(例如現(xiàn)制現(xiàn)賣的食品監(jiān)管、流動攤販的監(jiān)管)時便出現(xiàn)具體履職主體不明確，微觀行政管理的界限便由各監(jiān)管部門具體解釋，因而常出現(xiàn)有利大家搶、無利大家躲的推諉、扯皮和低效。更嚴(yán)重的是監(jiān)管的系統(tǒng)性功能紊亂。當(dāng)化工廢品非法進(jìn)入食品領(lǐng)域時，由于法律未規(guī)定哪個部門處理與化工產(chǎn)品非法添加有關(guān)的情況，作為職能的組織載體或責(zé)任主體，各監(jiān)管部門只能在其監(jiān)管段內(nèi)進(jìn)行查處，既不能越權(quán)到化工領(lǐng)域處理問題，也缺少和化工行業(yè)主管部門跨部門協(xié)調(diào)或者合作的機(jī)制，即便是國務(wù)院食品安全委員會亦沒有被明確賦予此項(xiàng)職能。顯然，食品監(jiān)管部門的責(zé)任與擁有的權(quán)力和資源不匹配。因此，由化工品引起的添加問題只能在食品監(jiān)管的環(huán)節(jié)上進(jìn)行事后亡羊補(bǔ)牢型的彌補(bǔ)，即通過由質(zhì)監(jiān)部門、工商部門或農(nóng)業(yè)部門和公安部門聯(lián)合查處。這種亡羊補(bǔ)牢型的監(jiān)管方式耗時耗力，成效不佳。這是錯誤地將宏觀政策規(guī)制替換成微觀行政管理方式帶來的必然缺陷。

其次，地方監(jiān)管部門缺乏執(zhí)法獨(dú)立性。中國的政府從來不是鐵板一塊，而是有著地方利益的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦式①M(fèi)ontinola，G.，Qian，Y. Y.，and Weingast B. R.，“Federalism，Chinese Style： The Political Basis for Economic Success in China”，World Politics，1995，48(1) ： pp. 50—81.政府，即在市場經(jīng)濟(jì)下，省和地方政府對地方經(jīng)濟(jì)負(fù)主要責(zé)任并享有廣泛權(quán)力。這是中國食品監(jiān)管必須面對的政治體制問題。這意味著，盡管中央政府可以出臺統(tǒng)一的食品監(jiān)管政策，地方政府在原則上必須遵守，但如何詮釋與執(zhí)行中央政策的權(quán)力卻在地方。當(dāng)食品生產(chǎn)與銷售可以跨地區(qū)自由流動時，生產(chǎn)地與銷售地就分立開來。在過去中國沒有把環(huán)保問題提上日程時，地方政府顯然對犧牲一些社會效益換取地方經(jīng)濟(jì)增長更感興趣。當(dāng)劣質(zhì)生產(chǎn)已經(jīng)成為某地方的主要產(chǎn)業(yè)，地方政府對于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追求即使損害了食品的安全性，因其負(fù)向的溢出效應(yīng)由銷售地的地方政府承擔(dān)，所以，生產(chǎn)地的地方政府沒有動力為了提升食品的安全性而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，地方監(jiān)管部門的財政來源以及組織人事問題隸屬于地方政府，至少是省級地方政府，因此，地方監(jiān)管部門沒有執(zhí)法獨(dú)立性。在這種情況下，地方監(jiān)管部門監(jiān)而不管，甚至與地方產(chǎn)業(yè)進(jìn)行共謀，以謀求更高的地方經(jīng)濟(jì)效益，從而達(dá)致更高的個人政績，成為必然的選擇②李靜：《中國食品安全監(jiān)管制度有效性分析——基于對中國奶業(yè)監(jiān)管的考察》，《武漢大學(xué)學(xué)報》哲學(xué)社會科學(xué)版2011 年第2 期。。這與美國的食品藥品監(jiān)管局(食藥局)不同。美國的食藥局屬于獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，表現(xiàn)在:其財政收入來自于議會，不經(jīng)過政府審批;其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是5—7 人的獨(dú)立委員會，總統(tǒng)雖然可以提名候選人，但是提名之后的行政執(zhí)法，總統(tǒng)不可干涉;最后，食藥局還有獨(dú)立的立法權(quán)。因此，美國的食藥局可以進(jìn)行相對獨(dú)立的立法以及執(zhí)法，少受政府部門干涉。中國的地方監(jiān)管部門顯然缺少這種獨(dú)立性，其政策執(zhí)行一定會受到同級或者上級地方黨委與政府的政治影響，并不利于執(zhí)法的獨(dú)立性。

最后，無限問責(zé)的不合理目標(biāo)設(shè)定。政府問責(zé)的目的是為了讓政府真正對人民負(fù)責(zé)，但是，如果工作目標(biāo)設(shè)置不當(dāng)?shù)脑?，問?zé)顯然不能達(dá)致以上目的。相反，政府為了避責(zé)，往往扭曲政策的真正目的。在食品監(jiān)管中，雖然監(jiān)管之目的是為了保障食品的安全性，但是具體的工作方式卻讓監(jiān)管部門不得不以避責(zé)為首要考量。這表現(xiàn)為:在以“發(fā)證”的“有限準(zhǔn)入”的監(jiān)管方式下，監(jiān)管部門并不能防止入市后企業(yè)的違法行為;而不切合實(shí)際的“零食品安全事故”要求顯然逼得基層執(zhí)法部門將人力、物力、財力投入到清理取締無照經(jīng)營(俗稱“查無”)的行動中①劉亞平：《中國食品安全的監(jiān)管痼疾及其糾治——對毒奶粉卷土重來的剖析》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2011 年3月，第89 頁注釋②。。監(jiān)管顯然是比制造更加復(fù)雜、更耗成本的行動，并且，監(jiān)管在多大程度上有效，卻仍然沒有定論。一項(xiàng)監(jiān)管效能的研究表明:即使現(xiàn)有的政府監(jiān)管部門工作積極勤勉，甚至一周7 天、每天24 小時的監(jiān)控，食品制造本身的問題也不可能完全杜絕。尤其是在清除最后10%的非物質(zhì)添加的企業(yè)或者個人時，這個成本將是天文數(shù)字，這被布雷耶(Breyer)稱為“最后10%的問題”或井蛙之見(tunnel vision)②［美國］史蒂芬·布雷耶著、宋華琳譯： 《打破惡性循環(huán)——政府如何有效規(guī)制風(fēng)險》，北京： 法律出版社，2009年，第 10—25 頁。。這種發(fā)證控制入口但對監(jiān)管部門人員無限問責(zé)的考核要求，造成監(jiān)管部門的一線工作人員既辛苦但又監(jiān)管成效低下。違法添加的遏制總是暫時的。一旦嚴(yán)打或者專項(xiàng)整治過后，添加行為又死灰復(fù)燃，有的甚至是報復(fù)性反彈。

因此，本文設(shè)想的因應(yīng)之道著重重構(gòu)政府與市場的關(guān)系，具體方式之一是解決匿名交易市場中信息不對稱的問題，創(chuàng)設(shè)各種機(jī)制，讓消費(fèi)者充分掌握信息，自己做決定。

三、因應(yīng)之道:重新界定監(jiān)管型政府的職能

如何進(jìn)行監(jiān)管方法的創(chuàng)新?筆者以為，并不是政府管得越少越好，甚至不管最好，而是如何管的問題，即如何建立一套減少或者降低匿名交易可能性的宏觀規(guī)制體系。

(一)規(guī)制原則:“最少干預(yù)市場”原則

中國當(dāng)前，不論政府還是公眾，都傾向于采取“父愛主義”的監(jiān)管理念，即認(rèn)為政府比個人更了解他們需要什么或者什么對他們有益。因此，消費(fèi)者寄希望于政府承擔(dān)所有的監(jiān)管責(zé)任，政府也對此認(rèn)為義不容辭。將整個社會的龐大責(zé)任交給政府一家處理，既沉重，又低效。其實(shí)，在這個社會中，民眾、民間組織、企業(yè)也可以成為公共事務(wù)治理主體。政府職能外包的研究表明，當(dāng)政府可以利用社會資源進(jìn)行治理時，政府的責(zé)任減輕，同時治理的效果可能更好。同樣地，在監(jiān)管領(lǐng)域，重視民間的監(jiān)督力量，會讓監(jiān)管部門脫離具體的微觀管理職責(zé)，從而專心于構(gòu)建食品市場公平運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)。因此，本文建議實(shí)行“最少干預(yù)市場”的原則，交給社會力量完成微觀管理事務(wù)，政府責(zé)任主要在于如何有效發(fā)動社會力量的規(guī)則設(shè)計(jì)與修正，以及對違規(guī)行為的威懾性懲處。

食品行業(yè)不是壟斷行業(yè)，而是可以充分競爭的行業(yè)。一個競爭性的市場如要運(yùn)作良好，買方必須掌握關(guān)于產(chǎn)品的充分信息，才能對競爭性的商品做出正確的評估，從而做出正確的購買決定③Hayek，F(xiàn). A. “The Use of Knowledge in Society”，The American Economic Review，1945，35(4) ，pp.519—530.。過去的大量研究證明了市場機(jī)制對充分競爭行業(yè)是最有效的資源配置機(jī)制。因此，對于食品行業(yè)的規(guī)制，本文建議，政府應(yīng)在最少干預(yù)市場原則的前提下，進(jìn)行關(guān)于信息透明化的制度設(shè)計(jì)。對于化工品的非法添加問題，消費(fèi)者所掌握的信息將決定其購買行為，故本文建議構(gòu)建信息披露平臺，通過多元監(jiān)督主體，提供豐富、而且比原來更加全面的信息。

(二)構(gòu)建信息披露平臺

具體來說，第一，政府與消費(fèi)者同時有義務(wù)為食品安全承擔(dān)自己的責(zé)任。政府不能完全代替消費(fèi)者履行監(jiān)督的責(zé)任，政府亦不能逃避嚴(yán)格執(zhí)法的責(zé)任。第二，關(guān)于食品安全的信息具有公共物品的性質(zhì)，即不可排他性以及不會隨著使用人數(shù)的增多而減少①Samuelson，P. A.“The Pure Theory of Public Expenditure”，Review of Economics and Statistics，1954，36 (4) ，pp.387—389.。食品安全的信息(尤其是那些內(nèi)部的、專業(yè)的信息)最初的獲得是昂貴的，但一旦生產(chǎn)出來以后，這些信息的再復(fù)制以及傳播則非常便宜。對于中國境內(nèi)的國民，食品安全信息是公共物品，因此，中央財政可以考慮為此承擔(dān)全部財政支持。

具體操作方面，這個平臺在于為中國的公眾提供有關(guān)食品安全以及食品公眾教育的真實(shí)信息:依靠多元監(jiān)督主體作為信息來源，平臺進(jìn)行信息匯集，向政府執(zhí)法部門遞送疑似違法信息，以及向公眾進(jìn)行有關(guān)食品知識的公眾教育和發(fā)布由政府確定的權(quán)威信息。通過民眾、第三方組織、政府的共同協(xié)作，建立“監(jiān)管分設(shè)、多元監(jiān)督、信息對稱”的信息平臺，為公眾的消費(fèi)選擇，以及政府對違法行為的懲處提供可靠的信息依據(jù)。

1. 多元監(jiān)督主體

培育一個好的食品安全環(huán)境，如果僅靠政府一家，就會出現(xiàn)如前文所述的窘境:政府和不法生產(chǎn)商永遠(yuǎn)進(jìn)行貓捉老鼠的事后追逐博弈。雖然違法數(shù)量上可能會減少，但不能從根本上杜絕非法添加行為。相反，隨著協(xié)同治理(collaborative governance)②關(guān)于協(xié)同治理更詳細(xì)的述評，參見 Ansell C. and Gash A. “Collaborative Governance in Theory and Practice”，Journal of Public Administration Research Theory，2008，18(4) ，pp.543—571.理念的興起，越來越多的政府注意到政府之外的社會組織是善治非常重要的輔助力量。具體到食品領(lǐng)域，個體監(jiān)督者(消費(fèi)者、吹哨者)與組織監(jiān)督者(獨(dú)立第三方、政府監(jiān)管部門)都是非常好的監(jiān)督力量。

首先，消費(fèi)者是最終的食用者，具有監(jiān)督的最正當(dāng)性。一方面，消費(fèi)者的監(jiān)督是伴隨著購買行為出現(xiàn)的，于是消費(fèi)者作為監(jiān)督者不會增加消費(fèi)者本身的成本;另一方面，把消費(fèi)者納入進(jìn)來，對政府的好處也是顯而易見的，既可以彌補(bǔ)政府在銷售環(huán)節(jié)以及消費(fèi)環(huán)節(jié)(主要指餐飲)監(jiān)管力量的不足，又不增加政府成本。因此，納入消費(fèi)者是一項(xiàng)不增成本只增收益的制度設(shè)置。

其次，相對于消費(fèi)者的外部監(jiān)督，吹哨者(whistleblower)是內(nèi)部監(jiān)督者。所謂吹哨者，即指那些了解內(nèi)部情況的人，來源于美國的吹哨法案(False Claims Act)，該法案用以保護(hù)那些基于社會公益而站出來檢舉不公內(nèi)幕的人，以期維持社會公正③Depoorter，B. and Mot，J. D.“Whistle Blowing： An Economic Analysis of the False Claims Act”，Supreme Court E-conomic Review，2006，14，pp.135—162.。這是以惡制惡而達(dá)致善的做法。非食用物質(zhì)添加不僅損害了消費(fèi)者個人的權(quán)益，更損害了市場的公平公正。鑒于目前仍然沒有有效的辦法從外部杜絕此類活動，內(nèi)部監(jiān)督不失為一種選擇。

再次，獨(dú)立第三方是組織化了的監(jiān)督主體，它比個人(消費(fèi)者和吹哨者)有更多的社會資源可資利用，譬如，系統(tǒng)化的調(diào)查研究、與專家學(xué)者聯(lián)系的社會網(wǎng)絡(luò)、與大公司對抗的能力以及與國際社會接軌的能力。改革開放以來，中國社會組織的性質(zhì)和運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了變化，它們正在形成對外相對獨(dú)立、內(nèi)部緊密相依的社會共同體④孫立平、王漢生、王思斌、林彬、楊善華：《改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會科學(xué)》1994 年第2 期。。政府與社會組織的分工也在逐漸趨于合理:讓具有更高生產(chǎn)效率的社會力量來直接供給公共服務(wù);而政府只管理那些公民個人、家庭、基層自治社區(qū)和非營利社會組織不能管理的公共社會事務(wù)⑤岳經(jīng)綸、鄧智平：《社會管理創(chuàng)新的理論與行動框架——以社會政策學(xué)為視角》，《探索與爭鳴》2011 年第10 期。。食品安全是一個與人民生活息息相關(guān)的議題，政治敏感性低，是適合獨(dú)立的社會組織提供的公共服務(wù)。

最后，政府職能監(jiān)管部門應(yīng)該考慮公開什么信息。當(dāng)前政府公開的通常是政策文件、工作簡報和組織機(jī)構(gòu)等信息。這些信息固然重要，但是可能吸引不到公眾的眼球。雖然政府平時做了大量的工作，譬如實(shí)地的檢查、執(zhí)法、專業(yè)的檢測，但是真正體現(xiàn)政府一線行動成果的信息卻不多。對此，劉亞平曾提供一個很好的“安全信號傳遞”的建議:將監(jiān)管重心放在監(jiān)控有證企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量上，向消費(fèi)者傳遞一種“安全”信號，引導(dǎo)消費(fèi)者選擇安全的產(chǎn)品①劉亞平：《中國食品安全的監(jiān)管痼疾及其糾治——對毒奶粉卷土重來的剖析》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2011 年3 月。。這是政府可以解決市場信息不對稱的一種作為，通過以政府信譽(yù)擔(dān)保的“認(rèn)證”式監(jiān)管，向消費(fèi)者傳遞一種“安全”信號或“誠信”信號，引導(dǎo)消費(fèi)者的購買行為，真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

2. 獨(dú)立統(tǒng)一的信息平臺

獨(dú)立統(tǒng)一是信息平臺構(gòu)建的核心點(diǎn)。獨(dú)立與統(tǒng)一是兩個必要屬性。所謂獨(dú)立，即這個信息平臺的政治地位要獨(dú)立于與現(xiàn)行食品有關(guān)的職能監(jiān)管部門，直接對國務(wù)院食品安全委員會負(fù)責(zé)。只有在這個前提下，才有可能防止匯集于平臺的地方負(fù)面信息不被地方政府截留，以發(fā)揮平臺的信息集聚功能。所謂統(tǒng)一，即這個平臺是食品信息惟一權(quán)威發(fā)布的機(jī)構(gòu)，以此防止各部門各說各話，各統(tǒng)各數(shù)，給公眾造成部門間相互打架的印象，因而不相信任何一家的缺陷。

信息平臺如要發(fā)揮效用，其信息的真實(shí)性與回應(yīng)性是其必需要件，當(dāng)二者發(fā)生沖突時，在保證真實(shí)性的前提下最大限度提高回應(yīng)的速度。尤其對那些負(fù)面的、有可能影響企業(yè)聲譽(yù)的信息，要遵循“審慎原則”，以防不經(jīng)核實(shí)的虛假信息對企業(yè)聲譽(yù)造成損失。

平臺的另外一個重要職能是進(jìn)行公眾教育?，F(xiàn)階段，媒體把注意力普遍集中于性質(zhì)惡劣的事件上以吸引公眾眼球，對于食品安全問題的科學(xué)認(rèn)知、對不同子議題(例如轉(zhuǎn)基因食品)的預(yù)防性關(guān)注并不夠。公眾教育主要用于糾正消費(fèi)者一些不合理的認(rèn)知，形成正確的認(rèn)知，譬如，健康的價值應(yīng)與價格相匹配才能促成食品產(chǎn)業(yè)的良好循環(huán)。當(dāng)前人們有一個認(rèn)識誤區(qū):既對食品安全表示擔(dān)憂，卻又不愿意為質(zhì)量較高的產(chǎn)品支付高價格②張曉勇、李剛、張莉：《中國消費(fèi)者對食品安全的關(guān)切——對天津消費(fèi)者的調(diào)查與分析》，《中國農(nóng)村觀察》2004年第1 期。。新鮮農(nóng)副產(chǎn)品的價格被壓在低水平上，導(dǎo)致很多產(chǎn)品的銷售價格不足以彌補(bǔ)正常生產(chǎn)的成本，逼迫生產(chǎn)者不得不制造假冒偽劣產(chǎn)品;同時，由于信息在消費(fèi)者與生產(chǎn)者之間嚴(yán)重不對稱，生產(chǎn)者得以有足夠的機(jī)會制造假冒偽劣產(chǎn)品。在瘦肉精事件中，初看起來，貌似瘦肉精的違法生產(chǎn)與經(jīng)銷是源頭;其實(shí)，人們喜瘦肉惡肥肉的飲食習(xí)慣才是真正的源頭。正是因?yàn)檫@種需求，加之監(jiān)管措施不到位，懲戒措施不嚴(yán)厲，刺激了商家提供瘦肉型豬肉。因此，開展廣泛的公眾教育，使民眾知曉，沒有添加瘦肉精的豬肉，其瘦肉肥肉比是1∶1，不要貪圖瘦肉多的豬肉，才是正本清源之舉。對瘦肉型豬沒有了需求，那么添加瘦肉精的生產(chǎn)行為就會逐漸消失，針對成本昂貴的瘦肉精檢測也就不再需要，從而在根本上解決非食用物質(zhì)添加的問題。

最后，誰來提供這個平臺?這里推薦一種民辦官助③李甜妹、岳經(jīng)綸：《香港經(jīng)驗(yàn)對內(nèi)地政府購買服務(wù)的啟示》，岳經(jīng)綸、劉洪、黃錦文主編：《社會服務(wù)——從經(jīng)濟(jì)保障到服務(wù)保障》，北京：中國社會出版社，2011 年，第55—65 頁。的方式，即政府可以把監(jiān)督職能通過合約的方式(例如招標(biāo)或邀標(biāo))轉(zhuǎn)給社會組織。政府主要提供資金支持，并監(jiān)管社會組織的服務(wù)質(zhì)量;社會組織在合約基礎(chǔ)上，自主提供社會服務(wù)。哪一層級政府來付費(fèi)?這個平臺為全國的公眾服務(wù)，是在中國地域范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品，此外，該平臺只對國務(wù)院食品安全委員會負(fù)責(zé)，因此，中央財政買單成為必然之結(jié)論。

3. 執(zhí)法主體

當(dāng)前監(jiān)管部門的一線工作主要放在圍追堵截?zé)o證的、非法的銷售工作上。當(dāng)監(jiān)督主體由政府一元變成多元后，監(jiān)管部門可以重新思考政府監(jiān)管職能與方式，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，對有限的資源進(jìn)行更加合理的配置。以風(fēng)險規(guī)制的思路來管理食品安全，非常值得政府考慮;風(fēng)險規(guī)制強(qiáng)調(diào)的是對危險或?yàn)?zāi)難的可能性進(jìn)行評估及控制，把管理重心前置，將有限的監(jiān)管資源有針對性地用于重大的風(fēng)險控制④劉亞平：《中國食品安全的監(jiān)管痼疾及其糾治——對毒奶粉卷土重來的剖析》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2011 年3 月。。在對非食用物質(zhì)添加行為的原因分析基礎(chǔ)之上，對于重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)品種、重點(diǎn)監(jiān)督對象進(jìn)行針對性的高頻率的監(jiān)管。譬如，對曾經(jīng)使用瘦肉精的養(yǎng)殖戶、養(yǎng)殖地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，提高對其產(chǎn)品的檢測頻率及檢測范圍;而對于長久以來信譽(yù)良好的養(yǎng)殖戶、養(yǎng)殖地區(qū)，則降低檢測頻率及檢測范圍?？梢哉f，風(fēng)險規(guī)制是一種分級分類監(jiān)管的管理模式(見圖2)。

圖2 信息平臺示意圖

四、結(jié)語及未來研究

本文提出的以“監(jiān)管分設(shè)、多元監(jiān)督、信息對稱”為特征的信息平臺構(gòu)建機(jī)制，著力解決消費(fèi)者的信息弱勢地位。在此系統(tǒng)中，監(jiān)督權(quán)分散于消費(fèi)者、吹哨者、獨(dú)立第三方和政府四類主體;信息平臺為核心，直接對國務(wù)院食品安全委員會負(fù)責(zé)，可外包給獨(dú)立第三方進(jìn)行操作;通過風(fēng)險規(guī)制重新思考政府職能部門的執(zhí)法職能。監(jiān)督權(quán)、信息收集與發(fā)布權(quán)、執(zhí)法權(quán)分設(shè)，讓消費(fèi)者可以在充分信息前提下實(shí)現(xiàn)用腳投票，做出正確的購買決策。

仍然需要補(bǔ)充的是，為了使這套平臺良好運(yùn)行，三項(xiàng)后續(xù)研究不可不做:一是政府監(jiān)管部門宏觀風(fēng)險規(guī)制的法律體系設(shè)計(jì);二是與監(jiān)管部門工作量相配套的部門預(yù)算方法;三是對信息平臺的績效管理研究。所有的制度改變后都應(yīng)該做持續(xù)的效果研究，這三項(xiàng)后續(xù)研究是監(jiān)管信息平臺持續(xù)運(yùn)行的有機(jī)組成部分。