□ 本刊記者 郭鐵

北京收復濕地

□ 本刊記者 郭鐵

2013年5月1日，《北京市濕地保護條例》正式實施，明確提出“本市實施最嚴格的濕地保護管理制度”。

介紹濕地時，北京市人大常委會農村辦副主任楊瑞喜歡拿出兩本書，一本是《濕地北京》，另一本則是《水鄉(xiāng)北京》。

“林麓蒼莽、溪澗鏤錯、河渠縱橫、井滿泉瀠……”歷史上，北京境內有大小河流200多條，濕地面積在上世紀60年代曾達到12萬公頃，80年代仍有7.5萬公頃。

但是，隨著北京城區(qū)不斷擴張，人們開始向濕地索要水源、糧食，甚至建設用地。截至2008年底，北京濕地面積僅剩5.14萬公頃，其中58%已經消失。

2013年5月1日，《北京市濕地保護條例》正式實施，明確提出“本市實施最嚴格的濕地保護管理制度”?！傲銉魮p失”目標背后，是濕地保護所面臨的艱難處境，以及保護與發(fā)展矛盾下的利益博弈。

北京失地

2012年5月，北京市園林綠化局局長鄧乃平向北京市人大遞交了《北京濕地保護條例（草案）》的說明文件。文件對立法的背景及必要性進行了詳細闡述，并將濕地保護上升到了“維護首都生態(tài)安全”的高度。

“北京的干渴與內澇是濕地銳減及功能退化的直接體現(xiàn)，因為濕地具有涵養(yǎng)水源、凈化水質、調蓄洪水等重要功能?！泵耖g環(huán)保組織“自然大學”志愿者張俊峰關注北京水問題長達20年之久，幾乎走遍了北京的各個水系。

據(jù)張俊峰介紹，由潮河、白河形成的密云水庫目前承擔了北京市三分之一的城市供水；另外三分之一為地下水，水源來自溫榆河上游、永定河及潮白河流域山前水系的灌注；剩下的三分之一，將寄托于未來的南水北調工程，目前則主要來自河北的跨省調水及地下水超采。

“地下水位下降會造成濕地消失。北京現(xiàn)存的很多濕地都是假的，或者說半真半假。如漢石橋濕地、翠湖濕地等，都離不開人為注水干預，實際上根本稱不上是濕地。”張俊峰說。

中國林業(yè)科學研究院濕地研究所研究員崔麗娟則在《濕地北京》一書中披露，從1950年到2009年的近60年間，北京濕地縮減率達79.5%，其中水稻田和沼澤濕地縮減幅度最為明顯，而人工濕地中的庫塘濕地和人工渠濕地則逐漸增加。這主要是由于城市發(fā)展給濕地帶來巨大負擔。

這種負擔對于北京市政協(xié)常委、北京南海子麋鹿苑博物館副館長郭耕來說感觸頗深：“保護麋鹿的核心就是保護濕地?！?/p>

1985年，麋鹿苑在北京大興區(qū)南海子建成，“當時麋鹿之所以能夠回歸，是因為英國人看中了這塊濕地。20多年來，麋鹿經歷了自然環(huán)境由好到壞，又恢復到好的過程?！?/p>

南海子自古水草豐美，曾被用作皇家獵場。上世紀50年代末，南海子地區(qū)成立南郊農場，絕大部分濕地被平整為農田；到了80年代，在城市建設和經濟發(fā)展的推動下，村民在干涸的水塘內燒磚取土、挖沙養(yǎng)魚，南海子形成了無數(shù)個大坑；進入90年代，大量垃圾被傾倒入坑內，開始對麋鹿

“最嚴”條例出臺

在經歷60年代向濕地要糧食、80年代向濕地要工廠、90年代向濕地要樓房的一系列演變后，2000年成為北京濕地保護的分水嶺。

2001—2002年，《北京市濕地保護行動計劃》、《北京市濕地保護工程規(guī)劃（2001—2010年）》頒布；2007年，北京市提出北京濕地保護恢復10項重點工程，并對全市1公頃以上的濕地開展全面調查；2012年，《北京市濕地保護條例》經北京市人大常委會審議通過，自2013年5月1日起執(zhí)行，并確定每年9月的第三個星期日為“北京濕地日”。

“為什么說它最嚴格？根據(jù)條例，將來各區(qū)縣政府是責任人，要保證濕地面積總量不減少，這是最低目標。”北京市園林綠化局野生動植物保護處處長劉潤澤認為，明確政府責任主體、確保濕地面積總量不減少、將濕地保護經費列入同級財政預算、建立聯(lián)席會及專家咨詢制度等，是《北京市濕地保護條例》的幾大亮點和突破。

據(jù)楊瑞介紹，北京真正開始重視濕地保護立法是從2007年開始。北京市園林綠化局在前期搞過一些基礎調研，北京市政府也做了很多濕地修復工程，出臺了許多政策、文件，卻發(fā)現(xiàn)很多東西需要法規(guī)做支撐。

“這些年，城鎮(zhèn)化建設占地非常嚴重，這也是立法的重要原因，也就是說，我們控制不住。調查中發(fā)現(xiàn)，甚至城市綠化也要占用濕地。”楊瑞說。

在對草案進行探討時，崔麗娟堅持認為，北京濕地已經到了臨界點，不能再減少了，必須要增加，而且要“占補平衡”（在指定地點補建不少于占用面積并具備相應功能的濕地）。于是，在北京市人大一審前，牽頭制定條例的楊瑞等人提出了“零凈損失”、“占補平衡”的概念。

“這會涉及一些大的規(guī)劃建設項目?！睏钊鸹貞洠啊佳a平衡’實際上是很困難的。北京市人大農委一審前，里面也提到了‘占補平衡’，但領導認為，立法不是寫文章，寫出來政府就要做到。耕地（占補平衡）目前尚做不到，濕地能有什么手段？”

二審時，條例的第二十七條，對于侵占濕地的情況做了近500字的詳細規(guī)定：如要占用濕地，首先要經過所在地區(qū)、縣政府審批，后上報至市政府，市政府要召開論證會及聽證會，還要經過濕地保護聯(lián)席會研究等一系列程序。劉潤澤認為，如此詳細、繁復的規(guī)定，就是要在程序上基本杜絕占用濕地的行為。

“其實，‘占補平衡’的原則是到了北京市人大二審法治委員會時才形成的，這為人大監(jiān)督政府部門行為提供了法律依據(jù)?！睏钊鹫f。

對于條例中的占地補償規(guī)定，北京師范大學生態(tài)研究所所長、濕地研究中心主任崔保山認為，其依舊缺乏異地補償?shù)木唧w辦法和機制?！跋喈斢谡呦刃校罄m(xù)的很多實踐還沒有跟上。替代的區(qū)域能否使原有濕地的功能和價值得到發(fā)揮，這是很難衡量的，需要經過充分論證。”他說。

“阻礙該法條執(zhí)行的最大因素是城市發(fā)展與濕地保護之間的利益沖突。盡管條例已經出臺，但濕地保護的指標并沒有納入到政績考核中去。”崔保山說。

事實上，《北京市濕地保護條例》的頒布僅僅邁出了第一步，在后續(xù)執(zhí)行上依舊會遭遇來自社會認知不足、水資源短缺、資金緊張，特別是城市擴張帶來的挑戰(zhàn)與威脅。

張俊峰認為，條例僅提出濕地面積不減少是不夠的，還應強調濕地面積的逐漸恢復，并且明確“濕地文化”這一概念?！霸谡男麄魇謨灾?，可以看出，濕地依然被看作是資源的提供者，我們還沒有上升到與其和諧共處的更高層面。即使提出了濕地的文化功能，也僅僅停留在‘娛樂休閑’，強調的還是索取?！?/p>

平衡博弈

由于濕地保護牽扯到水利、農業(yè)、環(huán)保、林業(yè)等多個部門，誰來做主管單位，曾讓楊瑞傷透了腦筋。

2012年5月30日下午，北京市人大常委會第三十三次會議對《北京市濕地保護條例（草案）》進行了分組審議，當時共有23位常委發(fā)表了意見。

陳啟剛委員提出，濕地和河湖從概念上是有關聯(lián)的，但分工太細、太專業(yè)化也會出現(xiàn)部門執(zhí)法不清晰，甚至扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

邢中山委員更是直言不諱，“如果濕地保護歸園林局管，園林局能不能協(xié)調得了規(guī)劃委、建委、發(fā)改委？我看哪個也協(xié)調不了?，F(xiàn)在出臺條例很適時。不管歸哪個口管，應該吸收十二屆人大由多龍治水變成一龍治水的意見。建議，一是分工明確，二是責任、措施、手段到位?！?/p>

“當時我們（人大）想明確園林綠化局作為主管部門，但林業(yè)部門領導認為可操作性不強，給了其責任也承擔不起。他認為，這不是一個權力問題，而是責任問題。70%的水在水務部門，環(huán)境在環(huán)保部門，稻田、魚塘都在農業(yè)部門，怎么去管人家？所以我們規(guī)定，園林綠化局承擔組織、協(xié)調、指導、監(jiān)督四項職責?！睏钊鹫f，“這四項職能不是虛的，都要簽責任書?！?/p>

此外，立法還賦予北京市園林綠化部門一項特殊職責，就是組織聯(lián)席會議，邀請市長及有關部門負責人參加。碰到協(xié)調不了的問題，可以由市長出面，“給他一個向上告的組織形式。”

楊瑞透露，實際上，園林綠化局帶有一定的“操盤手”性質，承擔的責任要比一般單位大。一旦真正出了問題，園林綠化局也是第一責任人，“因為你沒有指導、組織、監(jiān)督、協(xié)調好?！?/p>

在協(xié)調各部門職責的過程中，楊瑞還遇到了一個特殊情況。2011年北京市人大組織的主任辦公會上，在討論到底上不上濕地保護條例的項目時，一位領導提出不做濕地保護條例，而要做河湖保護條例。長期介入濕地保護項目的楊瑞聽此著了急。

“我當時覺得濕地條例比較重要，并在會上做出了堅持。一是政府的相關立法論證請求已經交給了我們，我們沒有理由不去論證；二是經過前期的調研，認為有必要做?！睏钊鹪跁媳響B(tài)，“要上兩個法我同意，如果只上一個，我認為上濕地。這等于說與領導產生了分歧，后來決定兩個立法都上?！?/p>

“不納入規(guī)劃就會被破壞，不恢復就會被侵占?？梢员容^一下，當初提出的條例和我們最終形成的條例差別還是比較大的。”楊瑞說。

“比如我們在調研時提出的‘零凈損失’，當時區(qū)縣政府還是有一些抵觸情緒的，實際上違章占用都是政府審批的，但立法管誰，就是管政府。法治的本質是黨、政府、人民的共同意志?！?/p>

劉潤澤在前期調研時，曾希望把懷柔區(qū)的喇叭溝門自然保護區(qū)納入到濕地管理名錄之中，但地方的積極性卻不高?！氨本┑耐恋刭Y源說白了，還是比較緊張?！睋?jù)他考察，喇叭溝門地區(qū)由于牽扯到許多村集體用地，搬遷補償?shù)碾y度相對較大?！安荒苤徽驹趫@林部門的角度考慮問題，還要考慮當?shù)匕傩盏纳?。?/p>

（實習生楊曦對本文亦有貢獻）

□ 編輯 崔靖芳 □ 美編 徐政