邢 帥

(青海民族大學(xué) 青海西寧 810007)

我國(guó)封建社會(huì)中央官制的變化，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段，從戰(zhàn)國(guó)直至魏晉南北朝，中央官制以“三公九卿”制為主；第二階段，上起隋唐、下至明洪武十三年，中央官制以“三省六部”制為主；第三階段，從明洪武十三年直至清末，廢除宰相，設(shè)內(nèi)閣，相權(quán)分于“六部”，中央高度集權(quán)，專制皇權(quán)達(dá)到極致。

一、專制皇權(quán)的初步發(fā)展階段——相權(quán)與皇權(quán)并存，二者相互為用，相權(quán)輔佐皇權(quán)

我國(guó)封建社會(huì)的官僚組織制度,比較明顯地分職是從戰(zhàn)國(guó)時(shí)代開(kāi)始的,且對(duì)后世官制產(chǎn)生了很大影響。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期,在各諸侯國(guó)中,隨著封建官僚機(jī)構(gòu)的日益龐大,要求設(shè)立職掌分明的管理官吏。一般在國(guó)王之下設(shè)立丞相(或稱相、相邦、相國(guó)),為“百官之長(zhǎng)”,協(xié)助國(guó)王處理全國(guó)政務(wù),職位最高,權(quán)力最大?！镀堊印ね醢浴氛f(shuō):“相者,論列百官之長(zhǎng),要百事之昕,以飾朝廷臣下百吏之分,度其功勞,論其慶賞,歲終奉其成功,以效于君,當(dāng)則可,不當(dāng)則廢?！逼邍?guó)之中,楚國(guó)比較特殊,其最高行政官吏叫“令尹”。秦國(guó)設(shè)相較晚,秦武王二年(公元前309年),初置丞相。

中央官署除丞相之外,還設(shè)置了其他一些重要官職。例如，涉及財(cái)計(jì)、審計(jì)的官職是御史,這個(gè)官職是由以前的史官發(fā)展而來(lái)。西周時(shí),就已有御史之設(shè)?！罢瀑槙芊羁凇睘槭饭?主管王朝的文書和記事,尚不行糾察、彈勸之權(quán)。戰(zhàn)國(guó)時(shí),在趙、韓、魏、秦、齊等國(guó)均設(shè)御史,掌管外來(lái)的“獻(xiàn)書”,充當(dāng)國(guó)王的秘書,并兼監(jiān)察。國(guó)王召會(huì)群臣時(shí),往往“執(zhí)法在旁,御史在后”。尚書,或稱“掌書”、“主書”,為國(guó)王左右掌管文書、奏章的官吏。內(nèi)史,趙、秦官,掌管財(cái)政。少府,韓官,掌管手工業(yè)和軍需生產(chǎn)。上述官職,后來(lái)基本上都為秦漢甚至秦漢以后的封建王朝所沿襲。如秦漢的“三公九卿”制度就是對(duì)戰(zhàn)國(guó)官制的繼承與發(fā)展。尤其是御史一職,演變?yōu)楹笫赖挠繁O(jiān)察制度,成為我國(guó)審計(jì)發(fā)展史上頗具特色的重要制度。也就是說(shuō)，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的中央官制為秦朝正式形成“三公九卿”制奠定了基礎(chǔ)，秦制由此發(fā)展而來(lái)。

“三公九卿”是我國(guó)封建社會(huì)中央政府的高級(jí)官職，設(shè)立始于秦朝。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，為更好地統(tǒng)治國(guó)家，開(kāi)始設(shè)立“三公”。“三公”是指丞相、御史大夫和太尉。丞相輔佐皇帝治理天下；御史大夫是副丞相，負(fù)責(zé)監(jiān)察百官；太尉主持軍事。漢承秦制，也設(shè)“三公”。到了西漢后期，“三公”分別改名為司徒、司空、司馬。因?yàn)椤叭钡臋?quán)力很大，所以在東漢初期，開(kāi)國(guó)皇帝劉秀便采取措施，限制“三公”的權(quán)力，大權(quán)獨(dú)攬。因此，從東漢初年開(kāi)始，“三公”的實(shí)際權(quán)利和政治地位便開(kāi)始下降。

“三公”下設(shè)“九卿”。秦朝的“九卿”是指奉常、郎中令、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟內(nèi)史和少府這九個(gè)部門的長(zhǎng)官。漢朝改奉常為太常，郎中令為興祿勛，典客為大鴻臚，治粟內(nèi)史大司農(nóng)。秦漢之際，“三公九卿”組成了中央政府，人們就常用“三公九卿”來(lái)概括當(dāng)時(shí)中央的官吏制度。魏晉以后，隨著尚書省、中書省、門下省的建立，“三公”和“九卿”的權(quán)力逐漸被替代和分割。到了隋統(tǒng)一后，“三公九卿”制讓位于“三省六部”制。

可以看出，秦漢在戰(zhàn)國(guó)官制的基礎(chǔ)上，在中央設(shè)立“三公九卿”，從而形成了成較為完整的中央政府官制體系。“三公九卿”的設(shè)立，對(duì)于確立中央和地方的關(guān)系、提高中央政府的行政效率、維護(hù)皇權(quán)以確保政令暢通等方面，都起到一定的作用。但丞相作為“三公九卿”之首和中央政府的最高行政長(zhǎng)官，在為皇帝分憂的同時(shí)，也不可避免地分了皇帝的權(quán)利，制約甚至限制了專制皇權(quán)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，在秦漢的個(gè)別時(shí)期，便出現(xiàn)了皇權(quán)與相權(quán)的斗爭(zhēng)，最終是“三公九卿”制讓位于“三省六部”制，相權(quán)受到削弱，專制皇權(quán)得到了進(jìn)一步發(fā)展。

二、專制皇權(quán)的進(jìn)一步發(fā)展階段——相權(quán)與皇權(quán)并存，但貌合神離，最終導(dǎo)致相權(quán)受到嚴(yán)重削弱

“三省六部”制是中國(guó)古代封建社會(huì)一套組織嚴(yán)密的中央官制。它確立于隋朝，此后一直到清末，“三省六部”制基本沿襲未改?！叭　卑ㄖ袝?、門下省和尚書省?！傲俊卑ɡ舨?、禮部、兵部、度支(后改為戶部)、都官(后改為刑部)和工部。就“三省”制的起源而言，尚書省形成于東漢(時(shí)稱尚書臺(tái))，中書省和門下省形成于三國(guó)時(shí)期。當(dāng)時(shí)建立“三省”目的，就在于分割和限制尚書省的權(quán)力。在發(fā)展過(guò)程中，組織形式和權(quán)力各有演變，至隋，才整齊劃一為“三省六部”。

“三省六部”制到隋朝正式確立。隋文帝在中央設(shè)立三師、三公、五省(尚書、門下、內(nèi)史、秘書和內(nèi)侍)。三師、三公只是一種榮譽(yù)虛銜。五省之中，只有尚書、門下、內(nèi)史三省才是真正的中樞權(quán)力機(jī)構(gòu)(秘書省掌圖書典籍，職任較輕；內(nèi)侍省掌侍奉宮掖，委以宦官)?！叭　备饔忻鞔_分工。

中書省于魏曹丕始設(shè)，是掌管機(jī)要、發(fā)布政令的機(jī)構(gòu)。沿至隋唐，遂成為全國(guó)政務(wù)中樞，隋代改為“內(nèi)史省”。中書省掌握行政大權(quán)，它與掌管軍事大權(quán)的樞密院，合稱“二府”。元代以中書省總領(lǐng)百官，與樞密院、御史臺(tái)分掌政、軍、監(jiān)察三權(quán)。門下、尚書兩省皆廢，故中書省較前代尤為重要。地方行政一部分亦由中書省掌握。明初沿用，洪武十三年廢中書省，由皇帝直接統(tǒng)領(lǐng)六部。明永樂(lè)帝時(shí)設(shè)內(nèi)閣，機(jī)要之任開(kāi)始?xì)w“內(nèi)閣”，負(fù)責(zé)起草詔令。

門下?。簴|漢時(shí)即設(shè)侍中，秩比二千石，屬于少府，職掌為侍從皇帝左右、贊導(dǎo)眾事、顧問(wèn)應(yīng)對(duì)；如皇帝外出，則侍從參乘。門下省原為皇帝的侍從機(jī)構(gòu)，南北朝時(shí)權(quán)力逐漸擴(kuò)大，北朝政出門下，成為中央政府的權(quán)力中心。隋唐時(shí)與中書省同掌機(jī)要，共議國(guó)政，并負(fù)責(zé)審查詔令，簽署章奏，有封駁之權(quán)。其長(zhǎng)官稱侍中，或稱納言、左相、黃門監(jiān)，皆因時(shí)而異。其下有黃門侍郎、給事中、散騎常侍、諫議大夫、起居郎等官。

尚書?。耗铣蔚妹吧頌椤吧袝_(tái)”。由漢代皇帝的秘書機(jī)關(guān)尚書發(fā)展而來(lái)，是魏晉至宋的中央最高政令機(jī)構(gòu)，為中央政府最高權(quán)力機(jī)構(gòu)之一。尚書省的組織機(jī)構(gòu)于隋唐定型，下設(shè)“六部”：吏部、禮部、兵部、刑部、民部、工部?！傲俊鄙袝家运凇安俊睘槊晒僖运凇八尽睘槊?。負(fù)責(zé)執(zhí)行詔令。在六部中，吏部掌管全國(guó)官吏的任免、考課、升降、調(diào)動(dòng)等事務(wù)；戶部為掌管戶籍財(cái)經(jīng)的機(jī)關(guān)；禮部考吉、嘉、軍、賓、兇五禮之用，管理全國(guó)學(xué)校事務(wù)、科舉考試及藩屬和外國(guó)之往來(lái)事；兵部掌管選用武官及兵籍、軍械、軍令等，源于三國(guó)魏五兵制；刑部審定各種法律，復(fù)核各地送部的刑名案件，會(huì)同九卿審理“監(jiān)候”的死刑案件以及直接審理京畿地區(qū)的待罪以上案件；工部為掌管營(yíng)造工程事項(xiàng)的機(jī)關(guān)。

“三省六部”制的正式確立，是我國(guó)古代封建社會(huì)官制的一次重大的變革，對(duì)歷史發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。一是形成了較為完整的中央政府官僚機(jī)構(gòu)，提高了行政效率，加強(qiáng)了中央的統(tǒng)治力量。二是使宰相的權(quán)力—分為三，就削弱了相權(quán)，加之“三省”長(zhǎng)官的品級(jí)又較低，這就進(jìn)一步加強(qiáng)了皇權(quán)。在秦漢，丞相協(xié)助皇帝處理全國(guó)政事，處于“一人之下，萬(wàn)人之上”的地位。每當(dāng)皇帝無(wú)能，丞相就有專權(quán)的可能。“三省六部”制的設(shè)立，三分相權(quán)，有利于解決皇權(quán)與相權(quán)的矛盾，加強(qiáng)了皇權(quán)，同時(shí)擴(kuò)大了議政人員的名額，收到了集思廣益的效果。三是各部職責(zé)有明確的分工，有利于中央集權(quán)與政令的貫徹執(zhí)行，提高了國(guó)家機(jī)構(gòu)的行政效能。因此，“三省六部”制的建立，不僅標(biāo)志著中國(guó)封建社會(huì)政治制度的成熟，也標(biāo)志著專制皇權(quán)的進(jìn)一步發(fā)展。

三、專制皇權(quán)發(fā)展到極致階段——相權(quán)與皇權(quán)形同水火，難以并存，最終導(dǎo)致廢丞相設(shè)內(nèi)閣

明清時(shí)期，中國(guó)封建的專制皇權(quán)發(fā)展到極點(diǎn)。明初，朱元璋為了進(jìn)一步加強(qiáng)中央集權(quán)，對(duì)中央官制作了一系列較大調(diào)整。其一，為削弱宰相的權(quán)利，廢除了秦漢以來(lái)的宰相制，改為內(nèi)閣制；其二，在監(jiān)察方面，改漢代以來(lái)的御史臺(tái)為都察院；其三，在軍事方面，改大都督府為五軍都督府；其四，為使中央各個(gè)部門直接向皇帝負(fù)責(zé)，提高了“六部”地位，并建立了龐大的宦官機(jī)構(gòu)及其控制下的廠衛(wèi)特務(wù)組織。在這一系列的機(jī)構(gòu)改革中，最為根本的還是廢丞相設(shè)內(nèi)閣。

明洪武十三年，朱元璋以擅權(quán)撓政為名，殺中書省丞相胡惟庸。并以此為由，廢丞相，設(shè)內(nèi)閣，相權(quán)分于“六部”，“六部”直接隸于皇帝，國(guó)柄集于皇帝一身。內(nèi)閣是以咨詢顧問(wèn)為主并辦理日常公務(wù)的部門，由翰林院學(xué)士組成，分首輔、次輔和群輔。其職責(zé)主要為“票擬”，即代擬詔書，批答奏折。明永樂(lè)以后，內(nèi)閣學(xué)士漸參政事，不僅咨詢顧問(wèn)，且掌實(shí)權(quán)。內(nèi)閣遂由明初的皇帝顧問(wèn)秘書變?yōu)槿珖?guó)行政中樞。可以看出，明朝廢丞相、設(shè)內(nèi)閣的官制改革，解決了自秦漢以來(lái)相權(quán)過(guò)大、相權(quán)制約甚至威脅皇權(quán)的局面，從而使得皇權(quán)向?qū)Ｖ频姆较蛴诌~出了實(shí)質(zhì)性的一步。

由滿洲貴族建立的清王朝，初由八旗旗主和議政王大臣會(huì)議共同議政。雍正年間，西北用兵頻繁，為及時(shí)商議軍務(wù)，設(shè)軍需房，后改稱“辦理軍機(jī)處”，簡(jiǎn)稱軍機(jī)處。始為臨時(shí)機(jī)構(gòu)，后不僅取代議政王大臣會(huì)議，且權(quán)力逐漸擴(kuò)大，成為由皇帝直接控制下的處理全國(guó)軍政事務(wù)的中樞輔政部門。從此，清朝“六部”的職權(quán)急劇萎縮，已不再是行政管理中樞，也不能對(duì)下直接發(fā)布政令。清代寺監(jiān)僅存大理寺、太常寺、光祿寺、太仆寺和鴻臚寺。宗人府的地位則在“六部”之上。五監(jiān)僅存國(guó)子監(jiān)，其余四監(jiān)先后并歸工部。由此可見(jiàn)，隨著議政王大臣會(huì)議被直接聽(tīng)命于皇帝一人的軍機(jī)處所取代，特別是“六部”的有職無(wú)權(quán)，使得清王朝的專制皇權(quán)達(dá)到了頂峰。

綜上所述，從秦漢魏晉的“三公九卿”，到隋唐的“三省六部”，從明朝的廢丞相設(shè)內(nèi)閣，再到清朝的廢議政王大臣會(huì)議設(shè)軍機(jī)處，中央官制的這一系列變化，其結(jié)果就是相權(quán)的逐步削弱，專制皇權(quán)的逐步加強(qiáng)。由“三公九卿”制演變?yōu)椤叭×俊敝?，相?quán)被“三省”一分為三，并且“三省”長(zhǎng)官的品級(jí)較低，這就大大削弱了相權(quán)，加強(qiáng)了皇權(quán)；由“三省六部”制到朱元璋廢丞相設(shè)內(nèi)閣，再到清朝南書房、軍機(jī)處、宗人府等機(jī)構(gòu)的設(shè)置，中央官僚機(jī)構(gòu)及其官員已形同虛設(shè)，專制皇權(quán)達(dá)到了登峰造極的地步。如果說(shuō)“三公九卿”制、“三省六部”制，相權(quán)與皇權(quán)還能保持并存的局面(哪怕是形式上的)，那么，到了明清時(shí)期，就連形式上的并存也難以維系了——在皇帝看來(lái)，相權(quán)已成了中央集權(quán)的攔路虎和皇權(quán)專制的絆腳石。因此，在明清時(shí)期，以廢除丞相為主要內(nèi)容、以加強(qiáng)皇權(quán)為主要目的的中央官制改革，是勢(shì)之必然。