魏 鵬

(洛陽市地方海事局，河南 洛陽 471000)

行政處罰權(quán)是行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)的組織對違反行政法律規(guī)范的公民、法人和其他組織予以懲處的權(quán)力。是一種具有國家強制性的行政制裁權(quán)，行政處罰權(quán)從法條中產(chǎn)生時起就帶著自由裁量權(quán)的性質(zhì)。海事行政處罰作為一種最嚴(yán)厲的制裁性行政行為，是打擊和制止海事行政違法行為強有力的法律手段。隨著現(xiàn)代行政職能的擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)擁有了越來越多的自由裁量權(quán)。因此，通過健全行政處罰自由裁量權(quán)運作的法律程序，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使的方式、步驟、順序、時限等程序方面的問題，是控制其不被濫用的一種有效的法律方法。

1 自由裁量權(quán)在我國海事管理中的作用

海事行政處罰中的自由裁量權(quán)被普遍使用，其主要原因是：第一，海事違法行為種類多、涉及范圍廣泛、時效性較強，海事法律、法規(guī)不可能對所有情況下的行政處罰都規(guī)定得十分具體；第二，海事行為所具有的專業(yè)性很強、其影響的地域也比較廣闊，現(xiàn)行的海事法律、法規(guī)不可能對海事行政處罰的規(guī)定過于僵化；第三，目前我國的海事法律體系尚不夠完備，表現(xiàn)出一定的概括性和模糊性。因此，海事法律、法規(guī)只能授予海事管理機(jī)構(gòu)必要的自由裁量權(quán)，使之能根據(jù)案情實際情況，在法定范圍內(nèi)作出合法、合理的行政處罰，以達(dá)到依法行政、維護(hù)國家權(quán)益、確?！昂竭\更安全、水域更清潔”目標(biāo)的實現(xiàn)。

2 自由裁量權(quán)在海事行政處罰中的主要體現(xiàn)

2.1 對事實要件認(rèn)定的自由裁量

海事部門對當(dāng)事人的行為性質(zhì)和海事管理事項的性質(zhì)認(rèn)定酌情裁量。確認(rèn)其行為是否違反水上交通安全監(jiān)督管理秩序。并經(jīng)過調(diào)查決定是否作出海事行政處罰。

2.2 判定情節(jié)輕重的自由裁量

所謂情節(jié)是指事物發(fā)生、發(fā)展的因果關(guān)系和演變過程。海事違法行為的情節(jié)可以分為主觀和客觀兩個方面。主觀方面包括目的、動機(jī)、心理狀態(tài)和態(tài)度表現(xiàn)等，客觀方面包括時空、對象、方式手段和危害后果等。在實施海事行政處罰時，必須認(rèn)真考慮上述主觀和客觀兩個方面的違法情節(jié)。《中華人民共和國船舶登記條例》第五十二條：“不按照規(guī)定辦理變更或者注銷登記的，或者使用過期的船舶國籍證書或者臨時船舶國籍證書的，由船籍港船舶登記機(jī)關(guān)責(zé)令其補辦有關(guān)登記手續(xù)；情節(jié)嚴(yán)重的，可以根據(jù)船舶噸位處以本條例第五十條規(guī)定的罰款數(shù)額的10%?！?/p>

2.3 選擇處罰的對象、種類和幅度的自由吊銷證書、沒收船舶等

對某一應(yīng)受海事行政處罰的違反水上安全監(jiān)督管理秩序的行為，應(yīng)根據(jù)處罰法定原則決定處罰的對象、種類。

2.4 選擇行為時限的自由裁量

海事法律中有些法條所規(guī)定的限期行政相對人履行某種義務(wù)，既未具體規(guī)定履行的期限，也未規(guī)定其履行的幅度。在這種情況下，海事部門就必須根據(jù)客觀形勢運用自由裁量權(quán)對履行的期限作出明確、具體的規(guī)定，規(guī)定的期限必須切實可行而又能體現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法，過短或過長都是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

3 海事自由裁量權(quán)的負(fù)效應(yīng)

目前已經(jīng)有學(xué)者將濫用自由裁量權(quán)的各種類型予以總結(jié)如下：一是不利于社會秩序的穩(wěn)定。因為行政主體濫用行政處罰自由裁量權(quán)，處理問題隨意性很大，畸輕畸重，反復(fù)無常，不同情況相同對待，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導(dǎo)致社會秩序的不穩(wěn)定；二是助長特權(quán)思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象。歷史的經(jīng)驗告訴我們：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！辈徽?dāng)?shù)哪康?；錯誤的和不相干的原因；錯誤的法律或事實根據(jù)；遺忘了其他有關(guān)事項；不作為或遲延；背離了既定的判例和習(xí)慣。

4 控制海事行政處罰自由裁量權(quán)的措施

4.1 完善和修改現(xiàn)有的海事法律法規(guī)

要處理好海事法律法規(guī)的彈性和執(zhí)法的可操作性的關(guān)系，盡量做到明確、具體、減少彈性，制定的海事法律法規(guī)要照顧到各級海事部門對不同等級船舶及單位的不同要求，尤其在處罰金額的制定上要更加切合實際。

4.2 提高海事人員職業(yè)道德素質(zhì)與行政執(zhí)法水平

每位海事執(zhí)法人員都應(yīng)該依法行政、秉公執(zhí)法，即恪守職責(zé)、法為準(zhǔn)繩、嚴(yán)守程序、裁量公正。每位海事執(zhí)法人員都應(yīng)該牢固樹立依法行政意識，堅持處罰與教育相結(jié)合的原則，避免超越職權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。

執(zhí)法人員必須不斷地提高自己的海事業(yè)務(wù)水平，熟練掌握海事法規(guī)體系，才能把《中華人民共和國內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》運用得得心應(yīng)手，才能做到合法、合理、公正。如果沒有過硬的業(yè)務(wù)水平，在行政處罰上就會存在很多的漏洞。比如，執(zhí)法人員作出行政處罰決定時要把握好行政相對人的兩個違法行為是否有因果關(guān)系，如有因果關(guān)系，在作出處罰時就要考慮擇重進(jìn)行處罰，而不是對兩種行為規(guī)定處罰幅度的上限分別進(jìn)行處罰，如未按規(guī)定進(jìn)行船舶進(jìn)出港簽證的行為是因未按《船舶最低配員規(guī)定》配足船員的行政行為引起的，那么在作出行政處罰時就要選擇對未按最低配員這一項違法行為處罰幅度的上限進(jìn)行行政處罰。這需要執(zhí)法人員熟悉業(yè)務(wù)和法律知識，如果對業(yè)務(wù)不熟悉就不能掌握好行政處罰的合理性。

所以說提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平是當(dāng)務(wù)之急，還需吸引更多的優(yōu)秀人才不斷充實海事行政執(zhí)法隊伍，使海事行政執(zhí)法隊伍廉正而富有效率，有過硬的業(yè)務(wù)知識，是避免濫用海事行政處罰自由裁量權(quán)的前提。

4.3 合議制度

合議制度是指兩人以上對某一案件進(jìn)行探討最后經(jīng)多數(shù)人通過決議。結(jié)合實際情況，海事機(jī)構(gòu)規(guī)定：對個人罰1千元及以上，對經(jīng)營人（單位）罰2千元及以上以及對船舶滯留等處罰必須進(jìn)行集體討論決定，這同樣可以在一定程度上控制行政處罰自由裁量權(quán)的錯位。

4.4 健全海事行政執(zhí)法監(jiān)督體系與內(nèi)部監(jiān)督制度

監(jiān)督體系主體不僅要有黨組織、上級機(jī)關(guān)，還應(yīng)有航運企業(yè)、廣大船民，不僅要有外部監(jiān)督還有外面監(jiān)督。對已有的監(jiān)督方式還應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢的需要，繼續(xù)補充、完善；要通過制定內(nèi)部規(guī)范性文件、規(guī)章制度進(jìn)行約束，以保證卓有成效的監(jiān)督。同時，要對不遵守規(guī)章制度、濫用自由裁量權(quán)的人采取嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)懲罰措施，還要有對監(jiān)督有功的人員進(jìn)行必要的獎勵。要建立行政執(zhí)法責(zé)任制，其核心是責(zé)任追究，不僅要追究違法行政的責(zé)任，也要追究行政不當(dāng)?shù)呢?zé)任，切實規(guī)范行政執(zhí)法行為，使每項行政權(quán)力的行使都能做到行之有度、行之有序。

可在海事機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立一定的慣例作法，以一定規(guī)章或規(guī)范性文件的形式確定本行政機(jī)關(guān)在行政處罰中具體應(yīng)考慮的一些因素以及這些因素的具體標(biāo)準(zhǔn)。《行政處罰法》第四條規(guī)定的基本因素有“違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度”，海事機(jī)構(gòu)可根據(jù)上述基本因素、各因素之主次情況及所占比重等，以綜合評定的方式來確定一個可操作的有關(guān)本單位行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)，這樣，不僅便于執(zhí)法人員操作，也便于實現(xiàn)本單位行政的統(tǒng)一；海事機(jī)構(gòu)還可以形成一個公開行政處罰案件的制度，以優(yōu)秀的行政處罰案例約束本單位的執(zhí)法行為，起到教育和警示的作用。

5 結(jié)語

海事行政處罰自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分，也是行政權(quán)力中最顯著的一部分，它是海事行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)提高行政效率必須的權(quán)限，它能使海事行政執(zhí)法者審時度勢地處理問題。海事行政處罰自由裁量權(quán)與其他行政權(quán)一樣，在其運行過程中，不可避免地會產(chǎn)生負(fù)面作用?？刂坪Ｊ滦姓幜P自由裁量權(quán)的程序機(jī)制應(yīng)是一個有機(jī)統(tǒng)一的整體，各種措施應(yīng)互相配合，方能達(dá)到有效控制的目的。這些程序權(quán)益一旦轉(zhuǎn)化為行政相對人的行為，將匯合成巨大的力量，以抗衡行政處罰自由裁量權(quán)的濫用，從而能增強行政主體的自律意識，使之正確行使行政處罰自由裁量權(quán)，海事管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握各項法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格遵守各項法定程序和制度，樹立海事管理機(jī)構(gòu)良好的社會形象和執(zhí)法權(quán)威性。

［1］羅豪才，主編.行政法學(xué)[M].北京大學(xué)出版，2012.

［2］徐樂游.論海事行政處罰自由裁量權(quán)的程序控制[C]//中國航海學(xué)會內(nèi)河海事專業(yè)委員會2002年度學(xué)術(shù)交流會議優(yōu)秀論文集專刊.2002.

［3］中華人民共和國國務(wù)院.中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例[S].2002.

［4］交通部【2004】第13號令，中華人民共和國內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定[S].2004.