江 渝

(中共四川省委黨黨校，四川 成都 610072)

民生政策涉及人們的生活、生計(jì)問題，其主要指涵蓋民生基本內(nèi)容和涉及公共產(chǎn)品的社會保障、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、住房保障和交通出行等領(lǐng)域的公共政策，是公共權(quán)威機(jī)構(gòu)以改善民生為目標(biāo)，以民生問題作為政治決策、政府職能和經(jīng)濟(jì)社會資源配置的一系列戰(zhàn)略、方針和措施的總稱。民生政策的制定和實(shí)施，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后的民族地區(qū)來說，其重要性是不言而喻的。處于社會轉(zhuǎn)型階段民族自治地區(qū)，優(yōu)質(zhì)或良好的民生政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了“維穩(wěn)”的范疇，進(jìn)入了“創(chuàng)穩(wěn)”和“趕超”的范疇，對此的研究和開發(fā)，值得重視，值得探索，更值得積極實(shí)踐。

新中國成立六十多年來，我國民族地區(qū)的發(fā)展，比歷史上任何一個(gè)時(shí)期都好。這是一個(gè)不爭的事實(shí)。特別近十年，隨著國家發(fā)展的民生導(dǎo)向戰(zhàn)略和西部大開發(fā)實(shí)施，西部民族地區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)面貌可以說是煥然一新。民族地區(qū)發(fā)展是多種因素、多種力量作用的結(jié)果，但可以肯定地說，在民族地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，各級政府的政策驅(qū)動一直是最重要的助推器。如果不是因?yàn)橛写罅空叩闹С郑蠖鄶?shù)民族地區(qū)是不可能憑借自身的力量，短時(shí)間內(nèi)在社會、經(jīng)濟(jì)、文化和教育等方面取得如此長足的發(fā)展，帶來社會經(jīng)濟(jì)生活的如此巨變。理應(yīng)說，民族地區(qū)的總體感受得到民族地區(qū)民生政策帶來的實(shí)惠，也體會得到社會經(jīng)濟(jì)地位的提升，進(jìn)而在一定程度上增強(qiáng)民族地區(qū)的政治認(rèn)同和國家認(rèn)同。但從具體的政策實(shí)踐結(jié)果上看，這些民生政策發(fā)揮的政治功效和綜合效益，卻相當(dāng)有限。是因?yàn)榭陀^上民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型階段性和改善民生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的復(fù)雜性，決定了其改革和發(fā)展的艱巨性和復(fù)雜性?還是主觀上我們的政策的定位不太準(zhǔn)、政策路徑的選擇過窄、制度設(shè)計(jì)層次過低、政策的策略過于短期化、政策的實(shí)施過于碎片化所致?

對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型階段性和改善民生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的復(fù)雜性因素的分析，國內(nèi)己有不少的學(xué)者進(jìn)行過系統(tǒng)的探討，本文就不贅述。在這里，我們將問題焦點(diǎn)匯聚到政府的主觀努力及主體行為過程方面，即民生政策的制定和實(shí)施方面。我們認(rèn)為，目前應(yīng)加強(qiáng)民族地區(qū)民生政策的優(yōu)化工作，提高其政策的綜合效應(yīng)。即應(yīng)重視對其政策的價(jià)值定位、總體規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，理順政策的上位和下位關(guān)系，理清民生政策中經(jīng)濟(jì)與社會、政治和文化的關(guān)聯(lián)性，對已有政策要進(jìn)行有機(jī)地整合，優(yōu)化其結(jié)構(gòu)，提高政策的綜合效應(yīng)。根據(jù)近幾年對民族地區(qū)民生政策的跟蹤和調(diào)查，我們認(rèn)為我國民族地區(qū)的民生政策缺乏整體規(guī)劃。長期以來，我們的民生政策側(cè)重部門導(dǎo)向，政策缺乏整體設(shè)計(jì)，政策定位不準(zhǔn)，這種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的碎片化政策難以產(chǎn)生綜合的政治功效;另外，缺乏對政策實(shí)踐的總體效果評估，這也是我們工作中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。特別是，在多數(shù)政策實(shí)施過程中，我們過于注重政策原則和政策實(shí)踐的政治宣傳，關(guān)注形式上的結(jié)果，卻疏于運(yùn)用科學(xué)方法對具體政策貫徹的進(jìn)度和實(shí)際效果進(jìn)行評估。因此難以發(fā)揮政策的時(shí)效性和及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施過程中產(chǎn)生的各種具體問題，以至于許多政策方針在政策實(shí)踐中不能深入貫徹和進(jìn)一步推進(jìn)，難以發(fā)揮持續(xù)性的作用。這里將就民族地區(qū)的民生政策制定和實(shí)施需要解決的主要問題進(jìn)行一定的討論，并從政策的整合和優(yōu)化方向提出相應(yīng)的建議。

一、制定綱領(lǐng)性發(fā)展規(guī)劃，向民生政策的整體實(shí)效轉(zhuǎn)變

民族自治地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化是一個(gè)緊密聯(lián)系的整體，政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化的全面協(xié)調(diào)發(fā)展是和諧社會和科學(xué)發(fā)展的必由之路。民族地區(qū)的大多數(shù)民生問題是嵌入在這個(gè)整體之中的，雖然它可能只是在社會或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)出來，但其根源卻可能存在于其他領(lǐng)域，如政治或文化等領(lǐng)域。民族地區(qū)民生問題的解決，民生政策的制定，應(yīng)該尊重這一前提，即從一個(gè)整體的視角來思考民生政策，從分散走向整合，從部分走向整體。經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能自動帶來政治和文化認(rèn)同。世界各國或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)民生建設(shè)到達(dá)一定的水準(zhǔn)和階段后，民生建設(shè)與民眾的滿意度會呈現(xiàn)一定階段的“微笑曲線”效應(yīng)。因此，應(yīng)采用綱領(lǐng)型或整體性的政策模式來推進(jìn)相應(yīng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，是當(dāng)前民生政策優(yōu)化的一個(gè)重要方向。

整體性民生政策強(qiáng)調(diào)其政策必須具備前瞻性，應(yīng)該從政治的角度看待民生政策的建構(gòu)。因?yàn)?，政治認(rèn)同會受到來自政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個(gè)領(lǐng)域因素的影響。民生政策的影響范圍，不會僅僅局限在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，而是會延伸到其它領(lǐng)域，既可能為社會管理體制改革、市場經(jīng)濟(jì)的完善鋪平道路，也可能因缺乏相應(yīng)政策環(huán)境的支撐而帶來新的問題。如:藏區(qū)牧民定居工程，盡管政府投入了大量的財(cái)力和精力用于牧民異地搬遷、插花定居、集中定居等模式的實(shí)施和新牧區(qū)建設(shè)，牧民居住方式雖出現(xiàn)了向小城鎮(zhèn)集中定居過渡的一些良好趨勢，但也帶來了大量的新問題，如定居后如何適應(yīng)新的生活方式?如何維持可持續(xù)的生計(jì)?如何實(shí)施有效的社會管理，來降低由人口集聚帶來社會整合無序的風(fēng)險(xiǎn)?又如:由于缺乏對民族地區(qū)民生政策的整體性的設(shè)計(jì)，在政策實(shí)踐中，往往分不清一般政策原則和具體政策的聯(lián)系與區(qū)別;盡管有的中觀政策正確，但微觀政策不具體配套，因而在貫徹和落實(shí)上難以深入實(shí)際、貼近群眾;有的下位政策富有一定的階段性成效，但缺乏其上位政策和體制環(huán)境的支持，往往難以持續(xù)的發(fā)揮作用。等等。因此，民生政策的設(shè)計(jì)必須從整體性出發(fā)，必須適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳鐣h(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件和文化生態(tài)。整體性民生政策理念應(yīng)提倡的是“融入社會的民生政策和融入經(jīng)濟(jì)的民生政策”，整體型民生政策還應(yīng)提倡“融入政治的民生政策”和“融入文化的民生政策”等一系列的政策有機(jī)整合和創(chuàng)新。

因此，目前民族自治地區(qū)的民生政策特別需要從國家層面上，加強(qiáng)對民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化以及生態(tài)領(lǐng)域綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)，并對現(xiàn)有政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理和有效的整合，以推進(jìn)民族區(qū)域以可持續(xù)發(fā)展和社會和諧為目標(biāo)，對政府的相關(guān)職能和經(jīng)濟(jì)社會資源配置的一系列戰(zhàn)略、方針和措施進(jìn)行協(xié)調(diào)，擬定一個(gè)全局性的政策綱領(lǐng)性的規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)定位于政治、經(jīng)濟(jì)、社會均衡發(fā)展(應(yīng)做什么?);應(yīng)整合民族地區(qū)民生問題演化的共性和各自特點(diǎn)(可做什么?);應(yīng)厘清政策的上位和下位遞進(jìn)關(guān)系(能做什么?);應(yīng)涵蓋中、長期政策和部門聯(lián)動規(guī)劃(如何做?);應(yīng)進(jìn)一步劃分政府各部門和機(jī)構(gòu)的職能和責(zé)任(按規(guī)矩做)。

二、化解民生政策短期化的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性

發(fā)展意味著政策的改變和調(diào)整乃至創(chuàng)新。任何一個(gè)政策都有它的生命周期，因此，民族地區(qū)民生政策的變與不變，以及如何變的問題，也是當(dāng)前民族地區(qū)民生政策的實(shí)踐中的一個(gè)重要問題。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的根本問題，是如何使政策的現(xiàn)實(shí)與長遠(yuǎn)的有效結(jié)合，即維護(hù)政策連續(xù)性和相對穩(wěn)定性，盡可能的使政策生命周期最大化。具體來說，維系民族地區(qū)民生政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性面臨四個(gè)方面的問題:

第一，在我國現(xiàn)有的行政管理體制下，隨著政府官員交流、調(diào)任等制度的不斷開展，一方面我國地方主政官員的執(zhí)政能力不斷提高;但另一方面，地方政府官員在相對較短的任期條件下，也存在著傾向于追求自身政績最大化，導(dǎo)致地方政府一些民生政策短期行為偏向較為普遍。為此，在政策的體制環(huán)境的建構(gòu)上需要:⑴制定民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)—政治—社會的聯(lián)動規(guī)劃。政府必須重視民生政策整體性和系統(tǒng)性。⑵強(qiáng)化民生政策的執(zhí)行力。⑶改革干部的績效考核機(jī)制。將任期業(yè)績考核和既往發(fā)展基礎(chǔ)結(jié)合起來，將數(shù)個(gè)任期的領(lǐng)導(dǎo)班子的業(yè)績結(jié)合起來。⑷建立和強(qiáng)化民族地區(qū)民生政策審查機(jī)制。該機(jī)制包括政策審查機(jī)構(gòu)、審查程序、審查范圍和內(nèi)容。

第二，由于轉(zhuǎn)型期政策“心理貼現(xiàn)率”的負(fù)面作用非常強(qiáng)，極易導(dǎo)致地方民生政策的短期化行為。人們在一個(gè)速度型的社會發(fā)展過程中，什么收益都想當(dāng)期獲得，所以說貼現(xiàn)率的需求會非常高，即使幾年之后會有很高收益，都會覺得沒有意思。這種心理貼現(xiàn)率從民生政策的角度看至關(guān)重要。一個(gè)社會的心理貼現(xiàn)率持續(xù)上升將導(dǎo)致社會期望值過高，進(jìn)而會導(dǎo)致社會浮躁情緒。由此，我們可知一個(gè)地區(qū)的民生政策會受到非常大的外在壓力，特別是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后的區(qū)域而言?？梢哉f民族地區(qū)的民生政策也有很難完全避免短期化行為的一面。因此，民生政策的設(shè)計(jì)一定要融入科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展的理念。

第三，一些民生政策本身是短期性、過渡性的，但是它帶來人們的心理預(yù)期，帶有長期性的一面。如5.12汶川大地震、青海玉樹地震后，國家出臺了一系列有針對性的民生政策。隨著這些政策逐漸退出，這些地區(qū)民生建設(shè)的可持續(xù)問題會日益突出起來。因此，建議尋求開拓民生政策更多的路徑，力爭得到中央支持，搭建一個(gè)更為廣泛的省區(qū)對口扶持的民生建設(shè)平臺，服務(wù)于該民族地區(qū)長期的可持續(xù)的發(fā)展的目標(biāo)。

第四，政策的標(biāo)的對象不清，導(dǎo)致后續(xù)配套政策的銜接問題。民生政策制定的技術(shù)化路線是離不開對政策標(biāo)的對象的準(zhǔn)確定位。現(xiàn)有的一些民生政策，在承認(rèn)各個(gè)民族地區(qū)民族的主體性的前提下，強(qiáng)化的是各個(gè)民族地區(qū)民族的整體性，忽視和看不清各個(gè)具體民族地區(qū)之間的發(fā)展差距以及內(nèi)部不同階層的差別。因此，在民族地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展中，一些一般性的、普遍性的社會問題，極易被導(dǎo)向和轉(zhuǎn)化成民族地區(qū)政治問題，其深層根源就在于此。因此，在一定程度上也影響了針對不同性質(zhì)問題的政策選擇取向。如:在認(rèn)識區(qū)域民族地區(qū)民生發(fā)展關(guān)系現(xiàn)狀時(shí)，往往表現(xiàn)為有宏觀定性的判斷，但缺少具體的定量分析的方法和應(yīng)用。長期以來我們對民族地區(qū)民生問題缺乏準(zhǔn)確的定義和類型及層次的劃分，因而難以為具體政策實(shí)踐提供更加有力的支持。如:藏區(qū)實(shí)施“9+3”政策后，政策覆蓋社會網(wǎng)格關(guān)系的狀況如何?大批畢業(yè)生的素質(zhì)狀況、技術(shù)能力偏向?留在內(nèi)地適應(yīng)能力如何?回本地工作實(shí)際能發(fā)揮什么樣的作用?等等大量政策效果都需要通過科學(xué)的評估的定位。又如由于一些教育政策對象定位不準(zhǔn)，教育實(shí)踐中，常?；煜齻€(gè)體與群體兩種不同層次問題的性質(zhì)，簡單地將不同民族地區(qū)民族個(gè)體間的一般交往行為歸為族際交往。這樣極易強(qiáng)化個(gè)體的民族地區(qū)民族意識，難以形成普遍的社會認(rèn)同和公民意識，不利于群體意義上的民族地區(qū)民族團(tuán)結(jié)。

三、優(yōu)化民生政策誘導(dǎo)機(jī)制，提高其民眾對現(xiàn)行政治的認(rèn)同度

民族地區(qū)民生政策的誘導(dǎo)機(jī)制的主要表現(xiàn)在四個(gè)方面:一是民族地區(qū)民族優(yōu)惠政策的吸引力的作用;二是對民族地區(qū)民生扶植性政策的作用。三是民生政策的內(nèi)化為本地政策，還是外化為跨域的協(xié)作性政策的定位取向問題。四是民生政策過程公民的參與性問題。

第一，就民族地區(qū)民族優(yōu)惠政策的吸引力的作用而言。從政策作用的效果看，民族地區(qū)民族優(yōu)惠政策吸引力有逐漸弱化的趨勢。少數(shù)民族地區(qū)民族身份得到的優(yōu)惠，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:受教育機(jī)會、“二胎生育權(quán)”和就業(yè)。目前看來，這些優(yōu)惠政策的作用在減小。在受教育機(jī)會上，少數(shù)民族地區(qū)的機(jī)會相對多一些，比如高校中的民族地區(qū)民族預(yù)科班，大門不向漢族開放。但是，對人們吸引力最大的教育優(yōu)惠政策，是高考降分優(yōu)惠。關(guān)于生育政策，國家規(guī)定，如果夫妻雙方都是少數(shù)民族地區(qū)民族，可以生育兩胎。這一政策曾經(jīng)讓少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)生極大優(yōu)越感。但是，現(xiàn)代社會的撫養(yǎng)成本越來越高，人們的生育意愿下降了，所謂“二胎權(quán)”的民族地區(qū)民生福利正變得越來越不重要。最后是就業(yè)機(jī)會。民族地區(qū)的國家機(jī)關(guān)的事業(yè)、企業(yè)單位在招收人員時(shí)，適當(dāng)照顧招收自治縣的少數(shù)民族地區(qū)民生人員。這對本地少數(shù)民族地區(qū)民族來說曾經(jīng)是很有吸引力的。但現(xiàn)在的政府部門的準(zhǔn)入門檻越來越高，公務(wù)員成為令人羨慕的職業(yè)，“國考”出現(xiàn)了“千軍萬馬擠獨(dú)木橋”的局面;地方政府的競爭激烈程度也不小，進(jìn)事業(yè)單位也要通過統(tǒng)一的考試。這些新變化弱化了民族地區(qū)民族身份的作用?；蛟S是時(shí)候?qū)γ褡宓貐^(qū)民生優(yōu)惠政策做出相應(yīng)調(diào)整了。如目前藏區(qū)的“9+3”政策，后續(xù)就業(yè)政策需要提升和完善，應(yīng)鼓勵“9+3”畢業(yè)生留在內(nèi)地就業(yè)。因?yàn)椋趦?nèi)地就業(yè)既是提升其技能和工作能力的重要環(huán)節(jié)，又是使“9+3”畢業(yè)生向現(xiàn)代公民“世俗化”轉(zhuǎn)型途徑，也是弱化其極端宗教影響及談化其民族意識形態(tài)的重要利器(土耳其向現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型的模式)。為此，可在內(nèi)地出臺減免稅的政策，促使內(nèi)地企業(yè)接收民族地區(qū)的“9+3”畢業(yè)生。同時(shí)民族地區(qū)基層干部及管理崗位也應(yīng)更大幅度地向本民族的大學(xué)生和“9+3”畢業(yè)生放開，化解民族地區(qū)民族干部的缺失帶來的一系列問題?？傊鐣Y(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的張力正在消解民族地區(qū)民生優(yōu)惠政策的影響力，如果民族地區(qū)民族之間的差異在縮小，也許這種改變更加有利于社會公平。然而這對少數(shù)民族地區(qū)民族而言，卻是一種被動的選擇。另一方面，我們還必須看到，少數(shù)民族地區(qū)民族優(yōu)惠政策對民族地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的作用，這是毋庸置疑的，但它并不是一項(xiàng)永久性的政策，在變化了的社會現(xiàn)實(shí)面前，現(xiàn)行的政策宣傳有必要讓少數(shù)民族地區(qū)人們認(rèn)識到優(yōu)惠政策的過渡性。同時(shí)，也需要出臺能惠及民族地區(qū)一些特殊人員和集團(tuán)的新型政策，有利于民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)以及文化的轉(zhuǎn)型。

第二，對民族地區(qū)民生扶植性政策的作用而言，我們需要區(qū)分政策的“保健因子”和“激勵因子”(赫茲伯格理論)來設(shè)計(jì)具體的民生政策。如:對寺廟從業(yè)人員實(shí)施的社保和醫(yī)保政策的定位問題就需要考慮細(xì)一些，不能在解決舊的問題同時(shí)，又產(chǎn)生大量新的問題。這里特別需要通過政策的差異化設(shè)計(jì)，使“保健因子”向“激勵因子”轉(zhuǎn)變，提高相應(yīng)群體對現(xiàn)有政治和國家的認(rèn)同度。

第三，民生政策是內(nèi)化為本地政策，還是外化為跨域的協(xié)作式政策的定位取向問題。內(nèi)化為本地政策的模式，是指資源的配置完全到本地，將多數(shù)權(quán)力授權(quán)由本地政府運(yùn)作。其好處是針對性強(qiáng)，政策運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)效率相對較高。而協(xié)作式政策模式則更能促使內(nèi)地與民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會的互動。如藏區(qū)“9+3”政策“3”的部分放在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的異地實(shí)施，盡管經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本更高，但其政治的功效會遠(yuǎn)大于在民族地區(qū)實(shí)施的綜合效益。正如北京市將西藏藏區(qū)患先天性心臟病的兒童接到北京實(shí)施免費(fèi)手術(shù)的舉措產(chǎn)生的政治和社會效應(yīng)，大大的高于曾經(jīng)實(shí)施過的援藏免費(fèi)治療政策的效應(yīng)。發(fā)展程度不同的地區(qū)之間、中央政府與邊疆地區(qū)之間的資金、人員、物資交流應(yīng)主要應(yīng)以“援助”方式實(shí)施。一方面可以提高資源配置的效率，防止其資源僅沉淀某些層級循環(huán)，而到達(dá)普惠的目的;另一方面，可以切實(shí)體現(xiàn)相互協(xié)作中“優(yōu)勢互補(bǔ)”，在共同繁榮的基礎(chǔ)上推動“多元一體”的經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展格局。

第四，是需要提高少數(shù)民族地區(qū)民眾對政策的參與程度的問題。在社會分化轉(zhuǎn)型的階段，任何公共政策如果缺乏廣泛的公民參與，往往就難以全面反映社會現(xiàn)實(shí)，政策的質(zhì)量就難以保證，政策的公平正義的價(jià)值也難以體現(xiàn)。我國的民族地區(qū)往往都是多民族雜居，民族本身就代表了不同的文化和利益。因此，如果本地方的民生政策沒有各民族群眾的廣泛參與，將難以全面反映不同民族的需要和利益，政策與民族地區(qū)環(huán)境的適應(yīng)性將受到影響，從而影響到政策的功能和效果。因此，要提高少數(shù)民族地區(qū)的政治認(rèn)同度，還需要著力提升公民參與公共政策制定的興趣和能力，并為公民參與各類公共政策制定創(chuàng)造必要的條件和機(jī)會。首先，少數(shù)民族地區(qū)必須大力發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)，完善市場經(jīng)濟(jì)體制，提高人民生活水平，改善交通、通訊等地方基礎(chǔ)設(shè)施狀況，加強(qiáng)地方教育科技事業(yè)的發(fā)展，，為公民參與政策制定創(chuàng)造必要的前提和條件。其次，健全和完善公民參與政策過程的制度化的渠道并為民眾參與政策過程提供制度化的保障，從制度上為民眾參與政策制定過程提供參與的途徑和保障。再次，民族地區(qū)的民生政策尤其是決策中樞成員，應(yīng)經(jīng)常深入群眾了解信息，主動了解群眾的愿望和要求。在當(dāng)前公民參與政策過程的障礙難以在短期內(nèi)得到根本解決的情況下，政策的決策者尤其是決策中樞的成員，要經(jīng)常深入實(shí)際，廣泛開展政策調(diào)研活動，擴(kuò)大與群眾接觸的范圍，了解更多的政策信息，通過決策者的努力來增加民眾參與決策的機(jī)會。最后，要大力發(fā)展政策咨詢組織和政策信息組織，拓寬政策思路。政策咨詢組織和政策信息組織雖然不是直接的決策者，但是它們可以更好地綜合各種社會利益群體的需要，可以更及時(shí)和全面地了解社會需要，在獲取政策信息時(shí)比黨政機(jī)關(guān)享有更多的優(yōu)勢。通過大力發(fā)展政策咨詢組織和政策信息組織，也可以部分彌補(bǔ)當(dāng)前一些其政策制定過程中由政府部門“包辦”公民參與的不足的問題。

四、實(shí)施人才優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，拓展培養(yǎng)民族干部渠道

培養(yǎng)和使用少數(shù)民族地區(qū)民生干部，是實(shí)行民族區(qū)域自治、落實(shí)民生政策、推進(jìn)民族地區(qū)民生建設(shè)的關(guān)鍵。當(dāng)前民族自治地方的少數(shù)民族地區(qū)，民族干部、群眾越來越關(guān)注民族干部比例和公務(wù)員中的民族比例等有關(guān)政治領(lǐng)域方面的問題。這說明，現(xiàn)階段逐漸增強(qiáng)的民族地區(qū)民族意識中出現(xiàn)了政治權(quán)利意識強(qiáng)化趨勢。這既是在我國政治民主發(fā)展過程中出現(xiàn)的敏感話題，也是民族地區(qū)自治實(shí)踐中凸現(xiàn)出的焦點(diǎn)和政策難點(diǎn)。具體建議如下:

第一，要認(rèn)真探索在新的歷史條件下，面對民族地區(qū)民生政策實(shí)踐中凸現(xiàn)的干部難題，要根據(jù)社會主義民主發(fā)展的新形勢，正確認(rèn)識和處理民族地區(qū)民族區(qū)域自治實(shí)踐中黨政與行政、行政與議政關(guān)系中的少數(shù)民族地區(qū)民族干部問題?？偨Y(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合具體地方實(shí)際，在民族地區(qū)的自治機(jī)關(guān)中大膽探索，自下而上、由低到高、逐步推進(jìn)，積極穩(wěn)妥地做好黨委、政府、人大、政協(xié)等部門干部，特別是少數(shù)民族地區(qū)民族干部的配備調(diào)整工作。

第二，抓好基礎(chǔ)教育工作，解決少數(shù)民族干部隊(duì)伍來源問題。受歷史、自然因素的影響，大部分少數(shù)民族散居地區(qū)的經(jīng)濟(jì)都趨于貧困。由于信息閉塞、意識落后、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，加之就學(xué)地點(diǎn)較遠(yuǎn)，相當(dāng)一部分少數(shù)民族學(xué)生得不到升入高一級學(xué)校就學(xué)的機(jī)會。這是制約少數(shù)民族干部隊(duì)伍來源的主要問題。一是增加投入，設(shè)立少數(shù)民族教育基金，對少數(shù)民族地區(qū)的教育投入給予較大的傾斜，抓好少數(shù)民族貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)，改善教育條件和教育環(huán)境，提供入學(xué)率和鞏固率，不斷擴(kuò)寬各類少數(shù)民族人才的來源。二是設(shè)法幫助少數(shù)民族學(xué)生完成學(xué)業(yè)，尤其是對于那些學(xué)習(xí)成績好但家庭貧困的少數(shù)民族學(xué)生，可采取募集或是由財(cái)政預(yù)算撥出一定的經(jīng)費(fèi)成立專戶的辦法，專門用于解決少數(shù)民族貧困生的就學(xué)問題，幫助他們完成學(xué)業(yè)。如近年來云南省實(shí)施的“三面教育”，實(shí)實(shí)在在地提高了民族地區(qū)的入學(xué)率、鞏固率，為民族貧困地區(qū)的學(xué)生提供了更多的就學(xué)機(jī)會。三是認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于少數(shù)民族考生實(shí)行照顧的政策，為少數(shù)民族考生提供更廣闊的就學(xué)深造和學(xué)習(xí)提高的機(jī)會。四是面對少數(shù)民族學(xué)生普遍面對的就業(yè)困局，各地政府應(yīng)加強(qiáng)中小學(xué)教育、視學(xué)習(xí)效果、適當(dāng)延長高中學(xué)制、增加高考“復(fù)讀”項(xiàng)目、加強(qiáng)預(yù)科教育、加強(qiáng)民族地區(qū)的師范教育等方法，保證少數(shù)民族學(xué)生以合格成績進(jìn)入大學(xué)，保證大學(xué)的教育質(zhì)量，從而在根本上扭轉(zhuǎn)當(dāng)前少數(shù)民族大學(xué)生的就業(yè)困境或提高其進(jìn)入公務(wù)機(jī)構(gòu)基本素質(zhì)和能力偏低的問題。

第三，大批量派出民族地區(qū)的民族干部到內(nèi)地掛職鍛煉或交流任職。干部培養(yǎng)應(yīng)納入民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略。且選拔層面要盡量避免“內(nèi)卷化”和“內(nèi)循環(huán)”，讓民族地區(qū)社會的網(wǎng)格化關(guān)系能發(fā)揮一定的作用。同時(shí)，選送少數(shù)民族優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人員到國外留學(xué)進(jìn)修，選送少數(shù)民族中青年干部到內(nèi)地高校培訓(xùn)，重點(diǎn)培養(yǎng)高層次專業(yè)技術(shù)人才和熟悉現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理等方面工作的干部。實(shí)踐上可采用基層干部培養(yǎng)和選拔先行的辦法。目前民族干部的培養(yǎng)重點(diǎn)應(yīng)放在基層，特別需要整合和延伸藏區(qū)的“9+3”政策，大學(xué)生村官計(jì)劃等政策的功能和作用。