毛枳鑫

（中共平頂山市委黨校，河南 平頂山 467000）

黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)：“深化行政體制改革”，“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。[1]（P25）這為深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建地方服務(wù)型政府指明了方向。

一、地方服務(wù)型政府的基本特征

1.政府模式的演變

“政府模式，即政府的類型，是政府行政理念、行政體制機(jī)制、行政職能、行政目標(biāo)、行為方式等方面所綜合體現(xiàn)出來的一種特定性?！盵2]人類社會已經(jīng)歷了管制型政府模式和管理型政府模式，現(xiàn)在正向服務(wù)型政府模式轉(zhuǎn)變。

管理型政府是管制型政府發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，20 世紀(jì)初泰勒的管理理論的問世，并隨著馬克斯·韋伯的官僚組織政府的廣泛實踐，整個資本主義國家真正進(jìn)入了一個管理至上的時代。這一時期政府的社會公共事務(wù)管理職能逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，以政府為中心，一切社會問題都由政府處理，一切資源都由政府經(jīng)營和配置，公民與社會被排擠在公共事務(wù)管理之外。管理是政府的主旨，政府主要通過行政手段管理社會事務(wù)。

服務(wù)型政府是一種全新的政府模式，它摒棄了管制型政府和管理型政府的官本位、權(quán)力本位、政府本位的思想，把服務(wù)社會、服務(wù)公民擺在首位，政府一切工作的目標(biāo)是做好服務(wù)。它倡導(dǎo)的價值取向與管制型政府、管理型政府恰恰相反，不是政府統(tǒng)治社會，而是社會控制政府，使政府權(quán)力重新回歸社會，是以人為本，將公共服務(wù)職能擺在更加突出位置，并逐步成為政府的主要職能或核心職能。

2.地方服務(wù)型政府

以全新的服務(wù)理念為支撐，從根本上破除了傳統(tǒng)管制型管理型政府的“官本位、政府本位、權(quán)力本位”理念，實現(xiàn)“公民本位、社會本位、責(zé)任本位”的回歸；從職能范圍上定位于“有限”政府，從根本上改變傳統(tǒng)的事無巨細(xì)、統(tǒng)包統(tǒng)攬、無限擴(kuò)張的全能型政府；從治理方略上定位于法治型政府，破除傳統(tǒng)的主觀臆斷式“人治”方式，實現(xiàn)依法行政和法治政府的施政方略；從行政方式上以“柔性”行政指導(dǎo)代替剛性的行政命令，并使其成為現(xiàn)代服務(wù)型政府施政的主要手段。

其基本特征：第一、在執(zhí)政理念上突出以人為本。地方政府制定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略，提供各類公共物品，發(fā)展各項社會事業(yè)，其執(zhí)政理念突出以人為本，政府要從公民的根本利益出發(fā)，不斷滿足公民日益增長的物質(zhì)文化生活和政治民主需求，尊重人的特性和多樣化，把保障和改善民生作為地方政府工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)人的全面發(fā)展；第二、在政府職能結(jié)構(gòu)中突出公共服務(wù)。在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，迫切需要增強(qiáng)公共服務(wù)職能，解決好公民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、公共安全以及治理腐敗等問題，高度關(guān)注公民各方面的基本需求，建構(gòu)良好的公共服務(wù)體系；第三、在財政支出結(jié)構(gòu)中強(qiáng)化公共服務(wù)支出。地方服務(wù)型政府應(yīng)將財政支出重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，要實現(xiàn)教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障及公共安全等基本公共服務(wù)的全覆蓋和均等化，為此，必須優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，逐步形成均衡的、普遍的基本公共財政支出架構(gòu)；第四，在市場職能架構(gòu)中強(qiáng)化監(jiān)管與有效監(jiān)督。只有通過強(qiáng)化政府監(jiān)管與有效監(jiān)督，規(guī)制一切市場主體與市場行為，維護(hù)市場秩序，才能克服市場機(jī)制的滯后性和自發(fā)性，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定與協(xié)調(diào)，因此，建設(shè)地方服務(wù)型政府，最重要的是“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)，”[1]（P37）努力創(chuàng)造法制完善、公平競爭的市場環(huán)境；第五，在政府組織機(jī)構(gòu)中提升公共服務(wù)部門比重。地方服務(wù)型政府的組織機(jī)構(gòu)中必須強(qiáng)化公共服務(wù)部門的比重，應(yīng)盡量減少行政管理部門的比重，優(yōu)化提升公共服務(wù)工作和提供公共產(chǎn)品的能力，從而更好地滿足公民公共服務(wù)的要求；第六，是法治政府、責(zé)任政府。法治政府的突出特色是人民主權(quán)、權(quán)力有限、公開透明、服務(wù)至上。人民主權(quán)體現(xiàn)在兩個方面，一方面政府的權(quán)力來源于人民，另一方面權(quán)力的行使必須為了人民；權(quán)力有限意味著政府的權(quán)力不是至高無上的，政府在行使權(quán)力時，必須遵從人民的意愿，必須遵循法治的規(guī)范和約束；公開透明即政府權(quán)力必須在陽光下行使，這為公眾廣泛參政議政提供了必要的前提，公眾的廣泛性參政又極大地促進(jìn)了政府的透明度；服務(wù)至上是公共服務(wù)型政府的基本特征，也是它與管制型政府和管理型政府的主要區(qū)別。責(zé)任政府與“主權(quán)在民”思想和代議制民主制度密切相聯(lián)系。代議制的出現(xiàn)使人民可以通過代議機(jī)構(gòu)將管理國家的權(quán)力委托給政府，因而人民是委托人，政府是受托人，政府必須履行受托人義務(wù)，切實對人民負(fù)責(zé)。[3]

二、地方服務(wù)型政府建設(shè)的成效與問題

1.地方服務(wù)型政府建設(shè)的成效

平頂山服務(wù)型政府建設(shè)可以大體劃分為三個階段：第一階段是從20 世紀(jì)90 年代中期開始，這一時期實際上是與經(jīng)濟(jì)體制改革相配套的行政改革試驗時期，也是個別地方政府的一種探索；第二階段從我國2001 年12 月加入世界貿(mào)易組織開始，地方政府為迎接入世挑戰(zhàn)而建設(shè)服務(wù)型政府，這一時期一些省級政府正式、全面提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)、任務(wù)與具體措施；第三個階段是2003 年黨的十六屆三中全會提出科學(xué)發(fā)展觀，各級地方政府紛紛提出建設(shè)服務(wù)型政府的施政目標(biāo)。標(biāo)志著服務(wù)型政府建設(shè)已成為各級地方政府改革的一股勢不可擋的時代潮流。2004年國務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，加快了地方服務(wù)型政府建設(shè)的步伐。平頂山市圍繞依法行政，建設(shè)服務(wù)型政府進(jìn)行了有益的嘗試，取得了一定的成效，為地方服務(wù)型政府建設(shè)提供了可資借鑒的經(jīng)驗。第一，深化行政審批制度改革，優(yōu)化市場發(fā)展環(huán)境。平頂山市于2002 年成立了行政審批服務(wù)中心，市委、市政府先后下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)配合、嚴(yán)明紀(jì)律、確保市行政審批服務(wù)中心高效運(yùn)轉(zhuǎn)的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)縣級行政服務(wù)中心建設(shè)的通知》、《關(guān)于整合審批職能的通知》等30 多個文件，大量減少了行政審批項目，規(guī)范了行政審批范圍，優(yōu)化了市場發(fā)展環(huán)境。第二，建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制，提高政府公共政策質(zhì)量。市委市政府規(guī)定，凡是要做出的重大決策、重要的政策措施、重大事項都應(yīng)先由法制部門進(jìn)行合法性論證，特別是可能影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益的政策措施，未經(jīng)法制部門合法性論證，一律不得實施。建立了公眾參與、專家論證、政府決策相結(jié)合的行政決策機(jī)制。嚴(yán)格規(guī)定規(guī)范性文件的立項、調(diào)研、起草、征求意見、法制審查、會議研究、發(fā)布、備案等程序；對規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理，保障規(guī)范性文件的合法適當(dāng)。這為建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制，提高政府公共政策質(zhì)量提供了有力保障。第三，規(guī)范政府行為，推進(jìn)依法行政。市委市政府高度重視對權(quán)力和行政行為的規(guī)范。一是以推行行政執(zhí)法責(zé)任制為抓手，規(guī)范行政執(zhí)法主體和執(zhí)法權(quán)責(zé)，通過梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職能和落實執(zhí)法責(zé)任等基礎(chǔ)性工作，確定各級執(zhí)法主體的具體行政行為；二是規(guī)范行政執(zhí)法程序，確保程序合法、規(guī)范；三是開展行政案卷評查活動，提高行政執(zhí)法質(zhì)量；四是規(guī)范行政處罰行為，促進(jìn)合法合理行政，通過規(guī)制行政處罰自由裁量權(quán)，制訂了罰款行政處罰適用規(guī)則，并接受社會監(jiān)督，有效推進(jìn)了依法行政。第四，推進(jìn)政務(wù)公開，實行陽光行政。一是以實施政府信息公開條例為先導(dǎo)，努力打造陽光政府。制定下發(fā)了《平頂山市人民政府辦公室關(guān)于做好施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉準(zhǔn)備工作的通知》，建立了信息公開協(xié)調(diào)會議制度；二是以建立政務(wù)公開機(jī)構(gòu)為保障，推進(jìn)陽光行政有序展開。市、縣兩級政府全部成立了政府信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組和相關(guān)的工作機(jī)構(gòu)，建立了由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、專門機(jī)構(gòu)承辦的政務(wù)公開制度；三是以政府網(wǎng)站建設(shè)為依托，實現(xiàn)政務(wù)公開的多樣化和明細(xì)化，定期召開新聞發(fā)布會，及時公開政府信息。第五，構(gòu)建高效便民的服務(wù)機(jī)制。一是提高服務(wù)水平，完善服務(wù)熱線網(wǎng)絡(luò)。市政府開通了市長熱線電話和公民建言獻(xiàn)策網(wǎng)絡(luò)，并且建立了行政效能監(jiān)察聯(lián)動工作機(jī)制，還專門設(shè)立了與公民日常生活密切相關(guān)的社會公益服務(wù)熱線，并逐漸使其發(fā)展成為政府了解民意、集中民智、排解民憂的有效途徑；二是深入推行“為民服務(wù)全程代理制”。各級政府均設(shè)立便民服務(wù)中心或代辦點(diǎn)，在計劃生育、非農(nóng)建設(shè)、林木采伐、民政救濟(jì)、醫(yī)療保障、惠農(nóng)支農(nóng)政策落實等方面為民服務(wù)全程代理；三是不斷創(chuàng)新完善社會救助機(jī)制。通過醫(yī)療救助“一站式”服務(wù)，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度與其他醫(yī)療救助制度的有效銜接，全面推行了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助與新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險同步結(jié)算；實施了新農(nóng)保制度，實現(xiàn)了由農(nóng)村特困戶特殊救助向農(nóng)村低保制度化的根本性轉(zhuǎn)變；實施了城鄉(xiāng)困難群眾臨時救助制度，2004 年平頂山市率先建立了全省第一家愛心救助超市，并逐步實現(xiàn)了市、縣愛心救助超市網(wǎng)絡(luò)化。截至2010 年累計接收社會各界捐贈款物折價3800 余萬元，救助困難群眾65 萬余人次，在社會困難救助中發(fā)揮了重要作用。第六，逐步完善公共服務(wù)體系，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。一是完善相關(guān)政策法規(guī)體系。2000 年以來市政府相繼印發(fā)了《平頂山市城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療管理辦法》、《平頂山市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險市級統(tǒng)籌試行辦法》、《平頂山市城鎮(zhèn)職工大病救助保險管理暫行辦法》、《平頂山市城市居民最低生活保障工作操作規(guī)范》等規(guī)范性文件，并逐步加大了對公共服務(wù)領(lǐng)域的支出，強(qiáng)化了公共服務(wù)職能；二是重視完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各級地方政府在公路建設(shè)、電網(wǎng)改造等方面都進(jìn)行了全面規(guī)劃，并加大投入，確保農(nóng)村居民不斷提高基本生活質(zhì)量；三是發(fā)揮社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)功能，初步建立了“小病進(jìn)社區(qū)，大病到醫(yī)院”的社區(qū)居民就醫(yī)新模式；四是加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高養(yǎng)老服務(wù)水平；五是建立健全就業(yè)服務(wù)體系，促進(jìn)充分就業(yè)。

通過地方服務(wù)型政府建設(shè)，人民群眾幸福指數(shù)從2006 年的64.65%，提高到2009 年的83.81%，提高了19.16 個百分點(diǎn)。

2.地方服務(wù)型政府建設(shè)中的主要問題

地方服務(wù)型政府建設(shè)雖然取得了一定的成效，但總體上政府職能轉(zhuǎn)變滯后，社會管理、公共服務(wù)不到位的局面沒有根本改變。黨的十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》 和十七屆五中全會《建議》對深化行政體制改革的要求，指出了地方服務(wù)型政府建設(shè)中存在的主要問題。第一，公務(wù)員隊伍綜合素質(zhì)偏低。公務(wù)員隊伍服務(wù)意識淡漠，圍繞大局開展工作的主動性不強(qiáng)，辦事推諉、拖拉，執(zhí)法不文明，工作效率低下，熱衷于行政審批，吃、拿、卡、要現(xiàn)象比較嚴(yán)重；官本位思想嚴(yán)重，宗旨觀念不牢，高高在上，不能擺正自己同人民群眾的關(guān)系。以權(quán)謀私，甚至貪污受賄，腐化墮落；“恩賜”觀念和“管制”意識濃厚，受傳統(tǒng)觀念影響，一些公務(wù)員把為人民群眾的服務(wù)當(dāng)作一種“恩賜”，把履行政府職責(zé)當(dāng)作是對人民群眾的“管制”；一些領(lǐng)導(dǎo)干部在進(jìn)行決策時容易受到來自領(lǐng)導(dǎo)、同事等外界的影響，在決策方案實施之后對實施后果的跟蹤反饋不夠，對執(zhí)行中所發(fā)現(xiàn)的問題處理方式欠妥，缺乏靈活應(yīng)對突發(fā)事件的能力。第二，地方政府職能轉(zhuǎn)變滯后。在服務(wù)型政府建設(shè)上，一些區(qū)縣則停留在口號和文件上，無實質(zhì)性舉措。市場監(jiān)管與監(jiān)督不到位。市場主體之間為了自己的利益而破壞契約關(guān)系和市場法則，造成市場秩序混亂的事經(jīng)常發(fā)生，從反面印證了一些政府部門市場監(jiān)管與監(jiān)督的不到位；“不考慮成本”的政府管理模式。一些政府領(lǐng)導(dǎo)為了所謂的“政績”，不惜浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境，有損于公共管理的制度化和規(guī)范化；公共服務(wù)缺位，發(fā)展失衡，致使社會不和諧因素增多。第三，政府組織結(jié)構(gòu)不合理。政府機(jī)構(gòu)龐大，人員嚴(yán)重超編。如某市政府有11名副市長，16 名副秘書長等；部門職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、行政效能低下。省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府之間的職能大部分重疊，“一根針穿到底”，履行公共服務(wù)職能部門在政府機(jī)構(gòu)序列中沒有置于應(yīng)有地位，一些領(lǐng)域職責(zé)分散、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出；機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，部門間協(xié)作聯(lián)動機(jī)制不健全。在行政運(yùn)行機(jī)制方面，盡管市縣行政審批服務(wù)中心進(jìn)行了服務(wù)流程再造，但多數(shù)僅僅是企業(yè)注冊登記的業(yè)務(wù)流程再造，而涉及項目建設(shè)和其他需要實行跨部門聯(lián)動的機(jī)制尚不健全，造成了一些領(lǐng)域服務(wù)流程不暢。第四，公共服務(wù)中的壟斷腐敗問題突出。一些部門罔顧公共利益，謀取私利，濫用公權(quán)力，加之公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，致使腐敗問題突出，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府在人民群眾中的形象；口頭承諾多，實際行動少。一些政府部門提出了一些服務(wù)承諾，還僅僅停留在口頭層面。一些地方的服務(wù)型政府建設(shè)局限于政府自身，公民參與渠道不暢通、參與機(jī)制不健全，導(dǎo)致公共服務(wù)型政府建設(shè)流于形式。

三、強(qiáng)化地方服務(wù)型政府建設(shè)的基本對策

實現(xiàn)“更好的治理、更好的服務(wù)”，是建設(shè)地方服務(wù)型政府追求的根本目標(biāo)。

1.培育人民滿意的公務(wù)員隊伍是地方服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)

第一，培育公務(wù)員為民服務(wù)的理念。公務(wù)員要樹立三個核心理念：一是政府是創(chuàng)造環(huán)境主體的理念。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是創(chuàng)造平等競爭環(huán)境；二是以公民為中心的理念。政府及其公務(wù)員要以公民為中心，圍著公民轉(zhuǎn)，而不是以自己為中心，讓公民圍著自己轉(zhuǎn)；三是法無授權(quán)無職權(quán)的理念。政府及其公務(wù)員的權(quán)力由法律授予，必須做到職權(quán)法定、責(zé)隨職走、心隨責(zé)走。第二，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。要做到以下三點(diǎn)：一要主動，公務(wù)員要有主動為公民服務(wù)的熱情，善于發(fā)現(xiàn)問題、勇于面對矛盾，善于解決矛盾；二要高效，就是簡化辦事程序，提高辦事效率；三要公正，讓公民享受平等的權(quán)利，政府所提供的機(jī)會和福利盡可能地在社會成員之間公平分配。第三，完善公務(wù)員自覺為民服務(wù)的動力機(jī)制。關(guān)鍵是實現(xiàn)由“政府本位”向“以人為本”轉(zhuǎn)變。一要強(qiáng)化公務(wù)員的公共意識和公共精神，把公民利益的實現(xiàn)作為最高價值追求，把公民利益的最大化作為價值實現(xiàn)的最好方式；二要加強(qiáng)對執(zhí)政合法性的認(rèn)識，政府執(zhí)政的合法性，主要來自公民對其政績的認(rèn)同，政府要取得令公民滿意的政績，就必須把公民的利益放在首位，真正為公民提供滿意的服務(wù)；三要健全科學(xué)的獎懲機(jī)制，給踐行“以人為本”的政府機(jī)關(guān)及公務(wù)員以各種精神和物質(zhì)獎勵。

2.科學(xué)定位政府職能是地方服務(wù)型政府建設(shè)的核心

第一，合理界定地方政府治理邊界，科學(xué)劃分政府、市場與社會的權(quán)限，地方政府應(yīng)對自己的職能權(quán)限進(jìn)行重新界定，進(jìn)一步放權(quán)，真正使不該管、管不了也管不好的事務(wù)回歸企業(yè)和社會。第二，實現(xiàn)地方政府職能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。地方政府的政治職能主要是維護(hù)社會穩(wěn)定和公正執(zhí)法；經(jīng)濟(jì)職能主要是維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性，培育市場體系，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力；社會職能主要是提供充足的公共產(chǎn)品，促進(jìn)就業(yè)、調(diào)節(jié)分配，完善社會保障體系，培育和發(fā)展社會組織，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理。服務(wù)型政府建設(shè)應(yīng)突出強(qiáng)化社會職能，弱化經(jīng)濟(jì)職能，確保政治職能的正常履行。第三，強(qiáng)化地方行政的法律約束。依法行政是地方服務(wù)型政府建設(shè)的本質(zhì)要求，一是把法制貫徹到服務(wù)型政府建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，做到組織法制化，運(yùn)行法制化，監(jiān)督法制化；二是政府本身要接受法律約束，堅持法律至上，嚴(yán)格公正、公平執(zhí)法；三是政府必須依法行政，處理行政事務(wù)無論采用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段，都應(yīng)當(dāng)合法合理。

3.優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)是服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵

第一，適當(dāng)保證地方政府機(jī)構(gòu)改革的自主權(quán)。在實際的改革過程中，改革形式、改革力度、改革程序都受制于各種阻力因素，改革的自主靈活性受到較大影響。因此，一方面應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的立法進(jìn)程，為機(jī)構(gòu)改革的靈活性提供明確的法律依據(jù)，另一方面要積極探索地方政府機(jī)構(gòu)改革的多種形式，實事求是地選擇符合地方服務(wù)型政府建設(shè)要求的改革模式。第二，擴(kuò)大公共服務(wù)部門規(guī)模。地方政府機(jī)構(gòu)改革過程中應(yīng)改變以精簡為主、機(jī)構(gòu)調(diào)整和政府資源整合為輔的錯誤傾向，使政府實現(xiàn)從“瘦身”到“健身”的轉(zhuǎn)變，把額定編制向社會管理和公共服務(wù)部門傾斜，為建設(shè)地方服務(wù)型政府創(chuàng)造有利條件。第三，規(guī)范大部門的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。大部制下部門管理領(lǐng)域?qū)?、職能多，但并不是部門的規(guī)模越大、職權(quán)越大，公共服務(wù)的成效就越好，關(guān)鍵在于能否通過大部制改革，建立清晰、規(guī)范、科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，因而要充分考慮部門內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的合理配置，將決策、執(zhí)行二者由橫向并列順序變?yōu)榭v向先后順序，進(jìn)而提高公共服務(wù)效率。第四，實行公民與政府互動的行政程序。一要問政于民，即該做什么，怎么做，何時做，要向民請教，這是決策的前提；二要決策于共，問題的最終決定，一定要在政府與公民的反復(fù)討論和協(xié)商中做出，把政策主張與社會實際、公民需要最大限度地結(jié)合起來；三要行政于合，即決策執(zhí)行過程中政府必須與公民和社會共同來做，政府要充分利用各種社會資源，處理好各種利益關(guān)系，實現(xiàn)整個社會的合心、合力、和諧；四要監(jiān)政于公，即實行陽光行政，“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，[4]廣泛接受公民監(jiān)督，對重要公共政策的執(zhí)行進(jìn)行公開評議，對政府和公務(wù)員日常工作績效的評估也要引入公民評議，而不能再由政府關(guān)起門來自己給自己打分。

4.建立以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的財政體制是地方服務(wù)型政府建設(shè)的必要條件

第一，建立公共服務(wù)型財政體制。財政資金要從生產(chǎn)性和盈利性領(lǐng)域退出來，加大對公共事業(yè)的投入，盡快完成從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財政體制向公共服務(wù)型財政體制的轉(zhuǎn)型，上級政府應(yīng)適當(dāng)加大對財力薄弱的縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度。第二，整合財力資源，提高資金使用效率。把公共財力更多地向市場機(jī)制無法調(diào)節(jié)或不便調(diào)節(jié)的公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，加大對就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療、公共安全等領(lǐng)域的投入，讓人民群眾共享改革發(fā)展成果。要制訂公共服務(wù)投入的政策法規(guī)，建立公共服務(wù)投入監(jiān)測指標(biāo)體系，由本級人大和上級政府監(jiān)督對公共服務(wù)投入的執(zhí)行，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)投入的法制化、規(guī)范化和程序化。第三，進(jìn)行必要的債券融資，疏通地方政府的資金來源渠道。地方政府應(yīng)該采用標(biāo)準(zhǔn)化的債券融資渠道，提高債務(wù)的公開化、透明度和流動性，以便于公眾監(jiān)督并降低投資者風(fēng)險。第四，完善農(nóng)村財政投入體制，優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)的決策供應(yīng)機(jī)制。一是逐漸提高農(nóng)村的公共服務(wù)水平，不斷擴(kuò)大公共財政覆蓋的范圍；二是加大城市帶動農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度，加強(qiáng)對農(nóng)村教育、社保、公共安全、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等方面的財政投入；三是建立農(nóng)村公共產(chǎn)品需求決策表達(dá)機(jī)制，給予農(nóng)民充分參與公共服務(wù)決策的權(quán)利，使有限的財政資源用于農(nóng)民急需的公共領(lǐng)域，保障基本公共服務(wù)均等化。

5.推進(jìn)公共服務(wù)制度創(chuàng)新是地方服務(wù)型政府建設(shè)的保障

第一，著力完善公共服務(wù)的市場機(jī)制。一是合理定位地方政府的公共服務(wù)角色和職責(zé)。積極完善市場規(guī)則，制訂優(yōu)惠政策，體現(xiàn)社會公正；二是培育多元化的公共服務(wù)主體。地方政府要培育社會力量，使公共服務(wù)由政府單一主體發(fā)展為包括政府、非政府組織、企業(yè)和個人在內(nèi)的多元化主體；三是充分發(fā)揮競爭機(jī)制作用，鼓勵公共服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)新，降低成本、節(jié)約資源、不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率；四是公共服務(wù)應(yīng)以公民需求為導(dǎo)向，提高服務(wù)質(zhì)量。政府公共服務(wù)質(zhì)量應(yīng)以社會和服務(wù)對象的評價為主，加大公眾影響的比重，對直接提供公共服務(wù)的公務(wù)員，在政績考核上將公眾評價作為重要內(nèi)容。第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)公共服務(wù)制度創(chuàng)新。一是強(qiáng)化對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持。要加強(qiáng)農(nóng)村金融制度建設(shè)，使農(nóng)村金融真正為“三農(nóng)”服務(wù)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度，有效保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，加強(qiáng)對農(nóng)民工合法權(quán)益的保護(hù)，提高農(nóng)民工工資待遇；二是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)一體化。按照《勞動法》規(guī)定的勞動者權(quán)利，給予城鄉(xiāng)勞動者以同等的法律保護(hù)，將農(nóng)民工納入城市社會保障體系，同時保障農(nóng)民工子女受教育的權(quán)利；三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)供給制度。地方政府應(yīng)扭轉(zhuǎn)“重城輕鄉(xiāng)”的公共服務(wù)觀念，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，把農(nóng)村公共服務(wù)真正納入到國家統(tǒng)一的公共服務(wù)制度中來。第三，推動服務(wù)體制和服務(wù)方式創(chuàng)新。一是強(qiáng)化信息公開。要以《中華人民共和國政府信息公開條例》實施為契機(jī)，完善政府信息公開制度，保證地方政府信息公開的常態(tài)化、規(guī)范化；二是完善公共決策參與機(jī)制，保證社會各階層都有公平的機(jī)會和渠道反映自己的意見和要求，實現(xiàn)公共政策更大程度的公平公正；三是完善公民權(quán)益的救濟(jì)機(jī)制，凡可能對公民權(quán)益造成負(fù)面影響的權(quán)力行為，都必須舉行有相關(guān)公民代表參加的聽證會，對因政府合法行為而導(dǎo)致公民利益受損的補(bǔ)償，必須和公民協(xié)商確定。

6.加強(qiáng)政府績效管理是地方服務(wù)型政府建設(shè)的動力

第一，建立健全公民參與的監(jiān)督機(jī)制。一是完善政務(wù)公開制度，“所有政府工作都要以公開為原則、不公開為例外，除涉及國家秘密，商業(yè)秘密和個人隱私的事項，一律向社會公開?！盵4]以此為公民和社會實施監(jiān)督提供保障。二是全面推行服務(wù)承諾制，為公民和社會監(jiān)督提供明白具體的監(jiān)督依據(jù)。三是加強(qiáng)公民在人事管理中的監(jiān)督。盡可能擴(kuò)大直接選舉的范圍，適當(dāng)延長干部任命的公示期，擴(kuò)大公示范圍，調(diào)任干部要實行嚴(yán)格離任審計，對公務(wù)員考核要實行公民滿意標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為對公務(wù)員獎懲或升遷的重要依據(jù)。四是建立有公民參與的問責(zé)制。必須在原有的同體問責(zé)的基礎(chǔ)上增加異體問責(zé)的內(nèi)容。五是加強(qiáng)公民參與評估的制度化建設(shè)，對公民參與政府績效評估的內(nèi)容、方式、途徑做出明確規(guī)定，進(jìn)一步建立健全聽證制度、信息公開制度、公務(wù)員評議制度、公民批評建議制度等。第二，建立社會化的政績和服務(wù)績效評估體系。把政府的政績和服務(wù)績效交給公民去評價，確立公民在績效考評中的主體地位。對一些政府部門如公安、工商、環(huán)保、衛(wèi)生部門績效的評估，可以委托給獨(dú)立的社會評估機(jī)構(gòu)，通過廣泛深入的社會調(diào)查得出結(jié)論。第三，完善地方服務(wù)型政府績效評估的配套措施。政府績效評估指標(biāo)的主體，由人大和上級政府確定。還應(yīng)該包括政府自身、公民、專家學(xué)者、社會審計制度。加強(qiáng)政府審計的法制化建設(shè)以及制定科學(xué)的審計標(biāo)準(zhǔn)，提高審計人員素質(zhì)，加快績效審計的信息化建設(shè)。

[1]本書編寫組.十八大報告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，黨建讀物出版社，2012.

[2]羅忠桓.政府模式比較分析與中國的階段目標(biāo)選擇[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2004,（1）.

[3]杜飛進(jìn).我們應(yīng)該建設(shè)一個什么樣的政府[J].新華文摘，2011,（9）.

[4]溫家寶.讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行[J].新華文摘，2012,（12）