于 鑫

（長(zhǎng)春金融高等專(zhuān)科學(xué)校 教務(wù)處，吉林 長(zhǎng)春 130028）

失地農(nóng)民是伴隨著工業(yè)的不斷發(fā)展、城鎮(zhèn)化改革的不斷推進(jìn)，在對(duì)土地進(jìn)行重新配置的過(guò)程中，被迫失去原來(lái)賴以生存的物質(zhì)條件和就業(yè)機(jī)會(huì)的特殊群體。農(nóng)民的土地權(quán)益是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應(yīng)當(dāng)享有的一系列民主權(quán)利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱。從現(xiàn)行法律和政策角度分析，農(nóng)民的土地權(quán)益是層次分明、結(jié)構(gòu)有序的一種權(quán)利。[1]失地農(nóng)民與其他社會(huì)主體相比，權(quán)利并不平等，而缺乏這些平等權(quán)利的前提則要回溯至農(nóng)民謀生的物質(zhì)載體——農(nóng)地的相關(guān)制度的弊端上。

一、我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)定及其缺陷分析

我國(guó)的《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定》等現(xiàn)行的法律法規(guī)從不同的層面對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度加以規(guī)范，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行一定程度上的傾向性保護(hù)。但是由于農(nóng)民失地狀況的不斷惡化，失地農(nóng)民權(quán)益受損現(xiàn)象的屢屢發(fā)生，法律所不可避免的相對(duì)滯后性的問(wèn)題，使得上述法律法規(guī)對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)定不能從根本上解決嚴(yán)峻的失地農(nóng)民權(quán)益受損的社會(huì)狀況。因此，筆者認(rèn)為有必要對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)定及其缺陷進(jìn)行分析。

（一）產(chǎn)權(quán)主體的界定不清晰

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬雖然明確規(guī)定為農(nóng)村集體所有，但是這一概括性的表述在實(shí)施保障失地農(nóng)民權(quán)益的行動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生了很多的空白和模糊之處。

1.“集體所有”的界定模糊

在現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，“集體所有”概念的模糊，使得對(duì)農(nóng)地的真正所有者的判斷出現(xiàn)分歧和模糊化。“集體所有”是指集體組織所有，還是指?jìng)€(gè)人之間的一種共有？?jī)烧呤窃鯓拥囊环N關(guān)系？集體組織對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)擁有哪些權(quán)力？這一系列的問(wèn)題都未能在法律法規(guī)中找到明確的答案，使得兩者之間的關(guān)系存在一定程度上的模糊性，農(nóng)村土地事實(shí)上已成為一種人人有權(quán)、人人無(wú)權(quán)的“公共品”。

2.對(duì)集體組織的理解

我國(guó)實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，排除原先鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，村級(jí)集體組織這種主要擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)管理職能的集體組織并沒(méi)有廣泛建立；同時(shí)另外一種組織形式——村民小組也沒(méi)有自己獨(dú)立的法人資格。這些問(wèn)題的出現(xiàn)使得我們不能對(duì)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行清晰的概括，產(chǎn)權(quán)主體成為一種帶有明顯虛擬色彩的抽象法律概念。[2]因此，法律所規(guī)定的農(nóng)民集體所有事實(shí)上是一種不明確的土地所有制。

（二）產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

1.所有權(quán)的權(quán)能殘缺

我國(guó)《土地管理法》中對(duì)轉(zhuǎn)讓土地進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，這些規(guī)定意味著單位和個(gè)人的非農(nóng)建設(shè)用地不可以直接從農(nóng)地所有者那里獲得。農(nóng)地所有者要轉(zhuǎn)讓土地給用地者就要遵循嚴(yán)格的程序，即政府先將土地征為國(guó)有，然后政府再出讓給用地者。政府的行為事實(shí)上帶有某些壟斷的色彩，即使失地農(nóng)民從政府獲得了一些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是數(shù)額相對(duì)于土地市場(chǎng)交易價(jià)格而言是微小的。農(nóng)地的所有權(quán)歸屬于集體，但是卻不能直接行使權(quán)利，由權(quán)利獲得的經(jīng)濟(jì)利益也無(wú)法得到有效的保障。從這種意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)地的所有權(quán)的權(quán)能是存在殘缺的。

2.承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的殘缺

國(guó)家行政權(quán)力在一定程度上控制著土地集體所有權(quán)，集體所有權(quán)又與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在著密切的關(guān)系，因此在一定意義上承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有行政權(quán)力過(guò)度滲透的意味，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這項(xiàng)權(quán)利處于不穩(wěn)定和不完善的狀態(tài)中。

（1）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)結(jié)構(gòu)殘缺

我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)不完整的權(quán)利，農(nóng)戶在面對(duì)權(quán)益受損的狀況下，沒(méi)有一種合理的權(quán)利基礎(chǔ)來(lái)保護(hù)自我。

（2）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能不清晰

簽訂承包合同是農(nóng)民取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要形式，簽訂的合同使得這種權(quán)利具有約定性，因此具有不確定性。

3.土地收益權(quán)的不完整

2006年，農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)地的產(chǎn)出分配格局在一定程度上向農(nóng)民傾斜，但是成本上漲、經(jīng)濟(jì)效益仍然不高，風(fēng)險(xiǎn)依舊比較大。在土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，征地標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家單向規(guī)定，受償主體并不是農(nóng)戶自身而是集體經(jīng)濟(jì)組織，在這種制度下國(guó)家以較低的價(jià)格征收土地，但是用較高的價(jià)格出售土地，取得了一定的經(jīng)濟(jì)利益。在此過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織又分得了“一杯羹”，使得失地農(nóng)民無(wú)法分享到農(nóng)地非農(nóng)化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益。

二、不清晰的產(chǎn)權(quán)制度與失地農(nóng)民權(quán)益損害之間的關(guān)系

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不僅一直困擾農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革，也是解決失地農(nóng)民利益保障問(wèn)題的關(guān)鍵。脫離農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度探析失地農(nóng)民利益保護(hù)問(wèn)題是缺乏準(zhǔn)確性的。要研究失地農(nóng)民利益保護(hù)問(wèn)題，必須以清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)理論為指導(dǎo)。但是我國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是模糊的，主要存在以下幾方面的缺陷：

（一）產(chǎn)權(quán)主體的不清晰導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織越權(quán)行為

產(chǎn)權(quán)制度的模糊性，尤其是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的界定不明晰，導(dǎo)致政府尤其是集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上承擔(dān)起產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)任，農(nóng)民與政府的關(guān)系實(shí)際上是委托——代理的關(guān)系。[3]行政因素的滲透，行政人員的經(jīng)濟(jì)自私性，導(dǎo)致其行為并不能必然的以追求社會(huì)利益為目的。在農(nóng)地被征收的過(guò)程中，失地農(nóng)民相對(duì)于政府來(lái)說(shuō)處于一個(gè)較為不利的地位，不能有效地對(duì)抗政府的侵權(quán)行為，因此無(wú)法保護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

（二）土地的所有制消減了失地農(nóng)民維權(quán)的積極性

我國(guó)法律規(guī)定土地集體所有，該規(guī)定一方面使農(nóng)民擁有平等享有土地的成員權(quán)，產(chǎn)生一定程度的集體歸屬感；另一方面這項(xiàng)規(guī)定也大大消減了失地農(nóng)民努力維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)權(quán)益的動(dòng)力。另外也會(huì)出現(xiàn)其他集體組織成員“坐享其成”個(gè)別失地農(nóng)民積極維權(quán)行動(dòng)產(chǎn)生的成果。不僅如此，在維權(quán)行動(dòng)的結(jié)果還不確定的情況下，容易產(chǎn)生“搭便車(chē)”的現(xiàn)象。這些因素嚴(yán)重阻礙了一些失地農(nóng)民參與維權(quán)行動(dòng)的積極性。

（三）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不完善損害失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益

政府征用土地后，參照征收土地的原用途確定對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且失地農(nóng)民不可以從事非農(nóng)建設(shè)活動(dòng)，農(nóng)民所接受的按原用途標(biāo)準(zhǔn)確定的補(bǔ)償費(fèi)，然而這種補(bǔ)償費(fèi)處于較低的水平。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)，失地農(nóng)民的利益被侵害的范圍和程度并不相同，相對(duì)來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，失地農(nóng)民的權(quán)益會(huì)受到更大范圍的侵害。

三、保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)想

反思現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村仍處于較低的資源配置水平，征地程序不規(guī)范，失地農(nóng)民權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，產(chǎn)權(quán)制度是上述現(xiàn)象產(chǎn)生的一個(gè)非常重要的原因。因此，有必要從深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度入手，改善農(nóng)地承包關(guān)系，從更深層次解決當(dāng)前中國(guó)失地農(nóng)民權(quán)益保障的問(wèn)題。

（一）穩(wěn)定土地承包關(guān)系，給予農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包權(quán)

一般而言，所有權(quán)衍生占有、使用、處置、收益和轉(zhuǎn)讓這五種基本權(quán)能，但是它們經(jīng)常處于一種分離的狀態(tài)，通常情況下所有權(quán)人的關(guān)注點(diǎn)更多地投入到財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，其他幾種權(quán)能則讓渡給其他的人。因此，農(nóng)村應(yīng)在維護(hù)農(nóng)村土地公有制的前提下，擴(kuò)大農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許農(nóng)民以農(nóng)戶為基本單元，通過(guò)一種向國(guó)家租賃土地的形式，永久地占有、使用土地，農(nóng)民既可以從土地中取得一定的經(jīng)濟(jì)利益，又能使其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處于一種較為穩(wěn)定的狀態(tài)。

（二）建立有效的法律救濟(jì)途徑

對(duì)于處于弱勢(shì)群體地位的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在其權(quán)益受到侵害時(shí)如何能夠通過(guò)有效的法律救濟(jì)手段，以裁決、訴訟的形式維護(hù)自身利益，是解決失地農(nóng)民保障問(wèn)題的重要內(nèi)容之一。目前，在處理征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的法律程序方面仍存在很大爭(zhēng)議?！暗胤秸膮f(xié)調(diào)及征地審批機(jī)關(guān)的裁決”究竟屬于何種法律行為？是行政執(zhí)法還是行政復(fù)議？該怎樣適用行政訴訟法？各地判例各異，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，筆者認(rèn)為，為最大程度地保障失地農(nóng)民的利益，保證整個(gè)征地及補(bǔ)償體系的公開(kāi)、公正及透明性，應(yīng)以條例或法規(guī)的形式建立一套完整的征地及補(bǔ)償程序，并對(duì)爭(zhēng)議的解決方式及訴訟程序做出明確規(guī)定。當(dāng)農(nóng)戶對(duì)征地及補(bǔ)償問(wèn)題產(chǎn)生異議時(shí)，可以首先通過(guò)行政復(fù)議的方式申請(qǐng)裁決，不服征地補(bǔ)償?shù)男姓?fù)議裁決的可以向征地所在地的人民法院提起刑訴。在整個(gè)征地及補(bǔ)償過(guò)程中，行政人員都應(yīng)該保證農(nóng)民的知情權(quán)，并向其告知具有相關(guān)申請(qǐng)復(fù)議及訴訟的權(quán)利。在審理相關(guān)訴訟案件中，為保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，也應(yīng)該建立舉證責(zé)任倒置制度，做出行政行為的機(jī)關(guān)需要有證明其行為及補(bǔ)償方法合法性的義務(wù)。此外，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不作為或者對(duì)裁決或判決的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)拒不執(zhí)行時(shí)，應(yīng)以強(qiáng)制執(zhí)行及配合懲罰措施的方式追究相關(guān)單位及人員的責(zé)任，以保障農(nóng)戶的利益。

[1]王景新.現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)地制度及其利益格局重構(gòu)[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2005：89.

[2]李勝蘭.我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2004：54.

[3]葛永明.在農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程中必須高度重視和關(guān)心“失土農(nóng)民”[J].調(diào)研世界，2002，（3）：22.