□ 陳法彬

從廈門、大連、寧波、彭州、昆明等地的PX項目風波，到什邡事件、啟東王子造紙事件、松江電池廠事件所引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)輿論質(zhì)疑，公眾的環(huán)境利益訴求與政府環(huán)保信息公開機制之間形成的尖銳沖突已經(jīng)越來越引人注目。雖然政府和企業(yè)公開承諾確保擬上馬項目的環(huán)境安全，但公眾仍然心存疑慮，在網(wǎng)絡(luò)上不斷質(zhì)疑政府環(huán)境評估的公開性、公正性和科學性，甚至采取線下行動逼迫工程下馬。從網(wǎng)絡(luò)輿論引導角度看，網(wǎng)絡(luò)輿論淹沒和遮蔽了主流輿論和社會公共輿論的聲音，讓政府部門被動地應(yīng)付網(wǎng)絡(luò)輿論質(zhì)疑，以至于不得不宣布擬建項目下馬。從既有環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件演化模式看，基本遵循如下規(guī)律：項目悄悄上馬—當?shù)毓姳硎痉磳?，政府部門置之不理—更多公眾采取行動—網(wǎng)絡(luò)關(guān)注—政府表態(tài)要耐心聽取公眾意見—項目下馬。以這樣的方式回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論質(zhì)疑，顯然失去了網(wǎng)絡(luò)輿論引導主動權(quán)和主導權(quán)。政府部門必須轉(zhuǎn)變網(wǎng)絡(luò)輿論引導觀念和方法，加強信息公開制度建設(shè)，通過提高政府信息公開的科學性和有效性，降低和消除環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件的社會風險。

一、環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體事件溯因

自2007年“廈門PX事件”進入公眾視野以來，大大小小的環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件層出不窮。根據(jù)十一屆全國人大常委會第二十九次會議公布的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自1996年以來，環(huán)保型群體性事件一直保持年均29%的增速。2005年以來，環(huán)保部直接接報處置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增長120%，特別是重金屬和危險化學品突發(fā)環(huán)境事件呈高發(fā)態(tài)勢。環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件的形成原因是多方面的，“從事件表面來看，環(huán)境沖突是追求利潤至上的污染企業(yè)與希望生存安全的受害民眾之間的利益沖突。從深層來看，這是政府奉行GDP至上與科學發(fā)展觀沖突的結(jié)果，是政府環(huán)境治理能力落后與當前嚴峻的環(huán)境形勢的結(jié)果?！彪S著經(jīng)濟發(fā)展進入轉(zhuǎn)型期，各種新舊矛盾交織，政府政績、企業(yè)利潤與公眾的環(huán)境利益之間沖突加劇，焦慮中的民眾迫切需要一個宣泄口緩釋環(huán)保矛盾，網(wǎng)絡(luò)質(zhì)疑和批評集中噴涌。其中，政府忽視信息公開制度建設(shè)，使公眾不了解、不參與政府公共決策，則是發(fā)生環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件的重要原因。

首先，政府對擬建項目實施決策時普遍缺乏公眾參與。政府忽視公眾參與公共決策具有一定的普遍性。一方面表現(xiàn)為政府對公眾參與決策的必要性認識不足。公眾參與決策是重大項目建設(shè)規(guī)劃中必不可少的重要環(huán)節(jié)，相比國外，我國在這方面起步較晚，2006年《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》開始實施，對參與主體、領(lǐng)域、渠道等方面都做了專門規(guī)定，但長期以來“GDP至上”的理念左右了政府決策，“項目規(guī)劃是政府的事情”、“只要經(jīng)濟搞好了，老百姓就會認同”之類的說法成為政府越過公眾參與決策而自主決策的重要理由。然而，政府公共決策與公眾利益訴求存在天然對立?！敖?jīng)濟增長、生活改善和文化水平的提高，而特別又是西方價值觀念在城市知識界的傳播，將自然地激起民眾參與欲望的提高……”政府推動建設(shè)重大項目往往優(yōu)先考慮經(jīng)濟效益，將環(huán)境效益和社會效益置于次要地位，而公眾主要關(guān)注與生命健康、財產(chǎn)直接相關(guān)的權(quán)益。如果二者之間缺少決策前的溝通協(xié)調(diào)，公眾的參與欲望被壓制，擬建項目相關(guān)的社情民意被忽視，那么，必將激起公眾群體性質(zhì)疑和反對。另一方面，對公眾參與機制缺乏制度性設(shè)計：（1）在參與主體選拔上缺乏科學合理的選拔機制。一切利益相關(guān)者都是公共決策參與主體，如公民個人、民間組織和各種法人，但是，現(xiàn)行的各種法規(guī)和規(guī)章都沒有嚴格規(guī)定公眾參與決策的選拔機制和監(jiān)督機制，哪些主體能夠參加聽證會常常由政府說了算，以至于許多參與主體并不能真正代表利益相關(guān)者的利益，出現(xiàn)所謂舉手代表、同意代表等。（2）參與決策領(lǐng)域的選擇具有隨意性。目前，對擬建項目是否需要公眾參與決策、多大程度地參與，以及參與時機選擇等，都取決于政府的意志，換而言之，如果政府覺得需要公眾參與決策，那么，就邀請相關(guān)人員參與討論；政府如果不嚴格執(zhí)行重大項目公眾參與決策制度，對于那些可能遭到公眾反對的擬建項目，必將選擇繞開公眾參與決策方式而自主決策。（3）參與渠道比較單一。目前的公眾參與主要以問卷調(diào)查為主，公眾參與方式單一而被動，在“調(diào)查—分析—規(guī)劃—評估—反饋”這一規(guī)劃循環(huán)圈模式中，淺層地表達自己的意見。

其次，政府選擇性公開擬建項目相關(guān)信息。政府為了平衡擬建項目與信息公開之間的矛盾，往往采取選擇性公開擬建項目相關(guān)信息，既滿足推動擬建項目的公共需要，又滿足信息公開的社會需求，具體表現(xiàn)為：一是有保留地公開信息。為了不影響項目進程，一些地方政府部門十分注重信息公開技巧，要么選擇性公開或只在一定范圍內(nèi)公開（比如政府工作會議上）相關(guān)信息，要么不公開關(guān)鍵信息，只公開次要信息。在信息內(nèi)容上，常?？吹侥戤a(chǎn)值、總投資、占地面積、規(guī)劃圖、帶動就業(yè)等利好消息，而對于項目存在的環(huán)境風險以及可能給公眾帶來的潛在影響、環(huán)評論證、污染物處理及處理方式的科學性等，往往不予公開或者使用一些專業(yè)性很強的語言公開，阻止公眾進一步接受和理解相關(guān)信息。二是信息公開滯后。一些地方政府公開信息是為了完成既定程序或應(yīng)付上級部門的檢查，因此，不僅主動公開的信息量很少，而且縮短公示期，臨近項目開工才匆匆公開相關(guān)信息，引起公眾誤解或瞬間恐慌。政府公開相關(guān)信息是為了溝通協(xié)商公眾態(tài)度和意見，對擬建項目達成意見共識，消除彼此意見分歧，更好地推動擬建項目建設(shè)，然而，一些地方政府采取公眾不質(zhì)疑政府就不公開的態(tài)度，對一些本來應(yīng)該公開的信息能瞞則瞞，能拖則拖，被動地回應(yīng)公眾的質(zhì)疑和批評，導致政府和公眾之間的意見對立升級。

再次，不及時回應(yīng)公眾的網(wǎng)絡(luò)關(guān)切。政府不能及時回應(yīng)公民申請公開的信息，不能及時更新網(wǎng)絡(luò)群體性事件的最新發(fā)展動態(tài)，導致環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件升級。目前，雖然有超過90%的政府機構(gòu)開通了政府網(wǎng)站、微博等信息傳播平臺，但網(wǎng)絡(luò)信息公開質(zhì)量及效果卻極其有限。部分地方政府網(wǎng)站著重介紹相關(guān)政策法規(guī)和部門職能，信息少、更新慢，重形象宣傳而輕信息公開，對化解環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件效果有限。官方微博普遍照搬官方表態(tài)，互動性差，只發(fā)布，不回復，沒有充分體現(xiàn)出社交平臺所具有的協(xié)商價值和功能，沒有真正成為溝通政府和公眾的信息橋梁。

二、信息公開制約因素

環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體事件的發(fā)生、升級，很大程度上要歸結(jié)于政府信息公開制度的設(shè)計缺陷和執(zhí)行缺陷。當公眾的環(huán)境權(quán)益受到損害或即將受到損害，而他們的利益訴求又難以得到滿足時，以政府為主導的官方輿論和以網(wǎng)民為主體的網(wǎng)絡(luò)輿論必然發(fā)生輿論沖突；這時，如果主流媒體集體失語，則必然導致網(wǎng)絡(luò)謠言泛濫，很容易使事態(tài)進一步惡化。因此，需要從政府信息公開制度入手尋找環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體事件的誘因。

第一，政府信息公開程序化與環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件信息公開技術(shù)要求之間存在矛盾。政府公開信息是按照法定程序進行的，任何政府部門和領(lǐng)導都不能超越法律授權(quán)自行公開相關(guān)信息，而公眾則期望及時、全面地公開環(huán)保信息，二者的價值訴求不能完全統(tǒng)一起來。

政府信息公開的層級管理造成信息公開滯后效應(yīng)，難以滿足公眾對環(huán)保信息的需求。政府信息公開是政府行政工作的重要組成部分，必須按照相關(guān)議事規(guī)則及行政法規(guī)進行，一般情況下，政府信息主動公開信息需要經(jīng)過一個嚴密的工作流程，而這個流程對環(huán)保信息公開來說則是漫長的。而環(huán)保事件一旦發(fā)生，情況瞬息萬變，信息不透明或處置不當都將給人民群眾的生命財產(chǎn)造成嚴重損失，如果環(huán)保信息被集成在一個平面或平臺上，政府部門在充分把握和分析相關(guān)信息的基礎(chǔ)上作出靈活的、有針對性的信息公開，那么，將有助于消除公眾疑慮，制止網(wǎng)絡(luò)群體事件發(fā)生?？墒?，目前繁冗的審查程序顯然滿足不了環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件對信息公開及時性的需求。一方面，環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件的信息呈幾何狀爆炸式增長，公眾急需得到最新動態(tài)；另一方面，政府需要按照既定程序完成以部門為單位的逐級匯報審查，再有上級政府部門決定是否公開信息、何時公開信息，使政府環(huán)保信息公開與公眾信息及時性要求之間出現(xiàn)矛盾。

自成體系的部門信源形成信息壁壘效應(yīng)，難以滿足信息公開的社會需求。不同的利益主體對所掌握的環(huán)保信息具有不同的公開訴求，它們很難根據(jù)公共利益需求公開環(huán)保信息，而是把部門利益納入信息公開的制度設(shè)計中，有意無意間形成了一個個信息壁壘，不僅普通公眾無法獲取相關(guān)信息，即使是政府其他部門要想獲得這些信息也須大費周折。雖然許多部門都有自己的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和信息平臺，但這些系統(tǒng)就像一根根大柱子，沒有或很難互聯(lián)互通，各自獨立支撐著，形成一個個“信息孤島”。這樣就導致政府無法快速高效地公開環(huán)保信息。

另外，目前我國尚缺乏完備的信息公開機制，公共事件發(fā)生后，常常要臨時成立一個應(yīng)急中心或者上級領(lǐng)導部門指定某個部門牽頭負責，如“非典”發(fā)生后由衛(wèi)生部牽頭應(yīng)對，禽流感發(fā)生后由農(nóng)業(yè)部牽頭應(yīng)對。而環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體事件發(fā)生后，則因缺乏專業(yè)性危機應(yīng)對，致使網(wǎng)絡(luò)輿論和環(huán)保事件趨向失控。

第二，政府信息公開的有限性與網(wǎng)民對信息公開的無限訴求之間存在矛盾。無論是法律規(guī)定還是實際操作，政府信息公開總是有限的，而網(wǎng)民對事件的關(guān)心和對自己切身利益的擔憂促使他們想方設(shè)法獲取一切與事件相關(guān)的信息，二者的矛盾往往影響環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件走向。

政府信息公開內(nèi)容上的有限性。政府信息公開的內(nèi)容的有限性構(gòu)成比較復雜，既有按照信息公開相關(guān)規(guī)定不能公開或者暫時不能公開某些信息，也有些信息有相關(guān)部門認為信息公開可能危及自身利益而故意隱瞞相關(guān)信息?！墩畔⒐_條例》實施后，政府信息公開取得了一定的成績，但離人民群眾的要求仍然存在一定的距離。有學者將現(xiàn)階段中國政府信息公開的基本態(tài)勢概括為“五多五少”：開放的少，保密的多；主動開放的少，被動開放的多；開放的原始信息多，開放和加工整理的少；孤立、分散開放的多，網(wǎng)絡(luò)上可共享的少；政府機關(guān)部門自我服務(wù)的多，社會化服務(wù)的少。

政府信息公開時間上的有限性。一方面，信息公開需要經(jīng)過層層審查，往往需要一定時間；另一方面，主管部門信息管理不到位，比如微博（網(wǎng)絡(luò)）值班不到位，無法做到全天候不間斷滾動公開。事件發(fā)生后，網(wǎng)民對于信息公開的要求是持續(xù)性的，并且渴望自己的提問能盡快得到答復，而政府部門的回應(yīng)則不能滿足公眾的信息需求。例如在什邡事件中，2012年6月29日上午項目開工，官方微博“活力什邡”連續(xù)發(fā)布6條長微博，全面肯定宏達鉬銅項目的環(huán)保措施、先進科技及工程意義，這些信息并沒有被網(wǎng)民認可，最多的一條被轉(zhuǎn)發(fā)129次，評論202條且多為謾罵之詞。在這之后的一個周末，官方微博完全失聲，網(wǎng)民用自己的方式廣泛搜集信息，轉(zhuǎn)發(fā)、聯(lián)絡(luò)，事件進一步升級，大量民眾聚集。7月2日下午2點，“活力什邡”才再次分段發(fā)布長微博，宣布停工，后又發(fā)布了5條相關(guān)信息，最多的被轉(zhuǎn)發(fā)5742次，評論3277條。由于政府對事件的應(yīng)對不夠及時，發(fā)布的多為碎片化信息，沒有提供足夠多與事件相關(guān)的資料供網(wǎng)民討論，致使網(wǎng)絡(luò)評論中充斥著懷疑和不信任的聲音。加上有網(wǎng)友發(fā)布“現(xiàn)場照片”，稱“沖突中有人員傷亡”，民眾的憤怒情緒再一次被點燃，當“活力什邡”回應(yīng)照片系違法分子惡意捏造時，微博的轉(zhuǎn)發(fā)數(shù)和評論數(shù)分別達到了46831和24020，直至7月4日凌晨，事件才逐漸平息。在這起網(wǎng)絡(luò)群體性事件中，政府信息公開和回應(yīng)滯后，是造成事件失控的原因之一。

政府信息公開形式的有限性。目前，環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件中的政府信息公開方法主要包括召開新聞發(fā)布會和網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布，形式和方法都比較單一。新聞發(fā)布會上公開的內(nèi)容往往是事先準備好的官方話語，政策靈活性較差并且是一種自上而下的單向傳播，即使面對媒體記者的提問，所回應(yīng)的問題也往往是被篩選過的問題，政府沒有直接回應(yīng)公眾的關(guān)切；信息公開還常?！邦欁笥叶运保乇芎诵膯栴}和關(guān)鍵性問題；平等協(xié)商的對話機制尚不完善，聽證會、環(huán)評檢測常常流于形式。凡此種種，都引發(fā)公眾對政府信息公開的不滿。

第三，政府信息公開權(quán)威性與網(wǎng)民經(jīng)驗性之間存在矛盾。政府公開的信息一般都需要融合各方意見，經(jīng)過嚴格論證，信息的權(quán)威性、規(guī)范性和準確性要求較高；網(wǎng)民對于環(huán)保事件的認識常常是基于日常生活經(jīng)驗和道聽途說做出的直接判斷，專業(yè)知識和理性思考相對欠缺。比如日本大地震時期，官方公布的核泄漏相關(guān)數(shù)據(jù)專業(yè)性強，可讀性較差，沒有很好地將這些數(shù)字轉(zhuǎn)化成符合網(wǎng)民習慣的信息，一些網(wǎng)民根據(jù)日常經(jīng)驗和碎片化的信息，抱著“寧可信其有不可信其無”的態(tài)度，以訛傳訛，最終引發(fā)了國內(nèi)搶鹽風波甚至對核輻射的擔憂。因此，政府信息公開的權(quán)威性與網(wǎng)民信息接受經(jīng)驗性之間發(fā)生沖突。

第四，權(quán)威信息的期望效果與網(wǎng)民選擇之間的落差。在傳播活動中，各方的經(jīng)驗彼此重疊得越多，信息流通的阻礙就越少，而受眾（網(wǎng)民）在接收信息的過程都勢必要根據(jù)個人的需要和意愿而有所選擇、有所側(cè)重、甚至有所曲解，以便使所接受的信息同自己固有的價值體系和既定的思維方式盡量的協(xié)調(diào)一致。對政府公開的權(quán)威信息，網(wǎng)民一旦結(jié)合自身經(jīng)驗，進行選擇性接觸、選擇性理解和選擇性記憶，那么，勢必會漠視或者曲解政府公開的信息，影響信息交流和意見溝通。

三、信息公開應(yīng)對措施

英美等發(fā)達國家已經(jīng)建立了一套比較完善的信息公開制度，在建設(shè)大型項目之前，不僅進行嚴格的環(huán)保測評和民意代表聽證，保證公眾參與公共決策，而且設(shè)立專門機構(gòu)及時、準確地發(fā)布信息，并加強與新聞媒體的溝通合作，防止發(fā)生群體性事件。這些國家的做法對于我國加強環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件中的信息公開制度建設(shè)具有重要的啟示作用。

首先，強化危機意識。環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件萬眾矚目，需要精心應(yīng)對。強化危機公關(guān)意識就是要改變傳統(tǒng)的官本位思想，改變“維穩(wěn)第一”的決策理念，要正視危機，構(gòu)建平等對話機制，聽取公眾意見；適時發(fā)布公眾需求的信息，及時疏導；防止事態(tài)的進一步升級，化解危機，保護人民生命和財產(chǎn)安全，營造良好的政民關(guān)系，維護社會穩(wěn)定。同時，危機公關(guān)也是一次免費的社會形象廣告，網(wǎng)絡(luò)群體性事件處理是否得當直接關(guān)系到政府在百姓心目中的形象和威信。對于如何應(yīng)對與處置網(wǎng)絡(luò)群體性事件，要堅持“速報事實，慎報原因”原則，通過迅速公布事實真相，讓真相走在謠言的前面；多采用滾動式發(fā)布信息，及時回應(yīng)網(wǎng)民的疑慮和疑惑；不要隱瞞公共信息，更不要說謊；慎重判定引發(fā)事件的原因，結(jié)論要經(jīng)得起實踐的檢驗。

政府主動公開擬建項目的相關(guān)信息，引導網(wǎng)民展開討論，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)意見和態(tài)度，政府了解和掌握擬建項目是否符合民意，以及會否引發(fā)環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件，及早發(fā)出警報并作出相應(yīng)的政策調(diào)整。因此，危機意識主導下的政府信息公開不僅有助于公眾認可政府的公共決策，而且有助于提高政府危機管理效率。

其次，科學公開信息?？茖W公開就是要把握信息傳播規(guī)律、運用信息公開技巧，引導網(wǎng)民理性思考問題。一方面，政府相關(guān)部門在第一時間內(nèi)發(fā)布事件相關(guān)信息，如擬建項目信息、環(huán)評報告等，表明政府的行政目標及公共決策依據(jù)；隨著擬建項目展開或網(wǎng)絡(luò)輿論發(fā)展，采用類似于滾動直播方式全程回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)質(zhì)疑。在信息公開過程中要注意科學引導，發(fā)布現(xiàn)場圖文信息時，盡量不要過多發(fā)布現(xiàn)場“黑壓壓的人群”的照片，以免引起其他民眾的效仿，另外，大眾傳播媒介要及時提供簡單明確而又容易為公眾接受的價值判斷或道德選擇，為網(wǎng)絡(luò)輿論發(fā)展框設(shè)定發(fā)展框架。另一方面，通過信息公開盡量把問題討論引向深入。一要科學選取公開場景，在網(wǎng)絡(luò)群體性事件發(fā)生時，信息公開的地點不一定必須設(shè)在政府大廳，可以轉(zhuǎn)移到事件現(xiàn)場，恰當?shù)剡x擇地點往往能傳遞出政府對網(wǎng)絡(luò)群體性事件的關(guān)切程度和態(tài)度；二要用對話代替政策性宣示，比如可采用網(wǎng)絡(luò)直播間、微博互動等模式展開互動，針對網(wǎng)民集中關(guān)注的問題進行深度討論，引導網(wǎng)民一起思考，共同尋找解決問題的方法和途徑；三是盡量多地為網(wǎng)民提供相關(guān)材料，讓網(wǎng)民感覺是在與政府一起面對難題，調(diào)動網(wǎng)民主動參與的積極性。

再次，加強信息公開平臺建設(shè)，綜合運用傳統(tǒng)媒體、新聞發(fā)布會、政府網(wǎng)站、微博等多種公開方式，形成信息公開的合力。各種信息傳播平臺都擁有特定的受眾群，把各種信息傳播平臺打造成綜合信息傳播平臺，將有利于防范信息傳播空白而出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)謠言。傳統(tǒng)媒體具有權(quán)威性，代表政府的聲音，及時報道環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件，有利于加強政府的政策宣示及對網(wǎng)絡(luò)輿論的引導；政府召開新聞發(fā)布會，是正面公開表達政府態(tài)度的重要方法，有助于澄清各種謠言和猜疑；網(wǎng)絡(luò)空間是民間意見的集散地，特別是以網(wǎng)絡(luò)論壇、博客、微博為代表的網(wǎng)絡(luò)自媒體和以QQ、微信為代表的網(wǎng)絡(luò)即時通訊工具，受到越來越多的年輕人的青睞，在許多環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件中都發(fā)揮了重要作用。政府只有綜合使用各種信息傳播平臺，有組織、有針對性地公開信息，才能保證信息公開的效率，防范發(fā)生環(huán)保型網(wǎng)絡(luò)群體性事件。［本文為上海市教委科研創(chuàng)新項目“網(wǎng)絡(luò)傳播管理創(chuàng)新項目”（12ZS151）階段性成果 ］

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