創(chuàng)新城市管理加快新市民融入城市社會進程——淺析新市民融入城市社會過程中的主要困難和途徑

周宏剛

(陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)院，陜西 西安 710062)

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的進一步加快，越來越多農(nóng)民因城市擴大發(fā)展而失去土地，轉(zhuǎn)而進入城市社區(qū)，成為城市的新市民。這些新市民與在城市里工作、生活的農(nóng)民工和其他流動人口不同，他們雖然失去了土地，但在城市擁有住房，有了城市戶籍，成了法律意義的城市居民，但是，由于目前我國城鎮(zhèn)化相關(guān)制度不完善，城市社會服務(wù)管理滯后，加之新市民群體自身素質(zhì)不高，自我發(fā)展能力不強，在融入城市社會過程中存在著許多問題和障礙，需要各級政府在推進城鎮(zhèn)化過程中，更加注重人的城市化，進一步創(chuàng)新和加強城市服務(wù)管理，促進新市民順利融入城市社會。

一、當(dāng)前新市民在融入城市社會的主要困難

由于我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但相關(guān)制度還不完善，致使因城市化而失去土地的新市民群體，在進入城市社會生活中，面臨在理念、生活、生產(chǎn)和心理等方面都有一個適應(yīng)及融合的過程，特別是在社會保障、就業(yè)和后續(xù)發(fā)展以及社會心理等方面的存在著不少困難。

1.社會保障缺乏，水平較低

由于我國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險和最低生活保障度等社會保障制度建立時間不長，目前還處于由試點到全面推展的階段，基本社會保障制度只實現(xiàn)了制度全覆蓋，還沒有完成對人群的全覆蓋。新市民原來生活的農(nóng)村，大多數(shù)還沒有參加基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險。他們失地進入城市成為城市居民后，隨著城鄉(xiāng)社會保障制度的全面建立，他們參加了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，有的參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，但由于這些基本醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險起步水平低、保障能力有限，需要個人交納的費用多。因此在許多地方，由于征地拆遷土地補償標(biāo)準(zhǔn)低，許多拆遷地農(nóng)民因購買住房、繳納養(yǎng)老、醫(yī)療保險等費用后，征地補償款數(shù)額所剩有限，很難由“拆遷戶”成為“拆遷富”［1］。由于社會保障水平與城市其他居民相比水平較低，許多新市民陷入城市化的焦慮中，常常讓他們感到自己而頂多只能算半個城里人，對城市生活沒有了更多的期待，反而擔(dān)憂很多。

2.就業(yè)不穩(wěn)定，收入較低

新市民被征地進城后，和城里人一樣住進了社區(qū)高樓，成為城市居民。他們進城后，雖然居住環(huán)境比以前改善了，在就業(yè)謀生的方式發(fā)生了根本性的變化。他們大多數(shù)失地的同時也失了業(yè)。因為沒有穩(wěn)定的就業(yè)，進城就意味著沒有穩(wěn)定的收入而“吃老本”。他們一般因為自身素質(zhì)所限，在競爭激烈的城市就業(yè)比較困難，他們往往很難找到工作環(huán)境好、收入水平高的工作去做，所從事的是一些技術(shù)含量低、收入不高的工作，就業(yè)極不穩(wěn)定，當(dāng)臨時工、鐘點工等是他們就業(yè)的主要方式。而他們在城市生活的支出要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于進城以前，他們要繳納社會養(yǎng)老、醫(yī)療保險金，支付日常生活用水電費、煤氣暖氣費、垃圾處理費及社區(qū)物業(yè)管理費。同時，孩子入園、上學(xué)的費用、撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)老人等費用遠(yuǎn)高于以前，城市最低生活保障制度也因新市民的經(jīng)濟條件所限很少有人能夠享受。城市生活的高支出與自身低收入的矛盾突出，使許多人只有“吃老本”，他們感到壓力比以前大得多［2］。

3.社會心理上缺乏對城市的認(rèn)同，缺少歸屬感

許多農(nóng)民進城后的心態(tài)仍然邊緣化。他們還習(xí)慣于進城前的鄉(xiāng)村社會，熟人交往模式，多與具有血緣、親緣、地緣關(guān)系的人交往，難以與外界尤其是周邊的城市市民進行交流。新市民所居住的社區(qū)，與其他城市社區(qū)相比，特別是鄰近的商業(yè)社區(qū)，在配套設(shè)施和配套機構(gòu)服務(wù)等方面存在明顯差距。這些新市民小區(qū)，一般遠(yuǎn)離中心市區(qū)，商業(yè)、教育、衛(wèi)生等配套機構(gòu)和設(shè)施不健全，建設(shè)層次普遍不高，這種明顯差距，加上原有農(nóng)民意識，讓這些新市民總感覺到與城市存在著一條看不見的鴻溝，難以與城市融合，似乎像是游離在城市之外的另類群體［3］。他們常常覺得自己既不是城里人也不是農(nóng)村人，而是城市里的邊緣人，沒有城市的歸屬感和認(rèn)同感。

二、影響新市民難以融進城市的原因

分析當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中新市民難以真正融入城市、真正實現(xiàn)人的城市化的原因，主要有以下幾個方面:

1.長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所形成的機制體制障礙是新市民難以融入城市的根本原因

我國長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從最根本的制度層面體現(xiàn)農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民的差別和差距，而新市民群體的產(chǎn)生和融入城市社會，是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，城鎮(zhèn)化的必然產(chǎn)物，它在制度層面上需要從根本上打破二元結(jié)構(gòu)體制，體現(xiàn)了以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體發(fā)展的新型城市化過程。但原來城鄉(xiāng)分割的機制體制，制約了失地農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民的根本性遷移，如與新市民有關(guān)的社會保障體系不完備、不配套，致使新市民理應(yīng)享有與城市居民同等的福利待遇，而事實上在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面并未真正得到與城市居民一樣的社會保障。

2.當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中的急功近利和忽視對人的城市化是新市民難以融入城市的深層原因

城鎮(zhèn)化作為我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要歷史任務(wù)，各地在實際推進中，存在著認(rèn)識偏差和急功近利的傾向。一些地方政府為了所謂政績，片面追求建新城，建高樓，建廣場，擴大城鎮(zhèn)面積，大搞“土地的城鎮(zhèn)化”，而忽視了“人的城市化”，“要地不要人”，“趕農(nóng)民上樓”，把失地進城的農(nóng)民當(dāng)成負(fù)擔(dān)，沒有采取必要的保障和措施，幫助新市民融入城市，實現(xiàn)真正的全面的城市化。

3.政府在城市社會管理中的職能錯位與服務(wù)缺位是新市民難以融入城市的直接原因

隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，政府職能需要實現(xiàn)由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，為促進新市民實現(xiàn)人的城市化提供支持與服務(wù)。而各地政府在推進城鎮(zhèn)化過程中，特別對新市民群體，相應(yīng)的服務(wù)不到位和管理不科學(xué)，政策難落實。許多地方政府征地拆遷時轟轟烈烈，把各級干部都動員起來做工作，一旦地征了、房拆了，失地農(nóng)民的事就沒人管了，從而導(dǎo)致很多矛盾得不到解決，群眾上訪不斷。同時，新市民進入城市，不僅居住環(huán)境和生活方式發(fā)生了變化，收入渠道和心理狀態(tài)也發(fā)生了變化，他們在生活和心理上面對的挑戰(zhàn)更多，許多問題如社會保障、就業(yè)、子女上學(xué)等方面都需要政府幫助和引導(dǎo)，都需要給予相應(yīng)的制度幫扶［4］。

三、推進新市民盡快融入城市社會的措施

新市民融入城市社會，實現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)化，是推進城鎮(zhèn)化進程中一項長期性的系統(tǒng)工程，在當(dāng)前，必須按照黨的十八大關(guān)于推進城鎮(zhèn)化的要求，堅持以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)，堅持以人為本，走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)互動、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，要正本清源，將實現(xiàn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，完成農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變作為城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容，從打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、建立與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相適應(yīng)的機制體制和城鎮(zhèn)化的各項制度頂層設(shè)計上，實現(xiàn)對失地新市民由給房給戶口型向促進全面發(fā)展型轉(zhuǎn)變，加快新市民與城市的整合，順利實現(xiàn)人的城市化。各級政府要在推進城鎮(zhèn)化過程中，實現(xiàn)政府職能由管理型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，進一步改革和創(chuàng)新城市社會管理和服務(wù)，采取系統(tǒng)化綜合措施，才能有效解決新市民城市化的各種問題。

1.加快建立和完善與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的城鄉(xiāng)社會保障體系

按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，進一步完善城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障制度，加強對新市民和農(nóng)村居民的制度補貼，促進城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等制度的有效銜接和逐步融合，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化。積極推進其他社會保險制度如工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等對新市民的人群覆蓋，引導(dǎo)新市民參加各類商業(yè)保險［5］。同時，按照城鎮(zhèn)居民的統(tǒng)一政策，落實新市民的最低生活保障制度和社會救濟救助等社會保障、社會福利制度，提高新市民的社會保障水平。

2.加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善基本公共服務(wù)

促進人的城市化，是政府推進城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)，新市民在人的城市化過程中，在理念、生活、生產(chǎn)諸方面都有一個適應(yīng)及融合的過程。在這一過程中，政府應(yīng)該更多地為新市民群體創(chuàng)造各種條件，讓新市民能夠更方便地開展各種社會活動，參加各種社會互助組織，讓每一位新市民找到屬于自己的城市角色。這就需要政府加快職能轉(zhuǎn)變，將對新市民群體的管理轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)。為此，地方政府應(yīng)該因地制宜，設(shè)立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)處理新市民的利益訴求，幫助他們解決征地后融入城市的具體困難［6］。同時，要加強對新市民就業(yè)觀念、文明素質(zhì)、法制理念、理財意識等方面的引導(dǎo)和宣傳教育，開展培訓(xùn)和指導(dǎo)，提供信息、技術(shù)、服務(wù)和政策支持，幫助他們樹立正確的就業(yè)觀、財富觀和消費觀，培養(yǎng)他們的勞動技能、就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力以及理財經(jīng)營能力，為他們在城市就業(yè)、創(chuàng)業(yè)以及后續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

3.創(chuàng)新城市社會服務(wù)管理，加強新型社區(qū)建設(shè)

新市民是個新群體，如何管理和服務(wù)好這個新群體，對城市管理者提出了新的更高的要求。為此要按照十七大要加強城市社會服務(wù)管理的創(chuàng)新，建立政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理服務(wù)體系，以新市民、新社區(qū)為平臺，加強社會管理和服務(wù)工作。強化各類社會組織在城市社會服務(wù)管理中的積極作用，引導(dǎo)和支持公益性組織面向新市民社區(qū)開展教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)，支持和鼓勵社工組織和志愿者深入新市民社區(qū)開展服務(wù)活動。政府也可以通過購買服務(wù)的方式，加強對新市民的服務(wù)與管理。要積極推行社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)模式，按照“人性化、網(wǎng)格化、信息化、精細(xì)化”的四化的思路，全面探求為新市民服務(wù)精細(xì)化的新模式，著力構(gòu)建“全域社區(qū)、全域服務(wù)”公共服務(wù)體系，進一步提升新市民社區(qū)建設(shè)和服務(wù)管理水平，加快新市民的城市化進程［7］。

［1］“城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移問題研究”課題組;張紅宇.城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移:戰(zhàn)略抉擇和政策思路［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2011，(06).

［2］江源，吳燕麗，鄒智.“十二五”期間中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思考［J］.湖南農(nóng)機，2011，(01).

［3］劉曉霞.我國城鎮(zhèn)化進程中的失地農(nóng)民問題研究［D］.東北師范大學(xué)，2009.

［4］吳江，王斌，申麗娟.中國新型城鎮(zhèn)化進程中的地方政府行為研究［J］.中國行政管理，2009，(03).

［5］劉嘉漢.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的新型城市化發(fā)展研究［D］.西南財經(jīng)大學(xué)，2011.

［6］楊新欣.城市管理“濟南模式”的創(chuàng)新與啟示［J］.中共濟南市委黨校學(xué)報，2012，(08).

［7］田毅鵬.城市社會管理網(wǎng)格化模式的定位及其未來［J］.學(xué)習(xí)與探索，2012，(02).