周春麗 董 驥 陳凱琳

(河北青年管理干部學院，河北石家莊 050031;河北農(nóng)業(yè)大學人文社會科學院，河北保定 071000;中國人民公安大學治安系公安法制專業(yè)學生，北京 100000)

近年來，食品安全和環(huán)境污染事故等重大侵害公共利益的事件時有發(fā)生，公益訴訟受到社會高度關注，新修訂的民訴法增加了對公益訴訟制度的規(guī)定，被視為亮點之一。2013 年1 月1 日起新民訴法開始正式實施，本文嘗試從理論和實踐兩個角度對公益訴訟制度進行簡單分析，希望能夠拋磚引玉，促使公益訴訟健康發(fā)展。

一、公益訴訟入法意義分析

2012 年第十一屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關于修改民事訴訟法的決定。新民訴法第五十五條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！惫嬖V訟制度入法，徹底改變了公益訴訟無法可依的狀態(tài)，是公益訴訟制度破冰的關鍵之舉。然而，作為一種原則性的規(guī)定，公益訴訟制度仍面臨大量問題和爭議，值得我們繼續(xù)思考。

(一)積極意義——公益訴訟制度入法為實踐打開新局面。

首先，在立法層面上，新民訴法中公益訴訟制度的建立具有里程碑式的意義，解決了公益訴訟立法上的空白，為公益訴訟化解制度層面的難題揭開冰山一角。可以預見，隨著后續(xù)司法解釋和相關法律制度的不斷改進，公益訴訟制度將會不斷趨于完善。

其次，從實踐角度分析，由于有了制度層面的支撐，可以消除法院在立案方面的顧慮，還能更好地引導當事人和司法機關開展公益訴訟，使得公共利益的維護有可能通過民事司法程序予以實現(xiàn)。

(二)消極影響——立法規(guī)定過于原則，不具實踐操作性。

新民訴法第55 條規(guī)定，公益訴訟的起訴主體是“法律規(guī)定的機關和有關組織”。通常理解“法律”應指立法機關制定頒布的法律。而現(xiàn)有法律對公益訴訟的規(guī)定極為匱乏，目前只有刑事訴訟法和海洋環(huán)境保護法對此作了規(guī)定。海洋環(huán)境保護法第九十條第二款規(guī)定:“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。此前業(yè)界普遍推崇的最為適宜提起公益訴訟的檢察機關都被排除在“法律規(guī)定的機關”之外。因此，民訴法第55 條的表述會導致在相關司法解釋出臺之前，由于起訴主體不明確而使公益訴訟難以有效啟動。

總之，民訴法對公益訴訟的規(guī)定只有一個條款，傾向于先解決瓶頸問題，只規(guī)定了公益訴訟的受案范圍和原告資格兩大問題，但兩項內(nèi)容的規(guī)定都過于保守和原則，不具有實踐操作性，對幫助打開公益訴訟的困局意義不大。

二、對公益訴訟主體規(guī)定的分析

新民訴法第55 條規(guī)定，公益訴訟的起訴主體是“法律規(guī)定的機關和有關組織”。到底哪些機關、組織適宜提起公益訴訟?我們除了期待未來法律的不斷完善外，也需要學界、司法界繼續(xù)進行探索和分析。

(一)對“有關機關”的思考

“有關機關”是一種抽象模糊的表達，一般應該指國家機關。但在眾多國家機關序列中，筆者僅贊同由檢察機關來擔任公益訴訟主體。理由如下:

第一，維護公益，是檢查機關的職責所在。檢察機關是為了維護公共利益而設立的，其與生俱來的公共性特征決定了它在履行職責時不僅是國家權利和國家利益的代表，而且是公共利益的最好代表。憲法也規(guī)定檢察機關有控告、檢舉、揭發(fā)他人的權利。實際上，檢察機關作為原告提起公益訴訟并獲得勝訴的的案例亦為數(shù)不少。因此，將其作為公益訴訟主體可能不是最好的，但卻是最恰當?shù)?。實踐中，檢察機關可以通過反瀆職侵權監(jiān)督行政機關依法行政，督促有關行政主管機關依法履行職責。經(jīng)督促未果的，檢察機關可以代表公益向人民法院提起訴訟。

第二、維護公益，行政機關無公益訴訟權。行政機關是代表國家進行公共管理的職能部門，在公益維護方面，如果行政機關能夠依法辦事、執(zhí)行自己的職責，侵害公共利益的事件可以減少很多。如在環(huán)境污染訴訟中，環(huán)保部門是法規(guī)確權的職能部門，擁有消除污染和懲戒污染方的行政職能，環(huán)保部門向法院提起訴訟時，法院尚需征求其意見，因此賦予環(huán)保部門公益訴訟提請權，沒有現(xiàn)實意義。

(二)對“有關組織”的思考

權威統(tǒng)計顯示，目前在民政部門登記的社會組織有462000 多個，其中25 萬左右的名稱叫“社會團體”，約20 萬是“民辦非企業(yè)單位”，還有2000多個是基金會。這些組織是否都可以提起公益訴訟，也有待未來立法的進一步明確。

筆者認為，雖然從總量上來看，46 萬多家社會組織確實數(shù)量龐大，但實際上并不是每一家都有實力和意愿進行公益訴訟維權。在訴訟難、費用高的大背景下，很多組織已知難而退，若立法上再對其資質(zhì)有太多的限制，則不利于公益訴訟的蓬勃發(fā)展。因此，立法應以鼓勵的態(tài)度，允許各類社會組織提起公益訴訟，充分發(fā)揮社會組織在維護社會公益方面的積極作用。不過，有學者提出，由于我國的社會團體眾多，發(fā)育不太成熟，情況復雜，良莠不齊，因此，有必要對可以起訴的社會團體進行必要的過濾和限制。對此，筆者認為，為確保訴訟的效率和效果，可在起訴條件和起訴程序上設置必要的限制，而非對主體資質(zhì)進行過高要求。

(三)關于“個人”擔任公益訴訟主體的思考

我國新民訴法第55 條規(guī)定，公益訴訟的起訴主體是“法律規(guī)定的機關和有關組織”，并未將“個人”列入訴訟主體范圍。多數(shù)學者對此表示遺憾，認為公益訴訟未向個人放開是過于保守，應該賦予個人公益訴訟的資格。筆者對此持不同的觀點。

公民的個人利益是包容于公共利益之中的，當公共利益受損時，必然也會損害到個人，受到損害的每一個人，都可以依據(jù)民訴法的“直接利害關系人”原則提起訴訟，在維護個人利益的同時，也保障了社會公益。此外，如果個人有維權的訴求和保護公益的初衷，可以尋求加入一定的社會組織，以社會組織的名義提起訴訟。這也有利于公益性社會組織得到發(fā)展和壯大，個人也可以尋求到社會組織的支持和幫助，降低訴訟壓力。參照公益訴訟制度健全國家，只有美國、加拿大、瑞典等國家相關法律規(guī)定公民可以提起公益訴訟，而大多數(shù)國家公益訴訟起訴主體主要為有關國家機關或者社會團體。所以，即使未賦予公民個人公益訴訟的起訴權利，并不影響個人通過訴訟的途徑保護公共利益。

三、對公益訴訟受案范圍的分析

公益訴訟究竟維護什么樣的利益，這是非常重要的前提問題。民訴法第55 條列舉了兩種公益訴訟案件類型，即污染環(huán)境和損害眾多消費者權益的行為。雖然立法用了“等損害社會公共利益的行為”概括性立法技術為公益訴訟拓展空間留下余地，但實踐中有“列舉即是限制”的誤解，如果公益訴訟案件的受案范圍只包括環(huán)境污染案件和消費者權益損害案件，那么這個范圍就太窄了。

公益訴訟的目的是為了維護國家利益和社會公益。雖然界定“社會公益”外延確實比較困難，立法上采用“列舉+概括”的模式來確定受案范圍應是最好選擇。所以，在司法實踐中應更正“列舉即是限制”的看法。筆者認為，只要嚴重危害國家利益或社會公共利益的民事行為就應劃入公益訴訟的范圍。具體可包括:污染環(huán)境案件、侵害眾多消費者合法權益案件、侵害競爭者合法權益的不正當競爭案件、損害國有資產(chǎn)案件、不當政府采購以及其他損害國家利益案件、違反社會主義道德規(guī)范和公序良俗的案件和其他社會公益案件。

四、公益訴訟制度運行的分析

新民訴法對公益訴訟的規(guī)定是一個原則性的條文，操作性差。對于公益訴訟的實際運行筆者有如下幾點設想:

(一)立法層面上，應盡快完善公益訴訟制度的配套規(guī)則

全國人大常委會、最高人民法院等部門應制定相應的配套措施、司法解釋或者實施意見，細化公益訴訟法律條文的內(nèi)容。比如“法律規(guī)定的機關和組織”具體是哪些法律應當對公益訴訟進行規(guī)定，具體包括哪些“機關和組織”等，只有明確了這些內(nèi)容，才能真正起到指導人民法院處理公益訴訟案件的作用。

此外，關于公益訴訟的審判原則、審判程序、責任承擔、訴訟費用的減緩免、訴訟判決的既判力范圍和執(zhí)行等一系列問題，也需繼續(xù)研究和完善。

(二)實踐層面上，有關機關和組織要增強公益訴訟意識和能力

在立法尚未明確哪些機關和組織可以提起公益訴訟前，擁有維護社會公益資源的各類機關和社會組織應增強公益訴訟意識，積極探索，參與實踐;要培養(yǎng)結合日常工作關注公益、維護公益的意識;要認真學習研究公益訴訟制度，把握公益訴訟特點;要根據(jù)各自的情況掌握訴訟主動權，有意識地收集保存證據(jù)，為訴訟做好準備;要積極參加實踐探索，不斷增強公益訴訟能力，為切實保護好公共利益做好鋪墊。

(三)建立公眾與訴訟主體間的信息交流平臺

新民訴法雖然沒有賦予公民個人公益起訴權，但是并不意味著公民個人在公益訴訟中無所作為。為了保障公民監(jiān)督權的得以實現(xiàn)，有權提起公益訴訟的機關或者組織應當積極搭建信息交流平臺，以便公民反映損害公共利益的行為，提請并督促其進行公益訴訟，同時便于公民了解有關事件的處理情況。

綜上所述，公益訴訟作為一種新型民事訴訟類型已得到法律的認可，對于公共利益的維護具有重要的積極意義，但存在著與現(xiàn)有制度接軌和繼續(xù)完善的雙重問題，需要立法層面、司法層面、實踐層面的繼續(xù)探索和總結，最終建立起完善的符合國情的公益訴訟制度。

［1］ 張衛(wèi)平. 民事司法制度的新發(fā)展［ ］.正義網(wǎng)http://www.pil.org.cn，2012－09－07

［2］ 新民訴法通過公益訴訟須繼續(xù)拓空間［ ］.南方都市報，2012－09－03.

［3］ 張衛(wèi)平.公益訴訟，起訴主體應當開放［ ］.中國社會科學報，2012－09－07.

［4］ 趙欣.民事公益訴訟制度設計與實務探析［J］.河北法學，2009(12).