徐 荔

（中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080）

一、十六大以來我國財稅體制改革取得重大進展

1．公共財政收入獲得較快增長

十六大以來，我國財政收入獲得了突飛猛進的增長，取得了前所未有的成績。國家財政收入從2003年的20 462億元增長到2012年10月末的101 032億元，10年間我國的財政收入累計收入為585 355億元，年均增長為25%。

第一，稅收收入取得重大突破。十六大以來我國實施了新一輪的稅制改革。按照十六屆三中全會的要求，實行了減稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的稅改方針，主要對流轉(zhuǎn)稅、所得稅、消費稅、資產(chǎn)稅等進行改革。一是改革增值稅。一方面由生產(chǎn)型增值稅改革為消費型的增值稅;另一方面將小規(guī)模企業(yè)的稅率由6%降低為3%。二是企業(yè)所得稅合并。將內(nèi)資企業(yè)所得稅和外資企業(yè)所得稅進行合并，真正實現(xiàn)了國民待遇同等原則。三是個人所得稅改革。2006—2009年，連續(xù)兩次提高個稅起征點，并將個稅由單項征收改革為綜合征收。同時免征個人存款利息稅，個人投資印花稅單邊征收，等等。四是其他稅改革。2004年以來，實時修訂了消費稅，開征了燃油稅，調(diào)整了出口退稅、土地增值稅、資源稅等。五是取消了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。

第二，非稅收入不斷規(guī)范。一是深化費改稅。將一些政府基金、制度內(nèi)的收費項目等改成收稅。如:取消了公路基金、客運基金、水運基金、航運基金，取消了養(yǎng)路費等;取而代之的是燃油特別稅。目前還存在的政府基金有:農(nóng)業(yè)部門基金收入、農(nóng)村教育費附加、土地有償使用收入、其他部門基金收入、地方財政稅費附加收入、基金預(yù)算調(diào)撥基金等。二是取消制度內(nèi)收費項目。為應(yīng)對國際金融危機，國務(wù)院規(guī)定從2009年1月1日起取消了1 000項行政收費。

2．公共財政支出管理改革取得顯著成效

第一，國庫集中支付制度的改革初見成效;第二，中央與地方轉(zhuǎn)移支付制度進一步完善;第三，政府采購制度已經(jīng)深入人心;第四，預(yù)算外資金實行收支兩條線管理的改革，取得很好的效果。

3．政府公共預(yù)算體系改革有了新的進展

在全國全面推行了部門預(yù)算綜合改革，部門預(yù)算改革進展順利。對部門預(yù)算實施了零基預(yù)算，由過去的基數(shù)加增長改為零基預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，2006年財政部率先在廣州實施了政府分類體系改革的試點，2008年政府分類體系改革在全國全面推開，從此改變了部門預(yù)算粗線條的狀況。2009年以來部門預(yù)算績效評價試點工作富有成效。

4．調(diào)整和優(yōu)化了公共財政支出結(jié)構(gòu)

第一，加快了民生投資。近年我國財政支出規(guī)模的擴大部分多用于民生方面，即大量財政資金被用于支農(nóng)、惠農(nóng)、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面，用于照顧中西部地區(qū)、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展方面，用于加強對社保、教育、醫(yī)保、住房等基本民生項目的支持，這都屬于我國財政近年值得肯定的積極變化，

第二，加大了對農(nóng)業(yè)的扶持力度。一是實施了兩免三補政策。二是加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。政府對農(nóng)村水、電、氣、路、房、廁等工程全面投入，僅2009—2010年就投入3 700億元，其中農(nóng)村基層衛(wèi)生工程投資1 500億元。這些投資，支持7 300個農(nóng)村衛(wèi)生項目，其中縣一級投資157個項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級投資1 610個項目，村一級投資5 500個項目。

二、貫徹十八大精神，深化財稅體制改革，完善公共財政體系

1．公共財政制度建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向

第一，完善以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級財政體制。1994年以來的分稅制財政體制改革適應(yīng)了我國改革開放的需要，在規(guī)范政府間財政分配關(guān)系、營造企業(yè)公平競爭平臺、提高中央政府宏觀調(diào)控能力和改進地方政府行為模式等方面發(fā)揮了重要作用。但是，當(dāng)前分稅制在實踐中的矛盾日益突出，中央財力集中，地方財力匱乏，因此，必須加快深化改革。對于省以下財政體制的改革，要在第一輪稅制改革成果的基礎(chǔ)上，以減少財政層級的扁平化改革為前提，積極穩(wěn)妥地推進財稅體制改革。在省以下實質(zhì)性地推進和貫徹分稅制，打造與市場經(jīng)濟所必然要求的統(tǒng)一市場相匹配、與各級政府事權(quán)能夠良好呼應(yīng)的“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算”的制度安排，并加快健全完善中央、省兩級自上而下的規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體系。

第二，合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任。在合理劃分政府職能范圍和簡化政府層級的基礎(chǔ)上，遵循受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則，明確劃分中央與地方以及各級地方政府之間事權(quán)與支出責(zé)任。力爭在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域支出責(zé)任劃分方面盡快取得明顯進展。

第三，優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)移支付是實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配的重要保障。要科學(xué)設(shè)置、合理搭配一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，發(fā)揮好各自的作用，促進地方政府的財力與其事權(quán)相匹配。在明確劃分各級政府支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，逐步做到屬于地方政府事務(wù)，其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予補助;屬于中央委托事務(wù)，中央財政通過專項轉(zhuǎn)移支付足額安排資金;屬于中央、地方共同事務(wù)和支出責(zé)任的支出，明確各自的負(fù)擔(dān)比例。增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，完善中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付增長機制，提高轉(zhuǎn)移支付補助系數(shù)，逐步補足地方標(biāo)準(zhǔn)收支缺口。分類規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，并從監(jiān)管制度、技術(shù)操作等方面著手，進一步提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。

第四，繼續(xù)推進省以下財政體制改革。這是實現(xiàn)省以下各級政府財力與事權(quán)相匹配的客觀需要。規(guī)范省以下財政收入和政府支出責(zé)任劃分，將部分適合更高一級政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移，強化省級政府在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任，加大民生支出保障力度，促進省內(nèi)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。在注意處理好與現(xiàn)行行政管理體制和其他經(jīng)濟管理權(quán)限關(guān)系的基礎(chǔ)上，積極全面推進省直管縣財政管理方式改革。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，因地制宜深化鄉(xiāng)財縣管改革。

2．完善促進基本公共服務(wù)均等化的公共財政體系

第一，促進公共財力均等化。公共財力均等化是公共服務(wù)均等化的前提、基礎(chǔ)，促進公共服務(wù)均等化，首先要解決公共財政均等化的問題。實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，要在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)上，完善財政收入穩(wěn)定增長機制，同時按照強化稅收、規(guī)范收費的原則，優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)，進一步提高財政收入質(zhì)量，提高基本公共服務(wù)財政保障能力。建立與經(jīng)濟發(fā)展和政府財力增長相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財政支出增長機制，切實提高各級財政特別是縣級財政提供基本公共服務(wù)的保障能力。進一步優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先安排基本公共服務(wù)支出，增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、住房、公共文化、農(nóng)業(yè)水利、城鄉(xiāng)社區(qū)、生態(tài)環(huán)保等重點領(lǐng)域投入，切實保障和改善民生。

第二，完善公共預(yù)算體系，深化預(yù)算管理體制改革。一是加快建立健全由公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算組成的，有機銜接的、完整透明的政府預(yù)算體系。二是全面取消預(yù)算外資金，把政府所有收支全部納入預(yù)算管理。改革的方向是要進一步增強財政預(yù)算的完整性、透明度和有效性。健全預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，強化預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化，提高預(yù)算執(zhí)行的及時性、均衡性、有效性和安全性。完善預(yù)算公開制度，健全公開機制，規(guī)范預(yù)決算公開內(nèi)容和程序，促進預(yù)決算公開的常態(tài)化、規(guī)范化和法制化，增強財政預(yù)算透明度。

第三，加大支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整。一是要進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，保障和改善民生。應(yīng)按照十八大要求，繼續(xù)實行積極的財政政策，繼續(xù)保持加大財政支出的強度，保證財政發(fā)展的可持續(xù)性。加大對民生的投入，重點是要向基層、農(nóng)村、邊遠地區(qū)和困難地區(qū)傾斜，要大力推進教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性安居工程，以及公共文化等社會事業(yè)加快發(fā)展。在加大這些重點投入的同時，嚴(yán)格控制行政經(jīng)費等一般性支出，努力降低行政成本。二是要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，支持生態(tài)文明建設(shè)。財政支出要有利于促進資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會的建設(shè)。三是要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，推進創(chuàng)新型國家建設(shè)。財政支出要支持自主創(chuàng)新和國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃的貫徹以及國家重大科技專項的實施。

3．加快完善稅收制度的改革

第一，加快稅制改革，實施結(jié)構(gòu)性減稅。通過營業(yè)稅改增值稅實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅。營業(yè)稅改增值稅實際上是降低增值稅稅率，我們原來增值稅稅率是17%，現(xiàn)在把增值稅推廣到服務(wù)業(yè)、交通運輸業(yè)，增值稅稅率由17%降到了7%和5%，實現(xiàn)了減稅。由營業(yè)稅改征增值稅，是在我國經(jīng)濟步入轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅時期，適應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的要求，不失時機地將增值稅制度引入服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，消除營業(yè)稅重復(fù)征稅的弊端，既是完善稅收制度的必然選擇，也是促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動第二、第三產(chǎn)業(yè)融合，培育經(jīng)濟增長新動力的迫切需要。

自2012年1月起，上海率先啟動了“營改增”改革試點，而后在北京等8省市擴大試點后，改革涉及的地域范圍已包括華北、華東、華中和華南地區(qū)，涉及的經(jīng)濟區(qū)域包括環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)、長三角經(jīng)濟區(qū)、珠三角經(jīng)濟區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)和長江中游經(jīng)濟區(qū)。試點地區(qū)范圍進一步擴大，對下一步改革在全國推開，具有十分重要的意義。2012年12月，天津市、浙江省、湖北省正式啟動交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點工作，截至2012年12月，全國已有十幾個省市陸續(xù)跟進“營改增”。這一改革旨在消除營業(yè)稅的重復(fù)征稅因素，激勵引導(dǎo)原被營業(yè)稅覆蓋的市場主體改變“小而全”、“大而全”傾向，發(fā)揮能力、潛力做專業(yè)化細(xì)分，在減輕實際稅負(fù)的同時加快升級換代，進而提振消費、擴大內(nèi)需和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第二，進一步完善個人所得稅。個人所得稅經(jīng)過2006年和2008年的改革取得了很好的效果，特別是2011年的改革，在工資薪金收入這個范圍，提高“起征點”，將原來九級超額累進變成七級，高端的邊際稅率有所上升，適當(dāng)?shù)靥岣吡烁叨说亩愗?fù);降低了低端稅負(fù)。改革后，整個工薪收入階層需要繳納個人所得稅的覆蓋面，從原來的28%左右收縮到7%左右，真正降低了工薪族的個稅。

十八大以后的改革應(yīng)該從綜合方面考慮個人所得稅的征收，把工薪收入和其他收入綜合在一起，實行超額累進征收。另外，需要對家庭情況作一定區(qū)分，考慮不同家庭的不同贍養(yǎng)系數(shù)，尋求建立更加公平的個人所得稅機制。這樣的配套改革難度很大，要充分考慮其復(fù)雜性，尋找合適時機，推出可行方案，分步聚進行?？偟貋砜磦€稅改革的方向:一是提高納稅起征點，二是減少納稅級次，三是借鑒國外經(jīng)驗探討返稅政策。

第三，深化房地產(chǎn)稅制改革。構(gòu)建合理完善的房地產(chǎn)稅收制度，能有效調(diào)節(jié)財富分配。應(yīng)統(tǒng)籌推進房地產(chǎn)稅費改革，逐步改變目前房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)各類收費和稅收并存的狀況。房產(chǎn)稅的改革主要是開征房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅的開征要確定一個納稅的起征點，產(chǎn)權(quán)人為納稅人，房屋和土地合一來評估計價，無論是城市還是農(nóng)村都要開征房產(chǎn)稅，總結(jié)試點城市上海和重慶的經(jīng)驗，逐步在全國鋪開。

第四，探討開征環(huán)境保護稅。對于環(huán)境保護稅的征收，要做好調(diào)查研究，采取試點推進的辦法，重點對噪音稅、污染稅、垃圾稅、水稅等進行探討。