王高賀

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)思政部，廣州 510642）

2005年5月1日起實(shí)施的《信訪條例》把信訪定義為:公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動［1］。但實(shí)際上，受理信訪的機(jī)構(gòu)不僅僅局限于政府部門，在黨委、人大、司法等系統(tǒng)中都有信訪機(jī)構(gòu)。信訪機(jī)構(gòu)作為黨與國家聯(lián)系人民群眾的“橋梁”，在構(gòu)建社會主義和諧社會中扮演著重要角色，是我國收集民意的特色渠道。

一、信訪機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程

信訪機(jī)構(gòu)作為我國特色的機(jī)構(gòu)，其主要職能之一就是收集民意。新中國成立60余年來，我國信訪機(jī)構(gòu)發(fā)展可以劃分為六個階段，每一個發(fā)展階段都與收集民意密切相關(guān)。

1．信訪機(jī)構(gòu)創(chuàng)建時期（1949—1957年）

新中國成立后，人民群眾對新政權(quán)懷有極大熱情和信任，經(jīng)常通過寫信、來訪等形式反應(yīng)各種問題，積極投入國家的管理和建設(shè)之中。隨著信訪規(guī)模的不斷增加，急需設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來規(guī)范信訪工作，1950年初成立了專門負(fù)責(zé)處理人民群眾寫給中央領(lǐng)導(dǎo)同志的信件的機(jī)構(gòu)——中共中央辦公廳秘書室。1951年5月，毛澤東對中共中央辦公廳秘書室處理人民群眾來信狀況作出重要批示:“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事情看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度”［2］。同年6月，政務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，這是我國第一部規(guī)范信訪工作的行政法規(guī)，對信訪制度的建立具有決定性作用。此后，全國各地普遍開始加強(qiáng)信訪工作，在不到一年的時間里，縣級機(jī)關(guān)基本上都建立了信訪機(jī)構(gòu)。1957年5月底，全國第一次信訪工作會議召開，制定了《中國共產(chǎn)黨各級黨委機(jī)關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示（草案）》兩個文件，信訪工作被正式納入到法規(guī)制度體系之中。

2．信訪機(jī)構(gòu)調(diào)整時期（1957—1966年）

1957年以后，“左”的錯誤逐步發(fā)展，人民群眾的信訪活動大幅度減少，信訪工作出現(xiàn)了重大滑坡。隨著1961年國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整，信訪活動又開始活躍起來。1963年9月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)名下達(dá)《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》，要求把處理信訪作為各級國家機(jī)關(guān)一項(xiàng)經(jīng)常性的政治任務(wù)來抓。它對信訪制度建設(shè)產(chǎn)生了重要影響，這突出表現(xiàn)在兩個方面:一是對人民群眾的來信來訪，從要求領(lǐng)導(dǎo)過問到親自處理，再提到會議上研究，信訪工作規(guī)格要求越來越高;二是在信訪辦理過程中，逐漸形成了“多辦少轉(zhuǎn)”的辦理制度，對人民群眾來信來訪，明確要求省、地應(yīng)當(dāng)“多辦少轉(zhuǎn)”、縣應(yīng)當(dāng)“只辦不轉(zhuǎn)”。

3．信訪機(jī)構(gòu)遭到嚴(yán)重破壞時期（1966—1976年）

在文化大革命期間，我國的信訪機(jī)構(gòu)基本上都處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，信訪工作一直處在忙亂應(yīng)付之中。

4．信訪機(jī)構(gòu)恢復(fù)和重建時期（1976—1982年）

文化大革命結(jié)束后，有關(guān)平反冤假錯案的來信來訪數(shù)量猛增。1980年9月，中共中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳和國務(wù)院辦公廳分別成立人民來訪接待機(jī)構(gòu)，撤銷了原有的中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳人民來訪聯(lián)合接待室。各地也對信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，一系列信訪制度得以迅速恢復(fù)和發(fā)展，如領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制度、報(bào)告制度、辦案責(zé)任制，以及信訪登記、轉(zhuǎn)辦、交辦、催辦、檢查、記錄、立檔、統(tǒng)計(jì)、總結(jié)、回報(bào)以及保密制度等。信訪制度建設(shè)步入過渡轉(zhuǎn)型時期，信訪工作逐步從國家政治生活的邊緣走到了重要位置。

5．信訪機(jī)構(gòu)功能轉(zhuǎn)換和制度完善時期（1983—2005年）

改革開放以來，隨著冤假錯案平反的基本結(jié)束，各級信訪部門遇到了群眾利益訴求的新問題、新情況，信訪工作功能發(fā)生了轉(zhuǎn)換，它要為我國改革、發(fā)展、穩(wěn)定做出更多的貢獻(xiàn)。1995年10月，新中國第一部真正意義上的信訪行政法規(guī)《信訪條例》頒布實(shí)施。它發(fā)揮著信訪活動“基本法”的作用，對黨政部門的信訪活動具有普遍約束力?！缎旁L條例》的頒布是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和信訪形勢發(fā)展的迫切需要。因?yàn)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，促使我國利益結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，各類社會矛盾和利益沖突日益加劇，信訪規(guī)模不斷上升，信訪訴求形式也日趨激烈。從1993—2004年，我國信訪總量連續(xù)12年增加。為應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的信訪形勢，信訪部門的規(guī)格和地位得到了不斷提高。2000年2月，《國家信訪局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》頒布，將中辦國辦信訪局更名為國家信訪局，升格為副部級單位，省級信訪工作機(jī)構(gòu)基本上升為正廳級，縣級建立了基層信訪工作機(jī)構(gòu)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設(shè)有信訪干部，較為系統(tǒng)的信訪工作網(wǎng)絡(luò)基本形成。但與新形勢、新要求相比，依然有較大差距，信訪制度的存廢問題也引起了諸多的爭議。2005年1月新修訂的《信訪條例》對信訪制度存廢問題進(jìn)行了明確回答，指出了信訪制度的發(fā)展思路，既不弱化也不強(qiáng)化，要不斷規(guī)范信訪制度，這為信訪制度的漸進(jìn)性改革邁出了重要一步。

6．信訪機(jī)構(gòu)發(fā)展的新階段（2006年以后）

隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，社會熱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題增多，信訪工作又遇到了新問題、新情況和新挑戰(zhàn)。2007年3月我國頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》，把新時期信訪工作定位為:“黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分”［3］。這一時期，雖然從數(shù)量上講，我國信訪實(shí)現(xiàn)了連續(xù)自2005年以來連續(xù)七年下降，但信訪工作面臨的挑戰(zhàn)依然巨大，信訪問題成為關(guān)系全局、牽涉各方的工作，它的解決需要各方協(xié)同配合。

二、信訪機(jī)構(gòu)收集民意的主要障礙

信訪機(jī)構(gòu)作為我國收集民意的特色渠道，在黨和國家與人民群眾的聯(lián)系上發(fā)揮著重要作用。但我們也應(yīng)看到，當(dāng)前我國信訪機(jī)構(gòu)存在著一些問題，影響著民意收集效果。

1．信訪機(jī)構(gòu)重疊，分工不明

目前，我國從中央到地方，各級黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)以及政府相關(guān)職能部門都設(shè)立了相應(yīng)的信訪工作機(jī)構(gòu)。目前這些信訪機(jī)構(gòu)沒能形成一個良好的“秩序”，分工不明，權(quán)責(zé)交叉。人民群眾有問題時不清楚應(yīng)該向哪個信訪機(jī)構(gòu)反映，這不僅會導(dǎo)致重復(fù)信訪率高，而且也容易引起各信訪機(jī)構(gòu)之間互相推諉，尤其是在遇到“老大難問題”和“敏感問題”時，信訪機(jī)構(gòu)成了名副其實(shí)的“信轉(zhuǎn)辦”，一些信訪信息在轉(zhuǎn)化過程中被無形地“消化掉”，導(dǎo)致信訪不斷升級，人民群眾反映的矛盾和問題得不到及時解決。

2．信訪機(jī)構(gòu)責(zé)重權(quán)輕，監(jiān)辦乏力

目前，我國信訪機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，無論是干部人事任免、經(jīng)費(fèi)使用，還是處理權(quán)限都是如此。這導(dǎo)致信訪機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性，對信訪事項(xiàng)的處理剛性不足。雖然《信訪條例》第三十六條明確規(guī)定縣級以上人民政府信訪機(jī)構(gòu)對信訪事項(xiàng)有督辦權(quán)，對以下六種情況應(yīng)及時督辦:“無正當(dāng)理由未按規(guī)定的辦理期限辦結(jié)信訪事項(xiàng)的;未按規(guī)定反饋信訪事項(xiàng)辦理結(jié)果的;未按規(guī)定程序辦理信訪事項(xiàng)的;辦理信訪事項(xiàng)推諉、敷衍、拖延的;不執(zhí)行信訪處理意見的;其他需要督辦的情形”［1］。但是，信訪機(jī)構(gòu)在面對涉及上級部門、上級領(lǐng)導(dǎo)的信訪事項(xiàng)時，顧慮重重，往往選擇推諉，明哲保身，或者安撫群眾，力不從心，束手無策。

3．信訪機(jī)構(gòu)之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，系統(tǒng)性不強(qiáng)，效率不高

目前，我國信訪機(jī)構(gòu)基本上是“屬地”管理或“屬部門”管理，各信訪機(jī)構(gòu)之間缺乏相互溝通和協(xié)調(diào)，沒能建立起全國性的信訪信息管理網(wǎng)絡(luò)，信訪信息沒有共享，信訪資源配置不合理。這導(dǎo)致一方面人力、財(cái)力、物力不夠，難以高效地處理信訪案件;另一方面又有多個信訪機(jī)構(gòu)介入同一個信訪事項(xiàng)，不但增加了信訪成本，也容易引起人民群眾對政治權(quán)威認(rèn)同的降低。

4．信訪職能錯位，“人治”色彩濃厚

我國信訪制度作為一種特色政治制度，主要有兩個職能:一是政治參與職能，它為人民群眾提供一個反映社情民意的平臺和渠道;二是權(quán)利救濟(jì)職能，信訪是一種正常司法救濟(jì)程序的補(bǔ)充程序，它主要是通過行政方式來實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)。在這兩個職能中，應(yīng)以政治參與職能為主，權(quán)利救濟(jì)職能為輔。但在實(shí)踐中，人民群眾看重的往往不是政治參與職能，而是權(quán)利救濟(jì)職能，甚至把信訪當(dāng)作優(yōu)于其他權(quán)利救濟(jì)方式的一種特殊權(quán)利和解決各種糾紛的主要手段。一些通過正常的法律程序、行政程序難以解決的問題，往往通過領(lǐng)導(dǎo)干部的過問而得到迅速解決。這導(dǎo)致我國封建社會時期“人治”傳統(tǒng)得以延續(xù)，甚至是被放大，給人造成信訪“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的印象，增添了社會問題解決的負(fù)面效應(yīng)。

5．信訪解決機(jī)制不完善，可能使利益協(xié)調(diào)演變成新的利益沖突

雖然從2005年以來，我國信訪總量持續(xù)下降，但信訪依然是個突出問題，有人用“洪峰”來比喻，尤其是進(jìn)京上訪的群眾絡(luò)繹不絕。黨和國家為此強(qiáng)化了各級領(lǐng)導(dǎo)干部的信訪責(zé)任，建立了信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制度，對信訪工作各地黨委、政府“一把手”負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)主要責(zé)任，直管領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)直接責(zé)任。對因信訪工作不到位而導(dǎo)致的越級上訪，尤其是到北京上訪的，追究相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。信訪工作領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制和責(zé)任追究制度，利于增加領(lǐng)導(dǎo)干部對信訪工作的重視程度，促進(jìn)信訪事項(xiàng)的解決。但是一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了減少信訪數(shù)量，不是著眼于解決信訪事項(xiàng)，而是想方設(shè)法攔訪、截訪，甚至不惜動用武力來迫害上訪者，這嚴(yán)重侵犯了公民的人身權(quán)利，常常引起官民矛盾和沖突的加劇。

三、改善信訪機(jī)構(gòu)收集民意效果的對策

1．樹立科學(xué)的維穩(wěn)觀

穩(wěn)定是改革發(fā)展的前提，只有維護(hù)社會穩(wěn)定，才能為改革發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。“沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉?！保?］領(lǐng)導(dǎo)干部把維穩(wěn)工作擺在重要位置，是十分必要的。但一些領(lǐng)導(dǎo)干部對穩(wěn)定的認(rèn)識出現(xiàn)了偏差，把它理解為矛盾越少越好，甚至把它等同于沒有矛盾。在這種穩(wěn)定思維下，信訪就成為了影響社會穩(wěn)定的不安全因素，甚至把信訪事項(xiàng)當(dāng)作刑事性、政治性事件來處理。這種掩蓋矛盾、壓制矛盾的行為將使社會穩(wěn)定面臨更大的隱患。要充分發(fā)揮信訪機(jī)構(gòu)收集民意職能，亟須各級領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變這種僵化維穩(wěn)觀，敢于正視社會矛盾和沖突?！昂椭C社會不是一個沒有利益沖突的社會，而是一個能容納并能夠用制度化的方式解決沖突的社會，是一個通過沖突和解決沖突來實(shí)現(xiàn)利益大體均衡的社會?！保?］領(lǐng)導(dǎo)干部對信訪活動不能簡單地搪塞和推托，更不應(yīng)壓制，而應(yīng)給予積極回應(yīng)，把信訪工作看作為解決人民內(nèi)部矛盾的“穩(wěn)定器”，調(diào)整利益關(guān)系的“調(diào)節(jié)器”，聯(lián)系人民群眾的“連心橋”。

2．理順各信訪機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，逐步建立“大信訪”體制

一要理順黨委、人大、政府、司法等信訪機(jī)構(gòu)的關(guān)系，明確彼此之間的分工，使信訪機(jī)構(gòu)在開展信訪工作時各有側(cè)重，促進(jìn)信訪合理分流，這有助于信訪機(jī)構(gòu)集中精力處理各自“管轄”范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，提高信訪事項(xiàng)解決效率。二是要理順政府內(nèi)部信訪機(jī)構(gòu)與政府其他工作機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，信訪工作要堅(jiān)持“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)與其他機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)合作，加強(qiáng)對相關(guān)機(jī)構(gòu)對信訪事項(xiàng)處理的督辦。對于牽涉多個工作機(jī)構(gòu)的信訪事項(xiàng)，信訪機(jī)構(gòu)要整合各工作機(jī)構(gòu)力量，共同處理。

3．強(qiáng)化信訪工作責(zé)任機(jī)制

胡錦濤同志對信訪工作提出要“件件有落實(shí)，事事有回音”，這需要加強(qiáng)信訪工作責(zé)任機(jī)制的建設(shè)。一要完善信訪工作黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，黨政“一把手”要對本地區(qū)的信訪工作負(fù)總責(zé)，建立健全領(lǐng)導(dǎo)主持、參與有關(guān)信訪事項(xiàng)決策制度，推廣主要領(lǐng)導(dǎo)干部信訪接待日制度和領(lǐng)導(dǎo)干部包案處理重大信訪事項(xiàng)制度。二要完善政府內(nèi)部信訪機(jī)構(gòu)工作責(zé)任制，明確信訪事項(xiàng)的受理、辦理和督辦制度，嚴(yán)格執(zhí)行信訪事項(xiàng)首辦責(zé)任制，信訪事項(xiàng)首辦者要認(rèn)真進(jìn)行信訪事項(xiàng)的登記、交辦、督辦，并在規(guī)定的時間內(nèi)向信訪人回復(fù)處理意見，并聽取信訪人對處理意見的反應(yīng)。對信訪工作中的失職、瀆職行為，要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

4．信訪工作要堅(jiān)持法治原則，促使信訪工作法治化、有序化

現(xiàn)行的信訪制度在執(zhí)行過程中帶有濃厚“人治”色彩，信訪事項(xiàng)解決往往不是按法辦事，而是與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視程度成正比，多年來形成下命令、批條子，重結(jié)果輕程序，使得信訪工作帶有強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)個人色彩，結(jié)果充滿偶然性。這不僅損害了法治原則，而且增加了解決信訪事項(xiàng)的成本和代價。因此，信訪工作應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持法治原則，把信訪與人大監(jiān)督、司法行使結(jié)合起來，樹立法律權(quán)威，擴(kuò)大公民的有序政治參與，促進(jìn)信訪工作法治化、有序化。另外，要實(shí)現(xiàn)信訪工作與法律服務(wù)、法律援助的有效結(jié)合，鼓勵有社會責(zé)任感的律師參與信訪工作，一方面為信訪機(jī)構(gòu)積極提供法律意見，另一方面為信訪人解答釋惑，對符合法律援助條件的信訪人提供法律援助，引導(dǎo)信訪人走法定程序向有關(guān)信訪機(jī)構(gòu)反映問題。

5．拓寬信訪渠道

《信訪條例》第九條規(guī)定:“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)向社會公布信訪工作機(jī)構(gòu)的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時間和地點(diǎn)、查詢信訪事項(xiàng)處理進(jìn)展及結(jié)果的方式等相關(guān)事項(xiàng)。”［1］目前，我國各地已建立了多樣化的信訪渠道．但是這些渠道并不暢通，與新形勢新變化不適應(yīng)，拓寬信訪渠道已成為當(dāng)務(wù)之急。這要求一方面要打通原有信訪渠道阻塞，使其發(fā)揮出應(yīng)有功能;另一方面要開通新的信訪渠道，尤其是隨著網(wǎng)絡(luò)對人們生活影響的日益加深，應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)資源平臺，建立本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)，并與上、下級人民政府的信訪信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。如廣東省在全國率先建立網(wǎng)上信訪大廳。該大廳已于2011年9月正式開通。它集網(wǎng)上信訪、手機(jī)信訪、電話信訪三位于一體，還設(shè)置了“領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)上接待室”，人們足不出戶就可以信訪，可以和領(lǐng)導(dǎo)“面對面”反映訴求，并定期舉行網(wǎng)上信訪交辦會，這有利于減少收集民意成本，改善收集民意效果。

［1］信訪條例［EB/OL］．http://www．gov．cn/zwgk/2005 －05/23/content_271．htm．

［2］毛澤東文集:第6卷［M］．北京:人民出版社，1999:164．

［3］中共中央國務(wù)院．關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見［N］．人民日報(bào)，2007－06－25．

［4］鄧小平文選:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993:284．

［5］孫立平．和諧就是利益表達(dá)的規(guī)范化與制度［N］．社會科學(xué)報(bào)，2005－03－10．