朱海龍

（中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島 266100）

海洋行政執(zhí)法是海洋管理的一項(xiàng)重要任務(wù)和法定職責(zé)，它是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)，包括政府及其職能部門，依照法定職權(quán)和程序，對(duì)海洋環(huán)境、資源、海域使用和海洋權(quán)益等海洋事務(wù)，實(shí)施法律的專門活動(dòng)。海洋行政執(zhí)法是我國(guó)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國(guó)家海洋相關(guān)法律的一項(xiàng)重要職能，對(duì)我國(guó)順利實(shí)施“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略和“依法治國(guó)”戰(zhàn)略，保護(hù)國(guó)家領(lǐng)土與主權(quán)的完整具有重要意義。同時(shí)，海洋行政執(zhí)法是監(jiān)督各涉海主體正確合理地開(kāi)發(fā)利用海洋資源，維護(hù)良好的用海秩序，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要保證。我國(guó)海洋行政執(zhí)法的主要任務(wù)是對(duì)海洋環(huán)境及資源進(jìn)行合理、合法、有效的監(jiān)督與管理，促進(jìn)海域科學(xué)合理的使用，對(duì)存在的用海違法違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行堅(jiān)決打擊，積極維護(hù)國(guó)家的各項(xiàng)海洋權(quán)益。我國(guó)的海洋執(zhí)法體制存在部門眾多、執(zhí)法職能重疊的弊端，在遏制違法用海、打擊海上犯罪及有效維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益上，無(wú)法形成強(qiáng)大的合力。當(dāng)前，我國(guó)要有效地整合利用好現(xiàn)有的海洋執(zhí)法力量，分析并糾正現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制的弊端，調(diào)動(dòng)現(xiàn)有海上執(zhí)法力量的積極性，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，努力完善或建設(shè)一支或多支強(qiáng)大的海上執(zhí)法力量，切實(shí)維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益。

一、我國(guó)海洋執(zhí)法研究綜述

我國(guó)已有不少學(xué)者對(duì)現(xiàn)有海洋執(zhí)法體制的現(xiàn)狀和弊端進(jìn)行了深入細(xì)致地研究，對(duì)我國(guó)海上執(zhí)法弊端出現(xiàn)的原因做了較為具體的探討。在王淼等所寫的《我國(guó)現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制的弊端與改革思路》中，詳細(xì)羅列了當(dāng)前我國(guó)海洋執(zhí)法存在的主要問(wèn)題。概括起來(lái)，這些學(xué)者對(duì)我國(guó)海洋執(zhí)法的問(wèn)題分析主要集中在以下幾個(gè)方面：我國(guó)的法律法規(guī)不健全，尤其是涉海法制建設(shè)落后，海洋執(zhí)法部門眾多，職能交叉嚴(yán)重，導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)力分散，執(zhí)法部門眾多導(dǎo)致海洋執(zhí)法成本居高不下，執(zhí)法效率低下。

對(duì)于我國(guó)當(dāng)前海洋執(zhí)法存在的問(wèn)題，就有不少學(xué)者提出了改革我國(guó)現(xiàn)行海洋執(zhí)法的體制的建議，如有學(xué)者就提出建立健全我國(guó)海洋執(zhí)法秩序的相關(guān)法律法規(guī)，建立起綜合的海洋執(zhí)法體系；和先琛在《淺析我國(guó)現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制問(wèn)題與改革思路》中提到，我國(guó)應(yīng)該設(shè)立更高層次的海洋行政管理部門，主張集中現(xiàn)有海洋執(zhí)法力量的優(yōu)勢(shì)，打造一支效能強(qiáng)大的執(zhí)法藍(lán)軍。同時(shí)，和先琛認(rèn)為，我國(guó)海洋執(zhí)法由一支主要力量來(lái)承擔(dān)是改革的趨勢(shì)和方向。眾多學(xué)者都把我國(guó)海洋執(zhí)法體制出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了全面的分析，但顯有學(xué)者提出解決我國(guó)海洋執(zhí)法體制問(wèn)題具體的措施。在建立何種比較集中有效的管理體制，以及如何實(shí)現(xiàn)執(zhí)法一體化，等方面，沒(méi)有具體的合理的建議，當(dāng)然存在的分歧亦比較大。梳理并總結(jié)當(dāng)今學(xué)者關(guān)于海洋執(zhí)法問(wèn)題的研究成果，存在一個(gè)重要的共同點(diǎn)，就是如果對(duì)我國(guó)現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制進(jìn)行改革，重要的是堅(jiān)持中央與地方相結(jié)合，以國(guó)家層面集中執(zhí)法力量一體化為主，地方海洋執(zhí)法為輔，提高地方政府海洋執(zhí)法的積極性。

二、我國(guó)現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制的現(xiàn)狀

1998年我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革后，海洋執(zhí)法開(kāi)始形成以部門或行業(yè)為主體、具有較高分散性質(zhì)的管理體制。我國(guó)當(dāng)前具有海洋執(zhí)法權(quán)的部門主要有國(guó)家海洋局的海監(jiān)、交通部的海事局、農(nóng)業(yè)部的漁政、公安部的海警、海關(guān)、環(huán)保等部門。

中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)，列入中國(guó)國(guó)家海洋局編制，是國(guó)家海洋局領(lǐng)導(dǎo)下，中央與地方相結(jié)合的行政執(zhí)法隊(duì)伍，由國(guó)家、省、市、縣四級(jí)海監(jiān)機(jī)構(gòu)共同組成。其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)成立于1998年。中國(guó)海監(jiān)的主要職能是：依照國(guó)家法律法規(guī)和規(guī)定，對(duì)我國(guó)管轄海域（包括海岸帶）實(shí)施巡航監(jiān)視，對(duì)侵犯海洋權(quán)益、非法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等違法行為進(jìn)行查處，并根據(jù)委托或授權(quán)進(jìn)行其他海洋執(zhí)法工作①。

海事局是在原中華人民共和國(guó)港務(wù)監(jiān)督局(交通部安全監(jiān)督局)和原中華人民共和國(guó)船舶檢驗(yàn)局(交通部船舶檢驗(yàn)局)的基礎(chǔ)上，合并組建而成的。海事局為交通部直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理體制。根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，海事局負(fù)責(zé)行使國(guó)家水上安全監(jiān)督和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗(yàn)、航海保障管理和行政執(zhí)法，并履行交通部安全生產(chǎn)等管理職能②。

農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局是我國(guó)漁政監(jiān)督機(jī)構(gòu)（中華人民共和國(guó)漁政漁港監(jiān)督管理局），個(gè)別地方把漁政歸于水產(chǎn)部門。農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局、漁政漁港監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)漁業(yè)行業(yè)管理，行使?jié)O政漁港和漁船檢驗(yàn)監(jiān)督管理權(quán)等。我國(guó)的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要按照海域進(jìn)行的劃分，包括黃渤海、東海、南海三個(gè)海區(qū)?？h級(jí)以上人民政府可以在重要漁業(yè)水域、漁港設(shè)立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)?？h級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政主管部門執(zhí)行具體的檢查監(jiān)督任務(wù)。

海關(guān)是國(guó)家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是通關(guān)監(jiān)管、保稅監(jiān)管、進(jìn)出口統(tǒng)計(jì)、海關(guān)稽查、知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)、打擊走私、口岸管理、對(duì)外稅收征管。海關(guān)總署是國(guó)務(wù)院下屬的正部級(jí)直屬機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全國(guó)海關(guān)。海關(guān)總署現(xiàn)有17個(gè)內(nèi)設(shè)部門、6個(gè)直屬事業(yè)單位、管理4個(gè)社會(huì)團(tuán)體（海關(guān)學(xué)會(huì)、報(bào)關(guān)協(xié)會(huì)、口岸協(xié)會(huì)、保稅區(qū)出口加工區(qū)協(xié)會(huì)），并在歐盟、俄羅斯、美國(guó)等派駐海關(guān)機(jī)構(gòu)。中央紀(jì)委、監(jiān)察部在海關(guān)總署派駐紀(jì)檢組、監(jiān)察局③。

海警的全稱是中國(guó)公安邊防海警部隊(duì)，其隸屬于公安部邊防局，接受公安部的領(lǐng)導(dǎo)與管理，編制列入中國(guó)人民武裝警察邊防部隊(duì)序列。海警的主要職責(zé)是維護(hù)近海海上治安，其具體任務(wù)包括：在我國(guó)的領(lǐng)海及其毗連區(qū)等海域巡邏檢查，對(duì)海上船舶進(jìn)行治安管理，打擊海上違法犯罪行為以及境外敵對(duì)勢(shì)力利用海洋對(duì)我國(guó)的破壞活動(dòng)，維護(hù)我國(guó)的海洋主權(quán)完整，保護(hù)我國(guó)涉海單位及個(gè)人的海洋權(quán)益。

環(huán)保局負(fù)責(zé)擬定和組織實(shí)施環(huán)境監(jiān)察、排污收費(fèi)等政策法規(guī)和規(guī)章，負(fù)責(zé)調(diào)查處理重大環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件，負(fù)責(zé)重大海洋環(huán)境問(wèn)題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)行政稽查工作。按國(guó)家要求會(huì)同有關(guān)部門擬訂重點(diǎn)海域污染防治規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海域污染防治工作，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督海洋環(huán)境保護(hù)工作。

三、我國(guó)海洋執(zhí)法的問(wèn)題分析

進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)海洋資源的依賴度正在逐漸加大，海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)愈演愈烈，海上糾紛、突發(fā)事件逐漸增多，而在維持海上秩序、保障涉海主體利益等方面，我國(guó)傳統(tǒng)海洋執(zhí)法體制的問(wèn)題開(kāi)始凸顯，這些存在的問(wèn)題或弊端已經(jīng)難以適應(yīng)海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)迅猛發(fā)展形勢(shì)的需要。從我國(guó)長(zhǎng)期的海洋執(zhí)法過(guò)程來(lái)看，我國(guó)海洋執(zhí)法存在的主要問(wèn)題有如下幾個(gè)方面：

（一）執(zhí)法主體多，協(xié)調(diào)合作少

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的海洋行政管理體制強(qiáng)調(diào)按照產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理，產(chǎn)業(yè)管理成為海洋行政管理體制的主要模式，但由于海洋行政管理體制在建設(shè)過(guò)程中存在部門眾多、效率不高等遺留因素，這就間接的造成了我國(guó)海洋執(zhí)法體制的高度分散模式。我國(guó)具有海洋執(zhí)法權(quán)的部門職能劃分較為分散，這種單一的執(zhí)法模式在表面上是分工清晰、責(zé)任明確，而在實(shí)際的執(zhí)法過(guò)程中又經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不同的海洋執(zhí)法部門之間在職能和具體工作范圍上出現(xiàn)相互交叉或重疊的現(xiàn)象。職能交叉、工作重疊往往會(huì)致使海洋執(zhí)法工作走向兩個(gè)極端：一方面會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法領(lǐng)域行政空白，也就是在某些海洋執(zhí)法內(nèi)容上出現(xiàn)多個(gè)部門都不管不問(wèn)的局面，即海洋執(zhí)法領(lǐng)域的真空狀態(tài)；另一方面會(huì)出現(xiàn)政出多頭的弊端，以對(duì)海洋環(huán)境污染執(zhí)法為例，我國(guó)的海洋執(zhí)法部門就涉及到海監(jiān)、環(huán)保、海警、海事等部門，每個(gè)海洋執(zhí)法部門具有的處理海洋污染的規(guī)定存在差異，從而導(dǎo)致排污企業(yè)、單位或個(gè)人難以應(yīng)對(duì)。政出多頭的存在既加重了對(duì)排污企業(yè)等的處罰成本，也致使相關(guān)海洋部門的執(zhí)法權(quán)威受到影響。傳統(tǒng)的行政管理部門缺乏協(xié)調(diào)與溝通的弊端在海洋行政執(zhí)法部門身上被放大。政出多頭是我國(guó)海洋執(zhí)法過(guò)程中最大的問(wèn)題。

我國(guó)的海洋執(zhí)法部門之所以會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法主體眾多，協(xié)調(diào)合作少的現(xiàn)象，究其原因不外乎兩個(gè)方面：一方面，我國(guó)的海洋執(zhí)法部門受制于傳統(tǒng)行政管理體制的影響，把更多的精力用于自身的發(fā)展壯大，缺少大局意識(shí)和執(zhí)法服務(wù)概念。為維護(hù)本部門的利益，不同的海洋執(zhí)法部門會(huì)從自身執(zhí)法需要出發(fā)，忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的規(guī)律，一味地追求執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)模，各海洋執(zhí)法部門不斷擴(kuò)大的執(zhí)法規(guī)模，從整體上造成了國(guó)家海洋執(zhí)法成本的不合理上升。伴隨我國(guó)海洋資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的有序進(jìn)行，我國(guó)海洋執(zhí)法力量規(guī)模應(yīng)當(dāng)合理的發(fā)展。另一方面，我國(guó)海洋執(zhí)法隊(duì)伍的協(xié)調(diào)與溝通能力弱。長(zhǎng)期以來(lái)，由于各個(gè)海洋執(zhí)法部門的職能是單一的、機(jī)械的、分散的，在遇到確實(shí)需要各部門充分合作的突發(fā)事件時(shí)，不同的執(zhí)法部門首先考慮的是自身的職責(zé)和執(zhí)法范圍，而不是同其他的部門積極的協(xié)調(diào)與溝通。長(zhǎng)期的以分散化執(zhí)法，無(wú)法凝聚成強(qiáng)大的海洋執(zhí)法力量，在海洋執(zhí)法成本上升的同時(shí)，也造成了執(zhí)法效率的不斷下降。我國(guó)的海洋執(zhí)法部門有過(guò)聯(lián)合執(zhí)法的經(jīng)歷，但最終沒(méi)有形成長(zhǎng)期的聯(lián)動(dòng)與聯(lián)絡(luò)機(jī)制。以對(duì)我國(guó)海洋權(quán)益的維護(hù)為例，海軍、海警、海監(jiān)、漁政等海洋執(zhí)法力量都有職責(zé)，但由于分散化的執(zhí)法模式，海洋權(quán)益維護(hù)的意義被大打折扣，我國(guó)的海洋國(guó)土不斷受到來(lái)自別國(guó)的屢次侵犯。近期的“黃巖島事件”從另一個(gè)側(cè)面折射出我國(guó)海洋執(zhí)法隊(duì)伍的協(xié)作性和執(zhí)法效率有待提高。

（二）涉海法制建設(shè)落后，執(zhí)法依據(jù)不足

法律法規(guī)的健全和完善是執(zhí)法工作得以順利開(kāi)展的前提和基礎(chǔ)。涉海法律法規(guī)是我國(guó)海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理合法的海洋執(zhí)法活動(dòng)的重要條件。我國(guó)海洋執(zhí)法部門的執(zhí)法地位、執(zhí)法范圍等都需要相關(guān)涉海法律法規(guī)的明確。完善的涉海法律法規(guī)建設(shè)能夠有效的促進(jìn)海洋資源的合理開(kāi)發(fā)與有效保護(hù)，加強(qiáng)我國(guó)海洋國(guó)土的安全和海洋權(quán)益的維護(hù)。合理的涉海法律建設(shè)也是我國(guó)海洋執(zhí)法部門進(jìn)行正常有序地海洋執(zhí)法活動(dòng)的基礎(chǔ)和重要依據(jù)。隨著國(guó)家海洋意識(shí)的整體提高以及經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，海洋資源的開(kāi)發(fā)與海洋權(quán)益的維護(hù)得到重視。與之相反的是我國(guó)的涉海法制建設(shè)落后，海洋執(zhí)法依據(jù)不足，其主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

一方面，涉海法律的制定遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。我國(guó)現(xiàn)階段的海洋法律法規(guī)大多落后于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，如不及時(shí)的修改或制定，海洋權(quán)益和海洋國(guó)土安全維護(hù)的形勢(shì)將變得更加嚴(yán)峻。正常的海洋管理也受到法制建設(shè)落后的影響，管理混亂、行業(yè)糾紛、政出多門等問(wèn)題不斷出現(xiàn)。由于法律制度的缺失，盲目圍海、亂采砂石、過(guò)度捕撈、養(yǎng)殖侵占錨地航道、船只闖入養(yǎng)殖區(qū)等事件屢屢發(fā)生，導(dǎo)致海洋資源的嚴(yán)重破壞和浪費(fèi)，海洋污染日益嚴(yán)重，海岸侵蝕和海洋環(huán)境的不斷惡化，近年來(lái)我國(guó)近海大規(guī)?！俺喑薄笔录粩喟l(fā)生，嚴(yán)重影響了海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)的海洋立法工作效率較低，往往出現(xiàn)了較大的問(wèn)題時(shí)，相關(guān)的立法準(zhǔn)備工作才展開(kāi)，這就使得我國(guó)海洋執(zhí)法客體的權(quán)益沒(méi)有得到切實(shí)有效的保障。同時(shí)由于我國(guó)的執(zhí)法力量眾多，不同執(zhí)法隊(duì)伍的法律權(quán)限缺少明確，導(dǎo)致相關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法范圍缺少法律支持，使海洋執(zhí)法隊(duì)伍難以有效執(zhí)法。另一方面，現(xiàn)有涉海法律法規(guī)不合理，單項(xiàng)立法多，綜合立法少?，F(xiàn)有的有關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容單一化，大多是各個(gè)涉海相關(guān)部門針對(duì)某些方面海洋資源的開(kāi)發(fā)與利用單獨(dú)制定的，這種法律法規(guī)的出發(fā)點(diǎn)是部門的相關(guān)利益，受制于部門利益制約，只是一味地強(qiáng)調(diào)某一具體的海洋資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)，嚴(yán)重忽視了海洋資源整體性和特殊性的要求，缺少?gòu)暮Ｑ箝_(kāi)發(fā)利用的大局出發(fā)的考量。短期來(lái)看，其必然不利于我國(guó)綜合執(zhí)法工作的需要；長(zhǎng)期來(lái)看，其不僅不利于我國(guó)海洋權(quán)益的維護(hù)，也會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、海洋國(guó)土完整的保護(hù)造成損害。

（三）海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)落后，人員素質(zhì)偏低，難以適應(yīng)新形勢(shì)

我國(guó)的海洋執(zhí)法部門眾多，各個(gè)部門執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)模十分龐大，但如此龐大的執(zhí)法隊(duì)伍與海洋行政執(zhí)法的效率不成正比。其中，海洋執(zhí)法隊(duì)伍的海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)落后，人員素質(zhì)偏低是一個(gè)很重要的原因。在實(shí)際的海洋執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員的執(zhí)法方式、執(zhí)法程序、執(zhí)法能力等體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家的整體形象。高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍與合理的人員結(jié)構(gòu)不但節(jié)約成本、提高執(zhí)法效率，而且代表著國(guó)家法律的公平公正。當(dāng)前我國(guó)的海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)比較落后，新城代謝的速度比較緩慢，缺少高素質(zhì)高水平的海洋執(zhí)法人才的進(jìn)入。由于各個(gè)海洋執(zhí)法隊(duì)伍長(zhǎng)期以來(lái)存在“新老交替”緩慢的問(wèn)題，“執(zhí)法為民”的服務(wù)意識(shí)淡薄，傳統(tǒng)官僚主義的弊端明顯，更有部分執(zhí)法人員存在“高高在上”的感覺(jué)，缺少耐心處理、熱情服務(wù)的工作習(xí)慣，忽視執(zhí)法原則的不合理執(zhí)法現(xiàn)象較多。上述種種弊端嚴(yán)重降低了我國(guó)海洋執(zhí)法效率與執(zhí)法水平,削弱了涉海法律法規(guī)的權(quán)威性。

總體來(lái)講，我國(guó)海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)落后，人員素質(zhì)偏低問(wèn)題出現(xiàn)的主要原因有以下四個(gè)方面：一、源頭上，我國(guó)海洋執(zhí)法人員的招收缺少合理規(guī)范的考試錄用程序。現(xiàn)有的執(zhí)法隊(duì)伍人員構(gòu)成復(fù)雜，既有早期招募的退伍軍人、公安民警，也有初出茅廬的大學(xué)生。部分執(zhí)法人員文化程度不高，學(xué)歷層次較低，影響執(zhí)法水平的提高。伴隨我國(guó)公務(wù)員制度改革、事業(yè)單位改革等的不斷深入，這一問(wèn)題正不斷得到好轉(zhuǎn)。二、編制不清。我國(guó)海洋執(zhí)法人員絕大部分屬國(guó)家編制,屬于執(zhí)法部門統(tǒng)一管理,但還有相當(dāng)一部分人員沒(méi)有納入行政或事業(yè)編制,管理較為混亂。執(zhí)法人員編制不統(tǒng)一,管理混亂。編制不清帶來(lái)許多問(wèn)題，一方面嚴(yán)重影響部分執(zhí)法人員的工作積極性，造成執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部的不公平，影響隊(duì)伍內(nèi)部的團(tuán)結(jié)，長(zhǎng)期下去也不利于執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部的管理。另一方面，由于編制問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，導(dǎo)致某些執(zhí)法人員對(duì)自身職責(zé)缺乏自我界定，對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限缺乏明確理解。三、執(zhí)法服務(wù)意識(shí)差。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)海洋執(zhí)法人員存在著“管理者”“領(lǐng)導(dǎo)者”的認(rèn)識(shí)，把海洋執(zhí)法的對(duì)象看做“被管理者”，這種認(rèn)識(shí)的出發(fā)點(diǎn)不利于海洋執(zhí)法工作的順利開(kāi)展。我國(guó)海洋執(zhí)法人員要樹立執(zhí)法服務(wù)的理念，正確認(rèn)識(shí)執(zhí)法為民,遵循執(zhí)法原則，克服執(zhí)法過(guò)程中官僚主義傾向。

（四）海洋執(zhí)法硬軟件投入大與執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)模大并存，執(zhí)法裝備相對(duì)落后

我國(guó)歷年的海洋執(zhí)法投入規(guī)模巨大，但由于我國(guó)的海洋執(zhí)法隊(duì)伍眾多且分屬不同系統(tǒng)，而國(guó)家每年的資金投入是有限的，將有限的資金、裝備分散到眾多的執(zhí)法系統(tǒng)，投入與建設(shè)的“雙分散”在降低了資金等投入的使用效率的同時(shí)，也直接造成了海洋執(zhí)法隊(duì)伍裝備建設(shè)的落后。執(zhí)法裝備的落后影響執(zhí)法能力的提高，受到裝備落后的影響，我國(guó)正常的海洋執(zhí)法巡邏以及海上秩序的維護(hù)難以做到。海洋環(huán)境污染、海上交通事故、海上犯罪等事件逐漸增多，這在考驗(yàn)我國(guó)海洋執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法能力的同時(shí)，也對(duì)我國(guó)相對(duì)落后的執(zhí)法裝備進(jìn)行檢驗(yàn)。更為嚴(yán)重的是，伴隨“中日釣魚島糾紛”、“中菲黃巖島對(duì)峙”等事件，我國(guó)的海洋國(guó)土主權(quán)正不斷受到威脅，作為維護(hù)海洋權(quán)益的各個(gè)海洋執(zhí)法隊(duì)伍受制于技術(shù)裝備落后的影響，遠(yuǎn)洋執(zhí)法能力不足。雖然我國(guó)最近幾年加大了海洋執(zhí)法船舶的技術(shù)改進(jìn)，但與國(guó)外海洋執(zhí)法隊(duì)伍裝備相比較，還有較大差距。以日本海上保安廳為例，其執(zhí)法船舶和飛機(jī)不僅能在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)高效率執(zhí)法，而且其巡航監(jiān)視的范圍可以達(dá)到1200海里。它的大型可搭載直升機(jī)的巡航船在12小時(shí)內(nèi)便可以到達(dá)200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的案發(fā)地點(diǎn)執(zhí)法。我國(guó)海洋執(zhí)法隊(duì)伍技術(shù)和裝備的落后局面造成了對(duì)違法行為的有效監(jiān)督不夠，在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、捍衛(wèi)領(lǐng)土完整、保護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)等方面仍需極大地提高。

四、提高我國(guó)海洋執(zhí)法水平的建議

我國(guó)海洋執(zhí)法過(guò)程中的問(wèn)題是多方面的，出現(xiàn)問(wèn)題的原因眾多。如我國(guó)還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，對(duì)海洋執(zhí)法裝備的改進(jìn)升級(jí)還需要時(shí)間。我國(guó)海洋執(zhí)法還處在起步階段，出現(xiàn)問(wèn)題是正常的，關(guān)鍵是在分析問(wèn)題的同時(shí)，找到解決問(wèn)題的辦法。我國(guó)海洋執(zhí)法水平的提高可以從如下幾個(gè)方面著手:

（一）借鑒美日韓等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，整合現(xiàn)有各支海洋執(zhí)法隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)，考慮建設(shè)統(tǒng)一的多職能的海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)

我國(guó)是一個(gè)海洋大國(guó)但不是海洋強(qiáng)國(guó)，這種局面的存在與我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)的海洋執(zhí)法體制不無(wú)關(guān)系。縱觀世界各國(guó)的海洋執(zhí)法歷史，海洋綜合管理與海洋綜合執(zhí)法是維護(hù)本國(guó)海洋權(quán)益的成功之處。我國(guó)政府可以考慮將現(xiàn)有的各支海洋執(zhí)法隊(duì)伍集中管理，充分整合各支執(zhí)法隊(duì)伍的優(yōu)點(diǎn)，建設(shè)一支統(tǒng)一的多職能的海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)海岸帶、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上的一切執(zhí)法事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。同時(shí)，海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)我國(guó)近海安全的維護(hù)，加強(qiáng)對(duì)海域的使用管理與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。將以行業(yè)為主的分散執(zhí)法整合為海洋綜合執(zhí)法，不僅可以將我國(guó)每年有限的資金等投入充分有效的利用，提高海洋執(zhí)法裝備水平，還可以提高我國(guó)海洋執(zhí)法效率，更好地維護(hù)國(guó)家海洋國(guó)土安全和海洋權(quán)益等。當(dāng)然，建設(shè)一支統(tǒng)一的多職能的執(zhí)法隊(duì)伍是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨利益爭(zhēng)奪等障礙。表面上看，海洋執(zhí)法體制的改革是由多支隊(duì)伍到一支隊(duì)伍的簡(jiǎn)單的數(shù)量變化，但實(shí)際上，海洋執(zhí)法體制的改革是復(fù)雜的系統(tǒng)的偉大工程，絕不是一朝一夕就能完成的。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)的海洋執(zhí)法走向機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、效能提高、職能集中是大勢(shì)所趨。

（二）建立中央、地方兩級(jí)海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)與溝通機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息對(duì)稱

由于我國(guó)還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力雖有提高但仍然有限，加之各個(gè)海洋執(zhí)法部門之間存在利益爭(zhēng)奪、職權(quán)劃分等因素，指望短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)海洋執(zhí)法體制的改革難度巨大。短期來(lái)講，通過(guò)國(guó)務(wù)院政令,組建中央與地方兩級(jí)海洋執(zhí)法隊(duì)伍協(xié)調(diào)與溝通中心 ,對(duì)我國(guó)的海洋執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行有序規(guī)劃，建立海洋突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并使這種聯(lián)動(dòng)機(jī)制常態(tài)化。一方面，建立國(guó)家海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)與溝通機(jī)構(gòu)。國(guó)家海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)與溝通機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著我國(guó)海洋執(zhí)法的協(xié)調(diào)組織職能。該機(jī)構(gòu)由我國(guó)的海監(jiān)、漁政、環(huán)保、海事、海警等部門抽調(diào)部分人員組成。作為中央級(jí)別的海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)與溝通機(jī)構(gòu)，有權(quán)利協(xié)調(diào)我國(guó)日常的海洋執(zhí)法工作。國(guó)家海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)與溝通機(jī)構(gòu)可以建立起海洋事務(wù)服務(wù)熱線，并向涉海各企事業(yè)單位、個(gè)人公布機(jī)構(gòu)的聯(lián)系方式。當(dāng)遇到海上糾紛、海上犯罪等事件時(shí)，可以及時(shí)與機(jī)構(gòu)取得聯(lián)系，由該機(jī)構(gòu)迅速做出協(xié)調(diào)信息，促使海洋執(zhí)法隊(duì)伍在第一時(shí)間趕到事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)。至于協(xié)調(diào)執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)，可以通過(guò)國(guó)家給予適當(dāng)補(bǔ)貼。另一方面，組建地方海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)中心。地方政府應(yīng)當(dāng)參照國(guó)家海協(xié)調(diào)與溝通機(jī)構(gòu)，組建地區(qū)海洋執(zhí)法隊(duì)伍協(xié)調(diào)中心。該中心接受國(guó)家執(zhí)法協(xié)調(diào)與溝通機(jī)構(gòu)的指揮,協(xié)調(diào)本海域的執(zhí)法工作，地方協(xié)調(diào)中心的經(jīng)費(fèi)由中央與地方政府共同負(fù)責(zé)。

（三）建立并完善與海洋執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)

由于海洋立法并不健全，我國(guó)至今沒(méi)有形成一個(gè)比較完整的海洋法規(guī)體系，現(xiàn)有的海洋法律法規(guī)大多是一些行業(yè)法規(guī)。行業(yè)法規(guī)的存在只是照顧到部門或某一行業(yè)的利益，與整個(gè)海洋資源的開(kāi)發(fā)保護(hù)、海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不適應(yīng)。鑒于此，一方面，我國(guó)政府應(yīng)盡快出臺(tái)一系列海洋基本法律。這些基本法律應(yīng)當(dāng)主要包括海洋權(quán)益維護(hù)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。這些法律要以國(guó)家利益為重，但也要充分照顧到海洋執(zhí)法各個(gè)主體的部門利益。另一方面，要盡快制定我國(guó)海上綜合執(zhí)法相關(guān)法律，包括海洋執(zhí)法隊(duì)伍的地位、權(quán)限、職責(zé)范圍、海洋執(zhí)法程序等方面的立法。只有加強(qiáng)和完善海洋立法，才能使我國(guó)海洋執(zhí)法走上有法可依、責(zé)權(quán)明確的法制化軌道。

（四）加強(qiáng)海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高海洋執(zhí)法人員的整體素質(zhì)

海洋執(zhí)法人員素質(zhì)的高低是提高海洋執(zhí)法水平的關(guān)鍵，也是影響海洋執(zhí)法人員執(zhí)法能力的重要因素。我國(guó)海洋執(zhí)法隊(duì)伍眾多，編制并不統(tǒng)一，海洋執(zhí)法隊(duì)伍人員素質(zhì)差別很大，這在很大程度上影響了海洋執(zhí)法能力的提高。我國(guó)的海洋執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)對(duì)本部門人員的海洋執(zhí)法能力進(jìn)行培訓(xùn)。一方面，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)海洋執(zhí)法人員招收工作的管理和監(jiān)督。各個(gè)海洋執(zhí)法隊(duì)伍可根據(jù)自身發(fā)展的需要，設(shè)置人員招聘的標(biāo)準(zhǔn)，在學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)、道德品質(zhì)、業(yè)務(wù)能力等內(nèi)容上盡可能的實(shí)現(xiàn)量化和常態(tài)化，這方面可以參考國(guó)家公務(wù)員考試錄用制度。另一方面，強(qiáng)化海洋執(zhí)法培訓(xùn)與定期考核制度。各個(gè)海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對(duì)本部門人員進(jìn)行定期、不定期的海洋執(zhí)法培訓(xùn)。海洋執(zhí)法人員只有不斷進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn),接受新知識(shí)，并嚴(yán)格執(zhí)行海洋執(zhí)法人員的年度考核制度。再次，要明確海洋執(zhí)法人員的職責(zé)。要根據(jù)執(zhí)法任務(wù)和執(zhí)法目標(biāo)的要求,實(shí)行海洋執(zhí)法責(zé)任人制度。明確各級(jí)執(zhí)法人員的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)力,不但有利于加強(qiáng)海洋執(zhí)法人員的管理,也有利于充分調(diào)動(dòng)海洋執(zhí)法人員的工作積極性。

（五）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，改進(jìn)裝備，提高有限資金的利用率

我國(guó)每年投入到海洋執(zhí)法建設(shè)中的資金規(guī)模龐大，但受制于部門規(guī)模的限制，造成了資金大量用于人員工資、福利等日常管理費(fèi)用，難以用于技術(shù)裝備的改善上。各個(gè)海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員構(gòu)成以后，提高了資金等投入的使用效率，避免了浪費(fèi)，使得規(guī)模較小的執(zhí)法隊(duì)伍就能夠承擔(dān)起從前的海洋執(zhí)法任務(wù)?？梢跃?jiǎn)人員，將節(jié)約下來(lái)的資金用于技術(shù)裝備。按照國(guó)外海上綜合執(zhí)法比較有效的國(guó)家的執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)模，我國(guó)的海洋執(zhí)法隊(duì)伍可精簡(jiǎn)至3至5萬(wàn)人左右，至少可以減少10萬(wàn)人左右的財(cái)政開(kāi)支。④如此算來(lái)，即使國(guó)家不增加投入，改革后的海洋執(zhí)法力量也可以將現(xiàn)有海洋執(zhí)法投入的一半以上用于技術(shù)裝備的改進(jìn)，這將極大地改變我國(guó)海洋執(zhí)法力量的面貌。

當(dāng)前海洋管理體制下，各部門自成體系，條塊分割嚴(yán)重。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)海上綜合執(zhí)法體制進(jìn)行改革，已成為社會(huì)各界的共識(shí)，勢(shì)在必行。成立統(tǒng)一的執(zhí)法主體，建立多職能、高效率的執(zhí)法力量，是解決當(dāng)前我國(guó)海洋執(zhí)法問(wèn)題的有效途徑。短期來(lái)看，我國(guó)政府可以成立海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)與溝通機(jī)構(gòu)，加緊海洋基本法律法規(guī)的建立和完善，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化人員素質(zhì)，提高投入的利用效率，加快執(zhí)法裝備的改造升級(jí)。這些短期舉措有利于改善我國(guó)相對(duì)混亂、低效的海洋執(zhí)法現(xiàn)狀，有利于我國(guó)海洋權(quán)益的維護(hù)、海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及有效促進(jìn)我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，提高我國(guó)國(guó)際地位與海洋形象，對(duì)實(shí)現(xiàn)中華民族的復(fù)興具有重要意義。

[1]和先琛.淺析我國(guó)現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制問(wèn)題與改革思路[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理.2004,(4)

[2]高昆.日韓海洋執(zhí)法實(shí)踐初探[D].金卡工程·經(jīng)濟(jì)與法.2009,(9)

[3]侯金義.淺談海洋行政管理與海洋執(zhí)法監(jiān)察[J].河北省海洋局.1996,(4)

[4]李國(guó)慶.我國(guó)海洋執(zhí)法改革構(gòu)想[J].海洋信息.1998,(9)

[5]吳強(qiáng),趙勝汝.海洋權(quán)益維護(hù)執(zhí)法對(duì)策分析[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理.2004,(6)

[6]胡增祥.論海洋行政執(zhí)法管理[J].專家論法.2002,(2)

注釋：

①國(guó)家海洋局：中國(guó)海監(jiān)總隊(duì).http://www.soa.gov.cn,2007—03.

②http://www.msa.gov.cn/Static/jgjj.,2012.4.5

③http://www.customs.gov.cn.,2012.4.5

④李培志.我國(guó)海上綜合執(zhí)法存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].公安教育.2004,(3)