孫 健

(惠州學院 人事處，廣東 惠州 516007)

一、問題的提出

農(nóng)村社區(qū)建設，是指農(nóng)村社區(qū)居民與政府機關協(xié)同改善社區(qū)的經(jīng)濟、社會、文化、教育、福利等狀況，逐步實現(xiàn)人口、資源和各種生產(chǎn)要素在社區(qū)內(nèi)部的重新合理配置，從而促進農(nóng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程。從理論與實踐看，農(nóng)村社區(qū)建設的內(nèi)容主要包括農(nóng)村社區(qū)組織、農(nóng)村社區(qū)服務、農(nóng)村社區(qū)文化、農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生、農(nóng)村社區(qū)治安及農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟等諸多領域的構建。

中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議指出:農(nóng)村改革發(fā)展的偉大實踐，為建立和完善我國社會主義初級階段基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟體制進行了創(chuàng)造性探索，為實現(xiàn)人民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越、推進社會主義現(xiàn)代化作出了巨大貢獻，為戰(zhàn)勝各種困難和風險、保持社會大局穩(wěn)定奠定了堅實基礎，為成功開辟中國特色社會主義道路、形成中國特色社會主義理論體系積累了寶貴經(jīng)驗。然而，從中國現(xiàn)實來看，中國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展仍面臨著不少困難和挑戰(zhàn)，其影響是廣泛而深遠的，特別是城鄉(xiāng)二元結構造成的深層次矛盾突出。農(nóng)業(yè)基礎仍然薄弱，最需要加強;農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持;農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。［1］13

鄧小平曾就農(nóng)村問題多次指出:“從中國的實際出發(fā)，我們首先要解決農(nóng)村問題。中國有百分之八十的人口住在農(nóng)村，中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎是不行的”［2］65。“農(nóng)村不穩(wěn)定，整個政治局勢就不穩(wěn)定，農(nóng)民沒有擺脫貧困，就是我們沒有擺脫貧困”［2］237?！叭绻唤鉀Q這百分之八十的人的生活問題，社會就是不安定的。工業(yè)的發(fā)展，商業(yè)的和其他的經(jīng)濟活動，不能建立在百分之八十的人口的貧困的基礎上”［2］117。目前，我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。［1］46

城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)代化進程中鄉(xiāng)村人口、資源向城市集聚，城市文明向農(nóng)村輻射和擴散的雙向變遷過程。但社會的發(fā)展是連續(xù)的、漸進的，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化不是一蹴而就的。這種理想的社會結構和生活方式，顯然不是一個五年計劃能夠完成的，而是較長時期內(nèi)城、鄉(xiāng)現(xiàn)代化交匯融合的發(fā)展過程?；诖耍h的十七屆三中全會提出，到2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本目標任務是:農(nóng)村經(jīng)濟體制更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立。［1］26為實現(xiàn)這一宏偉目標，在今后十二年的時間段內(nèi)如何縮小城鄉(xiāng)差距，是我們不得不考慮的問題。因此，在大力構建和諧社會主義社會的背景下，通過提升和改善農(nóng)村社區(qū)的構成要素，調(diào)動“本土資源”為社區(qū)內(nèi)村民增進福祉，維護農(nóng)村社會在快速變遷中的穩(wěn)定與和諧是人們關注的焦點。同時，農(nóng)村社區(qū)為農(nóng)村改革和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了載體，也就是說，農(nóng)村社區(qū)建設是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的重要基礎。黨的基本政治綱領和政府工作要點多次明確農(nóng)村社區(qū)建設的重要性，提出加快農(nóng)村社區(qū)構建步伐，建立健全社會主義社區(qū)管理體制，將農(nóng)村社區(qū)發(fā)展成為和諧文明、制度完善、道德法制健全的社區(qū)生活共同體。毋庸置疑，農(nóng)村社區(qū)建設直接決定著社會主義新農(nóng)村建設和現(xiàn)代城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的成敗，但是對于什么是農(nóng)村社區(qū)，如何建設農(nóng)村社區(qū)還是一個需要深入探討的問題。

二、面臨的主要問題

(一)農(nóng)民群眾參與社區(qū)建設的主體意識不強

農(nóng)村社區(qū)建設必然要求農(nóng)民群眾積極而有效的參與，農(nóng)民群眾是農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的主體，其參與程度與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展休戚相關。西方國家的社區(qū)發(fā)展歷史及其實踐也表明，社區(qū)居民參與意識和參與程度的高低，是決定社區(qū)構建成型與發(fā)展完善的重要因素。農(nóng)民群眾積極參與到與其相關的社區(qū)事務管理之中，才能逐步培養(yǎng)起對農(nóng)村社區(qū)的認同感，才能真正提高參與效度，只有產(chǎn)生一定度量的參與效度，也才能有效推進農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展和變革。然而，當前從整體上來看農(nóng)民群眾參與農(nóng)村社區(qū)建設還處于薄弱階段:一是動員式的參與是主要的參與形式，參加的活動大多以被動型為主。農(nóng)民群眾非主動性接受農(nóng)村社區(qū)管理服務機構(村委會或居委會)制定的“鄉(xiāng)規(guī)民約”，而這些“政策”在制定的過程中沒發(fā)動群眾積極參與;二是參與意識薄弱，參與積極性不高。大多數(shù)的農(nóng)民群眾還沒有形成自己是農(nóng)村社區(qū)主人的主體意識，參與農(nóng)村社區(qū)各項事務仍不積極主動，參與活動時缺乏主人翁意識。比如，在實行村民直接提名村委會候選人的制度以后，由于村民缺乏主體意識，造成候選人的提名相當混亂，“抓鬮”和“競標”現(xiàn)象屢見不鮮。浙江省樂清市樂成鎮(zhèn)的“南岸村”選舉現(xiàn)象在全國其他地區(qū)大規(guī)模重復出現(xiàn)，令地方政府及學者們始料未及。［3］

(二)農(nóng)村社區(qū)建設的基礎設施薄弱

農(nóng)村基礎設施建設，是支撐農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展以及為農(nóng)民生活生產(chǎn)提供公共服務的各種生產(chǎn)要素總和，是農(nóng)村社區(qū)建設的物質(zhì)基礎。從我國現(xiàn)有基礎設施存量來看，農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)性基礎設施由于投入不足，普遍存在年久失修、功能老化、更新改造緩慢等問題，并且由于農(nóng)村基層組織管理功能普遍薄弱，導致基礎設施的損壞嚴重。絕大部分農(nóng)村社區(qū)的文化、體育、娛樂、休閑等生活性服務基礎設施建設普遍不足，尤其是與農(nóng)民自身發(fā)展緊密相關的教育、醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施嚴重缺乏，并且這種狀況在貧困農(nóng)村社區(qū)尤為明顯。目前，全國還有近100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近4萬個建制村不通公路，近1萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30多萬個建制村不通瀝青路或水泥路，農(nóng)村公路中沙石路占70%;全國還有3億多農(nóng)村人口飲水未達到安全標準，其中中西部地區(qū)占80%;目前全國農(nóng)田有效灌溉面積約占耕地面積的46%，機電排灌面積不足30%，農(nóng)業(yè)灌溉用水平均利用系數(shù)只有0.45。［4］此外，免征農(nóng)業(yè)稅后，給農(nóng)村基層的基礎財力造成了一定影響，對以水、林、路、田綜合治理為主要內(nèi)容的農(nóng)村基礎設施建設投入缺口較大。由于受農(nóng)村基礎設施投入不足的制約，部分行政村的農(nóng)田水利建設和林路建設無法開展，導致農(nóng)業(yè)抗風險能力薄弱，嚴重地阻礙了農(nóng)村社區(qū)建設的前進步伐。

(三)農(nóng)村勞動力綜合素質(zhì)有待提高

黨和政府多次為農(nóng)村社區(qū)的未來發(fā)展進行了前瞻性的設計規(guī)劃，農(nóng)村社區(qū)的建設目前已初具規(guī)模，社會主義新農(nóng)村建設也取得了一定程度的進展。農(nóng)民群眾是農(nóng)村地區(qū)最重要的構成要素，作為農(nóng)村社區(qū)構建和新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的生力軍，其綜合素質(zhì)的顯性及隱形指數(shù)與構建社會主義小康社會呈正相關關系。但目前農(nóng)村勞動力素質(zhì)與建設社會主義新農(nóng)村的要求仍存在著較大的差距，主要體現(xiàn)在:在思想意識方面，墨守成規(guī)現(xiàn)象嚴重，抵制改革，拒絕接受新生變遷，思維方式因循守舊，缺乏發(fā)散性思維。在社區(qū)歸屬理念方面，關心集體、關心公益事業(yè)等集體主義觀念欠缺。在技能素質(zhì)方面，具有一技之長的人還比較少，在一定程度上制約了農(nóng)民增收。在文化素質(zhì)方面，受教育程度普遍偏低。據(jù)統(tǒng)計，在全國約5億農(nóng)村勞動力中，不識字(文盲)或識字很少的占7%，小學文化程度的占31%，初中文化程度的占49%，高中文化程度僅占9.7%。［5］由于勞動力的文化科學水平低，導致現(xiàn)有適合農(nóng)村應用的科技成果有70%左右在農(nóng)村推廣不了，科學技術進步因素對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的貢獻率只占30%左右，而發(fā)達國家的這一比率一般都在60% ～80%。［6］簡而言之，農(nóng)村勞動力綜合素質(zhì)現(xiàn)狀制約了農(nóng)民群眾學習、應用農(nóng)業(yè)科學技術的潛力和推動農(nóng)村社區(qū)建設的能力。

(四)農(nóng)村社區(qū)管理體制尚未理順

眾所周知，在我國廣大農(nóng)村社區(qū)，實行的是“鄉(xiāng)政村治”的管理模式。盡管國家法律(主要是《村民委員會組織法》)明文規(guī)定村民委員會是村民自治組織，是我國農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)代的獨立的法人行動者，其成員也不屬于政府編制，但由于傳統(tǒng)的工作方法和行為習慣的影響，“鄉(xiāng)政”與“村治”界限仍然不清，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對下擴張有余，在對村民委員會進行指導時，更多地將村民委員會當作下級機構使用，治理仍然局限于自上而下的“行政支配型”運行機制?！赌戏街苣吩鴪蟮?，全國村民自治先進市——湖北省潛江市，自第四屆村委會換屆以來，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府非法撤換的村委會干部達619人，涉及269個村，占全市的81．75%，其中187個村的村主任被非法撤換，占56．8%。［7］伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權向村民自治組織的滲透，村民委員會主動或被迫扮演著政府附屬部門的角色，行使了部分政府性質(zhì)的職能。由于村民委員會實質(zhì)上的合法性來源并非是農(nóng)民群眾對權力的“讓渡”，而是國家權力的“延伸”，因其雙重角色，使之不能很好地發(fā)揮自治功能，尤其是不能有效地代表和維護農(nóng)民群眾的利益。在鄉(xiāng)村，除了村民委員會外，體制內(nèi)缺乏代表農(nóng)民利益的專業(yè)合作經(jīng)濟組織和其它農(nóng)民互助組織。民間組織的缺位，非體制精英的不足，以及村民政治能力的低下，使得農(nóng)村社區(qū)的建設發(fā)展舉步維艱。

三、對策與措施

(一)著重培養(yǎng)農(nóng)民群眾的參與意識

農(nóng)民群眾的廣泛參與，是農(nóng)村社區(qū)建設的動力之源。充分發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體作用，是開展農(nóng)村社區(qū)建設的關鍵。在目前農(nóng)民群眾的參與熱情仍需激發(fā)的情況下，政府應承擔起推動和倡導農(nóng)民群眾參與社區(qū)建設的政治任務，大力培養(yǎng)農(nóng)民群眾的參與意識。一是要重視培養(yǎng)農(nóng)民群眾的社區(qū)意識。引導農(nóng)民群眾多渠道、多形式地參與社區(qū)事務，增強農(nóng)民群眾對農(nóng)村社區(qū)的歸屬感和認同感;二是要加強農(nóng)民群眾參與的制度化建設。各級政府必須按照十六屆六中全會的要求，通過制定規(guī)劃、政策、資金、技術等強有力的措施支持，建立和完善農(nóng)村居民參與機制，規(guī)定農(nóng)民群眾參與社區(qū)管理事務的權利和義務，并明確參與的領域、模式和方式等，切實保證農(nóng)民群眾參與社區(qū)管理的真實性和有效性。三是要建立農(nóng)民群眾和社區(qū)之間的互動聯(lián)動關系，激發(fā)他們參與的積極性。利益是推動社區(qū)居民參與社區(qū)事務管理的重要杠桿。當農(nóng)民群眾意識到社區(qū)管理過程滲入到其切身利益時，而有效的社區(qū)參與又能夠切實維護其基本利益的情況下，其參與社區(qū)管理的動機將會呈幾何指數(shù)增長。

(二)努力推進農(nóng)村社區(qū)的基礎設施建設［8］

農(nóng)村社區(qū)的基礎設施建設和生活環(huán)境治理是當前農(nóng)村社區(qū)建設的重點，也是首要切入點。具體包括:一是加大農(nóng)村公路建設力度，早日實現(xiàn)全國村村通公路。在此基礎上，實現(xiàn)組組通硬化道路，戶戶通硬化便民道路。二是加強農(nóng)村飲用水安全工程建設，廣泛實施自來水入農(nóng)家工程。同時尋找清潔水源，加強對飲用水源的保護與治理。三是加大農(nóng)村生活能源開發(fā)建設力度，尋找清潔能源、替代能源。針對農(nóng)村地區(qū)的實際，發(fā)展沼氣、太陽能、風力發(fā)電等能源比較可行的選擇。四是加大農(nóng)村電網(wǎng)建設力度，完全實現(xiàn)城鄉(xiāng)網(wǎng)電同價。五是以宅基地調(diào)整為契機，推動村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，加強生活環(huán)境治理，推進村容鎮(zhèn)貌整潔。六是以村村通工程為契機進一步推廣廣播、電視、電話、網(wǎng)絡通信系統(tǒng)在農(nóng)村地區(qū)的普及。興建社區(qū)公共活動設施，如圖書室、籃球場、乒乓球臺、體育健身設施等，整治生活環(huán)境，促進人與自然、人文環(huán)境與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)。七是加快村莊集鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化進程。在部分有條件的村莊和集鎮(zhèn)，按照城市化的標準進行村莊公共環(huán)境和公共交通服務的建設和管理，作為推進農(nóng)村社區(qū)化的重要步驟。此外，各級財政要加大對農(nóng)村社區(qū)建設的投入力度，切實將財政預算新增部分劃撥給農(nóng)村建設項目。鄉(xiāng)村道路建設、農(nóng)田水利、通訊衛(wèi)生和基礎教育等農(nóng)村公共設施建設項目所需資金應以政府財政撥款為主，勞動力等人力資源要素應以村民自籌為主。

(三)切實改善農(nóng)村教育，提高農(nóng)村人口素質(zhì)

首先，要引導農(nóng)村社區(qū)居民思想觀念的更新。要用鄧小平理論、“科學發(fā)展觀”等的馬克思主義思想占領農(nóng)村思想領域高地，引導農(nóng)村群眾自覺形成科學的、先進的、正確的世界觀。同時，還要解除農(nóng)村居民陳舊的思想枷鎖，牢固樹立與現(xiàn)代社會相適應的新型理念，形成良好的社會能力，以應對和處理社區(qū)中涌現(xiàn)出的例行事件和突發(fā)矛盾，并在社區(qū)中形成守法守德、和諧文明的生活方式。其次，要推進農(nóng)村地區(qū)的基礎教育。農(nóng)村基礎教育是我國社會化教育的重要組成部分，特別是農(nóng)村兒童的素質(zhì)教育和義務教育將直接決定我國未來農(nóng)村社區(qū)建設主體的綜合素質(zhì)，以及農(nóng)村社區(qū)建設的發(fā)展方向。因此，地方政府應對農(nóng)村基礎教育投入繼續(xù)采取傾斜政策，不斷增加和改善農(nóng)村地區(qū)的基礎教育設施，引進和培養(yǎng)優(yōu)良的農(nóng)村社區(qū)教師隊伍，同時，還應當激發(fā)農(nóng)村群眾對基礎教育的重視和關注，鼓勵社會力量獨資辦學或捐資辦學。再次，要強化職業(yè)教育和終身教育，對農(nóng)民進行專業(yè)技術培訓，努力改變農(nóng)民勞動技能素質(zhì)現(xiàn)狀，提高農(nóng)民的生產(chǎn)技能。最后，要強化對農(nóng)村社區(qū)居民的法制教育，提高他們的法律知識水平和法律意識。要使農(nóng)村居民牢記“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法制原則，并學會使用法律工具來維護自己的合法權益。

(四)理順農(nóng)村社區(qū)的管理體制

理順農(nóng)村社區(qū)管理體制的關鍵在于厘清政府與社區(qū)之間的管轄關系。行政主導模式是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，其向行政引導模式的轉(zhuǎn)變是社會主義市場經(jīng)濟體制下的必然選擇，西方發(fā)達國家政府與社區(qū)的關系也證實了這種選擇的正確性。在農(nóng)村社區(qū)管理中，政府是“裁判員”不應是“運動員”。在農(nóng)村社區(qū)建設管理體制中，政府的職責應體現(xiàn)在:首先，政府根據(jù)憲法和有關法律出臺相應的社區(qū)管理法規(guī)政策，規(guī)定社區(qū)自治組織在社區(qū)管理中的地位、權力及管理范圍，支持農(nóng)村社區(qū)組織的自治管理;其次，幫助農(nóng)村社區(qū)因地制宜地規(guī)劃社區(qū)發(fā)展計劃;最后，支持和培育農(nóng)民協(xié)會、互助組織、群眾社團等第三部門機構，使其能夠充當農(nóng)民群眾表達意志的輔助渠道。村民委員會作為農(nóng)村社區(qū)的自治組織，應該把接受政府的指導和遵守國家法律制度作為行動的指南。村民委員會一方面要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行國家在農(nóng)村的各項政策，另一方面，要依托村黨組織，統(tǒng)領各種民間組織和非體制精英，整合農(nóng)村社區(qū)資源，強化農(nóng)村社區(qū)自我發(fā)展、自我完善、自我管理的諸多功能，不斷促進農(nóng)村社區(qū)建設的和諧健康發(fā)展。

［1］中共中央．中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議公告［M］．北京:人民出版社，2008．

［2］鄧小平．鄧小平文選:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993．

［3］鄭磊．論農(nóng)民的權利意識［J］．浙江社會科學，2003(6):70－71．

［4］張維．我國農(nóng)村基礎設施的現(xiàn)狀與問題［EB/OL］．(2008－07－06)［2013－07－10］．http:∥www．sxcedu．cn/nlstudy/s4/mydoc001．htm．

［5］人民網(wǎng)．新農(nóng)村文化建設的關鍵在于提高農(nóng)民文化素質(zhì)［EB/OL］．(2012－03－14)［2013－07－21］．http:∥www．chinajilin．com．cn/lilun/content/2012 －03/14/content_2487198．htm

［6］馬平軒．農(nóng)村人才開發(fā)面臨的問題及其成因［EB/OL］．(2012－03－14)［2013－08－20］．http:∥job．hnny．com．cn/news/2012/1225/15238．html．

［7］黃廣明，何紅衛(wèi)．三年撤了187名民選村官［N］．南方周末，2002－09－12(1)．

［8］胡宗山．農(nóng)村社區(qū)建設:內(nèi)涵、任務與方法［J］．中國民政，2008(3):17．