淺談預(yù)算單位推進公務(wù)卡制度改革

周 輝

（深圳市民政局財務(wù)管理中心，廣東 深圳 518000）

一、公務(wù)卡制度改革概況

（一）推進公務(wù)卡制度改革的背景

財政部自2007年實施公務(wù)卡制度改革以來，公務(wù)卡制度已經(jīng)成為我國公務(wù)支出管理領(lǐng)域的一項基礎(chǔ)制度。公務(wù)卡制度對于規(guī)范公務(wù)消費，加強公共財政管理，提高政府支出透明度和預(yù)算單位財務(wù)管理水平，推進腐敗懲防體系建設(shè)具有重要意義。國務(wù)院廉政工作會議多次強調(diào)要全面推行公務(wù)卡制度改革，擴大公務(wù)卡使用范圍，切實減少公務(wù)支出中的現(xiàn)金提取和使用。2012年9月財政部和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)文，要求加快推進公務(wù)卡制度改革，“確保2012年年底前將改革覆蓋到各級基層預(yù)算單位”。目前，中央部門及所屬1萬多個中央基層預(yù)算單位，36個省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）本級、328個市（地）本級、2833個縣（區(qū)）本級、7114個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），共計38萬個地方預(yù)算單位實行了公務(wù)卡制度改革。

（二）公務(wù)卡制度改革的具體內(nèi)容

公務(wù)卡是預(yù)算單位工作人員持有的，主要用于本單位日常公務(wù)支出和財務(wù)報銷業(yè)務(wù)的信用卡。公務(wù)卡結(jié)算的適用范圍為預(yù)算單位財政授權(quán)支付業(yè)務(wù)中原使用現(xiàn)金結(jié)算的公用經(jīng)費開支，包括辦公用品、差旅費、培訓費、會議費、招待費、5萬元（人民幣，下同）以下的零星購買支出以及公務(wù)卡強制結(jié)算目錄中規(guī)定的其他支出。凡是公務(wù)卡強制結(jié)算目錄規(guī)定的公務(wù)支出項目，應(yīng)按規(guī)定使用公務(wù)卡，原則上不再使用現(xiàn)金結(jié)算。

公務(wù)卡結(jié)算制度要求公職人員嚴格執(zhí)行一人一卡、實名制開卡、持卡信息備案制度，每筆消費記錄都會在公務(wù)卡管理信息系統(tǒng)中留有痕跡。財政部門可以實現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的全程監(jiān)控，降低政府運行成本，提高公務(wù)消費透明度。

二、推進公務(wù)卡制度改革的重要意義

（一）是深化國庫集中支付改革的重要內(nèi)容

開展財政國庫管理體制改革，提高國庫集中支付管理能力，目標就是要將公共財政支出置于財政部門的監(jiān)督管理之下，實現(xiàn)財政資金使用的規(guī)范化與透明化，提高財政資金的公平性和效率性。公務(wù)卡結(jié)算制度是以國庫單一賬號體系為基礎(chǔ)，以銀行卡為載體的現(xiàn)代財政支付管理制度，預(yù)算單位推行公務(wù)卡制度改革是公共財政支出管理創(chuàng)新理念和支付方式革新的體現(xiàn)。推行公務(wù)卡結(jié)算，可以減少現(xiàn)金使用，加強內(nèi)部控制，防范風險，確保財政資金在最終支付之前最大程度的保留在國庫。 推行公務(wù)卡結(jié)算，彌補了現(xiàn)行國庫集中支付制度中對現(xiàn)金支出缺乏管理的缺陷，通過公務(wù)卡管理信息系統(tǒng)對國庫集中支付管理系統(tǒng)的補充，加強財政監(jiān)督，促進預(yù)算單位規(guī)范執(zhí)行預(yù)算。

（二）有利于提高財政資金支出透明度，加強廉政建設(shè)

公務(wù)卡管理信息系統(tǒng)包含大量的公職人員個人信息、公務(wù)活動信息以及有關(guān)交易數(shù)據(jù)和明細信息，很大程度上反映了單位活動的范圍和方向。財政部門、金融部門和紀檢監(jiān)察部門通過聯(lián)動機制實現(xiàn)對財政資金的動態(tài)監(jiān)控，加強對公務(wù)消費行為合規(guī)性、真實性的監(jiān)督，促進財政資金支出透明化。實行一人一卡制度，既每人唯一一卡制度，所有費用開支能明確到人，同時可以反向查詢個人使用單位經(jīng)費情況，從源頭上防治浪費和腐敗。實行公務(wù)卡結(jié)算，堵塞了現(xiàn)金結(jié)算無跡可查、信息不透明的漏洞，避免通過虛開發(fā)票套取現(xiàn)金、私設(shè)“小金庫”等違法違規(guī)行為，加強預(yù)算單位內(nèi)部控制和廉政建設(shè)，打造“陽光政務(wù)” 、“廉潔政府”。

（三）是提升預(yù)算單位財務(wù)管理水平的重要手段

隨著財政管理改革的不斷深化，預(yù)算單位財政管理水平明顯提高，但是現(xiàn)金支付和報銷方式仍存在環(huán)節(jié)多、成本高、風險大、效率低、審核難等諸多弊端，制約了預(yù)算單位財務(wù)管理水平的進一步提升。公務(wù)卡結(jié)算取代現(xiàn)金支付報銷方式，是信息化管理的有效方式，也是預(yù)算單位內(nèi)部控制的重要手段，利用公務(wù)卡結(jié)算可以避免財務(wù)人員權(quán)力過大、越權(quán)提取和保管現(xiàn)金問題，降低財務(wù)風險，減少職業(yè)犯罪的可能性。實行公務(wù)卡結(jié)算制度原則上不批準工作人員向單位借款，避免現(xiàn)金預(yù)借環(huán)節(jié)產(chǎn)生的單位與個人之間的矛盾，簡化公務(wù)支出的報銷流程，減少財務(wù)人員壓力，提高工作效率。

三、推進公務(wù)卡制度改革過程中存在的問題

開卡率低是公務(wù)卡制度改革開展初期遇到的重要障礙，由于辦理公務(wù)卡時間長、手續(xù)多，并且可選擇銀行少，部分人存在“不愿開卡”、“不愿在中標銀行開卡”的想法。使用率低也是一個難題，思想保守的人習慣現(xiàn)金結(jié)算方式，并不接受信用卡消費，認為刷卡有風險，存在畏懼或抵觸心理。如果預(yù)算撥款不能及時到位、報銷周期長，有可能使報銷資金無法及時到賬，可能造成外出工作人員或者經(jīng)辦人員的心理負擔和消極情緒，出現(xiàn)有卡不用的局面。預(yù)算單位干部職工對推進公務(wù)卡結(jié)算需要一個適應(yīng)過程。

應(yīng)用推廣公務(wù)卡工作是一項系統(tǒng)工程，涉及財政、人事、紀檢監(jiān)察、預(yù)算單位、金融機構(gòu)等多個層面，需要在政策上形成合力，合理調(diào)配資源，打造統(tǒng)一平臺、一體化推進。在推進的過程中需要反復溝通、緊密配合，無論哪一個部門存在推諉、拖沓，改革都無法順利開展。

我國幅員遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不均衡，有部分地區(qū)金融網(wǎng)點少，刷卡環(huán)境尚未成熟。全國至上而下均要求強制辦卡用卡，同時對國庫集中支付系統(tǒng)進行改造，開發(fā)公務(wù)卡管理信息系統(tǒng)，與發(fā)卡行聯(lián)網(wǎng)，這樣對財政部門和金融機構(gòu)提出了非常高的技術(shù)要求，時間緊，覆蓋面廣，執(zhí)行難度大。

公務(wù)卡管理信息系統(tǒng)與多個部門信息系統(tǒng)相鏈接，數(shù)據(jù)交換頻繁，操作端口多而且分散，被盜取信息和植入病毒的風險高，要加強安全性設(shè)置，運行維護成本高。系統(tǒng)中既包含預(yù)算單位信息又包含工作人員個人信息，如果在數(shù)據(jù)交換過程中沒有設(shè)定合理權(quán)限，容易導致信息泄露，損害單位和個人權(quán)益。

四、完善公務(wù)卡制度改革的建議

（一）加大宣傳培訓力度，提高公務(wù)卡使用率

從打造政府廉潔形象和保護干部職工的角度出發(fā)，向單位和個人宣傳與推廣公務(wù)卡結(jié)算制度，提高公務(wù)卡使用率，讓更多的單位和個人充分認識并接受公務(wù)卡結(jié)算方式。各級財政部門可以與人民銀行或者銀聯(lián)公司進行磋商，研究編制公務(wù)卡使用手冊，詳細講解公務(wù)卡的有關(guān)規(guī)定和使用方法，發(fā)放至預(yù)算單位，幫助預(yù)算單位和個人了解公務(wù)卡消費與報銷的具體操作方法。各級預(yù)算單位也應(yīng)根據(jù)財政部門的文件要求，在全體干部職工范圍內(nèi)開展宣傳教育，轉(zhuǎn)變消費觀念，適應(yīng)改革要求。單位內(nèi)部財務(wù)部門要制定相應(yīng)的財務(wù)制度，對于違反規(guī)定、未經(jīng)批準擅自使用現(xiàn)金結(jié)算的公務(wù)消費，一律不予報銷。同時，財務(wù)部門也要提高工作效率，縮短報銷時間，及時還款，消除報銷人的顧慮，調(diào)動工作積極性，提高公務(wù)卡的開卡率和使用率。

（二）改善用卡環(huán)境，優(yōu)化公務(wù)卡信息管理系統(tǒng)

用卡環(huán)境的不理想，直接影響公務(wù)卡的推廣應(yīng)用。為營造良好的用卡環(huán)境，財政部、人民銀行與各商業(yè)銀行總行、銀聯(lián)總公司等部門應(yīng)該積極協(xié)調(diào)，出臺相關(guān)激勵政策，研究對特約商戶的財稅支持政策，對受理公務(wù)卡的定點商戶給予適當?shù)难a貼或稅收優(yōu)惠。合理界定銀行與商家扣率，鼓勵推廣POS機，提高商家刷卡交易的積極性。同時需要進一步加強預(yù)算單位的信息化服務(wù)能力，通過信息化服務(wù)技術(shù)的提高，幫助公務(wù)卡結(jié)算制度建立起一套行之有效的公務(wù)卡結(jié)算體系，這套體系與銀行結(jié)算體系相鏈接，實現(xiàn)信息溝通和交流。建立銀聯(lián)跨行結(jié)算網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，優(yōu)化升級系統(tǒng)平臺，提高網(wǎng)絡(luò)運行的速度，縮短數(shù)據(jù)交換時間，確保預(yù)算單位調(diào)用公務(wù)消費信息的及時性、準確性、安全性。實現(xiàn)公務(wù)卡信息管理系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)的有效對接，借鑒國庫集中支付系統(tǒng)的數(shù)據(jù)傳遞模式，簡化操作流程，提高操作便利性。加強各個單位和部門之間的信息溝通和交流，定期匯報和總結(jié)公務(wù)消費信息，實現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督控制。

（三）深化財政綜合改革，加強公務(wù)卡結(jié)算監(jiān)管

科學核定預(yù)算單位的現(xiàn)金提取范圍及額度，對超范圍、超額度提取現(xiàn)金的業(yè)務(wù)必須報財政部門審批。將公務(wù)卡結(jié)算執(zhí)行情況納入預(yù)算單位年度財務(wù)審計范圍，對公務(wù)卡制度執(zhí)行不力、現(xiàn)金提取量大的預(yù)算單位，予以通報并要求整改。實行國庫集中支付管理制度以后，部門預(yù)算的編制、審批，經(jīng)費的劃撥和使用，都在國庫集中支付系統(tǒng)里操作完成，大大提高了財政部門的監(jiān)管力度。財政部門還應(yīng)在細化預(yù)算編制、跟蹤預(yù)算執(zhí)行、強化預(yù)算監(jiān)督、降低政府運行成本、提高資金使用效率等方面，不斷加深財政綜合改革，完善公共財政管理體制，加強公務(wù)卡結(jié)算監(jiān)管，促進公務(wù)卡制度改革規(guī)范有效的進行。

（四）加快公務(wù)卡制度改革進程，完善公務(wù)卡管理制度

加快推進公務(wù)卡改革，需要進一步完善公務(wù)卡管理制度，使公務(wù)卡結(jié)算工作有章可循。財政部門在推行預(yù)算單位公務(wù)卡制度改革的過程中，通過到基層單位調(diào)查研究，掌握財政資金使用狀況，了解基層干部職工的真實意愿，認真聽取意見和建議。積極發(fā)展公務(wù)卡結(jié)算的試點工作，開展多模式和靈活性的試點工作，在試點過程中可以彈性操作，在保持公務(wù)卡制度改革的基本內(nèi)容和框架不變的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)財政規(guī)劃和部門特殊性做出適當調(diào)整。財政部門在充分調(diào)研和總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立具有指導意義的公務(wù)卡管理制度，加快公務(wù)卡制度改革發(fā)展的進程。各級預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)本單位情況，制定公務(wù)卡管理辦法，明確公務(wù)卡使用和報銷流程，提高基層單位的預(yù)算管理能力，促進公務(wù)卡制度改革的全面推行。

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