□文/張 積 張大權(quán)

（1.云南省昌寧縣審計(jì)局；2.云南省審計(jì)廳 云南·昆明）

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)企業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整力度不斷加大，筆者在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)集團(tuán)正在著力通過(guò)規(guī)模擴(kuò)張、資源重組和升級(jí)等方式實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，以此提高自身核心競(jìng)爭(zhēng)能力。但由于管理體制、規(guī)模擴(kuò)大、多元化經(jīng)營(yíng)和運(yùn)營(yíng)方式的不適應(yīng)，各種經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚增大。同時(shí)，鑒于我國(guó)立法體系、金融模式和傳統(tǒng)文化等的制約，國(guó)有企業(yè)集團(tuán)的公司治理運(yùn)行狀況與其理論相去甚遠(yuǎn)，在很大程度上治理模式依然體現(xiàn)為一種政府干預(yù)之下的股東主權(quán)模式，呈現(xiàn)出與企業(yè)集團(tuán)快速發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾。

一、我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司治理現(xiàn)狀

公司治理結(jié)構(gòu)是指為實(shí)現(xiàn)公司最佳經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，公司所有權(quán)（股東、董事）與經(jīng)營(yíng)權(quán)（經(jīng)理）基于信托責(zé)任而形成相互制衡關(guān)系的結(jié)構(gòu)性制度安排。我國(guó)公司治理由于股東與董事會(huì)之間、股東與監(jiān)事會(huì)之間、董事會(huì)與經(jīng)理層之間這三種委托代理關(guān)系之間的信息不對(duì)稱，從而衍生出我國(guó)國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司治理存在種種問(wèn)題。

（一）國(guó)有股控制權(quán)不明確?，F(xiàn)代企業(yè)制度區(qū)別于傳統(tǒng)企業(yè)的根本點(diǎn)在于所有與控制的分離，從而需要在所有者和經(jīng)營(yíng)者之間形成一種相互制衡的機(jī)制，用以對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理和控制?，F(xiàn)代企業(yè)中的公司治理結(jié)構(gòu)正是這樣一種協(xié)調(diào)股東和其他利益相關(guān)者關(guān)系的機(jī)制，它涉及到激勵(lì)與約束等多方面的內(nèi)容。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)“委托-代理”理論的角度來(lái)說(shuō)，公司治理結(jié)構(gòu)就是處理企業(yè)各種契約關(guān)系的一種制度安排。近年來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)雖然進(jìn)行了公司制改造，但還沒(méi)有完全形成真正獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體。由于原有體制的弊端，國(guó)有股東并非是最終的財(cái)產(chǎn)所有者，只是國(guó)有資產(chǎn)的代理人，這樣就產(chǎn)生了多層次的“委托-代理”關(guān)系。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)上市公司國(guó)有股持股主體有:集團(tuán)公司、國(guó)資局、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或控股公司、行業(yè)主管部門、財(cái)政局等。然而，這些國(guó)有股東并非是最終的財(cái)產(chǎn)所有者，只是國(guó)有資產(chǎn)的代理人。他們并不擁有索取其控制權(quán)使用收益的合法權(quán)益，當(dāng)然也不承擔(dān)其控制權(quán)使用的責(zé)任。這種情況使公司委托代理關(guān)系不是一種財(cái)產(chǎn)所有者與法人所有者之間的關(guān)系，而成為一種政治功利和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的混合體，可能導(dǎo)致“國(guó)有產(chǎn)權(quán)虛置”或“內(nèi)部人控制”等后果。

另一方面，筆者在審計(jì)中還發(fā)現(xiàn)，有些國(guó)有企業(yè)雖說(shuō)是在整合擴(kuò)張，實(shí)際卻與公司治理結(jié)構(gòu)相去甚遠(yuǎn)，亂像叢生。如在××網(wǎng)絡(luò)集團(tuán)審計(jì)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該集團(tuán)成立的主要目的是整合全省××網(wǎng)絡(luò)資源，通過(guò)規(guī)模擴(kuò)張、資源重組來(lái)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，以此提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)能力，做到“全省一張網(wǎng)”。但在整合中，集團(tuán)公司國(guó)有資本占比較小，被整合的子公司反而占有較大股權(quán)，造成了事實(shí)上母公司無(wú)法控制子公司的整合亂像，并未真正形成“全省一張網(wǎng)”的格局，而是子公司各行其是，母公司毫無(wú)話語(yǔ)權(quán)。

（二）董事會(huì)構(gòu)成及運(yùn)作不夠規(guī)范。董事會(huì)是股份公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)，企業(yè)的法定代表，由兩個(gè)以上的董事組成，有時(shí)又稱管理委員會(huì)或執(zhí)行委員會(huì)。除法律和章程規(guī)定應(yīng)由股東大會(huì)行使的權(quán)力之外，其他事項(xiàng)均可由董事會(huì)決定。公司董事會(huì)是公司經(jīng)營(yíng)決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)向股東大會(huì)負(fù)責(zé)。董事會(huì)的義務(wù)主要是:制作和保存董事會(huì)的議事錄，備置公司章程和各種簿冊(cè)，及時(shí)向股東大會(huì)報(bào)告資本的盈虧情況和在公司資不抵債時(shí)向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)破產(chǎn)等。可見(jiàn)，董事會(huì)是公司治理結(jié)構(gòu)的核心一環(huán)，負(fù)責(zé)公司經(jīng)營(yíng)決策、業(yè)務(wù)執(zhí)行并對(duì)外代表公司，對(duì)國(guó)有企業(yè)的健康發(fā)展具有決定性作用。然而，審計(jì)發(fā)現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)集團(tuán)的董事會(huì)治理中存在著以下主要問(wèn)題:一是董事會(huì)結(jié)構(gòu)不夠合理；二是董事職責(zé)不清，權(quán)力制衡和內(nèi)部分工有待細(xì)化；三是董事素質(zhì)參差不齊，缺乏應(yīng)有的專業(yè)和道德素質(zhì)；四是沒(méi)有建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)、考核和激勵(lì)機(jī)制。

（三）監(jiān)事會(huì)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督和監(jiān)管職能。在現(xiàn)代公司制度中，所有權(quán)與控制權(quán)的事實(shí)分立使股東一般難以直接管理或控制公司，公司交由董事會(huì)治理。為避免代表所有者的董事會(huì)因追求自身利益而損害公司、股東、債權(quán)人、職工的權(quán)益，必須通過(guò)一定的制度安排對(duì)董事會(huì)進(jìn)行制約和監(jiān)督。多數(shù)國(guó)家設(shè)置了監(jiān)事會(huì)為公司的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成了股東會(huì)、股東、監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)及董事權(quán)力的多層監(jiān)控機(jī)構(gòu)。作為公司的常設(shè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督公司的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及對(duì)董事、經(jīng)理等人員違反法律和章程的行為予以指正。然而，在我國(guó)國(guó)有企業(yè)集團(tuán)實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，監(jiān)事會(huì)的制約和監(jiān)督功能常常被弱化。主要原因:一是法律規(guī)定不到位；二是監(jiān)事會(huì)缺乏必要的獨(dú)立性；三是監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)之間存在信息不對(duì)稱；四是監(jiān)事會(huì)成員缺乏相應(yīng)的激勵(lì)和約束措施。

二、我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司治理架構(gòu)選擇

我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與我國(guó)的基本國(guó)情、傳統(tǒng)制度、產(chǎn)業(yè)政策以及國(guó)家的宏觀調(diào)控是分不開(kāi)的。筆者僅對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)模式、架構(gòu)選擇提出如下參考:

（一）走傳統(tǒng)路線的國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)。實(shí)際上，傳統(tǒng)路線的公司治理結(jié)構(gòu)并不該叫公司治理結(jié)構(gòu)，因?yàn)樗膬?nèi)部控制機(jī)構(gòu)和制度的設(shè)置并不符合現(xiàn)代企業(yè)制度，但沒(méi)有辦法，我國(guó)的許多國(guó)有企業(yè)還不具備也無(wú)法達(dá)到現(xiàn)代企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，因此只能走傳統(tǒng)路線。走傳統(tǒng)路線的企業(yè)要想更好地治理公司，就必須強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)，建立健全考核激勵(lì)運(yùn)行機(jī)制并強(qiáng)化執(zhí)行，如公司管理層的薪酬管控、公司經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的考核管理、公司市場(chǎng)拓展及增值業(yè)務(wù)的激勵(lì)措施，等等。企業(yè)應(yīng)該檢查自身內(nèi)部控制制度建設(shè)和運(yùn)行情況，如可用內(nèi)控制度缺失數(shù)量、內(nèi)控制度執(zhí)行率等，從而發(fā)現(xiàn)漏洞，加以完善。

（二）走現(xiàn)代企業(yè)路線的國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代企業(yè)路線的公司治理結(jié)構(gòu)也就是直正意義上公司治理架構(gòu)。在我國(guó)，直正意義上的公司治理架構(gòu)，不僅包括傳統(tǒng)模式的“股東治理”（股東利益最大化），也不僅包括現(xiàn)代模式的“共同治理”（兼顧企業(yè)所有者、經(jīng)營(yíng)者、債權(quán)人、職工、消費(fèi)者、供應(yīng)商等企業(yè)契約網(wǎng)所觸及的各方利益），而且還要在吸收二者優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上引入“國(guó)家治理”，承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。一是要真正按公司法設(shè)置股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，建立并完善這些機(jī)構(gòu)決策、議事、管控、制衡的制度體系，使其皆能為企業(yè)的總體目標(biāo)和整體發(fā)展而竭盡全力；二是要杜絕股東利益最大化，防范經(jīng)營(yíng)者利益特殊化，建立起企業(yè)所有者、經(jīng)營(yíng)者、債權(quán)人、職工、消費(fèi)者、供應(yīng)商組成的契約網(wǎng)，確保契約網(wǎng)中各相關(guān)利益主體的利益都能得以實(shí)現(xiàn)而非相互侵占；三是國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)為全體人民謀福利，這是國(guó)有企業(yè)的國(guó)家性質(zhì)決定的，因此必須符合國(guó)家宏觀產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策，并承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任，如國(guó)家發(fā)生重特大自然災(zāi)害時(shí)的捐贈(zèng)、企業(yè)辦社會(huì)公益事業(yè)等，這些都應(yīng)納入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，才無(wú)愧于中國(guó)國(guó)有企業(yè)的名號(hào)。

［1］謝新安.國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題及對(duì)策.財(cái)會(huì)月刊，2010.27.

［2］趙月華.母子公司治理結(jié)構(gòu).東方出版社，2006.3.1.