陳夢遷 黃明東

基金項(xiàng)目：湖南省“十二五”教育科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“公立大學(xué)合同制治理——現(xiàn)代大學(xué)制度過程研究”，項(xiàng)目編號：XJK011QGD001；湖南省“十二五”教育科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“高校治理結(jié)構(gòu)研究”，項(xiàng)目編號：XJK011CGD004。

收稿日期：2013-04-26

作者簡介：陳夢遷（1976-），男，湖北黃梅人，武漢大學(xué)教科院博士研究生，邵陽學(xué)院政法系講師，主要從事高等教育理論和政策法規(guī)研究；黃明東（1965-），男，安徽舒城人，武漢大學(xué)教科院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事高等教育理論和政策法規(guī)研究；武漢，430072。

摘 要：大學(xué)治理是決策的過程和規(guī)則，是以政府為主導(dǎo)的現(xiàn)代大學(xué)制度決策模式的替代模式。大學(xué)治理規(guī)定現(xiàn)代大學(xué)制度決策的三個(gè)核心要素：第一，誰是最有資格的制度供給主體；第二，現(xiàn)代大學(xué)制度供給必須在何種層級上作出決策；第三，現(xiàn)代大學(xué)制度決策應(yīng)遵守何種程序。在治理框架下，現(xiàn)代大學(xué)制度決策的模式可以簡單描述為：一群最有能力和知識的制度供給主體在適當(dāng)?shù)臎Q策層面上按照科學(xué)的程序能夠制定出合適的現(xiàn)代大學(xué)制度。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代大學(xué)制度；決策；治理

中圖分類號：G64922 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-1610（2013）04-0021-08

自上世紀(jì)90年代以來，建立現(xiàn)代大學(xué)制度就提上中國高等教育管理和研究的議程，[1]至今已近20年，這段時(shí)間研究者發(fā)表和出版了大量的研究成果。同時(shí)，國家頒布了許多高等教育的法律和政策促進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》把現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)作為我國高等教育發(fā)展的重要戰(zhàn)略議題。政府仍然通過政策引導(dǎo)大學(xué)進(jìn)行現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，這說明三個(gè)問題：一是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工作，它關(guān)系到中國高等教育的未來發(fā)展及其在世界高等教育體系中的角色、分工和地位；二是政府是主要的制度供給主體，它通過強(qiáng)制性或誘致性方式提供大學(xué)的法律秩序、行為規(guī)范與規(guī)則，政府的高等教育政策法規(guī)等也往往被視為現(xiàn)代大學(xué)制度的主要組成部分；三是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的研究沒有完成現(xiàn)代大學(xué)制度是什么（現(xiàn)代大學(xué)制度的譜系及其本質(zhì)）和現(xiàn)代大學(xué)制度決策的規(guī)則這兩個(gè)任務(wù)?，F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的現(xiàn)狀可以描述為“我們離現(xiàn)代大學(xué)制度還很遠(yuǎn)”。 國內(nèi)外眾多學(xué)者均圍繞著理論的邏輯與實(shí)證的角度，提出了不少制度供給模型，但是，“在目前，我們還看不出博弈理論、政治模型或其他某種機(jī)制中有哪一個(gè)能更好地解釋復(fù)雜的組織決策過程”[2]。在多樣化的、高速變遷的知識社會中，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)問題的復(fù)雜性大大超過以前的任何時(shí)代，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)問題的觀念也呈現(xiàn)多樣性。本文從大學(xué)治理的視角探討現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的決策規(guī)則和模式，以期對我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的理論和實(shí)踐有所啟發(fā)。

一、現(xiàn)代大學(xué)制度決策的治理邏輯

現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)研究的核心問題是建設(shè)一個(gè)什么樣的現(xiàn)代大學(xué)制度以及如何建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，但是這兩個(gè)問題還沒有得到很好的解決。一種普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)代大學(xué)制度包括憲法、高等教育法律及其他行政法規(guī)、國家教育制度以及學(xué)校內(nèi)部正式的管理規(guī)章制度。這些制度的作用是規(guī)范大學(xué)辦學(xué)活動(dòng)及大學(xué)管理者、教師、學(xué)生、政府與社會公眾等利益相關(guān)者的行為。與這種“現(xiàn)代大學(xué)制度觀念”相一致的現(xiàn)代大學(xué)決策模式是政府主導(dǎo)下的科層制決策模式，它一般是由各個(gè)層級的教育行政機(jī)構(gòu)和政黨精英及其智囊團(tuán)主導(dǎo)議程設(shè)置，它要求遵循“命令—服從”的邏輯。這種普遍的觀點(diǎn)忽視了現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的復(fù)雜性?，F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)包括現(xiàn)代大學(xué)制度議程的設(shè)立、制度決策和制度運(yùn)行、制度評價(jià)與反饋等制度過程。在這個(gè)過程中，參與現(xiàn)代大學(xué)制度決策和運(yùn)行的利益相關(guān)者具有多樣性和復(fù)雜性，他們的制度訴求和制度偏好具有差異性和多樣性。在這種模式下建立起來的“統(tǒng)一”的現(xiàn)代大學(xué)制度弊端有兩點(diǎn)：一是導(dǎo)致了現(xiàn)代大學(xué)制度環(huán)境太過政府法令化或者行政化，強(qiáng)迫每所大學(xué)接受有關(guān)的制度和管制；二是不能滿足所有利益相關(guān)者的制度多樣化需要，忽視了各個(gè)大學(xué)內(nèi)部的價(jià)值觀、意義和文化系統(tǒng)的規(guī)范作用，因此，很容易觀察到大學(xué)組織對制度的消極態(tài)度，大學(xué)教師和學(xué)生等利益相關(guān)者對制度的冷漠、不支持甚至反抗。

目前現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的理論和實(shí)踐表明，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的問題理解和表征在部分上是失敗的，其存在的核心問題有現(xiàn)代大學(xué)制度決策的目標(biāo)存在爭議，現(xiàn)代大學(xué)制度決策主體單一，行政化的決策模式導(dǎo)致了制度激勵(lì)不足或制度規(guī)約過甚而造成的變遷動(dòng)力匱乏問題和知識分布的不均衡問題。探索走出現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)困境的路徑是研究的焦點(diǎn)之一，一些研究提出了解決問題的方法，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，需要建立 “大學(xué)與公共權(quán)力之間‘適當(dāng)關(guān)系”[3]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為通過大學(xué)去行政化建立現(xiàn)代大學(xué)制度[4]。因此，近年來研究者對現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)研究的關(guān)注焦點(diǎn)從政府與大學(xué)之間的關(guān)系轉(zhuǎn)移到大學(xué)治理。研究路徑的轉(zhuǎn)換說明研究者不但要求現(xiàn)代大學(xué)制度供給主體角色轉(zhuǎn)換，還試圖進(jìn)一步解決現(xiàn)代大學(xué)制度供給的模式和機(jī)制——治理，也意味著研究者運(yùn)用治理分析框架解釋政府在高等教育制度決策領(lǐng)域的權(quán)力變化。因此，我們可以把大學(xué)制度決策治理作為現(xiàn)代大學(xué)制度決策中政府主導(dǎo)的決策模式的一種替代模式。

治理并不是一個(gè)在意義和用法上統(tǒng)一的術(shù)語，在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和實(shí)踐中也沒有一個(gè)大家一致贊同的定義。皮埃爾（Pierre）和彼特斯（Peters）把出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因歸結(jié)為治理這一術(shù)語的“包容能力”，它包括參與治理過程的制度和關(guān)系的整個(gè)領(lǐng)域。[5]因?yàn)橹卫硎且粋€(gè)描述近幾十年來制度過程變遷的性質(zhì)的術(shù)語，“治理使我們意識到知識領(lǐng)域和參與政策過程的行動(dòng)者快速變化”。[6]羅茲（Rhodes）是對治理的觀念進(jìn)行全面綜合整理的研究者，把治理的定義歸納為六種。[7]國際組織是推動(dòng)治理研究和實(shí)踐的重要力量。世界銀行把治理定義為“一個(gè)國家管理有關(guān)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會資源的方式”； [8]亞洲發(fā)展銀行把治理運(yùn)行與治理能力建設(shè)聯(lián)系起來，“治理不僅包括公共部門的運(yùn)行和能力，也包括創(chuàng)造公共和私人事務(wù)的規(guī)則和制度”；[9]聯(lián)合發(fā)展項(xiàng)目把治理和人類的可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系起來，治理是“在管理各層次國家事務(wù)中政治、經(jīng)濟(jì)和行政權(quán)力的運(yùn)行。它包括復(fù)雜的機(jī)制、過程、關(guān)系的制度，通過這些制度公民和社會群體表達(dá)其利益、實(shí)現(xiàn)其權(quán)利、履行其責(zé)任、補(bǔ)償其差異”。 [10]聯(lián)合國發(fā)展項(xiàng)目關(guān)于治理的用法具有深遠(yuǎn)的、廣泛的意義，涉及到制度發(fā)展的具體問題，也涉及到社會中權(quán)力運(yùn)行方式的宏觀問題?？煽闯觯瑖H組織關(guān)于治理的定義反映了他們的興趣是政策發(fā)展和民主制度的運(yùn)行。

陳夢遷 黃明東：治理框架下現(xiàn)代大學(xué)制度決策的邏輯與模式建構(gòu)

從治理的各種定義和用法看，可以得出幾點(diǎn)結(jié)論：第一，治理的中心主題不僅涉及公共部門的能力發(fā)展，還包括經(jīng)濟(jì)和社會中他們的角色、范圍、權(quán)力和國家活動(dòng)的轉(zhuǎn)變，隨著周圍環(huán)境變化而政府的性能也會發(fā)生變化，治理是如何理解這些變化的概念；第二，治理提高了非公共行動(dòng)者在公共活動(dòng)中的地位，他們擴(kuò)寬國家之外的社會行動(dòng)者的角色、義務(wù)和責(zé)任，它意味著國家在哪些服務(wù)領(lǐng)域的角色和責(zé)任需要界定，國家不一定要自己提供哪些服務(wù)，而提供可行的條件和機(jī)制以使社會制度滿足社會公眾的具體要求；治理的基本理念和要求是社會管理方式的變化和有序的規(guī)則以及集體行動(dòng)的條件創(chuàng)造；第三，治理表明傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式?jīng)]有抓住當(dāng)代制度現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，統(tǒng)治的觀念暗指在一個(gè)統(tǒng)一的國家只有一個(gè)權(quán)力中心，但實(shí)際上，在地方、區(qū)域、國家以及跨國層次上，存在多個(gè)中心和多樣化的聯(lián)系。

治理對現(xiàn)代大學(xué)制度的決策和制度發(fā)展具有重要的作用，但是國內(nèi)學(xué)者只是把治理作為現(xiàn)代大學(xué)制度決策的觀念，而不是一種現(xiàn)代大學(xué)制度決策的邏輯和分析現(xiàn)代大學(xué)制度過程的框架，因此我國學(xué)者把治理歸為某一學(xué)科的理論或者范式，雖然治理受政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響要大，或者說政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)對其理論發(fā)展作用要大，但是治理超越了學(xué)科的局限，它是現(xiàn)代大學(xué)制度決策的邏輯與分析框架?！巴咨频拇髮W(xué)治理不是大學(xué)成功的唯一保障，但是有效的治理一旦與大學(xué)的戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展計(jì)劃及文化背景協(xié)調(diào)一致，就可以極大地促進(jìn)該大學(xué)的發(fā)展” [11]。這個(gè)觀點(diǎn)表達(dá)了治理對大學(xué)成功的重要作用。何謂大學(xué)治理？卡耐基高等教育委員會最早對大學(xué)治理進(jìn)行定義，認(rèn)為治理是大學(xué)“決策的結(jié)構(gòu)和過程，從而區(qū)別于行政和管理” [12]。蓋爾（Gaye）建立了一種大學(xué)治理的分析框架：第一，通過集體控制實(shí)現(xiàn)大學(xué)組織共同目標(biāo)的行動(dòng)；第二，公共的或私人行動(dòng)者尋找解決大學(xué)組織問題的方法；第三，治理是關(guān)于制度變遷的能力和根據(jù)制度需求恰當(dāng)及時(shí)改變制度的能力。[13]10在現(xiàn)代大學(xué)制度決策的語境中，以上關(guān)于大學(xué)治理的觀點(diǎn)是可以接受的。大學(xué)治理理論主張?jiān)诂F(xiàn)代大學(xué)制度供給過程中大學(xué)及其他利益相關(guān)者應(yīng)獲得參與權(quán)以及與政府協(xié)商和博弈的話語權(quán)，“治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者”[14]，“就大學(xué)重要的外部議題和內(nèi)部議題進(jìn)行權(quán)威決策的過程與結(jié)構(gòu)（制度）”[13]18。

治理作為現(xiàn)代大學(xué)制度決策的分析框架，首先要解決的問題誰是最有資格的現(xiàn)代大學(xué)制度的供給者。無疑，治理理論闡明了國家不是大學(xué)制度的惟一供給者，庫伊曼（Kooiman）提出人們應(yīng)注意各種行為主體互動(dòng)的多樣性，它存在于公民社會與政治權(quán)力之間。互動(dòng)的多樣性構(gòu)成了詮釋這些行為主體之間的“共同制定”和“伙伴關(guān)系”的理念基礎(chǔ)。[15]國家在大學(xué)制度供給方面的角色、職能、權(quán)力和范圍應(yīng)該受到制約與轉(zhuǎn)變，這與黨和政府一再強(qiáng)調(diào)的轉(zhuǎn)變政府職能主張相一致。但還是沒有指出誰是最有資格的現(xiàn)代大學(xué)制度決策者。馬吉森（Marginson）和（Considine）康斯蒂尼認(rèn)為大學(xué)內(nèi)部治理涉及到大學(xué)內(nèi)部的價(jià)值決定、決策和資源分配體系、權(quán)利模式和層級體系等五個(gè)層面。[16]他們的研究指出了現(xiàn)代大學(xué)制度決策層級以及決策內(nèi)容?，F(xiàn)代大學(xué)制度決策的層級和依據(jù)是必須考慮的重要問題之一，它關(guān)系到現(xiàn)代大學(xué)制度的合法性和有效運(yùn)行。在實(shí)質(zhì)方面，在文化—認(rèn)知層面上，如果現(xiàn)代大學(xué)制度的作用和價(jià)值不能得到以教師和學(xué)生為核心的利益相關(guān)者群體的理解和認(rèn)同，那么現(xiàn)代大學(xué)制度不能完全發(fā)揮其建構(gòu)這些群體或者個(gè)體行為作用，這就出現(xiàn)大學(xué)制度的合法性危機(jī)。在形式方面，現(xiàn)代大學(xué)制度制定要建立在合法的程序基礎(chǔ)上，程序不合理也會導(dǎo)致現(xiàn)代大學(xué)制度的合法性危機(jī)。

綜上所述，治理提出的問題是誰在什么時(shí)候決定什么（who decide when on what），規(guī)定了決策的主體性要素、時(shí)間空間要素和客體性要素和程序性要素。它建立了一種不同于以往的大學(xué)制度決策邏輯和模式的框架。因此，可以把現(xiàn)代大學(xué)制度決策的治理邏輯歸納為：

最有資格和能力的群體在大學(xué)組織適當(dāng)?shù)膶用嫔贤ㄟ^合法的程序可以制定相對合理的、符合決策目標(biāo)的現(xiàn)代大學(xué)制度系統(tǒng)。我們將在治理框架下建構(gòu)現(xiàn)代大學(xué)制度決策模式，它由現(xiàn)代大學(xué)制度決策的主體網(wǎng)絡(luò)、決策的層級以及決策程序構(gòu)成。

二、現(xiàn)代大學(xué)制度決策的主體

現(xiàn)代大學(xué)制度的供給必須由最有資格的人來決策。通常情況下，來自各利益集團(tuán)、不同層級的政府行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)、研究者和大學(xué)內(nèi)部的利益相關(guān)者等會參與到現(xiàn)代大學(xué)制度決策的過程中來。在這些行動(dòng)者中，誰是最有資格參與和作出決策的？很多人認(rèn)為政府畢竟是現(xiàn)代大學(xué)的舉辦者和資助者，理所當(dāng)然是合理的現(xiàn)代大學(xué)制度供給者?？梢钥隙ǖ氖?，政府是現(xiàn)代大學(xué)制度的供給主體，但不是惟一的主體。判斷大學(xué)制度決策主體的依據(jù)有：一是制度的價(jià)值訴求，每一個(gè)行動(dòng)者的價(jià)值/利益、對情景的判斷以及對現(xiàn)代大學(xué)制度的偏好都不相同；二是決策知識，每個(gè)行動(dòng)者關(guān)于決策目標(biāo)的知識也各不相同。如果我們以這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來判斷“誰是最有資格決策的人”，那么，政府并不是“理所當(dāng)然”的現(xiàn)代大學(xué)制度的決策者。不可否認(rèn)的是，政府和政治家都重視大學(xué)，其原因是大學(xué)具有政治功能，大學(xué)能培養(yǎng)處理政府事務(wù)的合格人員，以及通過大學(xué)教育傳播意識形態(tài)理論。他們對現(xiàn)代大學(xué)制度的偏好是，保證大學(xué)在政治功能的維度運(yùn)行。這明顯與教育研究者們的主張相悖，教育研究者們常說，大學(xué)組織不同于其他社會組織，大學(xué)組織有自身運(yùn)行的邏輯和規(guī)律[17]。這個(gè)運(yùn)行的邏輯和規(guī)律是大學(xué)的邏輯和學(xué)術(shù)規(guī)律以及教育規(guī)律。大學(xué)發(fā)達(dá)史表明，由教師和行政人員聯(lián)合管理大學(xué)， 共同決定大學(xué)的發(fā)展目標(biāo)、資源分配以及學(xué)術(shù)項(xiàng)目等重大事項(xiàng)， 已經(jīng)成為一項(xiàng)基本的大學(xué)制度。[18]這在總體上說還是合適的，但是大學(xué)事務(wù)的決策是一種科學(xué)活動(dòng)，它建立在一定專業(yè)知識基礎(chǔ)上。

現(xiàn)代大學(xué)制度決策的研究者很少討論現(xiàn)代大學(xué)制度決策的知識，或許決策知識創(chuàng)新被認(rèn)為是決策學(xué)科研究的對象。知識本是用于達(dá)成現(xiàn)代大學(xué)制度決策成果和提高決策治理績效的一項(xiàng)工具，如果決策者在作決策時(shí)，所掌握的關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)制度決策議題的知識越完備，則決策品質(zhì)和大學(xué)事務(wù)治理效果就會越好。現(xiàn)代大學(xué)制度決策目標(biāo)的知識的應(yīng)用、整合、擴(kuò)散和創(chuàng)造，其最終落腳點(diǎn)還在于進(jìn)行決策時(shí)能否有效地運(yùn)用知識。決策的知識包括治理決策過程的知識和治理決策過程中的知識，治理決策過程中的知識具有多元性和分權(quán)化的特點(diǎn)，不同的利益相關(guān)者掌握不同的知識所有權(quán)，因此，在治理過程中，成功的現(xiàn)代大學(xué)制度決策有賴于各利益相關(guān)者之間的有效知識合作、知識協(xié)商以及相互對話學(xué)習(xí)。政府和政治家單方面并不掌握關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)制度決策所需要的全部知識基礎(chǔ)。大學(xué)內(nèi)部的利益相關(guān)者——校長、院系負(fù)責(zé)人、學(xué)校中層管理人員、全體教師和學(xué)生才真正了解、掌握學(xué)校運(yùn)行的全部知識（國家的教育法律政策及學(xué)校規(guī)章制度的知識、管理與決策的知識、財(cái)務(wù)與審計(jì)的知識、教育教學(xué)的知識、科學(xué)發(fā)現(xiàn)和轉(zhuǎn)化應(yīng)用的知識、教師學(xué)生職業(yè)行為與心理的知識、學(xué)校運(yùn)行支持系統(tǒng)的知識，這些都是大學(xué)治理的客體性要素）。大學(xué)兩種最基本的活動(dòng)是教學(xué)和科學(xué)研究，關(guān)于智力和能力發(fā)展的理論是大學(xué)課程、教學(xué)設(shè)計(jì)和課程安排方面的決策的知識基礎(chǔ)，科學(xué)發(fā)現(xiàn)的邏輯和范式理論是知識生產(chǎn)方面的決策的知識基礎(chǔ)。[19]只有掌握這些知識的人，才是最有資格做出決策的人。從國外經(jīng)驗(yàn)看，公立大學(xué)治理決策并不排除政府、市場、社會精英團(tuán)體以及校友的參與，這些利益相關(guān)者提供關(guān)于大學(xué)外部需求以及科學(xué)技術(shù)和人才質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面的知識，[20]他們是現(xiàn)代大學(xué)制度決策的知識基礎(chǔ)。

三、現(xiàn)代大學(xué)制度事務(wù)的決策層級

現(xiàn)代大學(xué)制度決策的理論研究對制度建設(shè)及其實(shí)踐影響甚微的原因之一是現(xiàn)代大學(xué)制度決策的層級不盡合理?，F(xiàn)代大學(xué)制度決策存在路徑依賴：現(xiàn)代大學(xué)制度供給主體包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、中央政府和各級教育行政機(jī)構(gòu)、政黨和其他正式組織以及大學(xué)內(nèi)部的高級行政人員（黨委書記、副書記，校長和副校長們）；一直以來，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)遵循“自上而下”的制度決策模式。但是，一種要求制度決策權(quán)力重心下移的觀點(diǎn)仍然存在，“建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代大學(xué)制度，是我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的目標(biāo)”[21]。有持決策權(quán)力重心下移觀點(diǎn)的學(xué)者進(jìn)一步提出了建設(shè)中國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的八個(gè)建議，首要觀點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府在現(xiàn)代大學(xué)制度供給過程中的職能和角色。[22]雖然他們在建議書中沒有提出大學(xué)內(nèi)部決策的新機(jī)制和模式，但是代表了許多研究者希望現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的決策權(quán)力重心下移的愿望。政府不再是現(xiàn)代大學(xué)制度的主要供給者，轉(zhuǎn)變政府的角色就是要求大學(xué)取代政府的地位，成為現(xiàn)代大學(xué)制度的主要供給者。因此，有學(xué)者明確提出現(xiàn)代大學(xué)制度決策層級應(yīng)實(shí)行中位原則，[23]即在決策群體應(yīng)來自大學(xué)組織的中間階層。

從治理的觀點(diǎn)看，現(xiàn)代大學(xué)制度決策層級要求是“（大學(xué)）相關(guān)事務(wù)的處理應(yīng)當(dāng)在最低層次上做出決定”[24]。我國現(xiàn)代大學(xué)制度決策的層級包括政府—大學(xué)—院系三級結(jié)構(gòu)，大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者是最有資格的現(xiàn)代大學(xué)制度的決策人，那么在制度供給鏈上，大學(xué)及其內(nèi)部院系將爭奪制度供給的主體地位，這取決于大學(xué)采取的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。有學(xué)者比較了官僚制治理結(jié)構(gòu)（bureaucratic governance）、學(xué)院治理結(jié)構(gòu)（collegial governance）與共同治理結(jié)構(gòu)（shared governance），指出在各種不同的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，不同的利益相關(guān)者各自的地位和角色是不同的。在官僚制治理結(jié)構(gòu)中，高等教育被認(rèn)為是一項(xiàng)與政府相同性質(zhì)的事業(yè)，決策過程高度地“官僚化”，按照韋伯的科層制管理模式理論，校長或副校長是決策的制定者，實(shí)行?！簝杉壒芾砘蛐！骸等壒芾淼膶蛹壷乒芾?，院系是決策的最終執(zhí)行者。[25]在合議治理結(jié)構(gòu)中，根據(jù)人力資本理論中個(gè)人與組織發(fā)展的關(guān)系，關(guān)注的是教師的專業(yè)化發(fā)展及學(xué)術(shù)權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，決策權(quán)力由“學(xué)者的共同體”來掌握，其他力量很少介入。[25]在共同治理中，根據(jù)沖突理論，決策是由不同的利益群體（比如董事會、以校長為首的行政管理層、教授及學(xué)生群體）通過協(xié)商、談判而形成的，行政權(quán)力能夠克服學(xué)術(shù)權(quán)力的無助和虛空，而學(xué)術(shù)權(quán)力能夠克服行政權(quán)力的壟斷和獨(dú)裁。[25]可見，在不同的治理結(jié)構(gòu)中，制度決策中心和權(quán)力配置都是不同的，各種治理結(jié)構(gòu)都有優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)。

現(xiàn)代大學(xué)制度決策應(yīng)該在大學(xué)院系或者委員會層面進(jìn)行。大學(xué)不同于一般社會公共或私人組織，大學(xué)一切活動(dòng)都以知識為載體的活動(dòng)，知識的質(zhì)量決定大學(xué)的成功與失敗。所以，大學(xué)是一種精英團(tuán)體治理的機(jī)構(gòu)。精英既包括知識精英也包括管理精英。大學(xué)精英治理在中國高等教育領(lǐng)域有許多相關(guān)的主張，如“教育家辦學(xué)，教育家治?！?、“教授治校，教授治學(xué)”等，這些都是精英治理理念在大學(xué)治理實(shí)踐中的主張和表達(dá)。當(dāng)然這是一種理想的治理決策模式，現(xiàn)實(shí)可能與之相去甚遠(yuǎn)。但是我還是覺得精英團(tuán)體治理是最適合現(xiàn)代大學(xué)制度決策的方式。首先是治理決策的知識因素，大學(xué)的課程治理、學(xué)術(shù)治理等領(lǐng)域只有處于本領(lǐng)域的學(xué)術(shù)精英才能做出正確的決策，學(xué)術(shù)委員會及其領(lǐng)導(dǎo)下的學(xué)科小組發(fā)揮重要的作用，只有他們才能對學(xué)術(shù)和課程領(lǐng)域的制度做出最合適的決定和評價(jià)。相反，一直存在于我國大學(xué)中民主投票的民主治理方式是最不適合這些領(lǐng)域的[26]。決策知識是大學(xué)知識精英治理的必要條件。但是關(guān)于大學(xué)運(yùn)行和發(fā)展的許多事務(wù)不是知識精英所能決定的，建立一個(gè)包括一切大學(xué)事務(wù)的現(xiàn)代大學(xué)制度系統(tǒng)也是不可能的，因?yàn)榇髮W(xué)發(fā)展與運(yùn)行不僅需要借助科學(xué)理性的計(jì)算，而人的理性是有限的，而且還需要深謀遠(yuǎn)慮的考量和平衡，而這些就是管理精英的智慧?，F(xiàn)代大學(xué)制度決策結(jié)構(gòu)的層次的充分條件是“權(quán)力距離”（power distance），指“社會弱勢群體所能接受的權(quán)力配置的不平等程度” [27]。從公立大學(xué)的產(chǎn)權(quán)方面說，公立大學(xué)屬于全民所有，但是由于決策的成本太高因而不可能實(shí)現(xiàn)全民參與現(xiàn)代大學(xué)制度的決策，因此只能實(shí)行代表性治理模式。知識精英是大學(xué)內(nèi)部成員個(gè)體的代理人，代表兩個(gè)或兩個(gè)以上的個(gè)體，由一定規(guī)模的委托人（大學(xué)內(nèi)部成員個(gè)體）授權(quán)，就大學(xué)發(fā)展、變革或者運(yùn)行的內(nèi)外部重要議題進(jìn)行制度化決策，他的主張反映大學(xué)內(nèi)部成員個(gè)人的意愿和利益訴求，這就建立了大學(xué)內(nèi)部成員與知識精英之間形成委托——代理的互動(dòng)關(guān)系。根據(jù)霍夫斯特達(dá)的結(jié)論，如果權(quán)力距離跨度大，知識精英將因?yàn)榕c委托人的思考方式的巨大差異而無法代表委托人實(shí)現(xiàn)其意愿和利益訴求。大學(xué)精英個(gè)體可能屬于某一個(gè)院系或者大學(xué)的某一個(gè)或者多個(gè)委員會，在知識精英和院系或委員會成員之間會形成比較合理的權(quán)力距離，所以現(xiàn)代大學(xué)制度供給應(yīng)由院系或者委員會中知識精英集體進(jìn)行決策。

四、現(xiàn)代大學(xué)制度決策的程序規(guī)則

牛津大學(xué)的《大學(xué)治理白皮書》把大學(xué)治理決策的過程概括為：“設(shè)定現(xiàn)代大學(xué)制度決策的目標(biāo)，并實(shí)現(xiàn)它們，同時(shí)監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行的進(jìn)程” [28]。這指出了在治理理論視角下的現(xiàn)代大學(xué)制度決策一般過程?，F(xiàn)代大學(xué)制度的議案成為制度供給主體關(guān)注的焦點(diǎn)是多種因素共同作用的結(jié)果，它們要想獲得正式的合法地位（成為發(fā)揮規(guī)范大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者行為功能的制度）還要經(jīng)過復(fù)雜的程序?，F(xiàn)代大學(xué)制度決策的一般過程包括現(xiàn)代大學(xué)制度議案初始化（制度需求和公共問題的提出）、議案解決方案的描述、問題的展開和支持、進(jìn)入制度性議程[29]、現(xiàn)代大學(xué)制度執(zhí)行和評價(jià)階段等全部過程。

現(xiàn)代大學(xué)制度議案初始化階段?，F(xiàn)代大學(xué)制度議案初始化往往在議案的決定方面發(fā)揮著重要作用，它明確現(xiàn)代大學(xué)制度決策問題來源。我國建立以學(xué)術(shù)邏輯為導(dǎo)向的現(xiàn)代大學(xué)制度的問題來源有兩個(gè)方面：一是我國高等教育面臨的一些現(xiàn)實(shí)問題和挑戰(zhàn)，比如高等教育行政化，政府的高等教育權(quán)責(zé)不清；[30]大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力失衡；[31]雖然法律規(guī)定大學(xué)具有法人地位，但還不是一個(gè)完善的獨(dú)立的法人實(shí)體，等等?，F(xiàn)代大學(xué)制度需求和問題來源于大學(xué)組織內(nèi)部的需要，現(xiàn)代大學(xué)制度供給的推動(dòng)力主要來自大學(xué)組織內(nèi)部，而不是外部利益相關(guān)者的需求或者國家和政府的動(dòng)員。大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)精英、管理精英以及學(xué)生群體通過各種途徑表達(dá)其對現(xiàn)代大學(xué)制度的需求以及對現(xiàn)實(shí)的不滿。二是來自大學(xué)組織內(nèi)部的傳統(tǒng)價(jià)值觀和規(guī)范，這主要是研究者們強(qiáng)調(diào)的大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、追求卓越等傳統(tǒng)大學(xué)精神。這些傳統(tǒng)精神在大學(xué)歷史發(fā)展中成為大學(xué)的慣例，通過下列決策過程進(jìn)而成為合法的現(xiàn)代大學(xué)制度。

現(xiàn)代大學(xué)制度議題的陳述階段?，F(xiàn)代大學(xué)面臨許多的沖突和挑戰(zhàn)，不同利益相關(guān)者有不同的價(jià)值和利益訴求?，F(xiàn)代大學(xué)制度供給主體不僅面臨著制度決策問題的創(chuàng)造，還面臨著哪些問題可以進(jìn)入決策的程序，而哪些問題不能進(jìn)入決策的程序以及對所有問題的決策規(guī)劃。進(jìn)入決策規(guī)劃的問題需要進(jìn)行清晰的界定，描述問題的邊界，解釋其所針對的現(xiàn)象及問題的內(nèi)涵、本質(zhì)。

解決問題的手段和方案的描述階段。解決問題的手段和方案的描述決定制度供給主體對賴以推行制度的手段如何取舍。推行現(xiàn)代大學(xué)制度手段的爭論，其實(shí)質(zhì)可能是關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)制度的認(rèn)識、理論、國家教育法律政策和經(jīng)濟(jì)后果等問題。正是由于這些視野，關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)制度的需求才成為現(xiàn)代大學(xué)制度供給主體以及大學(xué)內(nèi)部全體成員關(guān)注的焦點(diǎn)。在眾多的推行制度手段的主張中，施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）關(guān)于推行制度的手段的觀點(diǎn)可能比較適合大學(xué)組織及其群體，他們提出推行制度的手段包括“激勵(lì)”、“提高能力”、“象征和勸告”以及“學(xué)習(xí)” [32]四種。

問題的展開與支持階段。大學(xué)是精英治理的組織，其議案提出與尋求內(nèi)部群體支持比政府和國家權(quán)力部門制定決策要容易得多。學(xué)術(shù)精英和以大學(xué)校長為首的管理精英直接提出關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)制度的核心問題，詳細(xì)陳述與界定該問題，同時(shí)提出解決問題的辦法。然后這些議案再向教師群體、學(xué)生群體以及其他的利益相關(guān)者群體擴(kuò)散，使之獲得大學(xué)內(nèi)部群體的支持。

現(xiàn)代大學(xué)制度方案的合法化階段。現(xiàn)代大學(xué)制度合法性要在程序上具有合法性，也要能夠?yàn)閮?nèi)外部利益相關(guān)者群體所接受。所以現(xiàn)代大學(xué)制度方案合法化包括正式的決策過程以及相關(guān)利益群體的影響。在我國現(xiàn)代大學(xué)制度合法化過程經(jīng)學(xué)術(shù)委員會、議事會以及校務(wù)委員會起草與征求意見，然后由教師代表大會通過，成為大學(xué)合法的制度。這個(gè)過程中，現(xiàn)代大學(xué)制度議案受多元利益群體影響，首先是處于不同層級的政府和教育行政機(jī)構(gòu)，他們的影響除了高等教育法律政策之外，還有行政規(guī)制；其次是學(xué)校內(nèi)部教授群體、教師群體和管理人員群體，他們是現(xiàn)代大學(xué)制度所涉及的最直接的利益相關(guān)者，對現(xiàn)代大學(xué)制度的需求最為迫切，也對現(xiàn)代大學(xué)制度合理性反映最為強(qiáng)烈，對不合理的現(xiàn)代大學(xué)制度會采取冷漠的態(tài)度或者直接的對抗；再次是學(xué)生群體，他們是現(xiàn)代大學(xué)制度所規(guī)范的對象之一，也是最關(guān)鍵的利益相關(guān)者；最后是社會公眾和組織（特別是企業(yè)組織），他們通過對輸出人才和知識技術(shù)數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，影響學(xué)校的人才培養(yǎng)和學(xué)術(shù)研究的決策。這些群體的態(tài)度和行為影響到現(xiàn)代大學(xué)制度合法性。

現(xiàn)代大學(xué)制度的執(zhí)行和評價(jià)階段?，F(xiàn)代大學(xué)制度執(zhí)行包含現(xiàn)代大學(xué)制度決策機(jī)構(gòu)和精英群體將要付諸實(shí)施的全部活動(dòng)。這些活動(dòng)包括設(shè)立和重新認(rèn)定各種內(nèi)部組織，如學(xué)術(shù)委員會、議事會、校務(wù)委員會、學(xué)生聯(lián)合會以及各種中層職能管理結(jié)構(gòu)和教學(xué)科研單位。這些組織將現(xiàn)代大學(xué)制度轉(zhuǎn)化可執(zhí)行的規(guī)則和規(guī)章制度。他們與大學(xué)內(nèi)部成員個(gè)體或者大學(xué)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂合同，完成各種任務(wù)。大學(xué)決策機(jī)構(gòu)和精英群體還承擔(dān)監(jiān)督各種組織完成制度目標(biāo)的職責(zé)，制度的執(zhí)行是否完成了預(yù)設(shè)的目標(biāo)，付出了什么代價(jià)，對政治和社會經(jīng)濟(jì)提供了多少知識技術(shù)以及人力資源的支持。這是對大學(xué)治理主體的績效及現(xiàn)代大學(xué)制度有效性進(jìn)行的評價(jià)?，F(xiàn)代大學(xué)制度評價(jià)可能產(chǎn)生新的制度問題，幫助制度供給主體在下次決策中進(jìn)行修正和改進(jìn)。

以上現(xiàn)代大學(xué)制度決策的程序構(gòu)成了如圖1所示的決策模式：

圖1 現(xiàn)代大學(xué)制度決策的模式

五、小 結(jié)

現(xiàn)代大學(xué)制度供給是對制度需求的回應(yīng)，但是現(xiàn)代大學(xué)制度不是因?yàn)榇髮W(xué)利益群體或個(gè)體的需要或不滿而自動(dòng)產(chǎn)生的，相反它是被制度供給主體自主設(shè)計(jì)出來的。與傳統(tǒng)的大學(xué)制度供給模式相比，治理作為現(xiàn)代大學(xué)制度決策過程的新模式，改變了現(xiàn)代大學(xué)制度決策主體的地位和決策層級，把大學(xué)制度決策從行政管理模式下的“命令—服從模式”轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砟Ｊ较碌摹昂弦狻哪Ｊ健薄?治理解決了制度激勵(lì)不足或制度規(guī)約過甚而造成的變遷動(dòng)力匱乏問題和知識分布的不均衡問題，使制度變遷本身成為所有制度參與者深感命運(yùn)與共、休戚相關(guān)的自覺行為，從而從根本上解決可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力困境。[33]現(xiàn)代大學(xué)制度決策的治理邏輯表達(dá)了一種簡單而良善的理想：一群最有能力和知識的制度供給主體在適當(dāng)?shù)臅r(shí)空環(huán)境下按照科學(xué)的程序能夠制定出合適的現(xiàn)代大學(xué)制度。

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[7]一是作為最小國家管理活動(dòng)的治理，指的是國家削減公共開支，以最小成本獲得最大效益；二是作為公司管理的治理，是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制；三是作為新公共管理的治理，是將市場的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)；四是作為善治的治理，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治和責(zé)任的公共服務(wù)體系；五是作為社會—控制體系的治理，指的是政府與民間、公共部門和私人部門合作與互動(dòng)；六是作為自主組織網(wǎng)絡(luò)的治理，指的是建立在信任和互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。顯然，他把治理分為兩種，即決策的結(jié)構(gòu)和公共產(chǎn)品或者服務(wù)提供的方式。Rhodes， R. A. W. Understanding Governance： Policy Network， Governance， Reflexivity and Accountability[M]. Buckingham： Oxford University Press， 1997.

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[22]第一，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)；第二，制定大學(xué)章程、依法照章管理；第三，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，明確決策權(quán)限和程序；第四，建立科學(xué)、民主的校長選聘機(jī)制，建設(shè)職業(yè)化管理隊(duì)伍；第五，建立國家級研究院，將大學(xué)納入國家知識創(chuàng)新體系主體；第六，完善學(xué)分制，建設(shè)創(chuàng)造性人才培養(yǎng)體系；第七，培育中介機(jī)構(gòu)，建立以評估為前提的撥款機(jī)制；第八，修訂“高等教育法”，健全高等教育法制體系。參見：陶愛珠，等.加快建設(shè)中國現(xiàn)代大學(xué)制度[EB / OL].（上載時(shí)間不詳）[2011-09-08].http： //jd. sjtu. edu. cn，.這是原文作者們給教育科學(xué)技術(shù)委員會的專家建議，這些關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)制度的建議的合理性要另當(dāng)別論。

[23]王洪才.論大學(xué)內(nèi)部治理模式與中位原則[ J].江蘇高教，2008 （1） ： 5-8.

[24]The Universitys Corporate Plan. 2005-2006 to 2009-2010. Oxford University Gazette， 22 Sep. 2005[EB/OL].（s.d.）[2011-09-15].http：//www.ox.ac.uk/gazette/2004-5/supps/corporate.htm.

[25]Baldridge， J. Models of University Governance： Bureaucratic， Collegial， and Political[R]. Published by Stanford Center for Research and Development in Teaching， 1971：9.

[26]北京科技大學(xué)博士生田永通過其所在學(xué)院組織的博士論文答辯，而在學(xué)校學(xué)術(shù)委員會審查中未獲通過，因此不能獲得博士學(xué)位及博士研究生畢業(yè)證書。因此，田永將北京科技大學(xué)告上法院，其理由之一是學(xué)校學(xué)術(shù)委員會的許多成員不是其所研究領(lǐng)域的學(xué)科專家，缺乏正確評價(jià)其博士論文的學(xué)術(shù)水平。這種現(xiàn)象在中國大學(xué)里非常普遍。大學(xué)學(xué)術(shù)治理過程中的知識應(yīng)該是高深的專業(yè)知識，因?yàn)槭菍I(yè)的，往往具有排他性，同時(shí)學(xué)術(shù)研究屬于一種創(chuàng)新性知識生產(chǎn)，只有該領(lǐng)域的專家學(xué)者才能掌握該領(lǐng)域的前沿與傳統(tǒng)理論，這才是正確評價(jià)學(xué)術(shù)研究成果的方法與態(tài)度。民主協(xié)商模式無異于通過投票表決的方式確定真理一樣。

[27]科斯，R.等.制度、契約與組織——從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的透視[M].劉剛，等，譯.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003：509.

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（責(zé)任編輯 劉 鴻）