曾建中 劉蔚

2013年全國兩會之后，原本由國家人口和計劃生育委員會負(fù)責(zé)的“研究擬定人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策”等職責(zé)被劃入國家發(fā)改委，此外國家電力監(jiān)管委員會被并入國家能源局，后者繼續(xù)由國家發(fā)改委管理。已掌握各種規(guī)劃、監(jiān)管、審批、核準(zhǔn)等權(quán)力的國家發(fā)改委，再次面臨擴權(quán)質(zhì)疑。

被貼上“小國務(wù)院”“大總管”“第一大部”標(biāo)簽的國家發(fā)改委，到底掌握多少權(quán)力？

權(quán)力知多少

據(jù)國家發(fā)改委官網(wǎng)介紹，其下屬有28個“職能機構(gòu)”，還管理國家能源局、國家糧食局兩個副部級單位。在國家發(fā)改委的“權(quán)力清單”里，其職責(zé)可分規(guī)劃、監(jiān)管、審批三大塊，包括擬定或編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、固定資產(chǎn)的投資規(guī)模；進行各種定價、審批重大項目、安排專項資金等。前者比較“務(wù)虛”，后兩項比較具體。

但具體的監(jiān)管或?qū)徟鷻?quán)又有多少，難以統(tǒng)計。

可供參考的是，該委在2012年4月19日至2013年3月21日審批或核準(zhǔn)了近1500個項目（含同類項目）。

另據(jù)2004年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》和《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》 《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)暫行辦法》，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)核準(zhǔn)的項目有80余項，主要包括農(nóng)林水利、能源、交通運輸、信息產(chǎn)業(yè)、原材料、機械制造、輕工煙草、高新技術(shù)、城建、社會事業(yè)、金融、外商投資、境外投資十三大類。

需要國家發(fā)改委審批或核準(zhǔn)的項目有一定的規(guī)律。一般跨國或跨省（區(qū)、市）的項目，主要集中在水利和交通運輸方面。比如國際河流和跨省（區(qū)、市）河流上的水庫項目；跨省鐵路，跨境、跨海灣、跨大江大河（通航段）的獨立公路橋梁、隧道等。由國家發(fā)改委核準(zhǔn)便帶有總體協(xié)調(diào)意味。

上了一定規(guī)模的項目，也要由國家發(fā)改委來核準(zhǔn)。例如總裝機容量25萬千瓦及以上的水電站、年產(chǎn)50萬噸及以上的煤炭液化項目，還有年產(chǎn)100萬噸及以上的新油田開發(fā)項目等，均須報國家發(fā)改委審批或核準(zhǔn)。在地方政府眼里，這些都是招商引資的大項目。

除了“重大”以外，涉及國防、金融安全、信息安全的項目，由于“重要”，也需要國家委改委批準(zhǔn)，例如印鈔、造幣、鈔票紙項目；民用衛(wèi)星制造；制鹽；國際電信傳輸電路、國際關(guān)口站等。

權(quán)力“收”與“放”

梳理官方公布的資料，國家發(fā)改委的審批權(quán)主要來自以下四個方面：法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可項目；以國務(wù)院決定方式公布保留的行政許可項目；法律、行政法規(guī)設(shè)定的非行政許可審批項目及規(guī)范性文件設(shè)定的非行政許可審批項目。

中國經(jīng)濟體制改革研究會公共政策研究部主任余暉則認(rèn)為，國家發(fā)改委有很多權(quán)力不是法律授權(quán)的，靠文件、靠行政慣例來的，這些權(quán)力“比較隱蔽”。

這一說法不無依據(jù)，國家發(fā)改委先后6次被取消的52個審批項目中，審批權(quán) “設(shè)定依據(jù)”一欄中， 1項來自法律授權(quán)，26項來自國務(wù)院發(fā)布的通知或決定等，還有就是國家發(fā)改委（2003年前為國家計委）、其他部門單獨或聯(lián)合發(fā)布的通知、辦法等。

國家發(fā)改委投資研究所研究員、中國投資協(xié)會會長張漢亞在接受媒體采訪時曾表示，其實很多事國家發(fā)改委不想管，但在高層要求下不能不管。在政府習(xí)慣于通過行政手段來對經(jīng)濟進行干預(yù)活動中，國家發(fā)改委只是執(zhí)行機構(gòu)。

張漢亞認(rèn)為，像醫(yī)藥衛(wèi)生、住房、環(huán)保等職能，是由于各職能部門管理不夠，使得國務(wù)院不得不將許多重要事務(wù)轉(zhuǎn)給國家發(fā)改委，于是“被動”收下這些職能。

除了上面“派下來”，還有一些權(quán)力是從地方“收”上來的。

2010年6月18日，國家發(fā)改委發(fā)出通知，稱在國家出臺明確的產(chǎn)業(yè)政策之前，煤制天然氣及配套項目由國家發(fā)改委統(tǒng)一核準(zhǔn)，各級地方政府不得擅自核準(zhǔn)或備案煤制天然氣項目。

2011年4月12日，國家發(fā)改委表示收緊大型煤化工項目的審批，并再次明確列出禁批目錄，直至煤化工產(chǎn)業(yè)規(guī)劃出臺。同年，國家能源局回收風(fēng)電行業(yè)的地方審批權(quán)。

這種基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的權(quán)力上收，讓國家發(fā)改委受到“管得過多過細(xì)”的質(zhì)疑。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授盧鋒曾撰文指出，國家發(fā)改委被賦予大范圍產(chǎn)業(yè)管制權(quán)限，這一職能被包含幾十個行業(yè)，數(shù)千種產(chǎn)品和技術(shù)工藝的產(chǎn)業(yè)政策目錄所描述。

盧鋒在文章中說，對這份四五萬字的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》（以下簡稱《目錄》）中的“限制類”行業(yè)產(chǎn)品投資項目實施核準(zhǔn)，是引發(fā)質(zhì)疑投資審批和限制過多的背景之一，“在2011年版‘目錄中，‘限制類包括17個行業(yè)、258個條目、幾百種產(chǎn)品和項目對象，有關(guān)社會投資都要申請核準(zhǔn)。核準(zhǔn)過程透明度低，困難多，引發(fā)業(yè)內(nèi)人士‘核準(zhǔn)就是審批，甚至比審批還審批的抱怨?！?h3>放權(quán)下一步

雖然擁有眾多權(quán)力，但國家發(fā)改委并非從一開始就是“大總管”。

成立于1952年的國家計劃委員會，在1998年更名為國家發(fā)展計劃委員會， 2003年將原國務(wù)院經(jīng)濟體制改革辦公室的職責(zé)和國家經(jīng)貿(mào)委部分職能并入，重新改組為國家發(fā)展和改革委員會，簡稱國家發(fā)改委。

最初，國家發(fā)改委有26個職能部門，15項職責(zé)，機關(guān)行政編制890名。

2008年國務(wù)院機構(gòu)改革中，國家發(fā)改委的工業(yè)行業(yè)管理和信息化有關(guān)職責(zé)被劃給工業(yè)和信息化部，而原國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和原國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)被劃入，有28個職能部門，15項職責(zé)，機關(guān)行政編制1029名，同時管理國家糧食局、國家能源局兩個副部級單位。

今年的大部制改革中，國家人口和計劃生育委員會和國家電力監(jiān)管委員會的部分職責(zé)被劃入國家發(fā)改委。此舉被媒體評論為“擴權(quán)”。

事實上，除了收權(quán)，國家發(fā)改委也曾“放權(quán)”。據(jù)不完全統(tǒng)計，2002年至2012年，國務(wù)院分六批共取消了1992個行政審批項目，調(diào)整（改變管理方式或下放管理層級）了439個行政審批項目，涉及國家發(fā)改委的，共取消52個，調(diào)整14個。

但留下來的審批還是被認(rèn)為“過多”。剝離屬于市場的職能，下放審批權(quán)，專注宏觀、改革職能，是近來集中的改革“呼聲”。

“（職能）分離是最合適的，”中國社科院法學(xué)研究所研究員周漢華認(rèn)為，國家發(fā)改委的下一步改革要將職能分開，“就是宏觀的就不要管微觀，管執(zhí)行的就不要管監(jiān)督，發(fā)改委是最主要的改革機關(guān)，其實也是最主要的改革對象，這些職能配置就特別不合適?！?/p>

今年3月11日，中央機構(gòu)編制委員會辦公室王峰副主任說，國家發(fā)改委要進一步轉(zhuǎn)變職能，而且轉(zhuǎn)變職能力度還要再大一點。

而最新發(fā)布的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》也提出，將減少和下放一批投資審批事項，其中涉及國家發(fā)改委。用新任國務(wù)院總理李克強的話說，“現(xiàn)在國務(wù)院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上?！?/p>

盧鋒在接受《中國新聞周刊》采訪時認(rèn)為，國家發(fā)改委被賦予大范圍產(chǎn)業(yè)管制權(quán)限，建立在政府對結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)能過剩的調(diào)控而干預(yù)市場上面。但產(chǎn)業(yè)政策太寬，政府之手就代替了市場之手，本來市場是有調(diào)節(jié)能力的，一旦“宏調(diào)化”后，不確定性更強，透明度就比較低。

盧鋒說，如果政府對它的干預(yù)范圍沒有一個更好的界定，“發(fā)改委減權(quán)是很難的”，因為如果政府認(rèn)為《目錄》中的行業(yè)都需要干預(yù)的話，當(dāng)然還是國家發(fā)改委干預(yù)比一般的部門干預(yù)好。

“真正要改，那就透明、削權(quán)。”盧鋒說，結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)能過剩，市場是有辦法的，要盡量讓市場去調(diào)節(jié)，同時產(chǎn)業(yè)政策要瘦身。產(chǎn)業(yè)政策要和宏觀調(diào)控要分開，“產(chǎn)業(yè)政策歸產(chǎn)業(yè)政策，宏觀政策要界定一個邊界，盡量透明化”。