● 趙玎

■責(zé)編 / 韓樹杰 Tel: 010-68345891 E-mail: hrdhsj@126.com

政府雇員制作為公務(wù)員聘任制的前身，2002年在吉林省率先試行。此后，武漢、揚(yáng)州、上海、珠海、廣州等地也紛紛嘗試推行該制度。政府雇員制在2005年頒布的《公務(wù)員法》中得到確認(rèn)：機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。另外還規(guī)定，聘任公務(wù)員應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費(fèi)限額內(nèi)進(jìn)行；職位涉及國家秘密的，不得實(shí)行聘任制。

深圳市2010年的公務(wù)員聘任制改革與《公務(wù)員法》所規(guī)定的聘任制有所不同，對2010年后新進(jìn)入深圳市行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員均實(shí)行聘任制。這對《公務(wù)員法》中“對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制”的表述是一種顛覆。這種顛覆引出了一系列爭論與思考：公務(wù)員聘任制的來源和背景是什么？與常任制相比，聘任制有哪些優(yōu)勢和不足？公務(wù)員聘任制的邊界是什么？其他國家是怎樣做的？西方國家的成果是否適合中國國情？對于這些重要問題，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界都應(yīng)密切關(guān)注并妥善解決。

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)下各國（地區(qū)）公務(wù)員聘任制邊界

20世紀(jì)70年代，傳統(tǒng)公務(wù)員制度開始顯現(xiàn)不適應(yīng)性，被奉為“天條”的價(jià)值原則，如政治中立、常任制等受到?jīng)_擊。西方發(fā)達(dá)國家開始了一場全球性的政府改革——新公共管理運(yùn)動(dòng)。在這場運(yùn)動(dòng)中，政府的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、職能、運(yùn)作方式都發(fā)生了巨大變化。

這次變革有其深刻的社會(huì)背景。首先，信息化、知識(shí)經(jīng)濟(jì)逐漸取代工業(yè)化，對政府治理提出新的要求。為適應(yīng)工業(yè)化經(jīng)濟(jì)而建立的傳統(tǒng)公務(wù)員制度自然表現(xiàn)出不適應(yīng)性，如反應(yīng)遲鈍、效率低下等。其次是財(cái)政危機(jī)。西方發(fā)達(dá)國家“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠w系，在70年代末的石油危機(jī)下不堪重負(fù)。以美國為例，上世紀(jì)80年代初，聯(lián)邦政府的部級機(jī)構(gòu)總數(shù)多達(dá)110 個(gè)以上，聯(lián)邦政府公務(wù)員總數(shù)達(dá) 280 萬。整個(gè) 80 年代，美國經(jīng)濟(jì)始終低迷，政府卻束手無策。在公共服務(wù)方面，醫(yī)療保險(xiǎn)、公共教育、社會(huì)治安等財(cái)政開支連年增加，但服務(wù)質(zhì)量和效益卻每況愈下。80年代末，聯(lián)邦政府的財(cái)政赤字上升至 3500 億美元，但仍有 3000多萬人得不到醫(yī)療保險(xiǎn)；公立學(xué)校學(xué)生的測試成績下降，學(xué)生退學(xué)率上升，美國公立學(xué)校似乎成為發(fā)達(dá)國家中最差的學(xué)校；犯罪率持續(xù)上升；公眾對政府信任度創(chuàng)下歷史新低。美國《時(shí)代周刊》甚至在封面上提出了“政府死亡了嗎 ?”的嚴(yán)厲質(zhì)問（吳志華，2006）。

在此背景下，新公共管理運(yùn)動(dòng)要求變革傳統(tǒng)行政體制，提出市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制式政府等新模式；呼吁政府更透明、開放、靈活；重新定位政府，采用市場、社會(huì)而非行政的手段；學(xué)習(xí)企業(yè)管理方式和價(jià)值觀等。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的猛烈沖擊下，傳統(tǒng)的文官制度也發(fā)生了轉(zhuǎn)變：合同雇傭制、短期聘任制被引入了公務(wù)員系統(tǒng)。

公務(wù)員聘任制度是世界范圍的新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，但各國（地區(qū)）聘任制公務(wù)員的比例卻相差極大（見表1）（德姆克，2005；吳志華，2006；張駿生，2008；金判錫，2003）。

由表1可見，即使是文化、歷史、地緣上相近的歐盟國家在聘任制公務(wù)員的數(shù)據(jù)上也相去甚遠(yuǎn)。丹麥、德國的行政機(jī)構(gòu)中按私人合同管理的職位比例最大，而荷蘭、愛爾蘭則是按公法管理的職位占明顯多數(shù)。新公共管理開展較成功的國家澳大利亞、新西蘭、英國、美國等國的數(shù)據(jù)也大相徑庭。東亞國家和地區(qū)中，顯然常任制公務(wù)員占主導(dǎo)地位，香港卻又是個(gè)特例。各個(gè)國家聘任制公務(wù)員所占比例的差異，不僅僅是量上的不同，而且具有深刻的歷史文化根源和政治、法律內(nèi)涵。

表1 各國（地區(qū)）常任制和聘任制公務(wù)員所占比例

各國的比例相差甚大，其基本約束是什么？在此選取兩個(gè)有代表性的國家——德國和美國，前者聘任制公務(wù)員比例很高，后者比例適中，并將中國的情況與之進(jìn)行比較。

德國聘任制公務(wù)員占了大多數(shù)，但中央政府的公共部門中按私人合同管理的職位所占比例，遠(yuǎn)小于地方一級的公共部門（德姆克，2005）。德國的聘任制適用條件，若按權(quán)力大小劃分，公開招聘公務(wù)員的條件不適用于：國務(wù)秘書、聯(lián)邦各部的司局長、聯(lián)邦各部直屬機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人、一級聯(lián)邦直屬的法定團(tuán)體；被賦予公務(wù)權(quán)機(jī)構(gòu)的首長職務(wù)等（劉厚金，2010）。按管理事務(wù)的性質(zhì)分，合同制公務(wù)員適用于臨時(shí)性工作、中短期項(xiàng)目、高技術(shù)崗位（周敏凱，2009）。

美國聯(lián)邦政府雇傭臨時(shí)雇員主要是用來做臨時(shí)的事情以及頂替臨時(shí)有事的終身雇員的工作，期限較短。美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在以下幾種情況下要使用臨時(shí)雇員：為了完成高峰期的工作量；填充將來撥款可能有問題的職位；臨時(shí)填補(bǔ)終身職位，這些職位將來可以被其它機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)來的終身雇員所占用；填補(bǔ)那些正在研究有可能外包的空位（曹禮平，2003）。與此同時(shí)，美國人事管理總署也列舉了幾種不適合雇傭臨時(shí)雇員的情形：雇傭臨時(shí)雇員來逃避雇員福利的費(fèi)用或用來限定終身雇員福利的上限；占據(jù)臨時(shí)職位作為終身雇員的跳板；使用臨時(shí)雇員來規(guī)避競爭性的考試程序，讓沒有資格成為終身雇員的人如愿以償；已經(jīng)由臨時(shí)雇員服務(wù)超過四年的職位繼續(xù)雇傭臨時(shí)雇員（曹禮平，2003）。

我國《公務(wù)員法》九十五、九十六條明確規(guī)定，機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。但所列職位涉及國家秘密的，不實(shí)行聘任制。機(jī)關(guān)聘任公務(wù)員可以參照公務(wù)員考試錄用的程序公開招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘。機(jī)關(guān)聘任公務(wù)員應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費(fèi)限額內(nèi)進(jìn)行。這說明我國公務(wù)員聘任制有兩方面限制：（1）職位性質(zhì)類別。必須是專業(yè)性較強(qiáng)和輔助性職位，且不涉及國家秘密。（2）編制和預(yù)算的限制。而此次深圳市公務(wù)員聘任制改革，依據(jù)《深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員管理辦法（試行）》的規(guī)定，實(shí)行全員聘任制，僅要求涉及國家秘密的職位不實(shí)行聘任制，不再局限于技術(shù)性較強(qiáng)和輔助性的職位。

二、影響公務(wù)員聘任制邊界的政府管理模式

（一）傳統(tǒng)公共行政與新公共管理比較

韋伯把組織的權(quán)威分為魅力型權(quán)威、傳統(tǒng)型權(quán)威和法理型權(quán)威三種形式，與此對應(yīng)的三種組織模式是神秘化組織模式、傳統(tǒng)組織模式和合理—合法化組織模式（即官僚制組織）。科層官僚制與另外兩種組織模式相比，具有巨大的理性和效率優(yōu)勢，它的專業(yè)化分工，嚴(yán)格的等級制，程序化、非人格化、職業(yè)化的人事制度，正式的文書和檔案制度等特點(diǎn)，適應(yīng)了19世紀(jì)以來西方國家工業(yè)化的發(fā)展，為之做出了巨大貢獻(xiàn)。

新公共管理運(yùn)動(dòng)則針對20世紀(jì)70年代以來西方國家發(fā)生的新變化，主張超越或改造已經(jīng)在政府管理中實(shí)行了一百多年的官僚制，如蓋伊·彼得斯提出未來政府的治理模式應(yīng)該是市場式政府、參與式政府、彈性化政府或者是解制式政府；奧斯本和蓋布勒則呼吁用企業(yè)家精神重塑政府，倡導(dǎo)政府分權(quán)、以市場和顧客為導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)競爭等。傳統(tǒng)公共行政與新公共管理二種模式的區(qū)別如下（見表2）。

表2 傳統(tǒng)公共行政與新公共管理主要區(qū)別

（二）不同政府管理模式下的公務(wù)員制度

1.傳統(tǒng)行政模式——公務(wù)員常任制

傳統(tǒng)的行政模式下的公務(wù)員體制是以官僚制為基礎(chǔ)的。官僚制在此是指各國廣義上的公共管理機(jī)構(gòu)，而不僅僅是如前所述的韋伯20世紀(jì)初提出的抽象的社會(huì)學(xué)理論模型。

葛德賽爾（2007）在《為官僚制正名——一場公共行政的辯論》一書中駁斥了人們對官僚制的誤解。官僚組織不會(huì)區(qū)別對待公眾，相反，企業(yè)卻會(huì)歧視不具備購買力的消費(fèi)者；許多實(shí)證研究顯示私人機(jī)構(gòu)與公共部門效率差異并不明顯；政府官員改革的興趣絲毫不低于私人組織，許多變革是由公共部門率先展開的，而許多企業(yè)卻具有濃厚的官僚制色彩，腐敗、反應(yīng)遲鈍問題并不比官僚機(jī)構(gòu)少。

傳統(tǒng)行政管理模式不主張大規(guī)模的實(shí)施聘任制，認(rèn)為放棄常任制度對公務(wù)員系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)造成破壞，可以隨意裁減公務(wù)員，使公職人員的職業(yè)安全感減少，積極性受挫。澳大利亞公務(wù)員幾乎實(shí)行全員聘任制，由于公務(wù)員待遇一般少于企業(yè)同等人員，高層公務(wù)員也不能從內(nèi)部提拔，而必須從企業(yè)、社會(huì)上招聘，因此公務(wù)員隊(duì)伍極不穩(wěn)定，任職時(shí)間一般均在3-8年（劉厚金，2010）。隨著公共事務(wù)復(fù)雜化，專業(yè)知識(shí)和專業(yè)精神成為公務(wù)員核心能力中的關(guān)鍵因素，而當(dāng)公務(wù)員經(jīng)常變換會(huì)造成組織記憶和精神的流失，新進(jìn)公務(wù)員所需的專業(yè)知識(shí)需要重新補(bǔ)充，很容易造成工作失誤。

放棄公務(wù)員的終身雇用制度，公務(wù)員為獲得下一個(gè)簽約會(huì)過度重視立竿見影成果，容易促使政府盲目追求短期目標(biāo)，而對長期政策目標(biāo)缺乏興趣，這勢必?fù)p害社會(huì)的長遠(yuǎn)利益。此外，合同雇用導(dǎo)致的過度以成果為導(dǎo)向，卻對法定程序采取權(quán)宜或規(guī)避措施，實(shí)際上腐蝕了國家法治的根基。

許多學(xué)者對新公共管理提出了尖銳的批評?？巳鹜⑸瓕ψ钤鐚?shí)施新公共管理改革的國家如英國、美國、新西蘭、澳大利亞的改革實(shí)踐進(jìn)行了跟蹤研究（郭靜，2003）。他認(rèn)為從總體上看，歷時(shí)20多年在多個(gè)國家實(shí)施的“新公共管理”改革均未實(shí)現(xiàn)解決福利國家現(xiàn)存問題、提高公共管理效率和民主性的目標(biāo)，反而帶來許多新問題，如削弱了中央政府對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的控制能力，國家治理能力下降、公共服務(wù)質(zhì)量下降，少數(shù)管理部門負(fù)責(zé)人權(quán)力增大，腐敗現(xiàn)象增加和貧富差距擴(kuò)大等?！靶鹿补芾怼备母锵魅踔醒胝I(lǐng)導(dǎo)人的影響，實(shí)質(zhì)上就侵蝕了普選和選舉式民主的作用。索羅斯在《全球資本主義的危機(jī)》一書中評論到:“市場基本教義錯(cuò)誤解釋市場運(yùn)作方式,讓市場扮演一個(gè)過度重要的角色，無意中對開放社會(huì)構(gòu)成危險(xiǎn)”,“全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機(jī)制和利潤動(dòng)機(jī)滲透了原來不應(yīng)該出現(xiàn)的活動(dòng)范圍之內(nèi)”（張成福，2001）。弗雷德里克森（2003）則認(rèn)為新公共管理的民營化將導(dǎo)致腐敗和不道德的增加。

在我國，許多官員和學(xué)者也把聘任制改革想象得太好，認(rèn)為公務(wù)員聘任制有助于破除“官本位”意識(shí)、弱化惟上是從、打破僵化的行政體制。但實(shí)際上職級晉升的好處與官位帶來的利益相差太遠(yuǎn)了，聘任制根本就不具備淡化“官本位”的功能。公務(wù)員聘任制還會(huì)擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，惟上之風(fēng)也許更濃，腐敗傾向增加，因?yàn)楹霞s到期公務(wù)員可能就會(huì)離開，降低了腐敗成本，“59歲現(xiàn)象”正源于此。另外，我國公務(wù)員體制科層化不足，企圖用聘任制打破僵化的體制似乎南轅北轍。

各國的聘任制改革并沒有取得預(yù)想的效果，反而削弱了官僚制的許多優(yōu)勢，帶來了許多新問題。傳統(tǒng)的官僚制雖然存在瑕疵，但依然有強(qiáng)大的生命力。傳統(tǒng)政府管理模式主張以官僚制為核心，聘任制應(yīng)該局限于小范圍。

2.新公共管理模式——公務(wù)員聘任制

公務(wù)員聘任制改革與新公共管理在理論上一脈相承，在實(shí)踐上則是新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要組成部分。新公共管理的價(jià)值理念支撐起了公務(wù)員聘任制度。

新公共管理的理論者共同促成了在知識(shí)上對大政府的普遍憎惡，并倡導(dǎo)用各種各樣的技術(shù)分割、裁減、壓縮政府（斯蒂爾曼，1999）。如布坎南（2000）就認(rèn)為“被集體化或政治化的部門”也許不像想象的那樣運(yùn)轉(zhuǎn)良好；“即使不出現(xiàn)效率問題，在那個(gè)理想化的世界里集體行動(dòng)也會(huì)過度地侵犯個(gè)人按照自己意愿行動(dòng)的自由”。薩瓦斯則竭力主張對國家機(jī)器進(jìn)行顯微手術(shù)，建議對大政府進(jìn)行廣泛而具體的分割。薩瓦斯的替代方案是“使政府私有化”：把政府活動(dòng)整個(gè)交給企業(yè), 或者通過像“減輕負(fù)擔(dān)”、“給予特權(quán)”、“合同承包”、“憑單制度”以及諸如此類的各種安排, 使政府內(nèi)的這些活動(dòng)盡可能地接近自由市場競爭（斯蒂爾曼，1999）。休斯（2001）認(rèn)為官僚制是一種極不受歡迎的組織形式，它必然會(huì)造成工作無起色和效率低下，因而需要尋求官僚制之外的其他組織方法。亨利（2002）主張政府民營化，允許政府雇傭?qū)＜液途哂蟹欠膊胖堑娜?，而不要過分關(guān)心不便利的人事程序和政策。韋伯作為官僚制理論的提出者，但他本人并不贊成官僚制，認(rèn)為解決方法是保留市場經(jīng)濟(jì)和競爭性精英民主。

在西方國家，新公共管理實(shí)踐給公務(wù)員制度造成巨大的沖擊，終身雇傭制度被多樣化的雇傭制度所取代，并認(rèn)為如此能夠降低政府的管理成本、提高效率、釋放活力。新公共管理的倡導(dǎo)者認(rèn)為應(yīng)賦予公務(wù)員更高的自由裁量權(quán)，以激發(fā)公務(wù)員更大的潛力。新公共管理理論主張大范圍的采用公務(wù)員聘任制，力圖為聘任制劃定寬松的邊界。

（三）其他影響因素

聘任制公務(wù)員邊界寬松、比例很大的國家無一例外選擇新公共管理的治理模式，如英國、澳大利亞。但聘任制公務(wù)員比例不高的國家不一定就是傳統(tǒng)行政模式，美國就是個(gè)反例。美國也是新公共管理運(yùn)動(dòng)的先鋒，但其聘任制公務(wù)員的邊界并不寬，而是在其他領(lǐng)域體現(xiàn)新公共管理的理念，如引入社會(huì)組織提供公共服務(wù)。美國有著悠久的合同外包的歷史，富蘭克林在殖民地時(shí)期就雇傭擁有馬車的人來送信，收稅工作就雇傭擅長與上稅者死纏爛打的人去做（葛德賽爾，2007）。現(xiàn)在美國政府也把能想象到的事都承包給社會(huì)組織，如新武器的研制測試、各種公共服務(wù)、信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、工程的建設(shè)等（葛德賽爾，2007）。

這說明，公務(wù)員聘任制僅僅是新公共管理的一部分而遠(yuǎn)非全部，也說明聘任制邊界的劃定不僅受政府管理模式選擇的直接影響，也受到其他因素，例如歷史背景和政治文化的影響。美國有濃厚的合同外包的文化氛圍，因此對新公共管理模式的實(shí)踐也集中于合同外包領(lǐng)域而非公務(wù)員領(lǐng)域。中日韓等國自古以來就深受儒家傳統(tǒng)的影響，“官本位”、身份意識(shí)、等級觀念較強(qiáng)，公務(wù)員聘任制自然無法迅速發(fā)展，邊界自然就很狹小。我國在進(jìn)行公務(wù)員聘任制度改革時(shí)應(yīng)慎重考慮多方面因素，認(rèn)真比較兩種模式的組織形式、人事制度的優(yōu)劣和差異。

三、完善我國公務(wù)員聘任制的建議

1.科學(xué)看待公務(wù)員聘任制及其邊界

公務(wù)員常任制的目的是為了保證公務(wù)員可以不受威脅地運(yùn)用自己的知識(shí)和判斷，以公共精神來行使公民賦予的權(quán)利、執(zhí)行公共政策、維護(hù)公共利益，并保證政策的穩(wěn)定性與連貫性，大部分政策決策判斷也依賴于專職公務(wù)員提供的技術(shù)咨詢。因此，正直的技術(shù)咨詢十分重要，公務(wù)員的這種正直應(yīng)該受到保護(hù)，以免受到外在的政治壓力和報(bào)復(fù) (吳錫泓、金榮枰，2005)。 深圳市公務(wù)員聘任制改革中對2010年以后新進(jìn)入深圳行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員均實(shí)行聘任制，這種全面破除公務(wù)員終身制的做法可能引起公務(wù)員的短視、公務(wù)員隊(duì)伍的不穩(wěn)定和高層次人才的流失。雖然我國報(bào)考公務(wù)員很熱，但高層次、專業(yè)性人才流失的問題卻不容忽視 (王虎、蔣明倬，2003)。非終身制還可能導(dǎo)致行政長官權(quán)力膨脹、腐敗增加，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)能決定被聘者合同結(jié)束后的去留，反而可能助長“官本位”、惟上是從的風(fēng)氣。此外，公務(wù)員聘任制并不能有效解決我國現(xiàn)行公務(wù)員制度存在的頑疾，如央地招考要求不合理、升遷渠道窄、職位分類不科學(xué)、腐敗嚴(yán)重、責(zé)任不清、收入不規(guī)范等。這些問題在某種程度上反而必須依靠強(qiáng)化常任制度才能緩解。

公務(wù)員聘任制度全盤代替常任制必然是不可取的，但聘任制度確實(shí)具有減輕政府負(fù)擔(dān)、便于應(yīng)付臨時(shí)的任務(wù)或突發(fā)情況、實(shí)現(xiàn)公務(wù)員能進(jìn)能出、滿足多元化需求、吸引不同偏好的人才加入公務(wù)員隊(duì)伍、提升公務(wù)員的積極性和效率等其它制度不能比擬的優(yōu)勢。因此將聘任制與常任制依各地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行不同方式、不同比例的結(jié)合，是公務(wù)員體制良性運(yùn)行的有效途徑。

我國的公務(wù)員高度政治化，而非西方傳統(tǒng)行政模式的政治中立；行政效率低下、政府開支過大等弊端也并非由于過度科層化；政府失靈的表現(xiàn)和根源也與西方國家大相徑庭。因此，為解決西方公務(wù)員體制問題而設(shè)立的聘任制，并不適合解決我國公務(wù)員體系的問題。當(dāng)前，我國不應(yīng)急切地大規(guī)模實(shí)行公務(wù)員聘任制，而應(yīng)努力提高公務(wù)員體制的科層化水平，同時(shí)我國聘任制的范圍應(yīng)當(dāng)狹窄些，限于中短期項(xiàng)目、完成突發(fā)、臨時(shí)的工作任務(wù)以及必要的專門技術(shù)人才的雇傭。

我國幅員遼闊，各地方現(xiàn)狀、歷史文化差異大，應(yīng)采取差別的方式劃分聘任制邊界。東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，人才儲(chǔ)備較多且流動(dòng)性大，接受西方文化的影響較早，政府管理也比較完善規(guī)范，財(cái)政充盈，可適當(dāng)擴(kuò)大公務(wù)員聘任制的邊界。內(nèi)地、偏遠(yuǎn)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)縮小聘任制的邊界，著重提高公務(wù)員法制化、科層化水平。

2.科學(xué)設(shè)計(jì)聘任制公務(wù)員的激勵(lì)與考核體系

在公務(wù)員制度中引入聘任制是基于效率價(jià)值。公共職位向社會(huì)上公開招聘技術(shù)人才和高級人才,有助于打破傳統(tǒng)體制下政府與社會(huì)之間的人才流動(dòng)壁壘,建立起政府與社會(huì)各界人才交流的橋梁。這些人才進(jìn)入政府部門后,會(huì)把企業(yè)求真務(wù)實(shí)、注重效率的作風(fēng)帶進(jìn)政府。這對拖拉、推諉、低效的官僚作風(fēng)是一個(gè)很好的沖擊。因此,聘任制有利于優(yōu)化政府系統(tǒng)的用人環(huán)境,提高政府部門和公務(wù)員隊(duì)伍的整體工作效率。這種“鯰魚效應(yīng)”是人們對聘任制度的一個(gè)重要期望。然而聘任公務(wù)員身份定位的困難、考核的不科學(xué)性導(dǎo)致不僅沒有出現(xiàn)鯰魚效應(yīng)的正激勵(lì),反而使政府雇員群體的工作保障和激勵(lì)也成為難題（胡仙芝、余茜，2009）。例如無錫市聘任的一位對日招商首席代表就對自己的身份很困惑。他在工作中無法行使行政權(quán)力，沒有人事權(quán)，無法把各部門召集起來合作，無法做最后的決策，甚至無法參加很多相關(guān)會(huì)議，外商也經(jīng)常對他的代表身份與權(quán)力表示懷疑（黃健榮，2007）。這挫傷了他的積極性，嚴(yán)重影響工作效率。政府部門只有為聘任制公務(wù)員消除實(shí)際工作中的障礙，才有可能實(shí)現(xiàn)有效的激勵(lì)。

績效考核與評估體系關(guān)系到公務(wù)員聘任制能否順利實(shí)施、能否真正激勵(lì)聘任公務(wù)員。傳統(tǒng)針對常任制公務(wù)員的考核評估體系并不適用于聘任制公務(wù)員，因?yàn)槠溉沃乒珓?wù)員進(jìn)入的都是專業(yè)性較強(qiáng)的與輔助性的職位，與政府部門只是短期合作的關(guān)系，其工作相對來說更容易計(jì)量與評價(jià)。而且目前我國的公務(wù)員考核普遍缺乏明確目的和有效的應(yīng)用，流于形式，起不到激勵(lì)和約束作用。因此對聘任制公務(wù)員的考核應(yīng)多采用企業(yè)的評估與激勵(lì)方法，考核應(yīng)更加量化和靈活，并把考核結(jié)果切實(shí)作為公務(wù)員續(xù)聘、解聘或者調(diào)整崗位、薪資的重要依據(jù)。

此外也可嘗試建立公務(wù)員聘任制與終身制的流動(dòng)機(jī)制。如今，各地政府為激勵(lì)聘任制公務(wù)員完成目標(biāo)任務(wù)，合同工資與獎(jiǎng)金是最經(jīng)常采用的兩種手段，但由于缺乏職務(wù)的晉升，容易導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義或短視行為。建立聘任制和終身制的流動(dòng)體系，可使那些優(yōu)秀、有道德的聘任制公務(wù)員在工作一定年限后轉(zhuǎn)為終身制。這對聘任制公務(wù)員是巨大的激勵(lì)，可以極大提升聘任公務(wù)員的積極性，并減少短視和機(jī)會(huì)主義行為。而對工作消極、能力不足的常任制公務(wù)員則可以將其轉(zhuǎn)為聘任制作為懲罰。如此可以使終身制公務(wù)員產(chǎn)生危機(jī)感，使鯰魚效應(yīng)真正發(fā)揮作用，激勵(lì)政府內(nèi)部公務(wù)員的積極性。聘任制與終身制的流動(dòng)體系實(shí)際上還增強(qiáng)公務(wù)員錄用機(jī)制的靈活性和多樣性, 拓寬政府吸納優(yōu)秀人才的渠道和途徑, 提高政府治理的水平和效率, 營造公務(wù)員隊(duì)伍的良性競爭的氛圍。

3.健全法律制度，規(guī)范日常管理

公務(wù)員聘任制具有許多優(yōu)勢，但在實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生不少管理問題：僅僅是一紙文件對公務(wù)員實(shí)行聘任制，但其他配套管理措施還沿用老辦法，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)不適應(yīng)？對于聘任制公務(wù)員，是否應(yīng)該準(zhǔn)許應(yīng)聘中級職位，而不是只允許進(jìn)入副主任科員以下的初級職位？聘任制公務(wù)員到外地交流、轉(zhuǎn)任、調(diào)任或者升遷到領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等，其雇傭合同還是否有效？對其集體談判、罷工、績效工資等權(quán)利也應(yīng)予以考慮，不能只是剝奪聘任制公務(wù)員終身受雇的權(quán)利又保留其義務(wù)卻不予以補(bǔ)償（德姆克，2005）。

因此，政府在實(shí)施公務(wù)員聘任制改革時(shí)要及時(shí)建立健全配套的法律規(guī)范和相關(guān)的日常管理制度，強(qiáng)化對改革的剛性約束，避免朝令夕改或中途夭折以及可能出現(xiàn)的管理問題。在這方面，一些地方政府取得了一定的進(jìn)步，對聘任制公務(wù)員的管理規(guī)定非常詳細(xì)，具有操作性，并在借鑒委任制公務(wù)員制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行了創(chuàng)新，值得肯定。例如深圳市對聘任制公務(wù)員在社會(huì)保障問題上就有詳細(xì)規(guī)定：實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與職業(yè)年金相結(jié)合的退休保障制度。參加社會(huì)養(yǎng)老制度，同時(shí)為避免與委任制公務(wù)員差距太大，由財(cái)政按其工資的一定比例（暫定8%）為其繳納職業(yè)年金。廣東省佛山市順德區(qū)明確規(guī)定了聘任的公務(wù)員單方面通知聘任機(jī)關(guān)解除聘任合同的4種情形，及可以申請解除聘任合同的情形；同時(shí)也規(guī)定了聘任機(jī)關(guān)可以單方面解除聘任合同的 4 種情形和聘任機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)解除聘任合同的 7 種情形以及聘任機(jī)關(guān)不得解除聘任合同的4 種情形（唐曉陽、陳家剛，2012）。

從總體上看，我國聘任制在許多方面的配套措施還十分薄弱，缺乏相關(guān)資金和制度，法律法規(guī)交叉、模糊等問題嚴(yán)重。許多地方的聘任制公務(wù)員在招錄程序、薪酬、假期、福利、社會(huì)保障、退休金分配、申訴、控告、司法救濟(jì)、離職等方面的規(guī)定都是模棱兩可，給公務(wù)員和管理機(jī)關(guān)造成了很大困擾，致使聘任制淪為地方領(lǐng)導(dǎo)的形象工程。在全國范圍盡快建立健全聘任制公務(wù)員的法律規(guī)范和管理體系迫在眉睫。

4.加強(qiáng)相關(guān)理論研究

我國公務(wù)員聘任制的實(shí)行不過十余年，理論與實(shí)踐研究剛剛起步。許多研究僅限于介紹、描述或是簡單的比較，局限于合理性、利弊、具體的管理環(huán)節(jié)等細(xì)枝末節(jié)的問題上。而對聘任制與整個(gè)公務(wù)員制度的關(guān)系，對我國的行政體制改革的影響，與我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在關(guān)系等重大問題缺乏系統(tǒng)的研究。因而無法科學(xué)地指導(dǎo)公務(wù)員聘任制的改革實(shí)踐。理論界學(xué)者和專家們應(yīng)當(dāng)直接參與到公務(wù)員聘任制的改革實(shí)驗(yàn)、制度設(shè)計(jì)、配套措施的制定中去。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，并在實(shí)踐中發(fā)展和檢驗(yàn)理論。

各地方可設(shè)立專項(xiàng)研究基金、項(xiàng)目招標(biāo)等方式推動(dòng)相關(guān)的理論研究。在各地的改革實(shí)驗(yàn)中，政府也應(yīng)聘請相關(guān)的專家學(xué)者直接參與，組織專家進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并認(rèn)真學(xué)習(xí)和吸取外國的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，不斷完善這方面的理論研究。只有這樣，才能真正構(gòu)建出合適我國實(shí)際情況的公務(wù)員聘任制理論框架。

總之，公務(wù)員的聘任制度是新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要成果，是世界性的人事制度，是政府未來治理的必然趨勢，但具體各國公務(wù)員聘任制的范圍相差極大，這受政治文化、社會(huì)歷史等眾多因素共同影響，但起決定性作用的是對政府治理模式的選擇。選擇新公共管理模式的國家一般會(huì)更多采用聘任制公務(wù)員，而采用傳統(tǒng)行政模式的國家則更可能實(shí)行公務(wù)員常任制，這兩種政府管理模式及其所對應(yīng)公務(wù)員制度各有優(yōu)缺點(diǎn)。我國在進(jìn)行公務(wù)員體制改革時(shí)，應(yīng)客觀看待兩種制度模式，科學(xué)、合理地確定公務(wù)員聘任制的邊界范圍，并在聘任制的改革實(shí)踐中加強(qiáng)研究，不斷完善。

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