盛 逖

（中國社會科學院 財經戰(zhàn)略研究院，北京100045）

現(xiàn)階段我國糧食補貼政策體系包括收入型補貼、生產型補貼和保障型補貼三種。其中，收入型補貼包括糧食直補和農資綜合補貼，可以直接增加農民收入，降低生產成本上升的不利影響。而生產型補貼包括良種補貼和農機具購置補貼，可以鼓勵農民采用新技術、種植新品種以提高生產效率，增加收入。保障型補貼包括最低收購價和農作物保險，最低收購價是國家宏觀調控糧食市場價格的最直接政策工具，低費率的農作物保險則極大減輕了突發(fā)自然災害給種糧戶帶來的風險損失，兩者均為農民的種糧收入提供了重要制度保障。深入研究和準確定量評價現(xiàn)階段我國糧食直補、農資綜合補貼等糧食補貼政策的績效，并加以完善，對保障糧食安全、穩(wěn)定糧食價格、提高農民收入等均具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、文獻回顧

Frase定量分析了價格支持政策對農民生產決策的影響，認為農民的風險規(guī)避偏好越高，越愿意執(zhí)行保價政策［1］。Harry de Gorter等認為美國農業(yè)補貼計劃能有效增加農產品產量［2］。Kathrin Happe等運用空間動態(tài)模型來分析德國不同模式的直接補貼效果，研究顯示按照種植面積制定的直補政策對農業(yè)競爭力、農業(yè)結構優(yōu)化和農民收入缺乏顯著促進作用，應采用種植面積和產量的混合補貼政策［3］。從現(xiàn)有文獻看，國外學者主要運用一般均衡分析和局部均衡分析、動態(tài)規(guī)劃模型、計量模型等方法定量研究特定地區(qū)的糧食補貼政策對產量和農民收入的激勵效應，認為糧食補貼政策能夠有效促進糧食生產，但在提高農民收入的效果上存在不同觀點。

國內學者對分省糧食補貼政策效果的定量評價僅局限于對糧食直補的效果進行分析評價。張照新、梁偉鋒等研究了安徽、河南等糧食主產區(qū)糧食補貼制度改革的經驗和問題，并提出了有針對性的建議［4］［5］。馬愛慧、李成貴認為，借鑒歐美經驗，我國需建立一個由直接補貼（固定補貼）、價格支持（不固定補貼）和生產補貼等構成的完善的糧食補貼政策體系［6］［7］。但是，在我國現(xiàn)行糧食價格補貼政策體系中，相對于農資綜合補貼，糧食直補的金額占比小，僅分析糧食直補資金的效果，不能完整和充分反映整個糧食補貼政策的實施績效，代表性不強。如2012年我國糧食補貼總金額達到1 642億元，其中農資綜合直補1 071億元，是糧食直補金額的7．09倍，大幅超過糧食直補，而且逐年快速增加。所以，對糧食補貼政策績效的全面評價應該包括農資綜合直補和糧食直補等全部補貼資金。但由于分省良種補貼和農機具購置補貼數(shù)據(jù)難以獲得，最低收購價尚未發(fā)生實際作用，農作物保險則規(guī)模較小且分省實際補貼金額數(shù)據(jù)也難以獲得，而2012年我國農資綜合直補和糧食直補占全部糧食補貼的比重高達74．42%，具有充分的代表性。

同時，國內學者基本上都直接使用農民人均純收入作為重要的產出指標之一，但是統(tǒng)計年鑒中，農民人均純收入分為家庭經營收入、工資性收入、財產性收入和轉移性收入四種，而工資性收入和財產性收入與糧食補貼關系不大，使用家庭經營收入與轉移性收入之和作為產出指標，能更有針對性和更準確地評價糧食補貼政策的效果。另外，實際使用按出售商品糧補貼標準作為投入指標的文獻也很少見。

因此，本文選擇糧食直補金額與農資綜合直補金額之和、畝均補貼金額、按出售商品糧補貼金額三個投入指標，選擇糧食產量和農民人均收入（經營收入和轉移性收入之和）兩個產出指標，以更全面和準確地評價現(xiàn)行糧食補貼政策的實施效果。

二、分析框架與實證模型

（一）糧食補貼的綜合技術效率、純技術效率與規(guī)模效率理論界定

綜合技術效率是指糧食補貼資金規(guī)模和標準結構既定條件下，糧食產量和農民人均經營收入與轉移收入之和與理論最優(yōu)值的比值，等于規(guī)模效率和純技術效率的乘積。綜合技術效率值等于1，說明此時處于規(guī)模報酬不變的最適宜狀態(tài)，對糧食產量和農民收入的提升效率也最佳，達到了最優(yōu)的補貼政策效果。規(guī)模效率是指在給定糧食補貼政策體系下，反映補貼規(guī)模與糧食生產規(guī)模和農民收入水平的匹配度。規(guī)模效率值等于1，說明此時的補貼資金規(guī)模處于規(guī)模收益不變的最適宜狀態(tài)，規(guī)模有效。如果規(guī)模效率值小于1，則反映在既定的技術水平上，補貼規(guī)模不合理，存在規(guī)模遞增或者遞減的可能，未達到最優(yōu)規(guī)模。純技術效率考察的是糧食補貼標準（包括按面積和按出售商品糧）能否與糧食補貼目標相匹配，即提高補貼標準能否提高糧食生產效率和更大幅度提升農民收入。

（二）實證模型說明

Charmes和Cooper等于1978年提出基于數(shù)據(jù)包絡分析方法（DEA）的CCR模型，該模型假定規(guī)模報酬不變，直接使用多項輸入指標和輸出指標構建非參數(shù)模型，利用線性規(guī)劃評價同類型決策單元的相對效率高低。Banker等則假定規(guī)模報酬可變，將CCR模型發(fā)展為BCC模型，即綜合技術效率（CCR）＝ 規(guī)模效率（BCC）＊ 純技術效率（BCC），可以更準確地考察決策單元的相對效率。

其中，X與Y表示全部決策單元的投入矩陣和產出矩陣集合，S＋和S－為松弛變量。對λ沒有其他約束條件時，它是規(guī)模不變的CCR模型；而增加凸集約束條件，使得單位矩陣Inλ＝1，則變成規(guī)模收益可變的BCC模型。θ值表示決策單元i的相對效率值，0＜θ≤1，它反映該決策單元的技術水平、經營管理能力等綜合效率。如果θ＝1，且S＋＝S－＝0，稱該單元為DEA有效，即其投入產出效率相對其他決策單元處于最優(yōu)狀態(tài)。如果θ＝1，但S＋≠0或S－≠0，稱為DEA弱有效，表明存在投入冗余或產出不足。如果，θ＜1，表明存在1－θ的效率損失，稱為DEA無效，既需提升技術效率，還須調整規(guī)模結構。

（三）投入產出指標選擇及數(shù)據(jù)說明

根據(jù)上文分析，本文選擇糧食直補金額與農資綜合直補金額之和、畝均補貼金額、按出售商品糧補貼金額三個投入指標，選擇糧食產量和農民人均收入（包括經營收入和轉移性收入之和）兩個產出指標，進行糧食補貼效率計算，投入指標和產出指標的數(shù)值見表1。各省糧食補貼數(shù)據(jù)來源于財政部網(wǎng)站、各省政府主管部門網(wǎng)站，經計算整理而得。糧食種植面積和糧食產量數(shù)據(jù)來源于《國家統(tǒng)計局發(fā)布關于2011年糧食產量數(shù)據(jù)的公告》。畝均補貼標準＝糧食補貼金額／糧食種植面積，按出售商品糧補貼標準＝糧食補貼金額／農民出售糧食數(shù)量，農民出售糧食數(shù)量＝農村居民家庭人均出售數(shù)量＊農村人口數(shù)量，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》（2012）。由于缺少浙江、福建、廣西和貴州的數(shù)據(jù)，所以樣本數(shù)為27個省份。

表1 2011年我國分省糧食生產補貼投入和產出情況

三、實證分析結果

（一）規(guī)模效率分析

如表2所示，2011年，天津、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、湖北、西藏和新疆共10個省份規(guī)模效率處于DEA有效狀態(tài)，說明這些省份的糧食補貼投入規(guī)模合理，處于規(guī)模收益不變的最優(yōu)狀態(tài)。其余省份中除山西、上海、海南、青海和寧夏之外，其他12個省份糧食補貼規(guī)模效率均超過0．9，全部省份的規(guī)模效率整體平均值達0．924，說明現(xiàn)階段我國絕大多數(shù)省份的糧食補貼規(guī)模與其糧食產量和農民收入接近最優(yōu)匹配狀態(tài)。同時，上海和海南的規(guī)模效率均低于0．4，不僅與DEA有效值相距甚遠，且與全國平均水平差距較大，表明我國現(xiàn)階段各省之間的規(guī)模效率仍存在很大差距。再從規(guī)模收益狀態(tài)看，吉林、山東等10省處于規(guī)模收益不變狀態(tài)，山西、四川、云南三省處于規(guī)模遞增狀態(tài)，應進一步增加糧食補貼規(guī)模以提高糧食生產效率和農民收入水平。而河北、江蘇等14個省份處于規(guī)模報酬遞減狀態(tài)，需要減少投入冗余。因此，總體而言現(xiàn)階段我國糧食補貼的規(guī)模效率已經較為接近DEA有效狀態(tài)，但省際之間差距較大，亟須加以改進和完善。

表2 2011年各省糧食補貼效率值

（二）純技術效率分析

2011年，全部省份的純技術效率平均值達0．887，天津、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、湖北、西藏和新疆共11個省份純技術效率處于DEA有效狀態(tài)，說明這些省份糧食補貼標準與糧食生產效率和農民增收處于最優(yōu)匹配結構，對糧食產量和農民人均收入的提升效率最佳。其余16省中，北京、上海、江蘇、湖南等八省的純技術效率值高于0．8，而甘肅、青海等八省的純技術效率則低于0．8，其中甘肅最低只有0．595。因此，總體而言，現(xiàn)階段我國糧食補貼的純技術效率提高較快，但各省之間糧食補貼的純技術效率存在很大差距，效率不高的省份進一步優(yōu)化提升的任務仍較繁重。

（三）綜合技術效率分析

當規(guī)模效率和純技術效率同時處于DEA有效狀態(tài)時，綜合技術效率才能達到生產有效前沿。2011年，全部省份的綜合技術效率平均值為0．822，天津、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、湖北、西藏和新疆共10個省份的綜合技術效率達到DEA有效狀態(tài)，說明這些省份糧食補貼政策的作用發(fā)揮較為充分，糧食補貼政策目標的實現(xiàn)程度較高。山西省處于DEA弱有效狀態(tài)，其純技術效率處于DEA有效，同時處于規(guī)模收益遞增狀態(tài)，說明需要進一步提高糧食補貼規(guī)模，以提高規(guī)模效率，從而達到整體DEA有效。

而河北、安徽、廣東、海南、重慶、四川、陜西、青海、寧夏等16省處于DEA無效狀態(tài)。其中，江蘇、湖南、重慶的綜合技術效率值分別為0．961、0．919、0．893，均高于全國平均水平，其純技術效率值和規(guī)模效率值也均高于全國平均水平，接近DEA有效狀態(tài)。由于三省均處于規(guī)模收益遞減狀態(tài)，可以通過調整投入規(guī)模和優(yōu)化結構從而較快地達到整體DEA有效。

江西、廣東、四川和云南四省的綜合技術效率值也均高于0．822的全國平均水平，這四省的一個共同特征是規(guī)模效率值均高于0．95，很接近DEA有效，而純技術效率值距0．887的全國平均水平相差不大，應更加注重通過調整優(yōu)化補貼標準來達到整體DEA有效。北京、河北、安徽、陜西和甘肅五省的規(guī)模效率值高于全國平均水平，但由于純技術效率較大低于全國平均值，所以導致綜合技術效率低于平均水平。特別是甘肅省純技術效率只有0．595，是各省中的最低值，這意味著在產出不變下，存在40．5%的投入冗余。上海的純技術效率為0．942，接近DEA有效，但規(guī)模效率低，僅有0．418，導致綜合技術效率大幅低于全國平均水平，僅高于海南省，而且處于規(guī)模遞減狀態(tài)，需要調整投入規(guī)模來提高效率。海南、青海、寧夏三省無論是純技術效率、規(guī)模效率還是綜合技術效率均大幅低于全國平均水平，三省也均處于規(guī)模遞減狀態(tài)，需要同時從調整投入規(guī)模和優(yōu)化標貼標準來改進效率。

（四）糧食主產區(qū)糧食補貼效率分析

我國糧食主產區(qū)主要包括遼寧、吉林、內蒙古、山東、河南、湖北、江西、湖南、四川、江蘇、安徽、黑龍江和河北共13個省份。2011年，13個糧食主產省規(guī)模效率平均值為0．987，純技術效率平均值為0．936，綜合技術效率平均值為0．925，均高于全國平均水平。其中，內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南和湖北七省的綜合技術效率達到DEA有效狀態(tài)。而安徽、河北在提升純技術效率上需要下大力氣，以不斷夯實我國糧食安全基礎。

四、完善我國糧食補貼政策的建議

現(xiàn)階段，我國糧食補貼政策除了存在補貼績效省際差距大的問題之外，還面臨以下需要重視的問題，如糧食直補標準不高且目標指向性不強，對生產的鼓勵效應降低；農資綜合直補等補貼高速增長，但受財政收入增速下降的影響，未來繼續(xù)高速增長的可持續(xù)能力不足；種子化肥、農機等生產成本快速上升，抵消糧食補貼收益、弱化惠農政策效果的問題凸顯；農業(yè)保險覆蓋面窄，最低收購價格確定機制需要增強科學性等，均亟須采取有針對性的政策措施加以完善，以有效提高農民收入、穩(wěn)定糧價和保障國家糧食安全。

（一）加快糧食直補政策由“普惠型”向“生產激勵型”轉變

目前，我國糧食直補并沒有合理的確定標準，主要是根據(jù)財政支付能力確定的，而不是根據(jù)補貼需要來確定預算，我國的糧食直補實際上已經變成了一種不與價格、產量掛鉤的普惠型純固定補貼，糧食直補的激勵效果不斷下降。因此，要扭轉糧食直補的激勵效果日益下降的局面，就必須對糧食直補的發(fā)放標準和方式進行調整，使其不僅符合農民增收的政策目的，也能達到鼓勵糧食生產、提高糧食產量的政策效果。

根據(jù)直補政策目的向“生產激勵型”轉變的調整需要，糧食直補應該分成兩部分，即固定補貼和售糧補貼。其中，固定補貼仍與前期的面積掛鉤，而不與當期的產量和價格掛鉤，也不管市場上糧價的高低，都通過銀行賬戶直接支付給農民。售糧補貼，政府根據(jù)當前經濟發(fā)展狀況、人均收入水平、物價等因素制定售糧補貼率（元／噸），然后根據(jù)每年每戶農民出售糧食的數(shù)量乘以售糧補貼率得出售糧補貼金額并支付給農民。售糧補貼率并非一成不變，而應以3年為一個周期進行相應調整。固定補貼可以保持目前的補貼水平不變，通過增加售糧補貼可以補貼真正從事糧食生產的農戶，使其增加收入得到實惠，政策效果也不斷增強，但可能會使財政補貼數(shù)額增加較快，加重財政負擔。為了合理節(jié)約財政補貼資金，可以把2012年直接補貼金額乘以90%的折扣系數(shù)后作為固定補貼進行發(fā)放，雖然看起來補貼水平下降，但是實際種糧戶的利益并沒有受損，固定補貼損失可由售糧補貼部分完全彌補，還有富余。這樣不僅財政補貼資金增加不多，還會收到很好的糧食生產激勵效果。同時，加快制定頒布《農業(yè)補貼條例》等法律法規(guī)，使得對農民的糧食補貼法律化、制度化，穩(wěn)定種糧戶的合理預期，提高其生產積極性。

（二）盡快實行農資綜合補貼金額與農業(yè)生產資料價格指數(shù)波動相掛鉤

2006年以來，我國農資綜合補貼高速增長，2012年比2006年增加7．925倍，年均算術增長率高達132%。但是，2012年，我國財政收入較上年增長12．8%，增速出現(xiàn)了較大回落，未來在財政收入平穩(wěn)增長的條件下，繼續(xù)農資綜合補貼高速增長困難很大。而且，受歐美金融危機的影響，有色金屬等大宗商品價格高位回落態(tài)勢明顯，農業(yè)生產資料價格未來繼續(xù)大幅上漲的可能性不大。因此，應該在2013年的補貼基數(shù)上，從2014年開始，將每年農資綜合補貼金額與農業(yè)生產資料價格指數(shù)相掛鉤，如果價格指數(shù)下跌，保持補貼金額不變；如果價格指數(shù)上漲，補貼金額同比例增加，即跟漲不跟跌。

（三）合理穩(wěn)定農業(yè)生產資料價格，有利于減輕農資補貼和農機具補貼支出壓力

隨著我國農業(yè)現(xiàn)代化程度的不斷提高，農業(yè)生產資料在種植成本中的比重越來越高?；省⑥r藥、農機具等價格的過快上漲，不斷侵蝕糧食生產利潤，弱化惠農政策效果的問題凸顯。同時，為彌補農民生產成本上漲，也迫使政府用于農資綜合補貼和農機具購置補貼的支出金額增長過快，增加財政負擔。

當前應做好以下主要工作：一是完善農業(yè)生產資料價格監(jiān)測制度。密切關注農資市場的價格動態(tài)和供求狀況以及生產經營成本變化，加強對農業(yè)生產資料價格走勢的研究和預測，提高價格預警的準確性和及時性。引導農民根據(jù)市場行情變動情況，合理購買農業(yè)生產資料，科學安排生產和自主經營，不斷提升經濟效益。二是積極落實國家對農用生產資料企業(yè)的稅收、物流等優(yōu)惠政策，鼓勵其擴大生產，以降低農業(yè)生產資料價格，降低種糧成本，保護農民的種糧積極性。三是完善國家農用生產資料儲備制度。農資價格淡季較低，可以加大采購數(shù)量擴張國家農資儲備規(guī)模，以抑制淡旺季之間的農資價格劇烈波動。第四是根據(jù)《國家發(fā)展改革委關于開展全國化肥價格和涉農收費專項檢查的通知》等文件規(guī)定，加強對農資市場經營和價格行為的管理力度，加強對農機械、農藥等農資企業(yè)價格法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，從快從重打擊各種價格欺詐、以次充好、制假販假、囤積哄抬物價的價格違法行為，有效穩(wěn)定農資市場供需和價格，保障農民的利益。

（四）繼續(xù)完善良種補貼、最低收購價和農作物保險制度

首先，按照市場化原則，充分發(fā)揮良種補貼對優(yōu)質品種的推廣作用，實現(xiàn)兩者的高效結合，提高良種普及率，不斷增加糧食產量。其次，可以通過期貨市場發(fā)現(xiàn)最低收購價的均衡價格，并根據(jù)國內物價的變動情況進行相應調整，不斷完善最低收購價政策。最后，針對我國農業(yè)保險存在商業(yè)化運作較難、認知程度較低、產品設計不完善等問題，應加快建立健全政策性農業(yè)保險制度，在國家財政的支持下，推行統(tǒng)一管理、規(guī)范操作、政府補貼、商業(yè)化運作的模式，在山東和河南等糧食主產區(qū)特別是種糧大戶和主要農場加快普及種糧保險，提高農業(yè)保險賠付標準，擴大農業(yè)保險范圍，使農業(yè)保險逐步走上規(guī)?；⑸虡I(yè)化運作的道路。

［1］Fraser R．W．Price Support Effects on EC Producers［J］．Journal of Agricultural Economics，1991，42（l）：1—11．

［2］Harry de Gorter，Eric Fisher．The Dynamic Effects of Agricultural Subsidies in the United States［J］．Journal of Agricultural and Resource Economics，1993，18（2）：147—159．

［3］Happe K，Balmann A．Structural，Efficiency and Income Effects of Direct Payments［C］／／Proceedings of the 25th International Conference of Agricultural Economists（IAAE）．Siidafrika，2003．

［4］張照新，歐陽海洪，張秋霞．安徽、河南等部分糧食主產區(qū)補貼方式改革的做法、效果、問題及政策建議［J］．管理世界，2003，（5）：60—66．

［5］梁偉鋒，王艷秀．日美農業(yè)貿易保護的特點、績效比較及其啟示［J］．經濟與管理，2011，（3）：89—92．

［6］馬愛慧，張安錄．農業(yè)補貼政策效果評價與優(yōu)化［J］．華中農業(yè)大學學報（社會科學版），2012，（3）：33—37．

［7］李成貴．糧食直接補貼不能代替價格支持——歐盟、美國的經驗及中國的選擇［J］．中國農村經濟，2004，（8）：54—57．