涉公有住房若干法律問題的調(diào)查研究：從司法角度考察

薛 峰，李玉斌

(北京市東城區(qū)人民法院，北京100007)

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)住房制度改革逐步深入，城市建設(shè)速度不斷加快，房地產(chǎn)市場(chǎng)迅猛發(fā)展，房屋價(jià)格不斷攀升，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下福利的公有住房的“含金量”不斷提高，圍繞公有住房承租、使用、拆遷補(bǔ)償、已購(gòu)公有住房所有權(quán)等問題引發(fā)了大量的糾紛。公房是全民所有和集體所有的房屋。公有住房是公房中用于居住的房屋。1998年7月以前公有住房多以福利性質(zhì)分配并承租使用1此處的承租并非真正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下租賃合同中的標(biāo)準(zhǔn)承租。。雖然自1998年7月起已經(jīng)停止了福利分房21998年7月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國(guó)發(fā)［1998］23號(hào))，明確自1998年下半年開始停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。，但公有住房仍將繼續(xù)存在并在縮小社會(huì)差距和促進(jìn)和諧社會(huì)構(gòu)建方面發(fā)揮巨大作用。研究并明確公有住房使用的相關(guān)問題，對(duì)于公正司法、平息社會(huì)矛盾、公平合理分配公共資源具有重要意義，也事關(guān)人民群眾實(shí)現(xiàn)“住有居所”、享受幸福生活的安居樂業(yè)“中國(guó)夢(mèng)”。以北京市東城區(qū)人民法院審理涉及公有住房糾紛案件為樣本，采用實(shí)證統(tǒng)計(jì)分析、制度規(guī)范分析等研究方法，從公有住房管理的性質(zhì)入手，對(duì)公有住房的相關(guān)法律問題進(jìn)行研究，試圖探討審理涉及公有住房糾紛案件中應(yīng)當(dāng)遵循的基本規(guī)則和統(tǒng)一的裁判尺度，以更好地指導(dǎo)司法實(shí)踐。

一、涉及公有住房糾紛案件概況

(一)傳統(tǒng)民事案件中涉及公有住房糾紛案件概況

在傳統(tǒng)民事案件中，涉及公有住房的案件非常多，主要有房屋租賃合同糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、排除妨害糾紛、拆遷安置補(bǔ)償合同糾紛、供用熱力合同糾紛等多種案件，遍及社會(huì)生活的方方面面。2009年至2011年間，東城區(qū)人民法院共受理涉及公有住房的民事案件1206件。

(二)行政案件中涉及公有住房糾紛案件概況

在行政案件中，涉及公有住房糾紛的案件所占比例較小，其案件多是對(duì)公有住房的所有權(quán)人或者管理人允許公有住房的承租人更名行為不服而提起的訴訟，一般以政府為被告。2009年至2011年間，東城區(qū)人民法院共受理涉及公有住房管理的行政案件68件。

二、涉公有住房糾紛的法律問題

公有住房，也稱為公有住宅，簡(jiǎn)稱公房。根據(jù)公有住房產(chǎn)權(quán)單位及管理單位的不同，公有住房通常分為直管公有住房和自管公有住房。因自管公有住房的相關(guān)爭(zhēng)議并不屬于人民法院的主管范圍，故本文主要討論直管公有住房承租權(quán)的性質(zhì)及相關(guān)法律適用問題1詳見:《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問題的通知》(1992年11月25日法發(fā)＜1992＞38號(hào)發(fā)布)。王成:《直管公房使用權(quán)相關(guān)問題研究——以物權(quán)法為視角》，《北京審判》，2011年第9期。。

公房糾紛案件中所涉及的法律問題，根據(jù)案件類型的不同，可以區(qū)分為基本問題和實(shí)務(wù)問題兩大類。基本問題是指因公房本身的性質(zhì)而引發(fā)的，在所有的案件中均應(yīng)當(dāng)考慮的問題。實(shí)務(wù)問題僅指在某類型的案件中存在的問題，與司法實(shí)務(wù)密切相關(guān)。

(一)基本問題

1、關(guān)于公有住房租賃合同的性質(zhì)問題

公有住房一經(jīng)分配并簽訂租賃合同，其使用權(quán)便歸于承租人，但其所有權(quán)并未發(fā)生變化。

公有住房租賃合同雖名為合同，但其實(shí)質(zhì)是公有住房產(chǎn)權(quán)單位或管理單位為了對(duì)公有住房進(jìn)行管理而簽訂的，并非實(shí)質(zhì)意義上的民事合同，具有明顯的行政管理特性。主要表現(xiàn)在:(1)主體的特定性。公有住房租賃合同發(fā)生于特定的當(dāng)事人之間，合同雙方的主體均有資格上的要求。如出租人一般為政府對(duì)公房的管理機(jī)關(guān)或經(jīng)其授權(quán)委托的事業(yè)單位，承租人一般為滿足職務(wù)、職級(jí)、工齡、家庭人數(shù)等一系列分房條件且享受國(guó)家住房福利待遇的人員。合同雙方以公有住房為媒介，形成了一種管理關(guān)系。同時(shí)，在因原承租人去世或外遷后變更承租人時(shí)，新承租人亦應(yīng)當(dāng)滿足一定的條件，如具有本市戶口、共同居住滿一定年限等。(2)內(nèi)容的固定性。公有住房租賃合同采用格式文本，其主要內(nèi)容，如租金、期限、違約責(zé)任、雙方權(quán)利義務(wù)等，都來(lái)源于公有住房的相關(guān)政府規(guī)章或者規(guī)范性文件，并不允許雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商。(3)期限的無(wú)期性。原則上，公有住房租賃合同的期限是公有住房的使用壽命，并無(wú)固定的期限限制。只有在更換承租人時(shí)，才會(huì)簽訂新的租賃合同。

關(guān)于公有住房租賃合同的性質(zhì)存在民事合同與行政合同兩種觀點(diǎn)的爭(zhēng)議，理論上的爭(zhēng)議導(dǎo)致司法實(shí)踐中對(duì)于涉及公有住房案件存在依照民事訴訟程序?qū)徖磉€是依照行政訴訟程序?qū)徖淼牟煌龇?。公有住房租賃合同的性質(zhì)成為處理涉及公有住房案件應(yīng)當(dāng)考慮的首要問題。實(shí)踐中，由于歷史遺留的做法和認(rèn)識(shí)的誤區(qū)等因素，對(duì)于公有住房租賃合同性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和處理，表現(xiàn)出按民事合同性質(zhì)處理逐步向區(qū)分具體情況，分別按照民事或行政關(guān)系處理的趨勢(shì)。

2、關(guān)于公有住房承租權(quán)的法律性質(zhì)問題

一般認(rèn)為，無(wú)論哪種形式的公房，所有權(quán)人對(duì)公房的所有權(quán)與實(shí)際控制權(quán)是分離的，承租人在分得公房后，可以持續(xù)占有、使用并利用房屋進(jìn)行收益。公房承租權(quán)作為一種權(quán)利，其法律性質(zhì)存在一定的特殊性，對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在較大爭(zhēng)議。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，公房承租權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種特殊的債權(quán)。一方面，公房承租權(quán)是基于公房租賃合同產(chǎn)生的。從法律規(guī)定來(lái)看，出租人將房屋交付承租人，保持租賃物符合居住條件，承租人須按期交付租金，房屋所有權(quán)變動(dòng)不影響租賃關(guān)系。因此，公房承租權(quán)并非如物權(quán)般直接支配其標(biāo)的物的獨(dú)立的權(quán)利，而是基于公房租賃合同而產(chǎn)生的租賃關(guān)系，應(yīng)為債權(quán)性質(zhì)。另一方面，我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定了物權(quán)法定原則，但并未將公房承租權(quán)確定為一種物權(quán)。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，公房承租權(quán)是用益物權(quán)。首先，公房承租權(quán)符合《物權(quán)法》關(guān)于用益物權(quán)的規(guī)定，具有排他性，是獨(dú)立物權(quán)、主物權(quán)。其次，公房承租權(quán)是永久使用權(quán)，其物權(quán)效力甚至強(qiáng)于《物權(quán)法》已明確規(guī)定的有期物權(quán)。再次，公房承租權(quán)是取得在先，簽訂公房租賃合同在后，公房承租權(quán)人對(duì)公房承租權(quán)享有處分權(quán)。最后，拆遷公房時(shí)對(duì)公房承租權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償進(jìn)一步證明了公房承租權(quán)的物權(quán)性①詳見:《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問題的通知》(1992年11月25日法發(fā)＜1992＞38號(hào)發(fā)布)。王成:《直管公房使用權(quán)相關(guān)問題研究——以物權(quán)法為視角》，《北京審判》，2011年第9期。。

公房承租權(quán)的法律屬性，不僅是當(dāng)事人能否獨(dú)立享有公房承租權(quán)的理論基礎(chǔ)，更是當(dāng)事人能否獨(dú)立行使與公房相關(guān)的訴訟權(quán)利的重要支撐。對(duì)這一問題的分析，不僅是行政法理論應(yīng)當(dāng)研究的問題，也是民法理論應(yīng)當(dāng)研究的問題。這一問題不僅是民法學(xué)問題，更是一個(gè)民法問題2民法問題的討論最終都要落腳在民法規(guī)則的設(shè)計(jì)和適用上。但民法學(xué)問題，則沒有這一限制，只要討論的對(duì)象與民法有關(guān)，都屬民法學(xué)問題。民法問題肯定是民法學(xué)問題，民法學(xué)問題未必都是民法問題。關(guān)于這一問題的詳細(xì)論述，參見王軼:《對(duì)中國(guó)民法學(xué)學(xué)術(shù)路向的初步思考——過(guò)分側(cè)重制度性研究的缺陷及其克服》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2006年第1期。。但在目前的司法實(shí)踐中，對(duì)公房承租權(quán)法律屬性的定位仍存在較大爭(zhēng)議，這是造成“同案不同判”現(xiàn)象最為重要的原因。

(二)實(shí)務(wù)問題3目前實(shí)踐中，因公有住房租賃合同引發(fā)的糾紛主要按民事合同處理。故，囿于篇幅所限，實(shí)務(wù)問題的探討主要限于按民事合同處理的內(nèi)容。

1、關(guān)于公有住房承租人與所有權(quán)人的權(quán)利沖突問題

(1)公房承租人因公房使用問題提起訴訟，是否應(yīng)當(dāng)以所有權(quán)人提出主張為前提

作為房屋占有、使用人的公房承租人，因遮光、阻礙通行等相鄰關(guān)系問題與相鄰關(guān)系人產(chǎn)生了糾紛，能否單獨(dú)以自己的名義提起訴訟，要求對(duì)方承擔(dān)排除妨害等法律責(zé)任呢?也就是說(shuō)，在房屋所有權(quán)與使用權(quán)相分離時(shí)，公房承租人對(duì)房屋的使用受到侵害時(shí)，應(yīng)由房屋的所有權(quán)人主張權(quán)利，還是應(yīng)由房屋的承租人主張權(quán)利，司法實(shí)踐中存在較大的爭(zhēng)議。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，公房承租人作為房屋的使用人，相鄰方的妨害行為直接作用并影響承租人的生產(chǎn)、生活，因此，承租人依法享有主張相鄰關(guān)系或者排除妨害的權(quán)利。從更高效率、更好地保護(hù)房屋權(quán)益的角度，承租人應(yīng)當(dāng)獨(dú)立地享有該項(xiàng)訴權(quán)，而不以所有權(quán)人主張權(quán)利為前提。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，原告應(yīng)當(dāng)是與案件具有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。在相鄰關(guān)系、排除妨害糾紛中往往存在權(quán)利房屋被侵害的情形，在這類案件中，由于直接被侵害的是所有權(quán)人的所有權(quán)，而不僅僅是承租人的使用權(quán)。尤其是涉及房屋貶值的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題，如果所有權(quán)人不參與訴訟，所有權(quán)人今后的權(quán)利主張將受到極大限制，對(duì)其權(quán)利保護(hù)不利。因此，此類案件應(yīng)當(dāng)與所有權(quán)人的所有權(quán)關(guān)系密切。承租人提起相關(guān)訴訟的，公房所有權(quán)人應(yīng)該成為該案件的共同原告或者有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人。

(2)公房承租人的承租權(quán)是否可以對(duì)抗所有權(quán)人的所有權(quán)

當(dāng)公房的所有權(quán)人行使其所有權(quán)的行為與公房的承租人對(duì)公房的使用產(chǎn)生矛盾后，承租人是否可以提起訴訟，要求所有權(quán)人排除妨害。這是司法實(shí)踐中的一個(gè)難題。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，公房的承租人與公房的所有權(quán)人之間存在房屋租賃關(guān)系，是一種債權(quán)債務(wù);承租人基于其債權(quán)請(qǐng)求權(quán)僅能要求所有權(quán)人履行租賃合同義務(wù)，而所有權(quán)人對(duì)其公房享有占有、使用、處分、收益的權(quán)利。承租人不能以其因租賃合同形成的債權(quán)請(qǐng)求權(quán)對(duì)抗所有權(quán)人所享有的物權(quán)，故承租人不能基于債權(quán)請(qǐng)求權(quán)主張所有權(quán)人排除妨害。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，公房承租人對(duì)其承租的公房享有合法權(quán)益，在所有權(quán)人對(duì)房屋進(jìn)行拆除改建的過(guò)程中造成了對(duì)承租人所承租房屋的通風(fēng)、采光等妨害時(shí)，承租人有權(quán)提起訴訟，要求侵權(quán)人排除妨害。

之所以上述兩類問題的爭(zhēng)議，其主要原因在于兩個(gè)方面，一是對(duì)于公房承租權(quán)的法律性質(zhì)的定位存在分歧，即公房承租權(quán)的法律性質(zhì)是債權(quán)，還是物權(quán)問題。二是對(duì)《物權(quán)法》中不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的涵蓋范圍的理解存在爭(zhēng)議。

2、關(guān)于拆遷已被租賃的公有住房的安置補(bǔ)償問題

在拆遷安置補(bǔ)償合同中，公房承租人雖然僅是房屋的承租人，但卻享有近乎于房屋所有權(quán)人的權(quán)利，拆遷安置補(bǔ)償一般被視為對(duì)公房承租權(quán)人的承租權(quán)進(jìn)行的補(bǔ)償。公房承租人及其同住家屬可以作為被拆遷安置對(duì)象，同樣享受拆遷利益。

當(dāng)房屋的共同使用人認(rèn)為其未被妥善安置，或者對(duì)于被安置房屋的所有權(quán)與被拆遷對(duì)象發(fā)生糾紛時(shí)，如何確定共同使用人在拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議中的權(quán)利以及安置房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，是人民法院審理此類糾紛的難題。

3、關(guān)于公有住房的承租人更名問題

公房的原承租人外遷或者死亡后，其同住者要求繼續(xù)承租該公房的，可以向公房產(chǎn)權(quán)人或者管理人申請(qǐng)，經(jīng)同意，其同住者可以繼續(xù)承租該房屋并與公房產(chǎn)權(quán)人或管理人簽訂新的租賃合同，此種行為稱為承租人的更名。根據(jù)《上海市房屋租賃條例》第四十一條的規(guī)定，公有住房承租人死亡的，其生前的共同居住人在該承租房屋內(nèi)有本市常住戶口的，可以繼續(xù)履行租賃合同，其生前的共同居住人在該承租房屋處無(wú)本市常住戶口或者生前無(wú)共同居住人的，其生前有本市常住戶口的配偶和直系親屬可以繼續(xù)履行租賃合同。因此，公房管理部門應(yīng)當(dāng)依照上述規(guī)定審核申請(qǐng)人是否符合更名條件，以及是否需要征求其他家庭成員意見。

當(dāng)公房的原承租人去世后，其繼承人誤以為公房承租權(quán)為遺產(chǎn)，往往并對(duì)遺產(chǎn)的分配產(chǎn)生爭(zhēng)議，尤其是對(duì)具有極高價(jià)值的房屋類財(cái)產(chǎn)的分配有較大爭(zhēng)議。因此類爭(zhēng)議不屬于民事訴訟的受案范圍，不能在民事訴訟的繼承糾紛中一并解決，只能另行提起行政訴訟。

一般來(lái)說(shuō)，行政訴訟主要是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行作為的具體行政行為或不作為的具體行政行為不服而提起是訴訟。具體到公房管理案件中，主要是公房的利害關(guān)系人對(duì)公房所有權(quán)人或管理人對(duì)承租人進(jìn)行更名的行為或拒絕進(jìn)行更名的行為提出異議。此類案件的審理難點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)同意更名或拒絕更名的具體行政行為是否符合相關(guān)規(guī)定，其中需要詳細(xì)審查的事實(shí)重點(diǎn)是更名人是否具備公有住宅租賃合同約定的共同居住兩年以上、同一戶籍、經(jīng)其他家庭成員同意等更名條件。

4、關(guān)于優(yōu)撫家庭的廉租住房騰退問題

城鎮(zhèn)廉租住房是指政府在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣?huì)保障職能，向具有本地區(qū)非農(nóng)業(yè)常住戶口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭提供的租金補(bǔ)貼或者以低廉租金配租的具有社會(huì)保障性質(zhì)的普通住宅1《北京市城鎮(zhèn)廉租住房管理試行辦法》(京政辦發(fā)〔2001〕62號(hào))第一條。。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，具有北京市戶籍的退出現(xiàn)役的殘疾軍人、復(fù)員軍人，烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬，現(xiàn)役軍人家屬等，經(jīng)民政部門認(rèn)定為城鎮(zhèn)優(yōu)恤優(yōu)待對(duì)象的，如其住房困難，可以按照相關(guān)規(guī)定享受廉租住房待遇2《北京市實(shí)施＜軍人撫恤優(yōu)待條例＞辦法》(北京市人民政府令第167號(hào))第二條、第二十六條;《北京市城鎮(zhèn)廉租住房管理實(shí)行辦法實(shí)施意見》(京國(guó)土管住地【2001】1005號(hào));《北京市國(guó)土資源和房屋管理局關(guān)于拆遷地區(qū)低保、優(yōu)撫家庭申請(qǐng)廉租住房等有關(guān)問題的通知》(京國(guó)土房管住【2002】367號(hào))。。優(yōu)撫對(duì)象可以與受政府委托負(fù)責(zé)公共租賃房屋管理的部門簽訂住房租賃合同，承租廉租住房。如果優(yōu)撫家庭持證人死亡的，可以根據(jù)民政部門出具的優(yōu)撫家庭證明申請(qǐng)變更房屋承租關(guān)系。遇特殊情況或優(yōu)撫家庭持證人死亡，房屋的實(shí)際居住人不是必須享受優(yōu)撫待遇的優(yōu)撫對(duì)象時(shí)，應(yīng)將所居住的廉租住房騰退給廉租住房管理部門3《關(guān)于印發(fā)＜廣渠門北里廉租住房配租方案＞及有關(guān)配租組織管理工作的通知》(京國(guó)土房管住【2003】628號(hào))。。在實(shí)際居住人拒絕騰退時(shí)，往往產(chǎn)生糾紛。

此類案件的審理難點(diǎn)在于審查實(shí)際居住人是否符合優(yōu)撫家庭配租人口的要求、是否具備騰退條件等。應(yīng)當(dāng)注意的是，此類案件的處理極易產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素和涉訴信訪，應(yīng)妥善處理。

三、處理涉及公有住房租賃糾紛的司法對(duì)策與建議

(一)人民法院應(yīng)統(tǒng)一審判思路

人民法院在審理涉及公有住房的案件時(shí)，因政策性強(qiáng)，涉多方權(quán)利人的利益導(dǎo)致案情復(fù)雜，故應(yīng)當(dāng)確立統(tǒng)一而明確的審判思路，我們認(rèn)為，以下的審判思路或者審判原則應(yīng)當(dāng)為審判實(shí)踐所重視。

1、尊重歷史原則。目前，涉及公房的糾紛主要是作為民事案件進(jìn)行處理。經(jīng)過(guò)多年的司法實(shí)踐，對(duì)此類案件的處理形成了一些較為統(tǒng)一的裁判意見。因此，在此類案件的處理中，應(yīng)當(dāng)尊重司法實(shí)踐中已經(jīng)形成的裁判思路，保持人民法院裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和連續(xù)性。

2、調(diào)解優(yōu)先原則。目前，對(duì)于公房的管理尚缺乏明確的法律規(guī)定，人民法院在審理涉及公房的案件時(shí)，更應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先的原則，在法律、政策未禁止的范圍內(nèi)，妥善化解雙方當(dāng)事人的糾紛。

3、主動(dòng)調(diào)查原則。在涉及公房的案件中，因往往涉及公房的所有權(quán)人或者管理人、非承租人的公房使用人的利益，人民法院在審理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)詢問相關(guān)權(quán)利人的意見、調(diào)查房屋狀況，全面了解公房的各種情況，妥善處理案件。

4、加強(qiáng)釋法原則。因?qū)康墓芾砣狈γ鞔_的法律規(guī)定，人民法院主要是依據(jù)民事法律的公平、誠(chéng)實(shí)信用等基本法律精神、尊重公房承租與居住的歷史因素進(jìn)行裁判。因此，在此類案件中，人民法院應(yīng)當(dāng)加大釋法力度，向當(dāng)事人說(shuō)明法院裁判案件的依據(jù)與思路，做好判后釋法和服判息訴工作。

(二)人民法院應(yīng)確立裁判規(guī)則

針對(duì)前述的審判實(shí)踐中存在的問題，我們建議由最高法院統(tǒng)一出臺(tái)相關(guān)的司法解釋，確定統(tǒng)一的裁判規(guī)則。

1、明確公有住房租賃合同的行政合同屬性

公有住房租賃合同與公有住房一樣，都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是人民政府提供給群眾正常生活、工作的基本條件。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和依法治國(guó)國(guó)策的實(shí)施，公有住房租賃合同與公有住房的法律屬性逐漸明確，公有住房作為政府提供給中低收入家庭的福利和待遇的性質(zhì)更加明顯。公有住房租賃合同作為承載租賃關(guān)系的書面文件，其核心意義在于明確公有住房的承租人以及承租的公有房屋，是一種權(quán)利和待遇憑證，具有公示意義，可視為公有住房所有權(quán)人或管理人簽發(fā)的確認(rèn)承租權(quán)的權(quán)利文書，具有濃厚的行政管理色彩，應(yīng)當(dāng)視為一種行政合同。行政合同是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)人就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。行政合同的目的是為了實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目的，在合同的履行過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)。行政機(jī)關(guān)對(duì)合同履行有監(jiān)督權(quán)和指揮權(quán)，也有權(quán)對(duì)不履行或不正確履行合同的相對(duì)人進(jìn)行制裁①徐 繼敏，韓弘力主編:《行政法與行政訴訟法》(第三版)，重慶:重慶大學(xué)出版社，2010年版，第125、126、129頁(yè)。。公有住房租賃合同具有行政合同的主要特征，將其納入行政合同進(jìn)行管理，按照行政糾紛處理更為符合國(guó)家對(duì)于公有住房管理的需要。

司法實(shí)踐中，鑒于實(shí)施依法治國(guó)國(guó)策的漸進(jìn)性，有關(guān)公有住房租賃合同性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和糾紛的處理不斷發(fā)生著變化，正在從由將公有住房租賃合同定性為民事合同和相關(guān)糾紛按照民事糾紛處理的傳統(tǒng)觀點(diǎn)向?qū)⒐凶》孔赓U合同定性為行政合同和相關(guān)糾紛按照行政糾紛處理轉(zhuǎn)變。

2、明確公有住房承租權(quán)的特殊債權(quán)屬性

我們認(rèn)為，在仍然將公有住房承租權(quán)作為民事權(quán)利處理的情況下，因公有住房承租權(quán)基于公房租賃合同而產(chǎn)生，其基本屬性應(yīng)當(dāng)是債權(quán)屬性。但其不同于一般的債權(quán)，具有以下特殊屬性:(1)公房承租權(quán)具有排他性。公房一經(jīng)分配，承租人即對(duì)該公房依法享有的占有、使用、收益之權(quán)利，其對(duì)公房享有的合法權(quán)益可以對(duì)抗分房單位、公房所有權(quán)人、公房管理單位以及其他任何第三人。(2)公房承租權(quán)具有主體特定、權(quán)利義務(wù)固定、承租期限無(wú)期限性等因素。(3)公房承租權(quán)可以得到拆遷安置補(bǔ)償。拆遷公房的，要對(duì)公房承租權(quán)進(jìn)行拆遷補(bǔ)償。而在一般的房屋租賃合同中，承租人僅可以依據(jù)租賃合同向房屋產(chǎn)權(quán)人提出利益補(bǔ)償(通常為停產(chǎn)停業(yè)部分的損失補(bǔ)償)。

如果將公房承租權(quán)視為物權(quán)，主要是指用益物權(quán)，則公房承租權(quán)將成為可以對(duì)抗所有權(quán)的法定權(quán)利，這不符合國(guó)家對(duì)公房管理制度設(shè)計(jì)的初衷，也將從根本上導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。因此，我們建議，由上級(jí)法院以判例的形式，將公房承租權(quán)的特殊債權(quán)屬性予以明確，統(tǒng)一公房承租權(quán)的法律適用問題。

3、公有住房承租人有權(quán)獨(dú)立行使訴求

在明確公房承租權(quán)為特殊債權(quán)的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，公房承租人對(duì)因公房的使用問題而產(chǎn)生的糾紛，可以獨(dú)立行使訴求。

在公房承租人以對(duì)公房的使用受到妨害為由提起訴訟時(shí)，無(wú)須以公房所有權(quán)人或管理人提出訴訟主張為前提，其可以自行提出訴訟，理由在于:其一，不動(dòng)產(chǎn)的相鄰權(quán)利人不僅包括不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)人，而且包括不動(dòng)產(chǎn)的用益物權(quán)人和占有人②胡康生主編:《中華人民共和國(guó)物權(quán)法釋義》，北京:法制出版社，2007年版，第195頁(yè)。。因此，公房的承租人作為公房的占有人，應(yīng)當(dāng)是《物權(quán)法》上相鄰關(guān)系的主體，自然有權(quán)單獨(dú)提出訴訟。其二、從權(quán)利保護(hù)上說(shuō)，公房承租人主張權(quán)利更為有利于對(duì)房屋權(quán)益的保護(hù)。因?yàn)楣克袡?quán)人或管理人并非公房的使用人，公房的相鄰關(guān)系人是否構(gòu)成對(duì)公房使用的妨害、構(gòu)成何種程度的妨害，只有公房的承租人最為清楚。而且，如果公房所有權(quán)人不主張權(quán)利，公房承租人無(wú)權(quán)主張權(quán)利的情況下，非常不利于對(duì)公房承租人權(quán)利的保護(hù)和對(duì)公房的保護(hù)。值得注意的是，法院在審理此類案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)追加房屋所有權(quán)人為案件當(dāng)事人，以便查清事實(shí)，全案審理。

在公房所有權(quán)人或管理人行使其所有權(quán)或管理權(quán)對(duì)公房承租人使用公房造成妨害時(shí)，我們認(rèn)為，此時(shí)公房承租權(quán)人可以主張違約請(qǐng)求權(quán)，要求公房所有權(quán)人承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。根據(jù)《物權(quán)法》第二百四十一條之規(guī)定，基于合同關(guān)系等產(chǎn)生的占有，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的使用、收益、違約責(zé)任等，按照合同約定。因此，公房承租人可以基于其與公房所有權(quán)人或管理權(quán)人之間的租賃合同關(guān)系，要求公房所有權(quán)人承擔(dān)違約責(zé)任，采取補(bǔ)救措施，彌補(bǔ)給其造成的損害。

4、公有住房拆遷時(shí)共同被安置人權(quán)益的保護(hù)

在公有住房拆遷時(shí)，承租人先按房改政策購(gòu)買公房，從承租人變成所有權(quán)人，同時(shí)公有住房也變成已購(gòu)公房，拆遷人再按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)對(duì)產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償1《北京市城市房屋拆遷管理辦法》(2001年11月1日實(shí)施，2011年10月19日廢止)第二十七條、第二十八條的規(guī)定。第二十七條:拆遷已購(gòu)公有住房，拆遷人應(yīng)當(dāng)按照被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償，政府對(duì)被拆遷人不再提供經(jīng)濟(jì)適用住房。被拆遷人住房超過(guò)房改政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的，拆遷人應(yīng)當(dāng)扣除超標(biāo)部分的補(bǔ)償款中屬于應(yīng)當(dāng)上繳財(cái)政或者返還原售房單位的部分，并分別上繳或者返還。第二十八條:拆遷市和區(qū)、縣人民政府所有、并指定有關(guān)單位管理的公有住房(以下簡(jiǎn)稱直管公有住房)的，直管公有住房應(yīng)當(dāng)按照房改政策出售給房屋承租人。房屋承租人購(gòu)買現(xiàn)住公房后作為被拆遷人，由拆遷人按照本辦法第二十七條規(guī)定給予補(bǔ)償。。但事實(shí)上，承租人購(gòu)買公有住房時(shí)并不實(shí)際支出價(jià)款，而是由拆遷人在拆遷補(bǔ)償款中予以扣除。通過(guò)這種方式，滿足了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中關(guān)于被拆遷人只能是產(chǎn)權(quán)人的要求，從而使拆遷人對(duì)公房承租人的補(bǔ)償從名義上轉(zhuǎn)化為對(duì)產(chǎn)權(quán)人的補(bǔ)償。但從社會(huì)一般觀念來(lái)看，人們?nèi)匀徽J(rèn)為拆遷補(bǔ)償?shù)墨@得來(lái)源于公房的承租權(quán)。

一般認(rèn)為，公房被拆遷時(shí)，拆遷安置利益由所有的公房使用人共同享有，各公房使用人的利益均應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。在拆遷方已經(jīng)給予足夠補(bǔ)償?shù)那闆r下，因?yàn)楦鞴渴褂萌酥g利益分配不均而引發(fā)的訴訟，可以在其內(nèi)部自行解決。如果共同被安置人起訴要求確認(rèn)拆遷安置補(bǔ)償合同無(wú)效，不應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С?司法實(shí)踐中，共同被安置人起訴要求確認(rèn)拆遷安置補(bǔ)償合同無(wú)效的訴訟，不同地區(qū)的法院存在不同的處理意見。如上海市高級(jí)人民法院《關(guān)于審理房屋拆遷民事案件若干問題的意見(試行)》(滬高法［2000］687號(hào))第10條規(guī)定:公房承租人與拆遷人簽訂拆遷協(xié)議侵犯其他使用人應(yīng)有的被安置權(quán)，其他使用人起訴要求確認(rèn)協(xié)議無(wú)效并要求安置的，應(yīng)認(rèn)定協(xié)議無(wú)效或部分無(wú)效，并判令拆遷人予以安置。。

在認(rèn)定安置回遷房屋的所有權(quán)歸屬問題上，根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記薄是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，而不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明。因此，房屋的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)由房屋登記人享有。關(guān)于其他共同被安置人對(duì)安置房屋享有的權(quán)益及其權(quán)益保護(hù)問題，由于拆遷安置補(bǔ)償合同載明了共同被安置人為應(yīng)安置人口，雖然該合同約定并不具有物權(quán)意義，但共同被安置人可以基于該條款的約定對(duì)安置住房享有居住的權(quán)益，這可以視為系對(duì)購(gòu)房登記的所有權(quán)人所設(shè)定的一種特別義務(wù)，其有義務(wù)以安置房屋對(duì)共同被安置人予以安置。共同被安置人的這種權(quán)益是基于拆遷安置補(bǔ)償合同所創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)益。當(dāng)安置房屋無(wú)法滿足共同被安置人的居住要求時(shí)，其可以根據(jù)居住權(quán)益的喪失而主張相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

5、公房承租權(quán)更名應(yīng)明確家庭成員的范圍

一般認(rèn)為，在公房承租人外遷或死亡后，其家庭成員申請(qǐng)承租人更名時(shí)，申請(qǐng)更名人應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以下條件:具備同一戶籍、共同居住兩年以上、在他處無(wú)住房、其他家庭成員無(wú)異議。但對(duì)“家庭成員”的范圍，司法實(shí)踐中存在較大的爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，家庭成員包括原公房承租人的繼承人，即按照法定繼承的順位確定家庭成員的范圍。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，家庭成員僅限于在該公房?jī)?nèi)共同居住的同一戶籍的家庭成員。

我們傾向于后一種觀點(diǎn)，主要是考慮到公房所有權(quán)人或公房管理人在辦理更名手續(xù)時(shí)審查的便宜性。如果將家庭成員的范圍擴(kuò)展至原公房承租人的所有繼承人，則公房所有權(quán)人或公房管理人審查時(shí)將要首先確定繼承人的范圍，而這似乎超出了公房所有權(quán)人或管理人的權(quán)限。

就此問題，需要司法機(jī)關(guān)與公房所有權(quán)人或管理人進(jìn)行協(xié)調(diào)，就本區(qū)域內(nèi)的政策及法律適用問題達(dá)成一致意見，統(tǒng)一政策執(zhí)行的尺度，實(shí)現(xiàn)公房管理制度的統(tǒng)一性，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

6、從寬掌握優(yōu)撫家庭配租人口的標(biāo)準(zhǔn)

一般認(rèn)為，優(yōu)撫對(duì)象家庭的配租人口包括優(yōu)撫對(duì)象家庭的持證人及其配偶、未成年子女，與持證人長(zhǎng)期共同居住并有直接撫養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。但是，對(duì)“長(zhǎng)期共同居住”系僅指簽訂廉租住房租賃合同時(shí)已經(jīng)共同居住的親屬還是包括簽訂廉租住房租賃合同后因某種原因而共同居住的親屬，司法實(shí)踐中存在較大爭(zhēng)議。我們認(rèn)為，作為享受社會(huì)保障政策的優(yōu)撫家庭，就家庭收入及經(jīng)濟(jì)條件而言，均處于社會(huì)中低收入階層。為更好地貫徹國(guó)家對(duì)于優(yōu)撫家庭的政策保障，應(yīng)當(dāng)從寬掌握配租人口的標(biāo)準(zhǔn)，將簽訂廉租住房租賃合同時(shí)尚未共同居住，但之后因直接撫養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系而共同居住的親屬，也視為優(yōu)撫家庭的配租人口。在優(yōu)撫家庭持證人去世后，該親屬作為優(yōu)撫家庭配租人口，仍有權(quán)在原租住的廉租住房?jī)?nèi)繼續(xù)居住。

就此問題，司法機(jī)關(guān)應(yīng)與廉租住房管理部門進(jìn)行協(xié)商，就政策適用及實(shí)踐操作取得一致意見，以更好地貫徹國(guó)家對(duì)優(yōu)撫家庭的保障政策，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。