一、引言

韓國和越南是我國兩個重要的海上鄰國，中韓、中越分別共同分享黃海、北部灣海域的漁業(yè)資源。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)所創(chuàng)設的新海域——專屬經(jīng)濟區(qū)制度，對中、韓、越三國在相關海域內(nèi)漁業(yè)資源的管理和利用產(chǎn)生了重大的影響。地理上的臨近性、漁業(yè)資源洄游的特性以及漁業(yè)資源的日益枯竭更是加劇了中國與韓、越兩國間漁業(yè)資源競爭的激烈程度和漁業(yè)關系的緊張。例如，20世紀80年代，在北部灣海域發(fā)生了多起越南扣押和逮捕中國漁船的事件。[1]ZOU Keyuan，Gulf of Tonkin，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.17，No.1，2002，p.131.這種狀況一直延續(xù)至20世紀90年代。與此同時，中國與這兩個海上鄰國還面臨著海洋劃界的問題，而劃界問題上的分歧和對立也對中韓、中越雙邊漁業(yè)關系產(chǎn)生了不利影響。正如薛桂芳教授在談及北部灣劃界前的中越漁業(yè)問題時指出的，“懸而未決的邊界問題仍然影響著兩國的漁業(yè)關系，并不斷在北部灣引發(fā)漁業(yè)沖突，造成令人非常遺憾的局面”[2]薛桂芳:《國際漁業(yè)法律政策與中國的實踐》，青島:中國海洋大學出版社，2007年，第223—224頁。。在這樣的背景下，為了更好地對漁業(yè)資源進行利用和管理，中國分別與韓、越兩國先后就黃海、北部灣海域的漁業(yè)問題以及海洋劃界問題展開談判。

由于在劃界問題上存在重大分歧，我國和韓國經(jīng)過長期的談判協(xié)商，決定暫先擱置海域劃界爭議，先行解決漁業(yè)合作問題，并于2000年8月3日正式簽訂了《中華人民共和國政府和大韓民國政府漁業(yè)協(xié)定》[3]《中華人民共和國政府和大韓民國政府漁業(yè)協(xié)定》，中國外交部網(wǎng)站:http://www.fmprc.gov.cn/mfa＿chn/wjb＿602314/zzjg＿602420/bjhysws＿603700/bhfg＿603706/t556669.shtml，2012年11月20日。(以下簡稱《中韓漁業(yè)協(xié)定》或《中韓協(xié)定》)。此后，又經(jīng)過近一年的時間，雙方就協(xié)定的實施方案和其他的具體問題達成一致，《中韓漁業(yè)協(xié)定》于2001年6月30日正式生效實施?！吨许n漁業(yè)協(xié)定》規(guī)定了暫定措施水域、過渡水域以及維持現(xiàn)有漁業(yè)活動水域三類協(xié)定水域，實施不同的漁業(yè)管理制度，設立了中韓漁業(yè)聯(lián)合委員會(以下簡稱“中韓漁委會”)，并且賦予該委員會重要的職權以實施該協(xié)定。

中越兩國就北部灣的劃界和漁業(yè)合作問題也同樣進行了多輪的談判和協(xié)商。我國一直強調(diào)在解決北部灣海域劃界問題時必須同時處理好漁業(yè)問題。最終中越在北部灣海域成功解決了劃界問題，雙方于2000年12月25日同時簽訂了《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國關于兩國在北部灣領海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》[1]《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國關于兩國在北部灣領海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》，中國外交部網(wǎng)站:http://www.fmprc.gov.cn/mfa＿chn/wjb＿602314/zzjg＿602420/bjhysws＿603700/bhfg＿603706/t556665.shtml，2012年11月20日。(以下簡稱《北部灣劃界協(xié)定》)和《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》[2]《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》，中國外交部網(wǎng)站:http://www.fmprc.gov.cn/mfa＿chn/ziliao＿611306/tytj＿611312/t556668.shtml，2012年11月20日。(以下簡稱《中越漁業(yè)協(xié)定》或《中越協(xié)定》)。由于未能就具體的漁業(yè)管理安排達成一致，兩國自2001年到2004年又舉行了多次談判與磋商。2004年，中越就漁業(yè)合作協(xié)定的補充議定書達成一致后，《中越漁業(yè)協(xié)定》和《北部灣劃界協(xié)定》于2004年6月30日同時生效并實施。

根據(jù)《中越漁業(yè)協(xié)定》的規(guī)定，中越成立了北部灣漁業(yè)聯(lián)合委員會(以下簡稱“中越漁委會”)負責對該協(xié)定的具體實施。該漁委會在成立之后就制定了《北部灣共同漁區(qū)漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理規(guī)定》(以下簡稱《共同管理規(guī)定》或《規(guī)定》)。至此，《中越漁業(yè)協(xié)定》、《漁業(yè)協(xié)定補充議定書》和《共同管理規(guī)定》這三個文件構成一個整體，為北部灣漁業(yè)資源的養(yǎng)護和管理提供了一個完整的法律框架。在這三個文件中，《中越漁業(yè)協(xié)定》無疑是最重要的一個法律文件。該協(xié)定同樣設立了實施不同管理制度的三類水域，即共同漁區(qū)、過渡性安排水域和小型漁船緩沖區(qū)。

迄今，《中韓漁業(yè)協(xié)定》已實施十二年，《中越漁業(yè)協(xié)定》也進入實施的第九個年頭，中、韓、越三國都積極采取有關措施推動各自的雙邊漁業(yè)合作。但是，這兩個漁業(yè)協(xié)定在實施過程中卻收效迥異。中越在北部灣海域的漁業(yè)糾紛逐年減少，兩國漁業(yè)關系穩(wěn)定有序，漁業(yè)合作發(fā)展順利。與之相反，近年來，中韓之間的海域非但沒有風平浪靜，反而是一波未平一波又起。中韓之間激烈的漁業(yè)沖突頻頻見諸各大新聞媒體的報端，而韓國方面也不斷加強對中國漁船的管理，并對所謂“非法捕魚”的中國漁民和漁船施以更嚴厲的處罰。[1]參見《中韓漁業(yè)沖突升級，韓媒體稱中國漁民為海盜》，網(wǎng)易新聞網(wǎng):http://news.163.com/08/1016/14/4OCRCB570001124J.html，2012年11月20日；《韓武力扣押三艘中國漁船，海警動用催淚彈》，中國海事服務網(wǎng):http://www.cnss.com.cn/html/2011/cydt＿1024/62586.html，2012年11月20日。

面對中韓漁業(yè)沖突頻發(fā)的現(xiàn)實，本文以中韓、中越漁業(yè)協(xié)定這兩個重要的雙邊漁業(yè)合作法律文件為研究對象，著重分析兩個協(xié)定及其實施方面的異同，希望通過比較獲得一些對解決中韓漁業(yè)沖突困局的有益啟示。

二、中韓與中越漁業(yè)協(xié)定的比較

中韓、中越兩個雙邊漁業(yè)協(xié)定之間有相似點，更有不同之處。對此，下文將從四個方面予以比較分析。

(一)協(xié)定的性質(zhì)

在中越北部灣劃界談判過程中，中方始終堅持將漁業(yè)管理問題作為北部灣海域劃界的一個重要因素加以考慮?！吨性綕O業(yè)協(xié)定》的序言指出海域劃界是該協(xié)定簽訂的基礎，并強調(diào)“相互尊重各自在北部灣的主權、主權權利和管轄權、平等互利”，協(xié)定第4條明確提出“締約雙方本著互利的精神，在共同漁區(qū)內(nèi)進行長期合作”。因此，該協(xié)定是中越雙方在北部灣成功劃界的基礎上就漁業(yè)合作問題所作出的長期性安排。而《中韓漁業(yè)協(xié)定》則不同。由于中韓兩國在海域劃界問題上的分歧始終難以調(diào)和，兩國達成的漁業(yè)協(xié)定只是雙方在解決相關海域劃界前所采取的一種臨時措施。[2]XUE Guifang，Bilateral Fisheries Agreements for the Cooperative Management of the Shared Resources of the China Sea:A Note，Ocean Development＆International Law，Vol.36，2005，p.366.協(xié)定的序言開宗明義地強調(diào)，該協(xié)定是中韓兩國為養(yǎng)護和管理共同關心的海洋生物資源、維護海上正常作業(yè)秩序、加強和發(fā)展?jié)O業(yè)領域的相互合作而簽訂。同時，該協(xié)定第14條規(guī)定“本協(xié)定各項規(guī)定不得認為有損締約雙方各自關于海洋法諸問題的立場”。

還有一點值得注意，盡管兩個協(xié)定均規(guī)定了各自的有效期，但期限長短不同，具體使用的措辭和所表達的意義也有異?！吨性絽f(xié)定》第22(2)條規(guī)定:“本協(xié)定有效期為15年，其后自動順延3年。順延期滿后，繼續(xù)合作事宜由締約雙方通過協(xié)商商定?！庇纱?，協(xié)定在15年有效期屆滿之后并非必然終止，協(xié)定本身仍可繼續(xù)有效，只是具體的合作事項應由締約雙方重新商議。而《中韓協(xié)定》的有效期為5年，之后有效至根據(jù)協(xié)定第16(3)條的規(guī)定終止為止，即:“締約任何一方在最初五年期滿時或在其后，可提前一年以書面形式通知締約另一方，隨時終止本協(xié)定?！币虼?，《中韓協(xié)定》具有臨時性的特點，締約雙方均可在5年有效期滿時或之后隨時終止該協(xié)定。

(二)漁業(yè)聯(lián)合委員會的職權

為了便于實施協(xié)定，中韓、中越漁業(yè)協(xié)定均在第13條規(guī)定漁業(yè)聯(lián)合委員會的建立、職權及具體運作方式。中韓、中越漁委會在很多方面是相似的。其一，組成方式相同。兩個漁委會都是由締約雙方各自任命一名代表和若干名委員組成。其二，主要職權也大體相似。例如，都有廣泛的協(xié)商建議權，可就協(xié)定水域內(nèi)的漁業(yè)資源管理和養(yǎng)護問題以及締約雙方的漁業(yè)合作問題進行協(xié)商、提出建議，并決定具體養(yǎng)護措施和締約方入漁量的管理措施。其三，運作方式相同。兩個漁委會遵循一致同意的決策原則，并每年定期召開會議。

然而，比較而言，中越漁委會的職權更為廣泛。它不僅被賦予制定其自身活動規(guī)則的權利，而且在履職過程中，還制定了《北部灣共同漁區(qū)漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理規(guī)定》，此《規(guī)定》對締約雙方、雙方的國民和漁船都具有法律約束力?！兑?guī)定》的內(nèi)容涉及共同漁區(qū)內(nèi)漁業(yè)資源的養(yǎng)護措施、海洋環(huán)保、禁止行為以及違法違規(guī)行為的法律后果等方面。此外，中越漁委會還擁有對部分涉漁糾紛的處理權。根據(jù)《規(guī)定》第11條，中越共同漁區(qū)內(nèi)發(fā)生的涉漁糾紛如果現(xiàn)場無法解決，可以提交漁委會解決。相比之下，中韓漁委會的職權范圍顯然狹窄些，從《中韓協(xié)定》第13(2)條看，漁委會主要擁有對涉漁問題的協(xié)商建議權，而無處理有關漁業(yè)糾紛的權利，也無制定規(guī)則的權利。

(三)協(xié)定水域的類型及其管理制度

中韓、中越漁業(yè)協(xié)定均建立了過渡水域、漁業(yè)共管區(qū)和特殊水域三類協(xié)定水域并適用相應的管理制度。

首先，關于過渡水域。兩個漁業(yè)協(xié)定對過渡性安排的規(guī)定基本相同。《中韓協(xié)定》第8(2)條規(guī)定:“為在過渡水域逐步實施專屬經(jīng)濟區(qū)制度，締約各方應采取適當措施，逐步調(diào)整并減少在締約另一方一側(cè)過渡水域作業(yè)的本國國民及漁船的漁業(yè)活動，以努力實現(xiàn)平衡。”《中越協(xié)定》第11(1)條的規(guī)定與之類似，“締約各方應對共同漁區(qū)以北(自北緯20度起算)本國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)締約另一方的現(xiàn)有漁業(yè)活動作出過渡性安排。自協(xié)定生效之日起，過渡性安排開始實施。締約另一方應采取措施，逐年削減上述漁業(yè)活動”。兩個協(xié)定所規(guī)定的過渡安排分別給了中、韓、越三國一段適當?shù)木彌_期，締約各方得以根據(jù)本國國情采取相應措施調(diào)整各自國內(nèi)的漁業(yè)生產(chǎn)安排，妥善安置因協(xié)定而受到不利影響的本國漁民。4年過渡期結束以后，過渡水域才實施專屬經(jīng)濟區(qū)制度，締約方之間的相互入漁問題則由締約雙方另行談判協(xié)商。

然而，雖然在過渡水域適用相似的漁業(yè)管理制度，但兩個協(xié)定設置過渡水域的邏輯理由并不相同?！吨性絽f(xié)定》建立在北部灣劃界的基礎上，設立過渡水域的前提是中越雙方明確了各自的專屬經(jīng)濟區(qū)范圍，明確各方在己方專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有主權權利和管轄權。過渡性安排意在推遲適用專屬經(jīng)濟區(qū)制度，從而避免因立刻執(zhí)行專屬經(jīng)濟區(qū)制度給中越兩國帶來巨大的沖擊，充分體現(xiàn)了中越兩國對各自傳統(tǒng)捕魚權利的尊重和保護。然而，《中韓協(xié)定》顯然只是作為劃界前的一項臨時措施，其適用專屬經(jīng)濟區(qū)制度也只局限于其中的涉漁部分，并不意味著沿海國關于專屬經(jīng)濟區(qū)的其他主權權利和管轄權也將自動適用。根據(jù)《中越協(xié)定》的序言及第2條，締約雙方在相互尊重主權權利和管轄權的基礎上，在過渡水域進行漁業(yè)合作，這種合作不影響兩國各自在專屬經(jīng)濟區(qū)享有的其他權益。這與《海洋法公約》對沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有的權利的表述相一致。對比之下，《中韓協(xié)定》的有關內(nèi)容則顯得相當模糊，只是規(guī)定“過渡水域?qū)⒅鸩綄嵤俳?jīng)濟區(qū)制度”，期滿后適用有關專屬經(jīng)濟區(qū)的規(guī)定。

此外，《中越協(xié)定》關于過渡水域的規(guī)定還有一個特殊之處，即過渡性安排結束后，中越雙方應在相同條件下優(yōu)先相互準許對方在本國專屬經(jīng)濟區(qū)入漁。[1]《中越漁業(yè)協(xié)定》第11條第3款。有學者認為這一安排隱含了對中越兩國傳統(tǒng)捕魚權利的承認。[2]Huan－Sheng Tseng，Ching－Hsiewn Ou，The Evolution and Trend of the Traditional Fishing Rights，Ocean＆Coastal Management，Vol.53，2010，p.276.英國的鄒克淵教授認為，《中越漁業(yè)協(xié)定》中有關過渡性安排的規(guī)定部分地實現(xiàn)了中國關于傳統(tǒng)捕魚權的主張。[3]ZOU Keyuan，Gulf of Tonkin，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.17，No.1，2002，pp.139—140.這種過渡安排充分尊重了雙方傳統(tǒng)捕魚活動，并推遲將專屬經(jīng)濟區(qū)制度適用于該區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)管理，減輕了對兩國漁民生活和兩國經(jīng)濟造成直接的負面影響。[4]Huan－Sheng Tseng，Ching－Hsiewn Ou，The Evolution and Trend of the Traditional Fishing Rights，Ocean＆Coastal Management，Vol.53，2010，p.277；Nguyen Hong Thao and Ramses Amer，Managing Vietnam’s Maritime Boundary Disputes，Ocean Development＆International Law，Vol.38，2007，p.313；Ramses Amer and Nguyen Hong Thao，Vietnam’s Border Disputes:Legal and Conflict Management Dimensions，Asian Yearbook of International Law，Vol.12，2005—2006，p.121.而《中韓協(xié)定》并沒有關于優(yōu)先入漁的規(guī)定。

其次，關于漁業(yè)共管區(qū)?！吨许n協(xié)定》設立的暫定措施水域和中越協(xié)定所設立的共同漁區(qū)，都屬于由締約方共同養(yǎng)護、管理和利用的區(qū)域，其具體養(yǎng)護和管理措施分別由中韓、中越漁委會決定。然而，中越共同漁區(qū)是建立在兩國已劃界的專屬經(jīng)濟區(qū)的基礎上，中越兩國的主權權利和管轄權明確適用于該水域的己方一側(cè)。中韓暫定措施水域仍是尚未劃界的爭議海域，適用船旗國管轄原則。

再次，關于特殊水域。設立小型漁船緩沖區(qū)是《中越協(xié)定》的一個特殊創(chuàng)舉。該區(qū)域位于兩國的領海范圍內(nèi)，原則上，這部分水域完全屬于各自的主權范圍，任何船只未經(jīng)允許都不可進入。但是，考慮到中越雙方都有大量的小型漁船在近海作業(yè)，這些小漁船設施簡陋，缺乏精確的定位系統(tǒng)和技術，漁民在開展捕撈作業(yè)時，可能會無意地跨過兩國分界線而誤入對方領海，因此，中越兩國對此作出了特殊安排。根據(jù)《中越協(xié)定》第12條，締約一方如發(fā)現(xiàn)締約另一方小型漁船進入小型漁船緩沖區(qū)己方一側(cè)水域從事漁業(yè)活動，可予以警告，并采取必要措施令其離開該水域，但應克制，即:不扣留，不逮捕，不處罰或使用武力；如發(fā)生有關漁業(yè)活動的爭議，應報告中越漁委會予以解決；如發(fā)生有關漁業(yè)活動以外的爭議，由兩國各自相關授權機關依照國內(nèi)法予以解決。設立此緩沖區(qū)反映和強調(diào)了中越兩國在處理漁業(yè)問題上，尤其是執(zhí)法方面保持相互克制的立場和精神。

《中韓協(xié)定》也規(guī)定了一類特殊的水域——維持現(xiàn)有漁業(yè)活動水域。顧名思義，這意味著在該水域內(nèi)中韓目前各自的漁業(yè)活動不受限制，也無任何具體的資源養(yǎng)護和管理措施。該水域適用船旗國管轄原則，除非雙方另有協(xié)議。

(四)協(xié)定水域的管轄原則

由于中韓尚未解決海域劃界問題，為了避免在爭議海域?qū)喖s他方的國民和漁船采取措施而發(fā)生管轄權沖突，《中韓協(xié)定》規(guī)定三種類型的協(xié)定水域在各自有效期內(nèi)均適用船旗國管轄原則。根據(jù)《中韓協(xié)定》第7(3)條、第8(3)條及第9條的規(guī)定，締約一方只對本國國民和漁船行使管轄，而不得將本國的法律法規(guī)適用于締約另一方的國民及漁船；在發(fā)現(xiàn)締約他方漁民和漁船的違法違規(guī)行為時，只能就事實提醒該國民及漁船注意，并將事實及有關情況迅速通報締約另一方，由該另一方采取相應措施。

與此不同，《中越協(xié)定》采用了沿海國管轄原則而摒棄船旗國管轄原則，在協(xié)定水域的己方一側(cè)，締約一方有權對締約雙方的國民和漁船實施管轄。在北部灣海域，中越各自的專屬經(jīng)濟區(qū)范圍明確具體，采用沿海國管轄原則不但不會產(chǎn)生管轄權沖突，還有利于沿海國采取適當措施以確保有關本國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)漁業(yè)資源的養(yǎng)護管理措施得以遵守，該原則有利于中越雙方更好地實施該協(xié)定。一方面，兩國的漁民和執(zhí)法人員對自己的行為后果有合理預期，從而在最大程度上促進了對協(xié)定的自覺遵守。另一方面，針對違法違規(guī)行為，沿海國的執(zhí)法人員在己方水域可以直接依據(jù)協(xié)定或有關規(guī)定對該行為進行處理，及時解決有關糾紛。

表1:中韓與中越漁業(yè)協(xié)定的主要異同點

綜上，《中韓漁業(yè)協(xié)定》和《中越漁業(yè)協(xié)定》都是在順應海洋法公約所建立的新的專屬經(jīng)濟區(qū)制度的歷史環(huán)境下，為了更好地養(yǎng)護和利用相關海域內(nèi)的漁業(yè)資源、促進國家間的漁業(yè)合作、減少漁業(yè)沖突而簽訂的雙邊政府間漁業(yè)合作協(xié)定。由于這兩個協(xié)定不僅在相同的大背景下簽訂，且在簽訂的時間上也很接近。因此，兩個協(xié)定的內(nèi)容和有關漁業(yè)合作機制的設置都是類似的。

然而，由上述不難看出，這兩個協(xié)定在諸多方面又存在明顯的不同。從性質(zhì)上看，《中韓協(xié)定》僅僅是兩國就漁業(yè)領域進行的合作，而且具有明顯的臨時性安排的特征?！吨性絽f(xié)定》則是北部灣內(nèi)漁業(yè)領域的一種長期合作。在管轄權方面，《中越協(xié)定》采用沿海國管轄，而《中韓協(xié)定》則采用船旗國管轄。兩個漁業(yè)聯(lián)合委員會的職權亦有差別，中越漁委會擁有一定程度的決定權和糾紛處理權，中韓漁委會則主要是建議權。造成這些差異的根本原因在于兩個雙邊漁業(yè)協(xié)定的合作基礎不同?！吨许n漁業(yè)協(xié)定》明顯的臨時性表明，中韓兩國在海域劃界未決的情況下，各方都傾向于采取一種較為模糊的立場，從而為將來的劃界和其他領域的合作留下談判、回旋的空間?！吨性綕O業(yè)協(xié)定》是中越兩國將漁業(yè)合作與北部灣內(nèi)的海域劃界問題捆綁在一起同時解決的，它建立在北部灣劃界的基礎之上。既然中越各自的海洋管轄范圍已經(jīng)明確，也就不存在為了將來爭取更多不確定的權益而留下討價還價的余地。且中越雙方歷來有著較為堅實的政治互信、友邦關系緊密，[1]Stein Tonnesson，Sino－Vietnamese Rapprochement and the South China Sea Irritant，Security Dialogue，Vol.34，No.1，2003，p.57.歷史上在漁業(yè)領域也曾經(jīng)先后簽訂了三個漁業(yè)協(xié)定，有多年的合作傳統(tǒng)和經(jīng)驗，[2]Zou Keyuan，Gulf of Tonkin，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.17，No.1，2002，p.128.從而使得中越雙邊漁業(yè)合作的程度相對更緊密。

此外，協(xié)定漁區(qū)的設置也考慮到了中韓、中越海域的不同自然狀況。在北部灣內(nèi)中越之間的海岸是相鄰的關系，雙方合作海域除了專屬經(jīng)濟區(qū)以外，還涉及部分領海。領海既是兩國主權范圍但同時也是眾多小型漁船捕撈的海域，為此雙方特別設立了小型漁船緩沖區(qū)以避免近海海域所可能發(fā)生的漁業(yè)沖突。而中韓之間的海域是相向關系，雙方臨界的是各自的專屬經(jīng)濟區(qū)，并不涉及領海問題，因而設立的水域自然也與專屬經(jīng)濟區(qū)的法律地位相一致。

三、兩個漁業(yè)協(xié)定的實施之比較

(一)實施情況

自2001年《中韓漁業(yè)協(xié)定》生效至今，中韓漁委會共舉行了十二屆年會。[3]《中韓漁業(yè)聯(lián)合委員會第十二屆年會在韓國濟州島召開》，中韓海洋科學共同研究中心網(wǎng)站:http://www.ckjorc.org/cn/view.asp?id＝1414，2012年11月20日。每屆年會上，中韓雙方就上一年度協(xié)定的執(zhí)行情況進行回顧和總結，對下一年度兩國專屬經(jīng)濟區(qū)相互入漁規(guī)模和程序、作業(yè)條件等作出安排，并對暫定措施水域的資源養(yǎng)護和管理措施以及維護海上作業(yè)秩序等問題進行深入討論。為了加強執(zhí)法合作，中韓互派公務員，共同開展中韓兩國漁業(yè)執(zhí)法公務員互換乘船交流活動。此外，中韓雙方還積極開展對漁民的教育和培訓工作，大力加強協(xié)定水域的巡航執(zhí)法工作，并采取相應的減船轉(zhuǎn)產(chǎn)措施以轉(zhuǎn)移海區(qū)內(nèi)過剩的漁業(yè)從業(yè)勞動力。在具體的漁業(yè)生產(chǎn)安排方面，2001年至2009年間，韓方累計允許進入其專屬經(jīng)濟區(qū)作業(yè)的中方漁船數(shù)量約為1.8萬艘，捕撈配額近70萬噸。中方同期允許韓方進入的作業(yè)漁船數(shù)量為1.2萬艘，捕撈配額近50萬噸。[1]中國漁政指揮中心周邊協(xié)定處:《中韓漁業(yè)協(xié)定執(zhí)行情況》，《中國漁業(yè)報》2010年6月7日，第2版。

《中越漁業(yè)協(xié)定》的實施情況大體相同。中越漁委會每年舉行一次年會和兩次籌備會議，年會上雙方對上一年度漁業(yè)協(xié)議的執(zhí)行情況進行回顧和總結，并就下一年度共同漁區(qū)的漁船安排、開展共同漁區(qū)漁業(yè)資源聯(lián)合調(diào)查、海上聯(lián)合執(zhí)法檢查等問題進行協(xié)商，共同研究確定具體實施方案。迄今，中越漁委會也已經(jīng)舉行了九屆年會。[2]《中越加強北部灣漁業(yè)合作》，江蘇海洋與漁業(yè)網(wǎng):http://www.jsof.gov.cn/art/2012/9/3/art＿131＿107323.html，2012年11月20日。漁委會為履行其職權作了大量的工作，其中最為突出的是對北部灣漁業(yè)資源的開發(fā)利用作出了比較切合實際的安排。2004年至2009年，中方進入?yún)f(xié)定水域越南一側(cè)開展捕撈作業(yè)的漁船數(shù)量大約為5800艘，漁船功率約為140萬馬力。越方進入中方一側(cè)水域的漁船數(shù)量約為9000艘，漁船功率約為100萬馬力。[3]中國漁政指揮中心周邊協(xié)定處:《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定執(zhí)行工作情況》，《中國漁業(yè)報》2010年6月7日，第2版。2008年，過渡性水域安排結束以后，中越漁委會每年安排中、越兩國每一方進入共同漁區(qū)作業(yè)的漁船數(shù)量為1543艘，漁船功率數(shù)為211391馬力。[4]詳見劉增勝、崔利鋒主編《2010中國漁業(yè)年鑒》，北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2010年，第23頁；劉增勝、李書民主編:《2011中國漁業(yè)年鑒》，北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2011年，第22頁；《北部灣漁業(yè)秩序穩(wěn)定》，黃海水產(chǎn)研究所網(wǎng)站:http://www.ysfri.ac.cn/Newshow.asp－showid＝1881＆signid＝25.htm，2012年12月10日；《中越加強北部灣漁業(yè)合作》，江蘇省海洋與漁業(yè)局網(wǎng)站:http://www.jsof.gov.cn/art/2012/9/3/art＿131＿107323.html，2012年12月10日。

隨著《中越協(xié)定》的實施，中越兩國的有關涉漁部門也加強了溝通與合作。《中越協(xié)定》第9(3)條規(guī)定:“必要時，締約雙方授權機關可相互配合進行聯(lián)合監(jiān)督檢查，對在共同漁區(qū)內(nèi)違反中越北部灣漁業(yè)聯(lián)合委員會關于漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理規(guī)定的行為進行處理?！笨紤]到北部灣海域的具體情況和實際需要，2006年雙方建立并啟動了中越北部灣共同漁區(qū)聯(lián)合檢查機制。[1]《為了北部灣的平安和諧》，南海區(qū)漁政局網(wǎng)站:http://www.moa.gov.cn/sydw/nhyzj/gzdt/200609/t20060928＿2110806.htm，2012年12月10日。截止2012年4月，中國漁政和越南海警在北部灣共同漁區(qū)已經(jīng)共同開展了7次海上聯(lián)合執(zhí)法檢查。[2]《中國漁政、越南海警開展北部灣共同漁區(qū)漁業(yè)聯(lián)合檢查行動》，南海漁業(yè)信息網(wǎng):http://www. nhyzchina.gov.cn/sites/MainSite/Detail.aspx?StructID＝3273，2012年12月10日。聯(lián)合執(zhí)法檢查的主要工作包括對途經(jīng)海域漁船進行觀察記錄、實施登臨檢查、對海上作業(yè)的漁民進行宣傳教育等。

(二)影響協(xié)定實施效果的因素

《中韓漁業(yè)協(xié)定》為中韓兩國就黃海海域漁業(yè)資源的開發(fā)利用和養(yǎng)護等問題架起了合作的橋梁。自該協(xié)定生效以來，中韓雙方為實施該協(xié)定采取了很多措施。但近年來，《中韓協(xié)定》并沒有能夠有效減少或消除兩國間的漁業(yè)沖突，相反，正是該協(xié)定生效實施之后中韓之間才開始爆發(fā)大量嚴重的漁業(yè)沖突。[3]Martyn de Bruyn and Sangmin Bae，An Institutional Approach to Peace and Prosperity:Toward a Korean Fisheries Community，in Towards a Northeast Asian Security Community:Implications for Korea's Growth and Economic Development，edited by Bernhard Seliger and Werner Pascha，Springer New York(online)，2011，p.253.有學者認為，作為一項臨時性政策的《中韓漁業(yè)協(xié)定》，其對漁業(yè)區(qū)劃設置的不合理，使其成為中韓漁業(yè)紛爭不斷的一個重大誘因。見孫瑞敏《韓國為何從嚴打擊中國漁船?》，http://www. 360doc.com/content/11/1228/09/89072＿175511715.shtml，2012年12月10日。

有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，自2001年6月《中韓協(xié)定》生效時起至2002年6月，韓方抓扣中方漁船236艘，2003年為240艘。[4]《中日、中韓漁業(yè)協(xié)定實施對策研究》，東海區(qū)漁政局網(wǎng)站:http://www.moa.gov.cn/sydw/dhyzj/llyj/200610/t20061023＿2299830.html，2012年12月10日。而據(jù)韓國媒體統(tǒng)計，2006年至2011年，韓國一共扣留中國漁船大約2600艘，對中國漁民的罰款高達294億韓元，折合人民幣約1.64億元。[5]雷志華:《漁業(yè)糾紛的“政治賬”》，《南風窗》2012年12期，第31頁。5年間，韓方平均每年抓扣的中方漁船大約為520艘。這一數(shù)據(jù)與《中韓協(xié)定》生效初期相比無疑有了明顯上升。2008年以來，中韓雙方所爆發(fā)的漁業(yè)沖突更是有增無減，而且有多起嚴重的激烈沖突，導致雙方都發(fā)生了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，其中以2011年和2012年最為突出。

2012年1月17日，中國浙江一艘漁船在從韓國海域返回浙江的途中，突遭韓國海警登船檢查，盡管持有韓方發(fā)放的合法捕撈許可證，該漁船及船上漁民仍被扣押回韓國，并被韓國檢方以妨礙公務罪名起訴。[1]《韓國海警對中國漁船暴力執(zhí)法，韓媒報道內(nèi)容迥異》，環(huán)球網(wǎng):http://world.huanqiu.com/roll/2012－02/2395495.html，2012年12月10日。4月30日，韓國海警在黃海海域欲以“非法捕撈”為名扣押一艘中國漁船，雙方發(fā)生沖突，次日，韓國海洋警察署以刺傷其海警為由，針對該漁船船長和駕駛員申請了拘捕令。[2]《觀察:韓國高壓難解中韓漁業(yè)糾紛，應加強溝通協(xié)調(diào)》，中國新聞網(wǎng):http://www.chinanews.com/gj/2012/05－03/3863483.shtml，2012年12月10日。10月16日，中韓之間又再次爆發(fā)嚴重的漁業(yè)沖突，沖突中一名中國船員被韓國海警發(fā)射的橡皮彈擊中死亡。[3]《韓媒稱韓國海警用橡皮彈打死1名中國船員》，新浪網(wǎng):http://news.sina.com.cn/c/2012－10－16/195925371032.shtml，2012年12月10日。11月27日，韓國仁川海警聲稱，對在韓國專屬經(jīng)濟區(qū)非法捕撈的中國漁船進行打擊時，遭到中方船員的強烈反抗，因此以涉嫌妨礙執(zhí)法拘留了24名中國船員。[4]《韓國海警扣押24名中國漁民》，中國海事服務網(wǎng):http://www.cnss.com.cn/html/2012/cydt＿1211/87399.html，2012年12月12日。

與此形成鮮明對比的是，《中越漁業(yè)協(xié)定》的生效實施為中越兩國在北部灣的漁業(yè)合作創(chuàng)造了一個雙贏的前景。該協(xié)定的實施有效減少了中越在北部灣的漁業(yè)沖突，雙方漁業(yè)生產(chǎn)合理、有序進行。其實，在北部灣海域劃界和漁業(yè)合作問題達成協(xié)議之前，中越兩國間的漁業(yè)沖突以及非法捕魚行為也曾頻繁發(fā)生。[5]學者Stein Tonnesson指出，2000年1月，在他訪問中國海南省期間，曾經(jīng)親身感受到海南漁民對越南政府的極度不滿，因為許多海南漁民遭到了越南海警部門的扣押和逮捕。見Stein Tonnesson，Sino－Vietnamese Rapprochement and the South China Sea Irritant，Security Dialogue，Vol.34，No.1，2003，p. 64.甚至直至《北部灣劃界協(xié)定》和《中越漁業(yè)協(xié)定》生效前，情況也沒有發(fā)生太大的改觀。以2003年為例，中越雙方在這一年里爆發(fā)了多起嚴重的漁業(yè)沖突。2003年9月23日，越南的武裝船只襲擊了在北部灣從事捕撈作業(yè)的中國漁船，而當時還有另外5艘中國漁船被越方扣留。當年10月，越方又再度扣押了中國漁船。[1]王孟霞:《北部灣事件再思索》，《中國船檢》2003年第11期，第31—34頁。廣西北海市漁政處的一份統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2003年，該市有18艘漁船被越南當局扣留，導致直接經(jīng)濟損失超過一百萬元人民幣。[2]《北部灣漁業(yè)嬗變:因用工荒雇越南人》，環(huán)球網(wǎng):http://china.huanqiu.com/border/2012－05/2747257. html，2013年1月10日。2004年《中越協(xié)定》生效后，在中越雙方的共同努力下，涉外漁業(yè)糾紛逐漸減少。2007年，兩國的涉外漁業(yè)事件發(fā)生率為零。[3]劉禹松:《〈漁業(yè)協(xié)定〉實施后的這5年——訪農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政局局長吳壯》，《中國水產(chǎn)》2009年第7期，第5頁。近幾年來，中越兩國更是沒有在北部灣發(fā)生過任何重大漁業(yè)糾紛。

影響這兩個漁業(yè)協(xié)定的實施效果的因素是多方面的，主要涉及以下幾個方面:

1.海域劃界問題

實際上，幾乎所有海上爭端、糾紛都與海域劃界問題密切相關，包括島嶼主權歸屬、大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)劃界。從大量國家實踐來看，建立共同漁區(qū)是許多國家在解決海域劃界前經(jīng)常采取的一種臨時措施?！逗Ｑ蠓üs》第74(3)條規(guī)定:“海岸相向或相鄰的國家間在達成專屬經(jīng)濟區(qū)劃界協(xié)議以前，有關各國應基于諒解和合作精神，盡一切努力作出實際性的臨時安排，并在此過渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達成。這種安排應不妨害最后界限的劃定?！薄吨许n漁業(yè)協(xié)定》正是根據(jù)這一規(guī)定而達成了相向海域劃界前的一項臨時措施。且中方一再強調(diào)該協(xié)定性質(zhì)上只是中韓雙方就漁業(yè)問題作出的一個臨時性安排，不等同于海上劃界。[4]《適應新的海洋制度促進漁業(yè)健康發(fā)展——紀念〈聯(lián)合國海洋法公約〉簽署30周年》，海南省海洋與漁業(yè)廳網(wǎng)站:http://dof.hainan.gov.cn/zxdt/detail.asp?gid＝7435，2013年1月10日。

但是，隨著海洋資源的競爭日趨激烈，有關各方都希望在尚未劃界的爭議海域增強本國的存在感，因此，往往會借助于對海洋權益、尤其是漁業(yè)權的爭奪，來排擠有關他方在該區(qū)域內(nèi)的捕魚活動和其他合法的海洋利用活動，強化本國對爭議海域的管轄和實際控制的效果，從而為將來的海域劃界談判贏得更多的籌碼和主動權。開發(fā)和利用漁業(yè)資源的激烈競爭是導致漁業(yè)沖突多發(fā)的直接原因，但其背后潛藏著國家對更多海洋資源和權益的渴求與爭奪。不難發(fā)現(xiàn)，韓方已在事實上將《中韓漁業(yè)協(xié)定》的部分水域作為其本國的專屬經(jīng)濟區(qū)加以嚴格守衛(wèi)和管理，[1]2012年4月19日，韓國仁川地方法院援引韓國“專屬經(jīng)濟區(qū)法”判處涉嫌刺死韓國海警的中國漁船“魯文漁”號船長程某有期徒刑30年，并處罰款。對此，中國外交部表示中韓在黃海尚未劃定專屬經(jīng)濟區(qū)界限，中方不接受韓方單方面適用“專屬經(jīng)濟區(qū)法”對中國漁民作出判決。中國外交部網(wǎng)站: http://www.fmprc.gov.cn/mfa＿chn/wjdt＿611265/fyrbt＿611275/t924474.shtml，2013年1月10日。關于此次事件發(fā)生的確切地點，韓國政府一直沒有明確公布。據(jù)媒體報道，事發(fā)地點位于小青島西南85公里海上，這一位置很可能處于中韓暫定措施水域或維持現(xiàn)有漁業(yè)活動水域，如此，韓方對該漁船本就無權行使管轄。甚至對中國漁民和漁船進行越界執(zhí)法管轄。有分析指出，“韓國加大在黃海相關海域的漁業(yè)執(zhí)法力度，目的絕不僅僅在于保護漁業(yè)資源，而是想通過強化管轄權來影響未來專屬經(jīng)濟區(qū)的劃定”。[2]雷志華:《漁業(yè)糾紛的“政治賬”》，《南風窗》2012年12期，第31頁?？梢哉f，中韓兩國間懸而未決的海域劃界問題是導致中韓漁業(yè)紛爭不斷的根本原因。

《中越漁業(yè)協(xié)定》則不同，中越北部灣海域成功劃界使得《中越漁業(yè)協(xié)定》的實施不再涉及敏感的主權、主權權利和管轄權爭端問題，再加上漁業(yè)合作是低敏感和低成本的合作領域，中越兩國在北部灣的漁業(yè)合作自然也就比較容易獲得成功。[3]Nguyen Dang Thang，F(xiàn)isheries Cooperation in the South China Sea and the(Ir)relevance of the Sovereignty Question，Asian Journal of International Law，Vol.2，2012，p.85.

2.對漁業(yè)資源的分享安排

中韓、中越漁業(yè)協(xié)定的簽訂都使我國的漁業(yè)生產(chǎn)遭受不利影響，但是程度有所區(qū)別，《中韓漁業(yè)協(xié)定》所帶來的不利影響更甚。

首先，《中韓漁業(yè)協(xié)定》導致我國傳統(tǒng)漁場大量喪失。協(xié)定簽訂后，浙江省將近90%在韓國管轄水域、韓方一側(cè)過渡水域生產(chǎn)的外海捕撈漁船不得不退出傳統(tǒng)的作業(yè)漁場。[4]嚴寅央、謝鎵洪:《浙江省高度重視沉著應對〈中韓漁業(yè)協(xié)定〉對沿海漁區(qū)的影響》，《中國水產(chǎn)》2001年第9期，第27頁。其中，舟山市受到的沖擊最大，其傳統(tǒng)的外海漁場將喪失30%，另有25%受到嚴格的限制，大約80%的漁船將被迫退出該海區(qū)。[5]傅宏波:《舟山漁民何去何從》，《觀察與思考》2004年第19期，第24頁。山東半島的文登市離中韓“暫定措施水域”僅2個海區(qū)，協(xié)定生效后，文登的捕撈生產(chǎn)同樣受到嚴重的削減。遼寧省面臨的情勢同樣不容樂觀。韓方過渡水域一直以來是遼寧省漁船的傳統(tǒng)作業(yè)漁場，其承載漁船數(shù)量和產(chǎn)量一直在遼寧省漁業(yè)中占有較大比重。2005年該水域轉(zhuǎn)成為韓方專屬經(jīng)濟區(qū)以后，遼寧省的漁場范圍縮小了40.02%。[1]林月嬌、劉海映:《〈中韓漁業(yè)協(xié)定〉的實施對遼寧省漁業(yè)的影響及對策》，《中國漁業(yè)經(jīng)濟》2006年第4期，第71頁。

其次，《中韓漁業(yè)協(xié)定》在維護我國的傳統(tǒng)捕魚權方面存在缺失。有學者指出，《中韓漁業(yè)協(xié)定》并未考慮中國在韓國管轄水域內(nèi)的傳統(tǒng)漁業(yè)活動。[2]Joon－Suk Kang，The United Nation Convention on the Law of the Sea and Fishery Relations between Korea，Japan and China，Marine Policy，Vol.27，2003，p.122.實踐中，韓方的執(zhí)法部門更是立足于嚴格執(zhí)行協(xié)定的立場，對中國關于傳統(tǒng)捕魚權利的主張并未采取任何寬容的態(tài)度。

再次，《中韓漁業(yè)協(xié)定》未能妥善顧及該海區(qū)內(nèi)漁業(yè)資源的實際分布及中國漁民的傳統(tǒng)作業(yè)習慣。中國一向主張在爭議海域建立較大面積的共管水域，而韓國則竭力爭取擴大國家專屬經(jīng)濟區(qū)范圍、縮小共管漁區(qū)的范圍。從《中韓協(xié)定》的規(guī)定來看，雙方對暫定措施水域的劃定大體沿著一條中間線來設立，兩側(cè)過渡水域的面積幾乎相等。[3]Sun Pyo Kim，The UN Convention on the Law of the Sea and New Fisheries Agreements in North East Asia，Marine Policy，Vol.27，2003，p.103.直觀上看，雙方漁區(qū)的設置似乎平等劃分了黃海海域，然而，這對中國而言卻是不利的。從自然環(huán)境和資源分布上看，中方一側(cè)水域?qū)冱S海內(nèi)海，此水域的漁業(yè)資源歷來比較匱乏。而韓方一側(cè)水域?qū)冱S海外海，是魚類主要的索餌區(qū)和越冬區(qū)，相對而言，魚類資源要豐富得多。據(jù)調(diào)查，黃海海區(qū)主要經(jīng)濟魚類季節(jié)間的分布趨勢和生物量的分布特征基本一致，冬季魚類資源密度最高，主要位于靠近韓方一側(cè)水域。冬季是最主要的漁獲季節(jié)，其后分別是秋、夏、春季。[4]程家驊、張秋華、李圣法、鄭元甲、李建生:《東黃海漁業(yè)資源利用》，上海:上?？茖W技術出版社，2006年，第10—22頁。為了保護幼魚生長和維持漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，自1995年開始，中國于每年的6月至9月在黃海海域一帶實行休漁，休漁類型包括除釣具外的所有作業(yè)類型。[5]《中國黃渤海區(qū)6月1日起進入今年伏季休漁期》，中國新聞網(wǎng):http://www.chinanews.com/gn/2012/05－16/3893730.shtml，2013年1月10日。因此，黃海海域的捕撈作業(yè)受到了自然因素和人為因素的雙重限制。由于春季是漁獲量最少的時節(jié)，冬季時魚類又洄游到靠近韓方一側(cè)海域越冬，自然資源分布和中國漁民作業(yè)習慣有較大的差異，但是《中韓協(xié)定》對漁區(qū)水域的設置并沒有妥善處理這些現(xiàn)實情況所可能產(chǎn)生的影響，導致中國漁民在對漁業(yè)資源的開發(fā)利用中處于不利地位。

可以說，《中韓協(xié)定》所規(guī)定的內(nèi)容，尤其是在漁業(yè)資源的分配上更有利于韓方，過度削減了中國在該海域內(nèi)的傳統(tǒng)漁場，導致中國漁民的生存空間遭受過分擠壓，引發(fā)了漁民嚴重的生計問題。

更為嚴峻的是，自該協(xié)定實施以來，韓方對中國漁船發(fā)放的捕撈許可證數(shù)量逐年減少，而且削減的幅度較大。從歷年數(shù)據(jù)來看，《中韓協(xié)定》生效后，我國獲得韓方許可進入韓方管轄水域捕魚的漁船數(shù)量在12年間減少了1000多艘，捕撈配額也大大減少了10多噸。而中方許可韓國入漁的漁船數(shù)量基本保持在每年1600艘，捕撈配額也保持在6萬噸左右。雙方在相互入漁的削減幅度方面差距很大。韓方對我國漁船入漁許可的大幅削減，對中國漁民而言，無疑是雪上加霜。

表2:2001年至2013年，韓方許可中方入漁的漁船數(shù)量和捕撈配額[1] 本表格系參考歷屆中韓漁委會及歷年《中國漁業(yè)年鑒》所公布的數(shù)據(jù)整理得出。據(jù)中國農(nóng)業(yè)部黃渤海區(qū)漁政局涉外處負責人的介紹，2014、2015年，中韓兩國相互入漁安排將保持與2013年相同的水平。

回望《中越漁業(yè)協(xié)定》，其所設立的協(xié)定水域，尤其是共同漁區(qū)，涵蓋了北部灣大部分高產(chǎn)漁場，甚至有相當一部分高產(chǎn)漁場位于越南一側(cè)的水域。因此，盡管該協(xié)定也給兩國的漁業(yè)生產(chǎn)帶來了一定的沖擊，但是兩國漁民依然能在北部灣內(nèi)最豐富的漁場共同捕撈，最大限度地避免了漁區(qū)設置過度有利于一方而對另一方造成不利的局面。最重要的是，中越雙方根據(jù)兩國在北部灣捕撈作業(yè)的具體情況，對漁業(yè)管理作出了既公平合理又切合實際的安排。

從實踐來看，中越漁委會每年確定雙方進入共同漁區(qū)作業(yè)的漁船數(shù)量是相同的，過渡性水域相互許可的入漁數(shù)量也相差不大。且從《中越協(xié)定》生效以來，這些數(shù)據(jù)基本維持不變，并沒有發(fā)生大幅削減?？梢哉f，公平互利原則在《中越漁業(yè)協(xié)定》的簽訂和實施過程中貫穿始終，包括中越漁委會的成立和運作、各自專屬經(jīng)濟區(qū)相互入漁量的確定、對涉漁因素的考量(包括自然地理條件、魚類的分布以及雙方漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等等)。[1]LI Jianwei and CHEN Pingping，China－Vietnam Fishery Cooperation in the Gulf of Tonkin Revisited，in The South China Sea:Towards A Region of Peace，Security and Cooperation，edited by Tran Truong Thuy，Hanoi:The Gioi Publishers，2011，pp.308—309.中越漁業(yè)資源的利益分配大體實現(xiàn)了公平合理的共享，有利于促進中越雙方對協(xié)定的自覺遵守。

中越共同漁區(qū)和過渡性水域所適用的漁業(yè)管理制度順應了兩國海洋劃界的前提，體現(xiàn)了《海洋法公約》關于沿海國對其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)漁業(yè)資源的主權權利和管轄權的規(guī)定。根據(jù)公約第62(4)條的規(guī)定，沿海國對本國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的漁業(yè)資源享有排他性的主權權利，有權制定有關養(yǎng)護和管理的規(guī)則與措施，實施本國的有關法律法規(guī)，并要求外國漁船遵守這些規(guī)定。一般而言，沿海國制定規(guī)則的權利可以分為兩種，一是涉及規(guī)范本國國民與外國漁民漁業(yè)活動的規(guī)則，二是涉及允許外國入漁的具體條件。[2]M.Dahmani，The Fisheries Regime of the Exclusive Economic Zone，Dordrecht:Martinus Nijhoff Publishers，1987，p.82.而在實施層面，依據(jù)《海洋法公約》第73條，沿海國有權采取必要的行動，包括登臨檢查、逮捕和司法程序等，來實施本國的有關法律法規(guī)?！吨性絽f(xié)定》明確承認和尊重沿海國在本國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的廣泛權利，使雙方能夠根據(jù)本國的情況作出最合乎實際的漁業(yè)管理安排。

3.漁業(yè)合作機制及其運作

為實施漁業(yè)協(xié)定，中韓、中越在雙邊層面都建立了相應的合作機制，并加強締約各方之間有關部門的合作與溝通。例如，兩個協(xié)定都建立了以各自漁委會為中心、資源專家組和會談機制為輔的組織化的合作機制，并共同開展?jié)O業(yè)聯(lián)合執(zhí)法檢查、漁業(yè)資源聯(lián)合調(diào)查活動。實踐中，這些組織機構的運作為漁業(yè)協(xié)定的實施提供了組織保障。

專屬經(jīng)濟區(qū)制度的建立擴大了沿海國的管轄海域，賦予沿海國對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的資源享有主權權利，有利于沿海國自行采取措施開發(fā)和養(yǎng)護區(qū)內(nèi)資源，但同時也大大增加了沿海國的執(zhí)法成本。[1]M.Dahmani，The Fisheries Regime of the Exclusive Economic Zone， Dordrecht:Martinus Nijhoff Publishers，1987，p.86；R.R.Churchill and A.V.Lowe，The Law of the Sea，3rd ed.，Manchester: Manchester University Press，1999，p.177.如何在這片廣闊的海域開展有效的執(zhí)法是幾乎所有沿海國共同面臨的一個重大挑戰(zhàn)，中、韓、越三國也不例外，任何一方都難以單獨在相關海域內(nèi)開展全面、有效的執(zhí)法活動。實踐證明，單方的執(zhí)法檢查收效甚微，即便是定期的巡航護漁，效果也并不令人滿意。[2]XUE Guifang，Bilateral Fisheries Agreements for the Cooperative Management of the Shared Resources of the China Sea:A Note，Ocean Development＆International Law，Vol.36，2005，p.370.中、韓、越三國都意識到了這種挑戰(zhàn)，并決定采取措施加以應對?！吨许n漁業(yè)協(xié)定》第8(3)條規(guī)定，締約雙方在過渡水域可采取聯(lián)合監(jiān)督檢查措施，包括聯(lián)合乘船、勒令停船、登臨檢查等。《中越漁業(yè)協(xié)定》第9(3)條規(guī)定，在共同漁區(qū)內(nèi)，必要時，締約雙方授權機關可相互配合進行聯(lián)合監(jiān)督檢查，對在共同漁區(qū)內(nèi)違反中越漁委會關于漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理規(guī)定的行為進行處理。兩個協(xié)定為各方的執(zhí)法合作提供了法律依據(jù)。實踐中，中越于2006年起在北部灣共同漁區(qū)內(nèi)建立直接的聯(lián)合執(zhí)法機制，組建海上聯(lián)合執(zhí)法檢查隊伍，定期召開工作會議，雙方共同研究制定具體的聯(lián)合執(zhí)法檢查行動方案。兩國的聯(lián)合執(zhí)法檢查部門根據(jù)每年的行動方案對共同漁區(qū)開展聯(lián)合執(zhí)法行動。在雙方的共同努力下，這種聯(lián)合執(zhí)法檢查機制一直得以有效運行，并逐步制度化、組織化。聯(lián)合執(zhí)法檢查不僅能夠有效應對非法捕魚及其他海上違法犯罪行為，還能起到對執(zhí)法活動相互監(jiān)督的作用，有效避免執(zhí)法糾紛。

為了應對協(xié)定水域內(nèi)的非法捕魚和違規(guī)捕撈等行為，中韓雙方的漁業(yè)執(zhí)法部門也曾于2001年至2004年間針對過渡水域建立聯(lián)合執(zhí)法檢查機制，每年開展聯(lián)合執(zhí)法檢查行動。但由于執(zhí)法合作成本高昂，2005年過渡水域成為各方的專屬經(jīng)濟區(qū)以后，兩國就停止了聯(lián)合執(zhí)法檢查的合作。在暫定措施水域和維持現(xiàn)有漁業(yè)活動水域，中韓沒有采取任何直接的執(zhí)法合作措施，只是根據(jù)協(xié)定進行間接的執(zhí)法合作。

此外，中韓在漁業(yè)合作方面的實踐還暴露出以下兩方面問題。一是信息溝通機制不完善。盡管中韓雙方已經(jīng)建立了相互通報制度，但仍然存在信息嚴重不對稱的情況。據(jù)統(tǒng)計，2001年至2009年，中方累計向韓方通報進出水域、每日報表等入漁信息共計1307.4萬條，而接收到的韓方通報的入漁信息僅為10.8萬條。[1]中國漁政指揮中心周邊協(xié)定處:《中韓漁業(yè)協(xié)定執(zhí)行情況》，《中國漁業(yè)報》2010年6月7日，第2版。執(zhí)法方面也同樣存在不足。迅速及時的相互通報是查清有關事實的前提，否則極易引發(fā)爭議。如果中國漁船在暫定措施水域或維持現(xiàn)有漁業(yè)活動水域內(nèi)開展捕撈作業(yè)，即便該漁船有違規(guī)行為，韓方執(zhí)法船只也不能實施管轄，只能將有關事實情況通報中方。[2]《中韓漁業(yè)協(xié)定》第7(3)條規(guī)定“締約各方在暫定措施水域?qū)氖聺O業(yè)活動的本國國民及漁船采取管理和其他必要措施，不對締約另一方國民籍漁船采取管理和其他措施。締約一方發(fā)現(xiàn)另一方國民及漁船違反中韓漁業(yè)委員會的決定時，可就實施提醒該國民及漁船注意，并將事實及有關情況。締約另一方應尊重對方的通報，并在采取必要措施后，將結果通報對方。”該協(xié)定第9條也規(guī)定締約雙方在維持現(xiàn)有漁業(yè)活動的水域內(nèi)，“不將本國有關漁業(yè)的法律、法規(guī)適用于締約另一方的國民及漁船，除非締約雙方另有協(xié)議”。令人遺憾的是，在此前發(fā)生的多起中國漁船被韓國執(zhí)法部門以涉嫌“非法捕撈”為由而抓扣的事件中，韓方并沒有向中方迅速、準確通報這些漁船的具體位置，也沒有妥善維護有關現(xiàn)場，在缺乏對有關行為進行準確定性的基礎上就單方面對中方的漁船和漁民行使管轄權。韓方在執(zhí)法中沒有嚴格遵守《中韓漁業(yè)協(xié)定》的有關規(guī)定，不僅有違該協(xié)定的規(guī)定，同時無疑也會增加雙方之間的摩擦并導致互不信任。“正是由于在執(zhí)法的過程中缺乏必要的信息溝通機制，韓國執(zhí)法工作人員沒有向中國執(zhí)法機關通報有關情況，才導致雙方的財產(chǎn)和人員受到重大損害?！盵3]《解中韓漁業(yè)糾紛，中方需政治智慧》，聯(lián)合早報網(wǎng):http://www.zaobao.com/wencui/2011/12/hongkong111216e.shtml，2013年1月10日。

二是缺少必要的執(zhí)法監(jiān)督機制。由于對信息通報工作的重視不足，加之韓方在執(zhí)法過程中沒有嚴格遵守和履行協(xié)定所要求的迅速通報義務，中韓兩國對有關事件的定性難免會產(chǎn)生分歧。因此，必要的監(jiān)督是《中韓協(xié)定》能夠有效實施并確保雙方執(zhí)法人員公正文明執(zhí)法的一個重要保障。中韓兩國自2006年以來開展公務員互派乘船交流制度，[4]《2012年中韓漁業(yè)執(zhí)法公務員互換乘船交流活動開始》，中國新聞網(wǎng):http://www.chinanews.com/gn/2012/05－11/3881637.shtml，2013年1月10日。目的是在執(zhí)法方面進行相互的學習、觀摩和交流。但這一制度實施時間短、規(guī)模小，對雙方的執(zhí)法行為難以起到有效的監(jiān)督和約束作用。目前中韓之間還沒有建立起一個相對完善的執(zhí)法監(jiān)督機制，無法及時化解和消除執(zhí)法爭議。同時，由于缺乏對執(zhí)法部門的有效約束，執(zhí)法監(jiān)督機制的缺失反過來又可能進一步刺激漁業(yè)沖突的發(fā)生。

4.漁業(yè)執(zhí)法方式

漁業(yè)執(zhí)法涉及兩類活動，一類是事前措施，屬于預防性活動，另一類是針對違法行為采取的制裁和處罰措施，屬于事后懲治。[1]M.Dahmani，The Fisheries Regime of the Exclusive Economic Zone， Dordrecht:Martinus Nijhoff Publishers，1987，pp.83—84.為了有效實施《中越協(xié)定》，中越共同采取了事先預防和事后處罰相結合的實施方式。雙方采取的預防性措施包括兩種:其一，為保證自覺遵守協(xié)定，兩國針對本國的漁民和執(zhí)法人員開展各種類型的法制宣傳教育和培訓，從根本上預防和減少違法違規(guī)行為的發(fā)生。其二，兩國國內(nèi)的有關執(zhí)法部門采用定點監(jiān)測與巡航相結合的方式在各自水域內(nèi)實施海上巡航，同時雙方還建立穩(wěn)固的聯(lián)合執(zhí)法檢查機制，對北部灣海域內(nèi)的漁業(yè)活動進行監(jiān)督檢查。執(zhí)法過程中通常采取護漁、驅(qū)趕、觀察記錄、登臨檢查等手段。

在事后處罰方面，中越各自執(zhí)法部門通常根據(jù)具體侵漁行為情節(jié)的輕重給予不同的處罰(共同漁區(qū)內(nèi)的行為根據(jù)漁委會的規(guī)定進行處理，各自管轄范圍海域內(nèi)的行為則依本國法進行處理)。盡管中越兩國有權在本國管轄水域內(nèi)對雙方的漁民和漁船實施管轄，但是，《共同管理規(guī)定》第19條強調(diào):“公務人員應嚴格按照有關法律和本規(guī)定文明執(zhí)法，除非其人身安全受到威脅時，不得使用武力?！眻?zhí)法實踐中，雙方都遵循了克制義務的要求。尤其是中方的處理措施更是很好地體現(xiàn)了克制原則，這與中方一直以來所持的漁業(yè)執(zhí)法應克制并避免使用武力的立場相一致。越方對待中方越界捕魚的行為，在某些案件中執(zhí)法也相對柔和，多是采取驅(qū)趕的方式。由于適度克制的執(zhí)法方式使?jié)O民利益遭受的損失減小，即使是違法違規(guī)的漁民也更愿意服從有關部門的處理，降低了爆發(fā)沖突的可能性?？傊?，保持執(zhí)法克制是中越處理雙邊漁業(yè)關系的一個突出特點。

然而，在中韓漁業(yè)問題的處理上，韓方的執(zhí)法并沒有保持必要的克制。實際上，遭到韓方執(zhí)法部門檢查、扣押甚至處罰的中國漁民并非都是“非法捕魚”。資料顯示，中國漁民在《中韓漁業(yè)協(xié)定》生效初期，由于對該協(xié)定的內(nèi)容缺乏了解，無證為主的非法捕魚情況的確存在不少。但根據(jù)中國漁政指揮中心近年來的調(diào)查，被韓方抓扣的中國漁船中，大部分都有韓方發(fā)放的合法捕撈許可證，被扣押的原因是技術違規(guī)，而問題最多的是漁業(yè)捕撈日志登記錯誤或不符合要求。[1]熊濤、車斌:《中韓漁業(yè)糾紛的原因和對策探析》，《齊魯漁業(yè)》2009年第7期，第53頁。因違規(guī)捕撈而被韓方抓捕的中國漁船，通常都要根據(jù)漁船的大小繳納高額的罰金，并可能蒙受其他的損失。[2]例如，中國漁民要解決糾紛需要向韓方繳納擔保金，同時還要繳納1.5%—2%的手續(xù)費。由于語言不通、不熟悉韓國方面的有關法律規(guī)定等原因，有可能還會遭到中介機構的欺騙等。見熊濤、車斌《中韓漁業(yè)糾紛的原因和對策探析》，《齊魯漁業(yè)》2009年第7期，第53頁。即使有韓方發(fā)放的合法捕撈許可證，進入韓方水域作業(yè)的中國漁船也會遭遇韓方的無理檢查，有些已經(jīng)達到非法干擾的程度。例如，2012年1月17日，中國浙江漁船從韓國水域返回的途中突遭韓國海警登船檢查，盡管有韓方的合法捕撈許可證，該船及船員仍被韓國海警扣押回韓國，并遭到韓國檢方以妨礙公務罪起訴。[3]此次事件中的中國漁民不服韓方的非法執(zhí)法，決心要與韓國海警在法庭上抗爭，并就韓國檢方的指控進行抗訴，這是首例中國漁民抗訴韓國檢方指控罪名的案件。日前，該案的一審庭審程序已經(jīng)全部進行完畢，韓國濟州地方法院將擇日宣判一審結果。見《中國漁民抗訴韓指控案待宣判，妨礙公務罪或難成立》，騰訊新聞網(wǎng):http://news.qq.com/a/20130123/000072.htm，2013年1月25日。此外，韓方越界執(zhí)法的現(xiàn)象也時有發(fā)生。2010年12月18日，韓國海警執(zhí)法艇與一艘中國漁船發(fā)生了沖撞，造成2名中國船員死亡。對此，韓方聲稱是中國漁船沖撞韓國海警執(zhí)法船。但中國外交部發(fā)言人在例行記者會上指出:“不管在什么海域，海警沖撞漁船、造成人員傷亡都是不應該發(fā)生的事情。事件發(fā)生在中韓漁業(yè)暫定措施水域，根據(jù)《中韓漁業(yè)協(xié)定》，兩國漁船均可進入該水域作業(yè)，兩國執(zhí)法部門分別管理各自漁船，相互通報對方國家漁船違法行為，但無權登臨對方國家漁船執(zhí)法?！盵4]《2010年12月21日外交部發(fā)言人姜瑜舉行例行記者會》，中國外交部網(wǎng)站:http://www.fmprc.gov. cn/mfa＿chn/wjdt＿611265/fyrbt＿611275/t779969.shtml，2013年1月25日。

從近些年的執(zhí)法實踐來看，韓方對我國漁船的管理越來越嚴格，檢查越來越細致，處罰力度也越來越大。韓國政府有關部門在多個場合嚴正表態(tài)要制定專門針對中國漁船非法捕魚的有關方案。

在韓國國內(nèi)輿論的強烈推動下，韓國政府已開始著手加大對中國漁船的處罰力度。2012年5月14日，韓國頒布并實施其新修訂的《對大韓民國專屬經(jīng)濟區(qū)管理水域的外國人漁業(yè)活動行使主權的相關法律》。該法案大大提高了對外國非法捕魚漁船的罰款額度，對在韓國專屬經(jīng)濟區(qū)管理水域內(nèi)無證作業(yè)者，最高罰金從1億韓元提高到2億韓元(折合人民幣約114萬元)。對不服從停船命令的船舶所有人或船長，最高罰金從5000萬韓元提高到1億韓元。而且，根據(jù)該法第23條，違規(guī)漁船繳納擔保金或者提交擔保金保證書后，韓方釋放漁船船長和其他違規(guī)者時，只“歸還船舶”，漁具和漁獲物將被全部沒收。[1]《韓國頒布專屬經(jīng)濟區(qū)水域外國人漁業(yè)活動管理新法》，《中國漁業(yè)報》2012年5月31日，第1版，http://szb.farmer.com.cn/yyb/html/2012－05/31/nw.D110000yyb＿20120531＿9－01.htm?div＝－1，2013年1月25日。而根據(jù)據(jù)韓國先前的法律，韓國海警對違反韓國法律規(guī)定的外國漁船可以處以最高不超過1億韓元的罰款，還可視情況沒收其漁獲物和其制品、漁船、捕魚設備，以及可用以從事漁業(yè)活動的物品，如果這些物品無法被沒收，可處以同等價值的罰款。見《中韓漁業(yè)協(xié)定須知》，中韓海洋科學共同研究中心網(wǎng)站:http://www.ckjorc.org/cn/blog＿wenzhang.asp?wenzhang＿id＝32＆blog＿id＝11，2013年1月25日。實踐中，韓國法院對有關案件的審理也印證了此種加重處罰的規(guī)定。2013年2月3日，韓國光州地方法院開庭審理了中國漁船“遼丹漁23827”號船長張某的上訴案，撤銷對其作出的有期徒刑1年、罰款3000萬韓元(約合人民幣17.1萬元)的原審判決，以妨礙執(zhí)行公務罪加重判處該船長有期徒刑1年6個月、繳納罰款5000萬韓元(約合人民幣28.5萬元)，另外6名船員則維持原判，處以8個月的監(jiān)禁。[2]2012年10月16日，韓國海警在對中國漁船“遼丹漁23827”號的執(zhí)法過程中，使用橡皮彈打死了一名中國漁民，該船的船長張某以及其他船員以暴力抗法嫌疑被韓國檢方起訴。見《韓國海警橡皮彈打死中國漁民案上訴審宣判》，http://www.tetimes.com/content/2013－02/04/content＿7678868.htm，2013年2月10日。

與此同時，韓國海警也積極調(diào)整政策，在其執(zhí)法部門繼續(xù)投入大型艦只、直升機與特警隊員。[3]《韓武力扣押三艘中國漁船，海警動用催淚彈》，中國海事服務網(wǎng):http://www.cnss.com.cn/html/2011/cydt＿1024/62586.html，2013年2月10日。韓國海洋警察廳甚至允許執(zhí)法海警攜帶槍支應對“暴力抗法”的中國漁民。[4]郁志榮:《海上聯(lián)合執(zhí)法有利于解決沖突》，《中國海洋報》2012年1月13日，第7版。2011年，“韓國海洋警察廳在全國指揮官會議上決定，針對進入韓國管轄海域進行非法捕魚的‘可疑’船只，如果對海警要求停船的命令置之不理并使用兇器妨礙執(zhí)行公務的，海警可以積極使用包括槍支在內(nèi)的所有手段進行逮捕。如果韓國海警在執(zhí)法過程中感到對方的攻擊威脅自己生命，或者非法捕魚的‘可疑’船只在船體設置障礙物致使不能正常‘執(zhí)行公務’，那么海警也可以使用槍支”。[5]“媒體評析中國漁民越界捕撈原因”，中國海事服務網(wǎng):http://www.cnss.com.cn/html/2011/cydt＿1220/64912.html，2013年2月10日。韓國粗暴的執(zhí)法行為引發(fā)了中國漁民的普遍不滿，招致了他們的強烈反抗，在中韓漁業(yè)沖突中難辭其咎。[1]Zhang Hongzhou，China’s Evolving Fishing Industry:Implications for Regional and Global Maritime Security，RSIS Working Paper，p.19，at http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital－Library/Publications/Detail/?ots591＝0c54e3b3－1e9c－be1e－2c24－a6a8c7060233＆lng＝en＆id＝152143，2013年2月10日.

除了加強對中國漁船的打擊力度之外，韓國還積極聯(lián)合周邊國家，例如朝鮮[2]韓國和朝鮮于2007年達成一項共識，雙方同意在黃海海域內(nèi)的爭議海洋邊界線附近建立一個共同漁區(qū)以防止來自中國的漁船非法越界捕魚。見Martyn de Bruyn and Sangmin Bae，An Institutional Approach to Peace and Prosperity:Toward a Korean Fisheries Community，in Towards a Northeast Asian Security Community:Implications for Korea's Growth and Economic Development，edited by Bernhard Seliger and Werner Pascha，Springer New York(online)，2011，p.254.、日本[3]中韓之間的漁業(yè)沖突在日本國內(nèi)同樣引起了高度關注，日本方面與韓國的輿論趨勢一致，均指責中國漁民暴力抗法有組織化、武裝化的趨勢。此外，日本媒體還指出如果韓國加強對中國漁船的管治力度，那么中國非法捕魚船只將來可能會把目標轉(zhuǎn)向日本海域。見“日媒借機炒作中韓漁船事件，渲染我漁船‘暴力威脅’”，中國海事服務網(wǎng):http://www.cnss.com.cn/html/2011/currentevents＿1220/64913.html，2013年2月10日。，共同尋求建立海上合作機制，企圖以抱團的方式來應對所謂的“非法越界捕魚”的中國漁船。

5.處理雙邊合作關系的態(tài)度

中越兩國高層領導人非常重視北部灣漁業(yè)合作問題，多次發(fā)布聯(lián)合聲明或聯(lián)合新聞公報重申雙方應繼續(xù)密切配合，落實好《北部灣劃界協(xié)定》和《中越漁業(yè)協(xié)定》，做好北部灣共同漁區(qū)聯(lián)合檢查和漁業(yè)資源聯(lián)合調(diào)查及海軍聯(lián)合巡邏工作；同時，雙方也一直致力于減少摩擦，增進互信，強調(diào)開展多領域的合作。譬如，在2011年的《中越聯(lián)合聲明》中，[4]《中華人民共和國與越南社會主義共和國聯(lián)合聲明》，中國政府網(wǎng)站:http://www.gov.cn/jrzg/2011－10/15/content＿1970444.htm，2013年2月10日。雙方同意加強軍事領域的合作，建立熱線聯(lián)絡機制，同時繼續(xù)實施海上聯(lián)合執(zhí)法檢查與巡航，加強軍艦之間的互訪和交流等。同年，在中越雙邊合作指導委員會的第五次會議上，雙方就多個領域的合作達成共識，指出要加強高層溝通，繼續(xù)保持海上問題談判機制，以恰當謹慎的方式處理敏感問題和有關爭議。[5]《中越雙邊合作指導委員會第五次會議在河內(nèi)舉行》，搜狐網(wǎng):http://roll.sohu.com/20110906/n318561292.shtml，2013年2月10日。2011年10月，中越雙方在北京簽署了《關于指導解決中華人民共和國和越南社會主義共和國海上問題基本原則協(xié)議》，該協(xié)議重申兩國在低敏感領域進行合作，包括海洋環(huán)境保護、科學研究、海上搜救、災難預防等方面；雙方同意建立一個熱線聯(lián)絡機制以便及時有效處理有關問題。[1]《關于指導解決中華人民共和國和越南社會主義共和國海上問題基本原則協(xié)議》，中國外交部網(wǎng)站: http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/tytj/tyfg/t872687.htm，2013年3月25日?？梢哉f，中越兩國政府在處理雙邊關系中表現(xiàn)出的積極姿態(tài)對加強北部灣漁業(yè)合作、順利實施《中越協(xié)定》起了巨大的推動作用。

中國在處理與韓國的漁業(yè)合作問題上同樣秉持友好合作的態(tài)度，然而，韓方對待中國漁船和漁民的態(tài)度卻非常嚴厲、強硬。韓國國內(nèi)媒體也起到了推波助瀾的作用，要求其本國政府對“非法捕魚”的中國漁民采取更為嚴厲的處罰措施。[2]有韓國媒體稱，當前韓國對非法捕魚的中國漁民處罰太輕，這些漁民仍舊能從非法捕魚的行為中獲得較大經(jīng)濟利益，并建議韓國政府提高處罰金額?！癒orea to Toughen Bail Rules for Illegal Fishing”，at http://koreatimes.co.kr/www/news/nation/2011/01/113＿80022.html，2013年3月25日。這種處理雙邊關系的非理性態(tài)度顯然不利于中韓漁業(yè)沖突的解決。

四、關于解決中韓漁業(yè)沖突的思考

通過前述對中韓、中越兩個漁業(yè)協(xié)定及其實施的比較分析，不難看出《中韓協(xié)定》及其實施均存在亟須解決的問題。我們應當正視和重視這些問題，想方設法為緩和并最終解決當前中韓漁業(yè)沖突頻發(fā)的困局創(chuàng)造有利條件。

(一)繼續(xù)推動中韓海域劃界談判并盡早完成相關海域的劃界

在海域劃界爭端難以達成解決方案的情形下，以聯(lián)合開發(fā)或共同開發(fā)的模式作為有關國家對爭議海域海洋資源的開發(fā)利用和管理的一項臨時措施，被普遍認為是最有益和最可行的嘗試，因此人們往往對漁業(yè)協(xié)定的實施寄予厚望。[3]Min Gyo Koo，Island Disputes and Regime Building in East Asia:Between a Rock and a Hard Place，p.175. at http://books.google.com/books?hl＝en＆lr＝＆id＝8Ac9hLAES18C＆oi＝fnd＆pg＝PA1＆ots＝saZepQfzzd＆sig＝IzZ2fv7z8IEmvazJS53PuC4mGoo＃v＝onepage＆q＆f＝false，2013年3月25日。然而，在對中韓、中越漁業(yè)協(xié)定及其實施的比較分析中，我們發(fā)現(xiàn)，建立共同開發(fā)或聯(lián)合開發(fā)模式的漁業(yè)協(xié)定并非包治百病的靈丹妙藥。在海域劃界爭端未決而有關國家之間存在較大的利益沖突，同時又嚴重缺乏政治互信與合作意愿的情形下，漁業(yè)協(xié)定本身都將難以有效執(zhí)行，更談不上通過實施漁業(yè)協(xié)定積累經(jīng)驗，并為將來的海域劃界作好鋪墊。正如薛桂芳教授所言，除非海域劃界清楚明確，否則，非法、未報告和無管制的捕撈活動，伴隨著各種漁業(yè)沖突，將繼續(xù)在黃海海域發(fā)生。[1]薛桂芳:《國際漁業(yè)法律政策與中國的實踐》，青島:中國海洋大學出版社，2007年，第201頁。

但是目前中韓在海域劃界方面的立場分歧很大，短時間內(nèi)達成協(xié)議的可能性并不大，而不斷衰退并處于枯竭危險中的漁業(yè)資源又不可能無限期地等待人們對海域劃界問題的最終解決。因此，中韓雙方還需要作出其他的努力。

(二)修改或重擬新的中韓漁業(yè)協(xié)定

如前文所分析，《中韓漁業(yè)協(xié)定》在內(nèi)容上的確存在不合理之處。除了在維護中國傳統(tǒng)捕魚權方面存在重大缺失、對有關過渡水域的規(guī)定不合理之外，該協(xié)定對維持現(xiàn)有漁業(yè)活動水域的規(guī)定也過于粗陋。一方面，維持現(xiàn)有漁業(yè)活動水域的具體地理坐標不明確，措辭相當模糊，中韓兩國的執(zhí)法部門難以確定各自的執(zhí)法范圍。另一方面，協(xié)定僅規(guī)定該水域內(nèi)適用船旗國管轄原則，但就締約雙方每年入漁的數(shù)量、捕撈條件、漁業(yè)資源的養(yǎng)護和管理措施等均未作出任何規(guī)定，導致該水域內(nèi)的漁業(yè)活動處于無協(xié)調(diào)、無管制的狀態(tài)。[2]Clive H.Schofield and Ian Townsend－Gault，Choppy waters ahead in“a sea of peace cooperation and friendship”?:Slow progress towards the application of maritime joint development to the East China Sea，Marine Policy，Vol.35，2011，p.29.此外，當前中韓漁業(yè)紛爭不斷，建立一個高效的爭端解決機制顯得尤為必要和迫切，但《中韓協(xié)定》并未就此作出規(guī)定。爭端解決條款的缺失是該協(xié)定的另一個重大缺憾。[3]與《中韓漁業(yè)協(xié)定》的內(nèi)容非常類似的《中日漁業(yè)協(xié)定》也在爭端解決問題上保持了“緘默”，沒有規(guī)定爭端解決條款。韓國學者Sun Pyo Kim指出，《中韓漁業(yè)協(xié)定》之所以沒有包含任何爭端解決條款，是因為中方在談判中建議不作該方面的規(guī)定，理由是《中日漁業(yè)協(xié)定》并沒有對此作出規(guī)定。該學者分析，中方這一立場可能來源于中國對中韓兩國漁業(yè)合作的信心，認為兩國間可能不會產(chǎn)生爭端，即便發(fā)生爭議，雙方也可以通過外交方式妥善加以解決。見Sun Pyo Kim，The UN Convention on the Law of the Sea and New Fisheries Agreements in North East Asia，Marine Policy，Vol.27，2003，p. 103；薛桂芳:《國際漁業(yè)法律政策與中國的實踐》，青島:中國海洋大學出版社，2007年，第201頁。從傳統(tǒng)和實踐上看，東北亞國家大多通過直接協(xié)商談判的方式來解決有關爭議，對將國家之間的爭端提交國際司法或仲裁機構進行處理有著較大的排斥，第三方解決機制在這些國家并不受歡迎。[1]Jon M.Van Dyke，North－East Asian Seas——Conflicts，Accomplishments and the Role of the United States，The International Journal of Marine＆Coastal Law，Vol.17，No 3，2002，p.420.尤其是中國，在解決對外問題上，一直堅持和傾向于雙邊談判與協(xié)商的立場，排斥和拒絕多邊性或區(qū)域性的解決方式。[2]Gilbert Rozman，Chinese Strategic Thinking on Multilateral Regional Security in Northeast Asia，Orbis，Vol.55，2011，p.311.但無論采用何種爭端解決方式，都應盡可能在協(xié)定中加以明確，防止發(fā)生爭端時無法及時啟動有關解決程序。

鑒于《中韓漁業(yè)協(xié)定》存在以上缺陷，是否繼續(xù)履行該協(xié)定是個值得深思的問題。應當對現(xiàn)行的《中韓漁業(yè)協(xié)定》進行修改完善，或者重新擬定新的漁業(yè)協(xié)定。有學者甚至建議應對《中韓漁業(yè)協(xié)定》做否定性處理。[3]高嵐君:《〈中韓漁業(yè)協(xié)定〉法律效力分析》，《沈陽工業(yè)大學學報》2013年第1期，第2—3頁。如果中韓之間不能對修改漁業(yè)協(xié)定達成共識，那么，及時終止現(xiàn)行的《中韓漁業(yè)協(xié)定》可避免其給我國帶來更多不利影響，而且終止協(xié)定在理論上是可行的。因為，雖然《中韓漁業(yè)協(xié)定》并未包含任何就本協(xié)定進行修改的條款，但該協(xié)定第16(3)條規(guī)定:“締約任何一方在最初五年期滿時或在其后，可提前一年以書面形式通知締約另一方，隨時終止本協(xié)定?！?/p>

(三)加強中韓漁業(yè)合作機制

需明確的是，即使我國要求終止《中韓漁業(yè)協(xié)定》，該協(xié)定仍有一年的有效期，在有效期內(nèi)締約雙方還需要遵守和實施協(xié)定。何況，至今我國尚未提出終止協(xié)定的要求。因此，在當前《中韓漁業(yè)協(xié)定》的框架下，繼續(xù)開展和加強漁業(yè)領域的合作是克服該協(xié)定生效負面影響的需要，[4]都曉巖、倪國江:《關于加強中韓漁業(yè)合作的幾點思考》，《中國漁業(yè)經(jīng)濟》2007年第6期，第43頁。對于減少雙方的漁業(yè)沖突仍具有積極意義。

首先，應完善中韓漁業(yè)信息通報機制。及時、高效的漁業(yè)信息相互通報有利于兩國對漁業(yè)活動進行管理，同時也有利于避免產(chǎn)生管轄權爭議。完善信息通報機制既是有效執(zhí)行《中韓漁業(yè)協(xié)定》的客觀需要，同時也有利于減少兩國之間的摩擦，是增進中韓執(zhí)法互信、提高信息透明度、加強有效溝通的重要保障。

其次，應建立中韓聯(lián)合執(zhí)法檢查、監(jiān)督機制并加強執(zhí)法溝通。一方面，建立直接聯(lián)合執(zhí)法與監(jiān)督機制，開展海上聯(lián)合執(zhí)法，將協(xié)定水域內(nèi)的共同巡航檢查常態(tài)化，并就雙方執(zhí)法部門的執(zhí)法行為進行監(jiān)督，以避免不必要的執(zhí)法沖突。據(jù)悉，中韓雙方已決定自2013年起重新啟動中韓海上聯(lián)合執(zhí)法合作機制，對暫定措施水域靠近韓方一側(cè)進行重點執(zhí)法檢查。另一方面，中韓兩國還要加強漁業(yè)執(zhí)法部門之間的直接和有效溝通。實踐中，雙方每年都通過中韓漁委會開展對話和會談，漁業(yè)合作中的協(xié)商談判工作由中國農(nóng)業(yè)部黃渤海區(qū)漁政局與韓國漁業(yè)部門直接對接。但韓方負責實施協(xié)定的執(zhí)法部門是韓國海洋警察廳，這個機構并不隸屬于韓國的漁業(yè)部門。中韓之間的執(zhí)法溝通不夠直接、順暢，導致雙方無法及時處理執(zhí)法過程中出現(xiàn)的爭議或糾紛。[1]參見《中韓漁業(yè)沖突升級，韓媒體稱中國漁民為海盜》，網(wǎng)易新聞網(wǎng):http://news.163.com/08/1016/14/4OCRCB570001124J.html，2012年11月20日；《韓武力扣押三艘中國漁船，海警動用催淚彈》，中國海事服務網(wǎng):http://www.cnss.com.cn/html/2011/cydt＿1024/62586.html，2012年11月20日。實際上，締約各方執(zhí)法部門的直接對接并不少見。例如，日韓之間曾采用熱線聯(lián)絡的方式多次解決韓國漁船非法越界捕撈引發(fā)的糾紛，“一般在事發(fā)后由日方通報韓國海警，韓方執(zhí)法船第一時間趕赴現(xiàn)場，通過雙方溝通、交涉、談判，迅速解決問題”[2]郁志榮:《海上聯(lián)合執(zhí)法有利于解決沖突》，《中國海洋報》2012年1月13日，第7版。。中越兩國近來也在考慮建立熱線聯(lián)絡機制，以便有關執(zhí)法部門能夠在第一時間迅速將有關事實和情況通報對方，盡量避免因為溝通不暢而導致對有關事件的延遲處理。當然，中韓執(zhí)法部門的溝通協(xié)調(diào)也正日漸加強，這給雙方的直接執(zhí)法合作帶來了新的機遇。至2012年，中國漁政部門和韓國海洋警察廳已經(jīng)召開四屆漁業(yè)聯(lián)席會議，主要圍繞違規(guī)行為處罰、維護協(xié)定水域正常作業(yè)秩序、合理解決執(zhí)法中的矛盾和糾紛以及協(xié)調(diào)發(fā)揮好聯(lián)席會議作用、加強合作和信息溝通等方面進行了商討。在2012年會議上，韓方充分肯定了中方在涉韓漁業(yè)管理中所做的大量工作和付出的辛勤努力，并表示將督促韓國海警進一步強化文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，妥善對待合法生產(chǎn)的中國漁船。[3]《我局與韓國西海地方海洋警察廳第4屆漁業(yè)聯(lián)席會議在煙臺召開》，農(nóng)業(yè)部黃渤海區(qū)漁政局網(wǎng)站: http://www.hbhyzj.moa.gov.cn/gzdt/201212/t20121212＿3103545.htm，2013年3月25日。

再次，應充分發(fā)揮現(xiàn)有漁業(yè)合作機構及制度的作用。實踐中，中韓漁委會為《中韓漁業(yè)協(xié)定》的實施做了大量工作，也積累了不少經(jīng)驗，并且作為雙方溝通合作的平臺，更是建立起了必要的基本的溝通聯(lián)絡和協(xié)調(diào)機制。[1]實踐中，中韓兩國的漁業(yè)執(zhí)法部門建立了中韓漁業(yè)執(zhí)法工作會談機制和重大違規(guī)漁船移交制度。中國漁政指揮中心周邊協(xié)定處:《中韓漁業(yè)協(xié)定執(zhí)行情況》，《中國漁業(yè)報》2010年6月7日，第2版。然而，對比中越漁委會的積極運作，中韓漁委會及其他合作機制的應有作用并沒有能夠充分發(fā)揮?！吨许n協(xié)定》盡管沒有賦予中韓漁委會解決漁業(yè)糾紛的職權，然而在當前形勢下，充分利用現(xiàn)有機構、機制來應對漁業(yè)合作中出現(xiàn)的問題，不僅是現(xiàn)實可行的，也是減少合作成本的一個有效途徑。中韓兩國應考慮如何充分發(fā)揮以中韓漁委會為中心的合作機制，必要時可賦予其一定的職權處理協(xié)定水域內(nèi)發(fā)生的漁業(yè)糾紛。此外，現(xiàn)有的執(zhí)法合作制度，如中韓兩國漁業(yè)執(zhí)法公務員互換乘船交流活動和中韓漁業(yè)聯(lián)席會議等，也有待進一步完善。

(四)嚴格執(zhí)行船旗國管轄原則

在《中韓漁業(yè)協(xié)定》框架下，締約任一方越界執(zhí)法，都將構成對《中韓漁業(yè)協(xié)定》的重大違反，侵害締約他方的合法權利，并應依法承擔相應的法律責任。因此，為了有效避免管轄權沖突，在中韓爭議海域，必須嚴格執(zhí)行船旗國管轄原則。而針對船旗國管轄原則在處理非本國國民及漁船的非法捕撈、違規(guī)捕撈等方面存在效率不足的問題，則可以通過建立和完善信息通報機制和執(zhí)法反饋機制來加以彌補。

(五)重視漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展

漁業(yè)資源的急劇衰退無疑加劇了中韓兩國漁民對漁業(yè)資源的爭奪，并進一步引發(fā)沖突。在漁業(yè)資源的養(yǎng)護方面，中韓可以采取的措施很多，如漁業(yè)資源放養(yǎng)增殖等。實踐中，從2005年起，中國農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局向國家申請專項補助經(jīng)費，在各地實施漁業(yè)資源增殖和放流效果的跟蹤評估。[2]邱永松、曾曉光、陳濤、王躍中、袁蔚文等編:《南海漁業(yè)資源與漁業(yè)管理》，北京:海洋出版社，2008年，第226頁。中國各省份也組織了多次大規(guī)模的魚苗放養(yǎng)增殖活動，其中，以北部灣沿灣的廣西和海南兩省實施的次數(shù)最多、規(guī)模最大。[3]《北部灣海洋生物資源增殖放流活動在北海市舉行》，南海區(qū)漁政局網(wǎng)站:http://www.moa.gov.cn/sydw/nhyzj/gzdt/200806/t20080616＿2110613.htm，2013年3月25日；鄧韶勇:《海洋漁業(yè)與水產(chǎn)業(yè)》，載梁振球主編《海南年鑒2011》，?？?海南年鑒社，2011年，第259頁。中越兩國也共同開展了一些漁業(yè)資源放流增殖活動，均取得了良好效益。此外，還可以通過共同實施休漁制度為魚類提供一個合理的恢復和休養(yǎng)期。中越目前已經(jīng)就共同休漁問題展開協(xié)商。中韓兩國同樣可以考慮在這方面開展類似的合作，采取有力措施促進漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

五、結語

與《中越漁業(yè)協(xié)定》相比，《中韓漁業(yè)協(xié)定》的內(nèi)容和實施機制均存在不少缺陷。在諸多因素的影響下，《中韓漁業(yè)協(xié)定》的實施未能有效減少中韓雙方的漁業(yè)沖突。其中，爭議海域劃界問題懸而未決是影響中韓漁業(yè)合作并導致沖突不斷的最主要因素之一。此外，由于雙方各自管轄水域的范圍并不十分明確，漁業(yè)資源的開發(fā)利用和養(yǎng)護問題也就難以從根本上獲得解決。再者，韓國還日漸加強對爭議海域的管轄，甚至不惜越界執(zhí)法，試圖為其將來與中國的劃界談判造勢。最后，中韓漁業(yè)合作實踐中所暴露出的信息通報和執(zhí)法合作方面的不足、韓方粗暴的執(zhí)法方式等也都是導致中韓漁業(yè)紛爭不斷的重要因素。

要從根本上解決中韓漁業(yè)沖突，中韓兩國應繼續(xù)推動海域劃界談判，早日達成劃界協(xié)議。同時，我國應正視和重視中韓漁業(yè)協(xié)定的缺陷與不足，及時提出修改該協(xié)定，就漁業(yè)問題與韓國重新展開談判。在該協(xié)定正式終止前，為了有效減少漁業(yè)沖突，中韓雙方仍需要開展全方位的漁業(yè)合作，包括加強聯(lián)合執(zhí)法檢查機制、確立爭端解決機制、完善信息通報制度，并加強執(zhí)法部門之間的協(xié)調(diào)溝通和相互監(jiān)督等。

(初審:張亮)

中韓與中越漁業(yè)協(xié)定及其實施的比較分析
——兼論中韓漁業(yè)沖突解決之道

黃瑤 黃明明[1]

《中韓漁業(yè)協(xié)定》與《中越漁業(yè)協(xié)定》在內(nèi)容上不乏相似之處，如協(xié)定水域和漁業(yè)管理制度兩者近似，兩協(xié)定還建立了各自的漁業(yè)聯(lián)合委員會，且中、韓、越三國實施各自協(xié)定的措施也類似。然而，上述兩個協(xié)定的性質(zhì)截然不同，協(xié)定的部分內(nèi)容與影響協(xié)定實施效果的因素等也有差異性。兩協(xié)定及其實施的比較可為解決中韓漁業(yè)沖突提供有益參考。而根本解決中韓兩國間的漁業(yè)沖突需要兩國繼續(xù)推動海域劃界談判并盡早達成劃界協(xié)議。但在劃界完成之前，中國應正視中韓漁業(yè)協(xié)定的不足，與韓國展開談判，修改或重擬新的漁業(yè)協(xié)定。同時，中韓兩國還需進一步加強和完善雙邊漁業(yè)合作機制，嚴格執(zhí)行船旗國管轄原則，并重視漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

中韓漁業(yè)協(xié)定；中越漁業(yè)協(xié)定；實施；漁業(yè)合作；海域劃界

本文的研究與寫作獲得中山大學哲學社會科學創(chuàng)新研究群體培育項目(12000－3281901)的資助。

[1] 作者黃瑤，女，中山大學法學院教授、博士生導師，北京大學法學博士，研究領域為國際法基本理論、海洋法、國際人權法等，E－Mail:lpshyao＠m(xù)ail.sysu.edu.cn。

作者黃明明，女，中山大學法學院2012級國際法專業(yè)博士生，E－Mail:hmm－13＠163.com。