一、我國水資源污染的現(xiàn)行治理模式及相關(guān)問題

水資源作為一種準(zhǔn)公共物品，具有非競爭性和排斥性。水資源的提供、分配和保護(hù)問題與國計民生息息相關(guān)。而近年來，跨區(qū)域水污染事件層出不窮，如2012年1月15日，廣西龍江爆發(fā)鎘污染事件，次日污染水體進(jìn)入下游柳江系統(tǒng)，最終導(dǎo)致流域水體的鎘濃度嚴(yán)重超標(biāo)，廣東省飲用水也受到了極大威脅。水資源的跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)性質(zhì)，意味著相關(guān)的利益主體參與的是一個復(fù)雜的整體的社會博弈。水危機深刻反映了公共治理的危機，反映了我國針對跨區(qū)域水資源的公共治理在制度安排上存在著嚴(yán)重問題，如:水資源和水環(huán)境管理的條塊分割導(dǎo)致的各方利益沖突，各地方政府間利益協(xié)調(diào)與監(jiān)督機制的缺乏等，嚴(yán)重阻礙了我國跨區(qū)域水資源的治理進(jìn)程。

目前，我國針對水資源的相關(guān)問題，采用的是典型的政府治理模式。我國現(xiàn)行法律體系下對水資源的治理問題主要規(guī)定在4部法律中:《中華人民共和國水法》(2002年10月1日施行，以下簡稱《水法》)及他的兩部特別法:《中華人民共和國水土保持法》(2011修訂，以下簡稱《水土保持法》)、《中華人民共和國防洪法》(以下簡稱《防洪法》)和《中華人民共和國水污染防治法》(2008年修訂，以下簡稱《水污染防治法》)。與之相對應(yīng)，國務(wù)院、水利部等機關(guān)先后頒布了18部行政法規(guī)、50余件部門規(guī)章及800余件地方性法規(guī)、規(guī)章。根據(jù)上述法律、法規(guī)的規(guī)定，我國目前對水資源治理(包括開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)等方面)實行的是典型的政府治理模式。這種模式以政府單一的行政命令、行政強制等手段為主要特征，實踐中水資源治理的具體問題幾乎皆由政府各個部門來負(fù)責(zé)。這種模式雖力度較強，但往往缺乏靈活性，在水資源治理的過程中導(dǎo)致了一系列問題，這些問題在跨區(qū)域水資源的治理中表現(xiàn)得尤為突出和明顯。

基于水資源自身的流動性，水資源的治理表現(xiàn)出跨部門、跨行業(yè)、跨流域的特點，分別體現(xiàn)在《水法》第16條、第21條、第25條、第26條第2款、第12條及《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》等條文中。雖然從表面上看我國跨區(qū)域水資源的治理制度已基本建成，但在跨區(qū)域水資源的實際治理中仍存在許多問題。

以珠江流域的水資源治理為例，珠江跨越滇、黔、桂、粵、湘、贛等省，總面積達(dá)453690平方公里。珠江水污染作為典型的跨區(qū)域水污染，對流域內(nèi)不同省市間居民的生產(chǎn)和生活造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。對此，我國以行政區(qū)域為單位，針對珠江跨區(qū)域水污染問題建立了條塊分割式的政府治理模式。最為典型的例子便是珠江流域各省市在治理規(guī)劃的制定方面“各自為政”的情況:為防治珠江流域的水污染問題，流域各省市開始著手編制各分區(qū)的治理規(guī)劃，但因各地方政府僅需對轄區(qū)內(nèi)的水污染進(jìn)行治理，導(dǎo)致政府間缺乏必要的協(xié)商與溝通，無法形成統(tǒng)一的流域綜合治理規(guī)劃。具體來說，我國目前跨區(qū)域水污染的政府治理存在以下幾個方面的問題:

1.治理主體單一

目前我國針對跨區(qū)域水污染所建立的政府治理模式以地方政府的單邊控制為主要特征，由政府作為治理主體，主要以國家強制力為后盾，通過行政命令、行政許可、行政處罰等手段對跨區(qū)域水污染各相關(guān)利益主體(主要是企業(yè))的行為進(jìn)行管理與調(diào)控，缺乏市場和社會公眾等多元化主體的參與，例如，在珠江流域的治理過程中，無論是總量控制、定額管理還是再污染防治與補償，皆延續(xù)了傳統(tǒng)的科層化的治理模式，由各級政府、政府各部門通過行政命令、行政處罰等方式來處理和解決水資源治理中的具體問題，導(dǎo)致目前我國跨區(qū)域水資源政府治理模式生硬、死板，不利于相關(guān)主體積極性的調(diào)動和激發(fā)，降低了我國跨區(qū)域水污染政府治理的效率。而這種治理主體的單一不僅體現(xiàn)在跨區(qū)域水污染的實際治理過程中，同時更體現(xiàn)在立法上?！端廴痉乐畏ā返?6條規(guī)定糾紛解決由“有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決”；又如在《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》和《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理條例》中所規(guī)定的治理主體，也僅僅限于政府及其下屬部門。對于跨區(qū)域的水資源治理，法定的管理主體均呈現(xiàn)出單一的政府控制，缺少政府外的監(jiān)督機制。

2.治理機制分散

在目前我國跨區(qū)域水污染的政府治理模式下，采取的是多部門參與、多層次管理的條塊分割式的治理機制，國家在地方設(shè)有污染管理的派出機構(gòu)，各地方政府多頭管理，各政府部門按照其職能分工實行科層化管理，[1]吳堅:《跨界水污染多中心治理模式探索——以長三角地區(qū)為例》，《開發(fā)研究》2010年第2期，第90—93頁。區(qū)域分割、部門分割問題嚴(yán)重。

在區(qū)域分割方面，雖然《水法》確立了“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”的管理機制，但現(xiàn)實中跨區(qū)域水污染的治理權(quán)力主要由各地方政府分別行使。各流域被分割為若干行政區(qū)域，各地方政府僅需對其管轄區(qū)域內(nèi)的水污染進(jìn)行治理，表面上它們分工明確，似乎應(yīng)該各司其職，但在實際處理跨區(qū)域水污染問題的過程中各自為政、以鄰為壑、權(quán)力競爭的現(xiàn)象十分普遍。各方基于自身的利益訴求，皆欲付出最少的成本獲得最大的收益，對于跨區(qū)域水污染問題的治理責(zé)任相互推諉，存在普遍的“搭便車”現(xiàn)象，缺乏流域綜合治理的整體合作。雖然國家在黃河、長江、珠江、松花江、遼河、淮河等重點流域建立了流域水資源管理機構(gòu)和流域水資源領(lǐng)導(dǎo)小組，但由于其缺乏獨立的法律地位和行政權(quán)力，面對跨區(qū)域水污染問題時，在協(xié)調(diào)各地方政府的關(guān)系方面缺乏影響力和權(quán)威，無法對各地方政府的跨區(qū)域水污染治理力量進(jìn)行整合。

在部門分割方面，不同用水部門之間權(quán)力配置分散，并導(dǎo)致了實踐中跨區(qū)域水污染政府治理的分散化。以與跨區(qū)域水污染關(guān)系最為密切的兩個職能部門——水利部和環(huán)境保護(hù)部為例，雖然《水污染防治法》規(guī)定了水利部門結(jié)合自身職責(zé)協(xié)同環(huán)保部門對水污染問題實行監(jiān)督管理，但實際操作中，兩部門在跨區(qū)域水污染防治工作的責(zé)任分配上實行的是部門分別負(fù)責(zé)制，部門間基于自身利益的爭議與沖突不斷:一方面，由于水利部門與環(huán)保部門在職權(quán)劃分上存在著重疊現(xiàn)象，兩部門分別擁有各自的流域水量水質(zhì)監(jiān)測指標(biāo)，有些指標(biāo)存在著兩部門重復(fù)監(jiān)測的情況，據(jù)不完全統(tǒng)計，在水利部門所監(jiān)測的37個地表水指標(biāo)中有15個環(huán)保部門也在監(jiān)控，而其所監(jiān)測的27個地下水指標(biāo)中有17個環(huán)保部門也在監(jiān)控。[2]曾文慧:《流域越界污染規(guī)制:對中國跨省水污染的實證研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》2008年第2期，第448頁。對此，水利部門與環(huán)保部門往往無法做到有效的溝通與協(xié)調(diào)，在我國實行環(huán)境監(jiān)測信息共享制度的背景下，兩部門時常為了部門利益而故意隱瞞、封鎖消息，在跨區(qū)域水污染的協(xié)同治理方面缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)與配合，嚴(yán)重影響了跨區(qū)域水污染政府治理的效果。另一方面，當(dāng)重大跨區(qū)域水污染事故發(fā)生時，在責(zé)任認(rèn)定方面，究竟是水利部門的資源配置問題還是環(huán)保部門的污染監(jiān)督控制問題，雙方往往各執(zhí)一詞，爭執(zhí)不下，最終造成了跨區(qū)域水污染治理責(zé)任認(rèn)定和追究方面的困難。[1]齊曄:《中國環(huán)境監(jiān)管體制研究》，上海:上海三聯(lián)書店，2008年，第258—259頁。

3.治理方式為命令—控制型的單向治理

目前，政府對水資源治理主要采取的是單一的命令─控制型的直接治理方式，這種治理方式以政府單一的行政命令、行政處罰等直接強制性手段為主要特征，忽視對整個動態(tài)過程的治理，治理效率低下。我國針對跨區(qū)域水污染問題建立了水污染物排放許可證制度、排污申報登記制度、排污收費制度，通過行政許可、行政處罰等方式對跨區(qū)域水污染進(jìn)行直接治理。政府根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事先測算出環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個區(qū)域并進(jìn)行分散管理，令各排污單位進(jìn)行申報登記，對于總量控制經(jīng)審核達(dá)標(biāo)的排污單位發(fā)放排放許可證，對于總量控制不達(dá)標(biāo)的排污單位，責(zé)令其限期治理，限期治理期間發(fā)放臨時許可證。同時，對于污染物排放超標(biāo)的單位由環(huán)境行政主管部門收取一定的排污費用。

由于各流域在自然、水文等方面存在著很強的地域性差異，政府通過單一的行政命令將污染排放指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一分配的“一刀切”的直接治理方式往往無法科學(xué)地反映各地區(qū)的水污染實際情況，缺乏實際操作性。其次，在以公權(quán)力為后盾的政府治理模式下，跨區(qū)域水污染的相關(guān)政策通常是以行政命令的形式由中央向各地方政府及相關(guān)部門直接下達(dá)，手段較為僵硬、死板，對排污單位缺乏相應(yīng)的激勵作用。最后，面對我國現(xiàn)有的治理模式下中央政府死板的命令—控制型的直接治理方式，各地方政府在追求自身利益最大化動機的驅(qū)使下往往“上有政策、下有對策”，變相放寬執(zhí)行政府跨區(qū)域水污染治理政策的各項標(biāo)準(zhǔn)，通過各種手段盡可能地縱容、包庇本行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)的排污行為，嚴(yán)重影響了跨區(qū)域水污染治理政策的實施效果。政府命令—控制型的直接治理方式成為導(dǎo)致我國跨區(qū)域水污染治理失靈的重要因素之一。

4.治理效果缺乏有力的監(jiān)督

為了對跨區(qū)域水污染治理過程中各相關(guān)主體的行為進(jìn)行有效約束，保證跨區(qū)域水污染的政府治理效果，必然要求強有力的監(jiān)督，但當(dāng)前存在的問題是監(jiān)督機制較為薄弱。目前，我國主要由環(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)督水資源治理，但在運行中卻出現(xiàn)了以下問題:

首先，水資源本身具有流動性，僅僅依靠環(huán)保部門很難對流域所經(jīng)的各行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)及相關(guān)主體的水污染行為實行獨立的監(jiān)督、治理，且其在行政關(guān)系上隸屬同級地方政府管轄，在財政以及監(jiān)督權(quán)的行使方面受到地方政府很大程度的干預(yù)和制約。其次，地方政府本身便存在著自利傾向，為了本地區(qū)的利益不惜以犧牲其他行政區(qū)域的利益為代價，這種情況下往往會對本地區(qū)的企業(yè)及污染個體視而不見、聽之任之。特別是上游的環(huán)境保護(hù)部門，為了滿足本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，置下游行政區(qū)域內(nèi)民眾的生產(chǎn)、生活于不顧，放任一些高污染企業(yè)的廢水排放行為，最終使得環(huán)保部門的法律監(jiān)督形同虛設(shè)。最后，我國公民和非政府組織的參與度不足。從國外的跨區(qū)域水污染治理經(jīng)驗來看，民眾和非政府組織的參與是眾多監(jiān)督方式中成本較低、效果較好的一種。但由于我國地方政府為了追求自身利益對于本地區(qū)的水質(zhì)情況等相關(guān)信息往往刻意隱瞞或謊報，公民獲得有關(guān)信息的渠道有限，存在嚴(yán)重的信息不對稱性，再加上缺乏有效的激勵機制和政策，我國在跨區(qū)域水污染的監(jiān)督方面民眾與非政府組織的參與積極性不高，沒有起到對跨區(qū)域水污染問題應(yīng)有的監(jiān)督作用。

5.治理糾紛欠缺良好有效的救濟(jì)

由于水污染預(yù)防和監(jiān)督技術(shù)、機制的缺失，加上本身涉及多個行政區(qū)域內(nèi)不同主體的利益，實踐中有關(guān)跨區(qū)域水污染的糾紛事件層出不窮。但就目前的狀況而言，我國的跨區(qū)域水污染糾紛解決機制不健全，對跨區(qū)域水污染的受害主體缺乏及時、有效的救濟(jì)。但目前的救濟(jì)制度卻存在著較多的缺陷:

首先，救濟(jì)途徑有限，很多跨區(qū)域水污染糾紛長期無法解決。按照《水法》第57條的規(guī)定:“單位之間、個人之間、單位與個人之間在發(fā)生水污染糾紛時可以向人民法院提起民事訴訟”，這賦予了個人和單位針對水污染糾紛的訴訟救濟(jì)權(quán)。但對于跨行政區(qū)域的水污染糾紛卻沒有作出此類規(guī)定?，F(xiàn)階段我國的跨區(qū)域水污染糾紛采取當(dāng)事人自行協(xié)商為主、行政處理為輔的糾紛解決方式。而在仲裁領(lǐng)域，針對跨區(qū)域水污染問題，我國缺乏專門的環(huán)境仲裁機構(gòu)和環(huán)境仲裁法規(guī)，環(huán)境仲裁主要適用于海洋環(huán)境污染糾紛，而有關(guān)環(huán)境糾紛仲裁制度尚未真正建立。[1]俞淑芳:《淺談跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛解決機制》，《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2009年第2期。

其次，責(zé)任追究方式以追究行政責(zé)任為主，在民事責(zé)任的追究方面法律規(guī)定不全面，存在著顯失公平、執(zhí)行難等問題。我國《水污染防治法》規(guī)定的關(guān)于跨區(qū)域水污染的責(zé)任問題主要集中在行政責(zé)任方面，如:警告、罰款、停止生產(chǎn)或者使用、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等行政處罰方式，而在民事責(zé)任方面，只有賠償損失、排除危害兩種救濟(jì)方式，遠(yuǎn)無法滿足現(xiàn)實中因跨區(qū)域水污染而遭受實際損害的各方主體的利益需求?！端廴痉乐畏ā返?5條規(guī)定:“造成水污染危害的單位，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損失的單位或者個人賠償損失?！边@一規(guī)定表面看來并無不妥之處，但在實際執(zhí)行過程中卻存在著諸多問題。一方面，由于跨區(qū)域水污染本身具有復(fù)雜性和潛伏性的特點，除突發(fā)性大型水污染事故外，很難對造成污染的主體進(jìn)行準(zhǔn)確判定，再加上缺乏具體的執(zhí)行規(guī)定，現(xiàn)實中存在著執(zhí)行難的問題，許多污染企業(yè)故意拖欠應(yīng)賠償?shù)目铐棧芏鄷r候受害者的利益無法得到及時、有效的救濟(jì)與保障。

最后，跨區(qū)域水污染糾紛的解決缺乏必要的監(jiān)督。由于跨區(qū)域水污染本身的復(fù)雜性和廣泛性，往往涉及不同行政區(qū)域多個主體間的利益，為了保證跨區(qū)域水污染糾紛的及時解決，我國通常采取行政處理的方式來化解各方矛盾。如《水法》第58條規(guī)定:“縣級以上人民政府或者其授權(quán)的部門在處理水事糾紛時，有權(quán)采取臨時處置措施，有關(guān)各方或者當(dāng)事人必須服從。”從立法技術(shù)層面而言，此項規(guī)定過于抽象，法律僅賦予了縣級以上人民政府在處理水事糾紛時的臨時處置權(quán)，卻沒有對這一權(quán)力的運用加以必要的規(guī)范與限制，再加上我國在跨區(qū)域水污染行政執(zhí)法程序方面的缺失，很可能導(dǎo)致相關(guān)的權(quán)力被濫用。

二、我國跨區(qū)域水資源污染政府治理困境原因分析

通過前文的分析可以看出，我國針對跨區(qū)域水污染所建立的政府治理模式在治理主體、治理機制、治理方式和治理效果的監(jiān)督與救濟(jì)方面存在著諸多問題。事物的發(fā)展是內(nèi)外因共同作用的結(jié)果，因此，在分析導(dǎo)致我國跨區(qū)域水污染政府治理模式諸多問題的原因時，既要看到內(nèi)部的本質(zhì)因素，又要看到外部的環(huán)境因素。內(nèi)因方面，地方政府的自利傾向所引發(fā)的“集體行動困難”，導(dǎo)致的地方政府間的利益沖突是造成跨區(qū)域水污染政府治理模式諸多問題的根本原因，流域水資源產(chǎn)權(quán)界定不清引發(fā)的“公地悲劇”是造成跨區(qū)域水污染政府治理模式諸多問題的重要因素；外因方面，地方政府間合作與協(xié)調(diào)的法律制度空缺、流域管理機構(gòu)缺乏獨立的行政權(quán)和影響力是造成跨區(qū)域水污染政府治理模式諸多問題的外部環(huán)境因素。

(一)各地方政府的自利傾向引發(fā)利益沖突

在我國，跨區(qū)域水污染的政府治理的制度邏輯是:政府能公平與正義地參與跨區(qū)域水污染治理。然而，現(xiàn)實的邏輯是:政府因具有自利傾向，無法真正公平、公正地參與到跨區(qū)域水污染的治理當(dāng)中。[1]曹任何:《合法性危機:治理興起的原因分析》，《理論與改革》2006年第2期，第20—24頁。事實上，政府中各個層級的公務(wù)人員在相關(guān)政績考核機制的驅(qū)使下，必然會竭盡全力謀求自身政治、經(jīng)濟(jì)方面的利益，正如唐斯所認(rèn)為的那樣，無論個人還是團(tuán)體，每一個社會行為人都是“領(lǐng)域的霸主”，官僚體系亦是如此。這種“領(lǐng)域的霸主”本位主義一定程度上可膨脹為地方保護(hù)主義。[2]Downs A.，Inside Bureaucracy，Boston:Little，Brown Company，1967，p.85.我國由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以來，在分稅制改革的背景之下，各地方政府的積極性被極大的調(diào)動，地方政府利益主體地位越來越突出，利益的獨立性越來越強。[3]臧乃康:《多中理論與長三角區(qū)域公共治理合作機制》，《中國行政管理》2006年第5期，第83—87頁。

此外，官員的晉升考核以當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)總值為主要指標(biāo)，各地方政府在此背景下必然會最大限度地追求當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值的增長，全力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而置其他地區(qū)的利益和生態(tài)環(huán)境于不顧。面對跨區(qū)域水污染等公共問題，各地方政府為了追求“政績工程”，皆秉承“區(qū)域執(zhí)法”、“部門執(zhí)法”而非“公共執(zhí)法”的理念，能避則避，相互推卸治理責(zé)任，“多頭執(zhí)法”、“重復(fù)執(zhí)法”等現(xiàn)象突出，有的地方政府甚至唆使當(dāng)?shù)馗呶廴酒髽I(yè)將工廠建在行政區(qū)域的交界處借以逃避跨區(qū)域水污染的治理責(zé)任。特別是在跨區(qū)域水污染這種波及范圍廣、所涉利益群體復(fù)雜、潛伏周期長的公共環(huán)境問題方面，上下游各地方政府在追求自身利益最大化動機的驅(qū)使下，皆采取不合作的態(tài)度，相互間矛盾與沖突嚴(yán)重，地方本位主義、地方保護(hù)主義盛行，最終導(dǎo)致了跨區(qū)域水污染政府治理模式下的一系列問題的發(fā)生。

(二)水資源產(chǎn)權(quán)界定不清

流域水資源從性質(zhì)上看屬于公共資源的范疇，這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品面臨的最大問題是過度利用和開發(fā)，[1]秋紅、潘偉杰:《論公共問題的政府治規(guī)制:合法性及其限度》，《學(xué)習(xí)與探索》2008年第5期，第77—81頁。因而清晰的產(chǎn)權(quán)界定是運用市場機制解決跨區(qū)域水污染問題的前提和界定各政府及相關(guān)部門責(zé)任的基礎(chǔ)。我國水資源產(chǎn)權(quán)界定不詳，這給了地方政府“搭便車”的機會。各地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，皆希望以最小的投入追求本地區(qū)的最大利益，進(jìn)而將個體利益凌駕于流域的整體福利之上，對流域水資源進(jìn)行肆意的污染與破壞。在這種情況下，當(dāng)整個流域的水資源污染達(dá)到一定程度，必須靠治理水污染的辦法尋找出路時，由于治理污染的邊際成本會開始上升，并隨著水污染規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)大迅速增加，治理成本將更加巨大，[2]李勝、陳曉春:《跨行政區(qū)流域水污染治理的政策博弈及啟示》，《湖南大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2010年第1期。治理難度也將提高，最終導(dǎo)致了跨區(qū)域水污染“公地悲劇”的發(fā)生。

(三)缺乏有獨立行政權(quán)和影響力的流域管理機構(gòu)

根據(jù)前述原因分析可知，各地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，在水資源產(chǎn)權(quán)界定不清的情況下皆欲實現(xiàn)自身利益的最大化，置流域的整體利益于不顧，最終引發(fā)跨區(qū)域水污染的“公地悲劇”，造成目前我國跨區(qū)域水污染政府治理模式下的諸多問題。為避免此種情況的出現(xiàn)，實現(xiàn)流域的整體治理，引入第三方的協(xié)調(diào)機構(gòu)成為必要選擇。

根據(jù)《水法》的有關(guān)規(guī)定，國家在七大河湖流域建立了流域水資源保護(hù)機構(gòu)，這些機構(gòu)接受水利部和國家環(huán)保部(原國家環(huán)?？偩?的雙重領(lǐng)導(dǎo)。從組織關(guān)系上看，這些流域水資源保護(hù)機構(gòu)屬于水利部的派出機構(gòu)，其編制與人員組成均屬于水利部。但就其職責(zé)范圍來看，與環(huán)保部門聯(lián)系更為密切，因此，與環(huán)保部門的上下級協(xié)調(diào)亦被納入其職責(zé)范疇，由此便產(chǎn)生了流域水資源保護(hù)機構(gòu)權(quán)力來源與職責(zé)不協(xié)調(diào)的情況，最終造成了流域水資源保護(hù)機構(gòu)偏水利而輕環(huán)保的問題，導(dǎo)致環(huán)保部門對流域水資源保護(hù)機構(gòu)的影響力顯著不足。更重要的是，流域水資源保護(hù)機構(gòu)作為水利部下屬的事業(yè)單位，其在流域水污染治理中缺乏獨立的行政決策權(quán)與行政執(zhí)行權(quán)，難以對各地方政府特別是省政府起到應(yīng)有的約束和監(jiān)督作用。在面對跨區(qū)域水污染事故時，需要與地方政府進(jìn)行溝通，在協(xié)商的基礎(chǔ)上解決問題。而各地方政府出于私利，在面對跨區(qū)域水污染問題時，往往只考慮本地區(qū)的利益，缺乏與其他地區(qū)的合作與協(xié)調(diào)，水資源保護(hù)機構(gòu)的協(xié)調(diào)力不足加劇了地方政府“各自為政”的情況。

(四)地方政府間合作與協(xié)調(diào)的法律制度空缺

跨區(qū)域水污染涉及流域內(nèi)各地方政府間的利益，而現(xiàn)實中由于流域生態(tài)環(huán)境具有整體性特征，需要各地方政府相互之間協(xié)調(diào)配合，共同治理跨區(qū)域水污染問題。再加上各地方政府在追求其自身利益最大化的過程中存在著一系列的沖突與矛盾，針對跨區(qū)域水污染的政府治理問題，有必要從法律制度層面對各地方政府間的協(xié)調(diào)與配合進(jìn)行規(guī)定與確認(rèn)。

我國在跨區(qū)域水污染各地方政府協(xié)調(diào)與合作治理方面存在著法律制度的空缺。在涉及不同行政區(qū)域的公共事務(wù)的治理方面，地方政府間的跨區(qū)域合作缺乏法律依據(jù)。根據(jù)《憲法》第89條的規(guī)定:中央政府(國務(wù)院)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。憲法與地方政府組織法皆賦予了縣級以上地方各級人民政府依照法律的授權(quán)，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等事務(wù)的權(quán)力。同時，“縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不合適的決定”。由上述分析可以看出，憲法和地方組織法僅規(guī)定了各級政府在管理轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)時和中央政府在跨區(qū)域公共事務(wù)的管理中扮演怎樣的角色，對各地方政府間的合作機制、權(quán)力分配與責(zé)任承擔(dān)等方面的問題沒有涉及。關(guān)于各地方政府在公共事務(wù)治理方面協(xié)調(diào)與合作的規(guī)定幾乎是空白。具體到水污染防治領(lǐng)域，我國政府已經(jīng)頒布了多項針對水污染治理的法律法規(guī)，主要包括:《水污染防治法》《重大水污染事件報告暫行辦法》《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法》等。但是，針對跨區(qū)域水污染的政府治理問題，各地方政府在合作權(quán)限、合作手段、責(zé)任的確定與承擔(dān)等方面皆缺乏相應(yīng)的規(guī)定，甚至可以說是到了“無法可依”的地步。各地方政府間協(xié)調(diào)與合作的法律規(guī)定上的空缺使其在跨區(qū)域水污染事故發(fā)生時注重走“上級路線”，在責(zé)任承擔(dān)方面相互推諉，地方本位主義現(xiàn)象嚴(yán)重，矛盾、爭議不斷，各地方政府間的合作治理最終演變?yōu)椤盃帣?quán)誘責(zé)”的情形，[1]汪偉全、許源:《地方政府合作的現(xiàn)存問題及對策研究》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2005年第5期，第294—296頁。引發(fā)了目前我國跨區(qū)域水污染政府治理模式下“搭便車”、“多龍治水、多龍管水”等問題。

三、跨區(qū)域水資源污染的治理方案

由于水資源具有關(guān)聯(lián)度強、跨越面積廣等特點，使得對于水資源的綜合治理常涉及多個部門和行政區(qū)域。為此《水法》規(guī)定，我國對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。由上文的分析，我們知道在現(xiàn)有的法律政治制度的框架下，目前對于水資源跨區(qū)域協(xié)作問題主要有兩種解決途徑:一是由涉水的部門和區(qū)域之間通過具體機制和協(xié)作機構(gòu)達(dá)成橫向合作共同治理；二是在對現(xiàn)存流域管理委員會職能和權(quán)限加以規(guī)范的前提下，由流域管理委員會帶領(lǐng)相關(guān)部門和區(qū)域政府，通過推動合作或強制性機制形成縱向治理。

(一)橫向地區(qū)、部門協(xié)作治理方案

橫向地區(qū)、部門的協(xié)作關(guān)系在當(dāng)前的流域治理中，由于關(guān)系強度和密度均較弱，所以仍是一種典型的弱關(guān)系。部門和地區(qū)之間的協(xié)作往往止于框架性協(xié)作，缺乏具體的制度和機構(gòu)細(xì)化及踐行協(xié)作意向或協(xié)作內(nèi)容。本文將嘗試從具體機制到組織機構(gòu)等構(gòu)筑地區(qū)、部門橫向協(xié)作的具體操作方式。

1.形成協(xié)調(diào)合作的具體機制

(1)政策協(xié)調(diào)機制

首先，各區(qū)域尤其是各省之間通過磋商制定和落實包括用水總量、水污染防治環(huán)境等在內(nèi)的規(guī)劃方案，進(jìn)而實現(xiàn)整個流域內(nèi)水資源的有效治理。其次，各區(qū)域尤其是各省之間在局部合作中向前推進(jìn)，逐步擴(kuò)展到對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，對區(qū)域污染產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和規(guī)劃，從更長遠(yuǎn)的角度和更大的地域范圍內(nèi)統(tǒng)籌區(qū)域污染防治與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)系。只有合理布局區(qū)域產(chǎn)業(yè)，才能從根源上解決跨行政區(qū)環(huán)境污染的核心問題。

廣東、江西、廣西等省區(qū)先后聯(lián)合編制和簽訂了《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》《珠江流域水污染防治“十一五”規(guī)劃》《泛珠三角環(huán)境產(chǎn)業(yè)合作協(xié)議》，而后又由廣東省牽頭，進(jìn)一步審議和起草完畢《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作專項規(guī)劃(2005—2010)》。這些文件已經(jīng)部分實現(xiàn)了流域內(nèi)水資源治理和產(chǎn)業(yè)整體布局的綜合規(guī)劃，未來規(guī)劃向水資源治理“一盤棋”方向發(fā)展打下了良性基礎(chǔ)。

除了共同制定水資源規(guī)劃，在水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境評估方法等方面各省政府、各部門之間也應(yīng)力爭維持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和相同規(guī)范，形成統(tǒng)一的環(huán)境治理依據(jù)。舉水資源費的例子，地處流域內(nèi)的各地區(qū)雖依據(jù)《水資源費征收使用管理辦法》制定了各地區(qū)自身的水資源費征收管理辦法，但是由于各地區(qū)自身享有的信息很有限，并且各政府多從自身利益出發(fā)，管理辦法未能考慮整個流域水資源的整體狀況，有時甚至為了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而定價偏低。由此，由各省之間在應(yīng)充分共享信息和平等對話的前提下，有序分配水資源提供和保護(hù)的各種標(biāo)準(zhǔn)。這有助于發(fā)揮水資源費作為價格杠桿，激勵用水者節(jié)約用水的作用，維持水資源持續(xù)有效利用。

(2)信息共享機制

信息是部門、區(qū)域之間溝通暢通、達(dá)成協(xié)作的重要前提，只有信息完備，雙方才能構(gòu)筑合作的信任基石，也能在一定程度上降低互動成本，協(xié)商、聯(lián)合決策也才可能進(jìn)行。信息共享的內(nèi)容主要有:一是排放污水的企業(yè)及其排放狀況和位置，二是新增企業(yè)的環(huán)境影響評價，三是當(dāng)局當(dāng)?shù)刂卫硭Y源的措施、進(jìn)展，四是突發(fā)水污染事件動態(tài)信息等等。

信息共享機制需要建立和完善部門、區(qū)域(尤其是省際)之間的信息共享平臺。環(huán)保部門與水利部門應(yīng)定期互通水質(zhì)、水文、水量等信息，省際之間應(yīng)定期通報省界斷面水質(zhì)、企業(yè)排污及治理現(xiàn)狀等等。具體的措施有:互遞文件、互相走訪、輪流編制工作簡報、召集會議等。信息共享機制要求增強信息的透明度，簡化信息獲取程序，使信息共享常態(tài)化、制度化。

(3)聯(lián)合水質(zhì)監(jiān)控機制

在水資源的污染預(yù)防中，水質(zhì)監(jiān)測是環(huán)境監(jiān)測中較為重要的內(nèi)容之一。通過對水體中的污染因子和污染源進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)測，能夠讓治理者及時了解水質(zhì)的變化情況，制定及時有效的應(yīng)對措施。另外，監(jiān)測也有利于可能對水體造成污染的相關(guān)者審慎自己的行為，以防污染行為被發(fā)現(xiàn)之后受到懲罰。

目前，水質(zhì)聯(lián)控機制主要集中于單一行政區(qū)域之內(nèi)，交界水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)控則涉及兩個以上行政區(qū)域，且彼此多是上下游關(guān)系，協(xié)商往往難以進(jìn)行，而且也仍缺乏有力的立法支持。但環(huán)保部于2008年發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》已經(jīng)為跨界水質(zhì)污染的實施提供了一定的指導(dǎo)。文件指出“由我部組織跨省界流域相鄰兩省環(huán)保部門共同制定跨省界水質(zhì)監(jiān)測方案，明確采樣斷面與時間、監(jiān)測指標(biāo)與方法，定期開展聯(lián)合監(jiān)測。敏感時期增加監(jiān)測頻次，環(huán)保部門要組織水利、漁政等部門及時通報監(jiān)測數(shù)據(jù)等情況。一旦發(fā)生跨省界水污染事故，相鄰環(huán)保部門立即啟動環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急監(jiān)測預(yù)案，在規(guī)定時間內(nèi)到達(dá)同一斷面共同采樣監(jiān)測，一方無故不到或不按規(guī)定監(jiān)測的以另一方監(jiān)測數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。雙方對監(jiān)測數(shù)據(jù)提出異議時，應(yīng)保存水樣，由中國環(huán)境監(jiān)測總站負(fù)責(zé)監(jiān)測”。

而就珠江流域內(nèi)省交界斷面的水質(zhì)監(jiān)測問題，在泛珠三角環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會議第四次會議上，各省之間達(dá)成建立環(huán)境污染聯(lián)合督察和邊界水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測機制的協(xié)作，有條件的交界斷面安裝地表水質(zhì)自動監(jiān)測裝置，監(jiān)測項目、監(jiān)測地點、監(jiān)測頻次由上下游環(huán)保部門協(xié)商確定。

目前被認(rèn)為可行的方案有兩個:第一種是改革現(xiàn)有監(jiān)測體制，在交界雙方的監(jiān)測體系之外另行建立自動監(jiān)測站；第二種是由雙方共同聘請一定數(shù)量的水質(zhì)監(jiān)測人員，在交界處進(jìn)行監(jiān)測。無論哪一種方案，都涉及監(jiān)測人員委派和監(jiān)測費用等問題，都需要政府之間進(jìn)行深入磋商，根據(jù)治理的全過程和各省的投入情況和責(zé)任對費用、人員等進(jìn)行分配。

(4)聯(lián)合執(zhí)法和糾紛解決機制

水資源治理的執(zhí)法主要針對的是水污染的防治，水污染防治聯(lián)合執(zhí)法機制曾被定義為:“由相鄰的上下游兩個行政區(qū)域的政府分別委托其環(huán)保局組成聯(lián)合檢查隊，對可能造成邊界水污染的企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法檢查，并及時妥善處置可能發(fā)生的水污的機制?！盵1]虞錫君:《著力構(gòu)建長三角跨行政區(qū)水污染防治合作機制》，《浙江統(tǒng)計》2006年第2期，第15頁。其主要包括聯(lián)合檢查機制和水污染事故聯(lián)合處置機制。聯(lián)合執(zhí)法能夠整合流域和區(qū)域執(zhí)法力量，利用上下游的比較優(yōu)勢，提高執(zhí)法效率，貫徹流域綜合治理的理念。

目前，珠江流域的聯(lián)合執(zhí)法機制已有了初步的進(jìn)展:在泛珠三角環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席第四次會議上通過的《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》要求區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)環(huán)境保護(hù)行政主管部門建立環(huán)境污染糾紛處理聯(lián)席會議制度；在發(fā)生重大環(huán)境污染糾紛時，視情況召開省際聯(lián)席會議；并就跨界污染糾紛的受理、溝通、聯(lián)合調(diào)查、事態(tài)控制、污染處理、賠償調(diào)解等方面制定具體操作措施。未來這種聯(lián)合執(zhí)法和糾紛處理措施應(yīng)在各方努力下使之從運動式和事后治理向制度化和事前防治發(fā)展，方能降低長遠(yuǎn)治理的成本，有效規(guī)范涉水主體的行為。

然而，目前我國流域污染糾紛的解決仍主要集中采用行政手段解決，而通過訴訟解決卻仍缺乏較強的制度支持。鑒于訴訟的途徑有利于激勵涉水雙方當(dāng)事人較為公平地尋找證據(jù)和法律支撐，以及目前涉水的受害者(例如農(nóng)民)力量往往較為薄弱，而社會正不斷形成由律師、學(xué)者組成的公益力量。我們認(rèn)為完善包括集團(tuán)訴訟和公眾訴訟在內(nèi)的環(huán)境公益訴訟將在很大程度上借助社會力量，擴(kuò)充受害主體與作為政策制定者的政府之間討價還價的空間。在2012年8月31日通過的我國《民事訴訟法修正案》中，已經(jīng)明確規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！彪m然這將使集團(tuán)訴訟合法化，但我們認(rèn)為民訴法和相關(guān)制度仍有值得擴(kuò)展的空間。第一，當(dāng)前被訴行政行為僅限于具體行政行為，抽象的行政行為是被排除在受案范圍之外的，然而實踐中往往抽象行政行為與公共環(huán)境利益的聯(lián)系更為緊密，對環(huán)境公益的影響也更大，因此，理應(yīng)將抽象行政行為納入到受案范圍內(nèi)。第二，現(xiàn)存制度只承認(rèn)集團(tuán)訴訟具有原告資格，而將公民個人排除在外。我們以為，未來民訴法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步允許公民個體進(jìn)入到程序中來，賦予公民原告資格或允許公民向檢察院提交環(huán)境公益訴訟申請。第三，對于環(huán)境公益訴訟的訴訟費用，可以根據(jù)訴訟主體的不同作出不同的制度安排。檢察院、環(huán)保局等有關(guān)的國家機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，如果要承擔(dān)必要的訴訟費用的，由國庫支付。環(huán)保組織或公民個人提起的環(huán)境公益訴訟，可以申請法院不預(yù)交案件受理費。如果原告敗訴的，其訴訟費用可通過訴訟費用保險或成立環(huán)境公益訴訟基金會來轉(zhuǎn)嫁。環(huán)境公益訴訟基金會的基金可以源于社會籌款、政府撥款，或從每件勝訴的環(huán)境公益訴訟案件中提取一定比例的罰金。該基金會的基金主要用于環(huán)境公益訴訟和恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境。原告在提起公益訴訟之前即可書面向環(huán)境公訴訟基金會申請公益訴訟費用，如果通過基金會審查，即可獲得相應(yīng)的資金支持。

另外，當(dāng)前我國關(guān)于民事法律責(zé)任的承擔(dān)方式只有賠償損失、排除危害，責(zé)任承擔(dān)方式較為單一，可考慮增加如恢復(fù)、補救等方式。對于水貌等可以通過較短時期恢復(fù)的損害，可以規(guī)定責(zé)任人予以恢復(fù)，這種責(zé)任方式因可以通過代履行實施故而在實踐中具有可操作性和可行性。補救應(yīng)是指上游污染者對下游因水污染引起的植被、水生生物物種的減損采取的責(zé)任方式，補救的應(yīng)用范圍不宜太寬，并且其達(dá)到的效果應(yīng)根據(jù)具體情況明確規(guī)定，使之有具體的標(biāo)準(zhǔn)，補救的內(nèi)容和實施方案應(yīng)經(jīng)過污染源所在地人民政府與受污染地同級人民政府充分協(xié)商確定。

(5)流域生態(tài)補償機制

流域生態(tài)補償是指通過對損害(或保護(hù))流域的行為進(jìn)行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，從而達(dá)到保護(hù)流域的目的。從定義可見，流域生態(tài)補償可分為流域生態(tài)破壞補償和流域生態(tài)建設(shè)補償。當(dāng)上游沒有承擔(dān)保護(hù)水資源的責(zé)任，將不達(dá)標(biāo)的水排放給下游時，上游就必須承擔(dān)破壞補償?shù)呢?zé)任；反之，如果上游能夠通過生態(tài)建設(shè)工程或其他方式有效治理，為下游提供達(dá)標(biāo)的水資源，則下游應(yīng)當(dāng)給予上游一定的補償。流域生態(tài)補償?shù)哪康脑谟谔岣咂茐男袨榈某杀荆ΡＷo(hù)行為加以激勵，是一個將水資源作為準(zhǔn)公共物品的外部性內(nèi)部化的過程。對于跨區(qū)域和部門的利益補償，是地方和部門合作的原動力，也是規(guī)范涉水主體責(zé)任的重要制度支撐。實施流域生態(tài)補償機制，必須厘清補償?shù)闹黧w、客體、資金的測算方法及營運管理機制。作為為準(zhǔn)公共物品的水資源提供保障的流域生態(tài)補償機制，其直接主、客體主要是上下游公共利益的政府。而具體的涉水企業(yè)和個體，包括受益或貢獻(xiàn)主體，可由政府再設(shè)立補償基金或投資生態(tài)工程進(jìn)行征收或回饋。以此從根源上激發(fā)涉水主體保護(hù)流域水資源。

關(guān)于流域補償資金的測算方法，[1]陳瑞蓮、任敏等編:《中國流域治理研究報告》，上海:格致出版社、上海人民出版社，2011年，第247頁。理論上有多種方法，其中一種被認(rèn)為較可行的是以生態(tài)重建成本作為補償標(biāo)準(zhǔn)，即受到損害的流域恢復(fù)其生態(tài)質(zhì)量所需要的成本，以上下游的受益程度和支付意愿為依據(jù)進(jìn)行分?jǐn)?。采用這一計算方式的優(yōu)點在于測算較為客觀、容易被觀察得到，且有較大的普遍適用性，不足之處在于容易忽略一些諸如對用水個體造成身體影響這樣一些隱形或者間接的損失。未來隨著信任和磋商的加深，這些損失被考慮進(jìn)來并公式化的可能性將增大。流域補償?shù)暮诵沫h(huán)節(jié)和難點在于確定補償方和接受方的補償量和分配。不論是直接由權(quán)威指定還是由雙方協(xié)商確定補償額，雙方都極有可能通過隱藏信息或者擴(kuò)大、縮小數(shù)據(jù)等方式，以盡可能的少給予補償(對補償方而言)或多獲得補償(對接受方而言)。真實信息在這個環(huán)節(jié)成為重要但難以獲取的資源。我們以為，只有與前述的各種具體機制結(jié)合，形成一體的流域治理制度體系，信息的透明度方能提高，補償才能更加接近真實水平。

與資金測算方法同等重要的還有資金的轉(zhuǎn)移支付、運營。對于流域生態(tài)破壞補償，可以通過建立流域生態(tài)補償專項基金，以一系列流域保護(hù)工程項目帶動，諸如建設(shè)污水處理廠、對污染企業(yè)的技術(shù)改造等。資金運營應(yīng)以有效、透明、多方的監(jiān)督確保?？顚Ｓ?。另外流域保護(hù)工程應(yīng)與市場經(jīng)濟(jì)制度結(jié)合，通過產(chǎn)業(yè)化、公開招標(biāo)等形式允許市場準(zhǔn)入，推動多元主體參與流域保護(hù)。

目前珠江流域中東江流域生態(tài)補償機制引起了廣泛的關(guān)注，也取得了一定的進(jìn)展，但仍存在法律支撐不足、水資源產(chǎn)權(quán)不明、下游“搭便車”等問題，未來進(jìn)一步以政府為主導(dǎo)，完善省際、省內(nèi)的橫向、縱向各種轉(zhuǎn)移支付機制，促進(jìn)跨界取水交易、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)支持主體參與到生態(tài)補償機制中將有助于該機制進(jìn)一步在流域治理中發(fā)揮核心作用。

2.建立磋商協(xié)作的長效機構(gòu)

上述各種具體的治理機制都比較有針對性地對流域治理的各個環(huán)節(jié)提供了一些操作性較強的建議，然而它們都建立在相關(guān)地區(qū)和部門深入磋商的基礎(chǔ)上。由此，構(gòu)建各參與主體得以長期、平等、深入對話的平臺便顯得尤為重要。

目前，珠江地區(qū)的磋商平臺主要包括論壇、合作洽談會和高層聯(lián)席會議制度(包含行政首長聯(lián)席會議制度、政府秘書長協(xié)調(diào)制度、發(fā)改委主任聯(lián)系會議制度等)，其中尤為重要的是泛珠三角環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會議，該會議主要是年度會議，每年包括福建、廣東、廣西、湖南、江西、四川、貴州、云南、海南及香港、澳門環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)出席會議，并就一年內(nèi)流域治理的重點問題進(jìn)行討論和磋商。雖然這一會議已經(jīng)成為定期會議，但是由于會議間期長，且尚無日常的機構(gòu)處理相關(guān)問題，所以對于推動省際間地區(qū)的合作仍有較大的改進(jìn)空間。

據(jù)此，我們認(rèn)為可在行政首長聯(lián)席會議基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)分為環(huán)境方面事項的小組，小組內(nèi)部由包括聯(lián)合規(guī)劃、信息溝通、聯(lián)合執(zhí)法、糾紛解決、監(jiān)督保障等職能部門組成多層次的系統(tǒng)協(xié)調(diào)機構(gòu)體系。而政府秘書長協(xié)調(diào)制度則可對這一過程的協(xié)商起輔助作用。根據(jù)治理過程中的具體問題，分工有助于明確責(zé)任，也有利于深化各種具體機制，切實為各種機制所需要的政府間協(xié)商提供平臺。唯有這一平臺能夠從會期到內(nèi)容制式化、日?；?，方能增強橫向政府間的協(xié)作力。

3.完善相關(guān)保障制度

(1)健全政府橫向合作的法律

僅僅通過政府間磋商和協(xié)議推進(jìn)地方政府協(xié)作在很大程度上只能依靠政府的自覺來實現(xiàn)，但區(qū)域之間客觀的競爭又會削弱合作的意愿。所以各區(qū)域的水資源保護(hù)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)未來應(yīng)從立法層面加以規(guī)范，使之成為一種長效穩(wěn)定的合作機制，形成統(tǒng)一的水資源保護(hù)和治理的依據(jù)。對于區(qū)域間的聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)督也應(yīng)該有法律體系的授權(quán)和制約，以保障權(quán)力在一定的范圍內(nèi)規(guī)范化地行使。

首先，現(xiàn)行地方法律法規(guī)不僅在橫向協(xié)作方面缺乏相應(yīng)的規(guī)定，而且法規(guī)多樣而冗雜，不僅不利于理論研究，實踐中水資源治理的合法性依據(jù)也往往難以準(zhǔn)確找到。這就要求各地區(qū)根據(jù)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的需要整合、修訂現(xiàn)行的地方法律法規(guī)，使之符合協(xié)作的需要；其次，也要求國家基本法為協(xié)作提供制度支持。例如，如前所述，《水污染防治法》對水污染防治規(guī)劃只是規(guī)定了部門間的合作，對于政府間的合作未作規(guī)定。

(2)創(chuàng)設(shè)激勵政府合作的考核機制

目前條塊分割式的行政管理體制和以經(jīng)濟(jì)增長為主的考核模式并不是有效激勵流域治理主體打破區(qū)域界限和片面追求經(jīng)濟(jì)增長的做法。為引導(dǎo)治理主體對水資源的持續(xù)利用加以重視，在對官員的考核方式中，應(yīng)當(dāng)從制度規(guī)范上建構(gòu)科學(xué)的考核評價體系，把對環(huán)境資源保護(hù)與節(jié)約的重要指標(biāo)列入到干部考核的指標(biāo)之中，適當(dāng)提高環(huán)境治理政績的比例。同時為激勵地區(qū)間合作，可以考慮在跨地區(qū)流域治理中對各地區(qū)官員進(jìn)行統(tǒng)一或關(guān)聯(lián)評價，將合作治理的參與度與效果內(nèi)化為績效評價的標(biāo)準(zhǔn)之一，成為官員推動政府合作的直接激勵。

(二)縱向流域管理委員會治理方案[1] 幸紅:《對珠江流域水資源管理體制及機制的思考》，《人民珠江》2008年第1期。

《水法》確定了流域管理機構(gòu)在水資源管理方面的基本職能，明確了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合、監(jiān)督管理與具體管理相分離的新型管理體制。但由于缺乏具體規(guī)定，且職權(quán)和資金有限，難以承擔(dān)統(tǒng)一治理流域水資源的職責(zé)，在協(xié)調(diào)各相關(guān)政府之間的責(zé)任和利益時也顯得較為無力。

珠江水利委員會作為水利部派出的流域管理機構(gòu)，在珠江流域、韓江流域、瀾滄江以東國際河流、粵桂沿海諸河和海南省區(qū)域內(nèi)依法行使水資源行政管理職責(zé)，為具有行政職能的事業(yè)單位。近年，通過牽頭組織各省簽署《珠江流域片跨省河流水事工作規(guī)約》，建立協(xié)調(diào)機制解決跨省際水事糾紛，促成“黔桂協(xié)作機制”等，珠江水利委員會在制定流域治理的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，推動形成聯(lián)合監(jiān)控、執(zhí)法機制，構(gòu)建糾紛解決和利益補償機制等一系列方面都有了長足的發(fā)展。但由于上述的缺陷，包括珠江水利委員會在內(nèi)的現(xiàn)行流域管理機構(gòu)職能的發(fā)揮均受到了阻礙。為更好地發(fā)揮流域管理機構(gòu)綜合治理的職能，我們提出了幾點改進(jìn)的建議:

1.提升流域管理委員會的權(quán)威

目前，我國的流域管理機構(gòu)隸屬于國家水資源行政主管部門，缺乏獨立的自主管理權(quán)，沒有實際權(quán)限干涉地方水資源開發(fā)利用與保護(hù)問題。同時，流域機構(gòu)在沒有經(jīng)過法律、法規(guī)特別授予之前，不具備執(zhí)法主體資格，因而流域管理機構(gòu)在流域水資源的開發(fā)利用中，難以行使有效的監(jiān)督權(quán)，在水資源行政管理中常感到力不從心。

因此，通過提升流域管理委員會的行政級別，賦予其更大的治理權(quán)能，是一種可能的改革路徑。例如將流域管理委員會設(shè)為國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)，直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)，與水利部、環(huán)保部等平行協(xié)作。然后針對全國流域分布狀況，在各大流域設(shè)立對應(yīng)的專門流域委員會(例如珠江水利委員會)，直接對該部級流域管理機構(gòu)負(fù)責(zé)。在各具體流域設(shè)立的專門委員會可設(shè)立主席、副主席、委員若干名，由國務(wù)院或流域管理委員會授權(quán)或下派的負(fù)責(zé)人、各省(副)省長或水利廳廳長組成，主席可由選舉或授權(quán)產(chǎn)生(考慮到我國單一制的國家制度和省際間聯(lián)動尚未成型的特點，由流域管理委員會授權(quán)可能是相對可行的方式)，以此為各省有效磋商提供穩(wěn)定而有權(quán)威的平臺。前文所提的橫向府際交流所需要的長效機構(gòu)，這種相對而言較松散和非正式的組織形式，在專門的流域管理委員會尚未設(shè)立或權(quán)威不足時扮演著重要角色，但在后者成熟后，則可考慮與之合并重組，進(jìn)而簡化程序、減少成本。

另外，為有效發(fā)揮委員會的職權(quán)，在各專門委員會之下可再分設(shè)包括執(zhí)行委員會、監(jiān)督委員會等在內(nèi)的內(nèi)部機構(gòu)，對具體問題進(jìn)行專門管理。實質(zhì)上，目前已存在的珠江水利委員會其機構(gòu)設(shè)置已包括了規(guī)劃計劃處、監(jiān)察處等在內(nèi)的部門，因此內(nèi)部機構(gòu)的完善并不困難，更重要的還是從整體上提升流域管理委員會的權(quán)限，使其制定或組織制定的規(guī)劃對涉水主體有較大的約束力，其執(zhí)行和監(jiān)督能夠切實有效地實行。而在目前機構(gòu)級別沒有變更的前提下，水利部可嘗試在法律框架內(nèi)授權(quán)于流域管理委員會，相對提升其綜合治理的空間。

2.健全相應(yīng)法律法規(guī)

盡管《水法》確定了流域管理機構(gòu)在水資源管理方面的基本職能，但卻沒有界定清楚流域管理和行政管理的關(guān)系，也沒有細(xì)化流域管理的原則和具體制度。這導(dǎo)致流域管理機構(gòu)在治理流域的過程中常常不能得到法律保障而受到諸多限制。

因此，在改革流域管理機構(gòu)的同時，對流域機構(gòu)的法律地位、相關(guān)的原則、制度予以細(xì)化，賦予機構(gòu)治理流域的法律依據(jù)和保障，將是未來國家和地方立法值得關(guān)注的重點。只有梳理清楚流域管理和區(qū)域管理的關(guān)系，流域管理機構(gòu)才能自如發(fā)揮其統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各地區(qū)因跨地區(qū)跨部門而未能妥善解決的問題。

3.擴(kuò)大參與主體范圍

在流域治理立法和決策過程中，除了需要流域管理機構(gòu)的科學(xué)治理，還需要為涉水主體表達(dá)利益訴求提供充分的表達(dá)平臺和有效的參與程序。涉水主體主要包括各地區(qū)主管的政府部門以及用水的企業(yè)和居民等。對于各地區(qū)政府的參與，我們認(rèn)為可以借鑒美國田納西流域管理局的經(jīng)驗，在流域機構(gòu)的決策和執(zhí)行機構(gòu)中將各地區(qū)的政府代表囊括進(jìn)來，在穩(wěn)定存在的機構(gòu)中共享治理信息、表達(dá)所代表省份的訴求，通過重復(fù)的博弈推動各地區(qū)之間的合作。

而對于用水主體的參與，相關(guān)法律和管理機構(gòu)應(yīng)創(chuàng)設(shè)一定的機制，使用水主體能夠有效參與到流域治理過程中。流域保護(hù)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)及制定過程必須及時、真實、全面向社會公開；對于直接涉及用戶利益的決策應(yīng)當(dāng)通過舉行聽證會或其他參與機制，使用戶真實充分地表達(dá)自己的意見，并促使決策更加民主、合理。目前一些可用的具體制度包括:定期舉行治理論壇、開拓投訴渠道、借助新聞媒體定期公開流域狀況等。廣泛的公眾參與不僅有助于信息的流通和完善，也是對政府行為的重要約束，是流域治理監(jiān)督的重要組成部分——隨著被“舉發(fā)”概率的提高，政府不得不投入更多的資源，致力于流域的治理。

4.完善執(zhí)法和監(jiān)督機制

流域管理機構(gòu)還應(yīng)有相應(yīng)的執(zhí)法和監(jiān)督權(quán)限，以便在地區(qū)、部門之間難以協(xié)調(diào)或者不便執(zhí)行時，由流域機構(gòu)實施有約束力的檢查和監(jiān)督。這就要求賦予流域機構(gòu)在河流干道和跨行政區(qū)域水資源管理的執(zhí)法權(quán)限，配備相應(yīng)的執(zhí)法人員和設(shè)備；賦予流域機構(gòu)對地區(qū)水資源行政主管部門協(xié)調(diào)、仲裁和處罰的權(quán)限，并對地方水資源行政主管部門的考核評級等具有一定的影響力。

另外，對于地方政府及其水資源行政主管部門和用水主體也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的機制對流域機構(gòu)加以監(jiān)督，以及必要的措施保障其權(quán)利。對于違反規(guī)定、大規(guī)模排放污染物的企業(yè)，在不斷提高監(jiān)督技術(shù)的同時嚴(yán)格依法處置。而與之關(guān)聯(lián)的政府官員問責(zé)制也應(yīng)如前文所述能夠引進(jìn)環(huán)境及其跨區(qū)域治理成果的標(biāo)準(zhǔn)。另外，完善相應(yīng)水污染信息公開措施，在充分保障群眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上通過足額的經(jīng)濟(jì)激勵，調(diào)動公眾的積極性，使廣大群眾參與到跨區(qū)域水污染的監(jiān)督中。在此基礎(chǔ)上發(fā)動媒體和民間環(huán)保組織的力量，形成多元化的污染監(jiān)督機制。

結(jié)合上文所述橫向政府合作執(zhí)行和流域管理機構(gòu)設(shè)置的相關(guān)內(nèi)容，縱向治理下的執(zhí)法和監(jiān)督，應(yīng)置于專門流域管理委員會之下，保證執(zhí)行的約束力和效力，一方面是與流域管理委員會保持較為正式、穩(wěn)定的聯(lián)系，保障流域治理的整體性和穩(wěn)定性；另一方面，政府之間通過協(xié)議、會議等達(dá)成的執(zhí)行與監(jiān)督的合作模式，也可慢慢與之融合，在流域管理委員會的框架下進(jìn)行協(xié)作。

結(jié)語

對跨地區(qū)和跨部門水資源的治理不論是縱向管理還是橫向合作，制度設(shè)計都要求法律法規(guī)為其提供有效具體的規(guī)范和保障，要求行政機構(gòu)的設(shè)置能夠符合合作的需求，要求給予涉水主體有效的平臺表達(dá)意見，并使符合水資源可持續(xù)利用的目標(biāo)也成為涉水主體主動追求的目標(biāo)。

值得注意的是，水資源管理機構(gòu)的縱向治理模式和地區(qū)政府之間協(xié)作治理并非對立的兩種模式，而是可以充分配合互補的途徑。目前珠江流域的橫向政府間協(xié)作已經(jīng)有了良好的開端，但是仍處于較弱勢的地位，缺乏有效的動力激勵政府間長期合作；而珠江水利委員會也因體制原因在綜合治理中表現(xiàn)出權(quán)威不足的弊端。因此，不斷改善兩種方案的同時，構(gòu)建以流域管理機構(gòu)推動、協(xié)同政府間合作的制度，將是改善跨區(qū)域水資源綜合治理的重要著力點。

(初審:王歡歡)

跨區(qū)域水資源污染治理研究
——以珠江流域為例

林婉琳 趙鳳儀 吳省身 葛夢 楊蕙銀 李楠[1]

從我國跨區(qū)域水資源治理的現(xiàn)有法律體系出發(fā)，通過對各涉水主體在流域管理制度的框架下和現(xiàn)有法律法規(guī)和政策下的行為加以分析，可以揭示現(xiàn)有水資源治理中存在的治理主體單一、機制分散、缺乏監(jiān)督和救濟(jì)途徑等問題，其中的深層原因主要在于行政體制中條塊分割的組織特點、水資源產(chǎn)權(quán)界定不清、政府和各行業(yè)間缺乏合作等。結(jié)合目前珠江流域水資源污染治理現(xiàn)狀，解決的對策在于:一方面是橫向政府之間通過具體的機制形成磋商協(xié)作的長效機構(gòu)，并完善相關(guān)保障制度；另一方面是通過健全法律法規(guī)和擴(kuò)大民主參與主體，提升流域管理機構(gòu)的權(quán)威和職權(quán)，提供流域合作的綜合平臺。

跨區(qū)域；水資源；治理；污染；珠江流域

作者李楠，男，中山大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)碩士研究生，E－mail:898548929＠qq.com。

[1] 作者林婉琳，女，中山大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)碩士研究生，E－mail:Lynn890922＠gmail.com。

作者趙鳳儀，女，中山大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生，E－mail:zhao123fy＠126.com。

作者吳省身，男，中山大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)碩士研究生，E－mail:354495647＠qq.com。

作者葛夢，女，中山大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生，E－mail:151414599＠qq.com。

作者楊蕙銀，女，中山大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)碩士研究生，E－mail:529110325＠qq.com。