祝之舟

(內蒙古大學法學院，呼和浩特010070)

一、前 言

“農村改革總的方向是發(fā)展集體經濟，引導農民走共同富裕的道路。”［1］集體經濟是新中國成立后對小農經濟進行社會主義改造的產物。從1956年農業(yè)的社會主義改造基本完成至今，我國農村經濟形態(tài)相繼經歷了高度統(tǒng)一、形式單一的集體經濟模式以及統(tǒng)分結合、雙層經營的多元經濟模式，集體經濟的因素始終貫穿其間。但1990年代中期以來，隨著集體土地承包經營制的穩(wěn)定、農戶承包經營權的強化以及集體性質的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制與衰落，農村集體經濟的發(fā)展遇到了前所未有的挫折，大量“空心村”“負債村”不斷涌現(xiàn)，農村公共設施和公益事業(yè)失去了必要的物質基礎，嚴重影響了我國社會主義新農村建設的順利進行。為此，黨的十七大報告鄭重提出了“探索集體經濟有效實現(xiàn)形式”的時代課題。

探索農村集體經濟有效實現(xiàn)形式的關鍵環(huán)節(jié)是建構支撐農村集體經濟健康運行的法律制度。“法律的生命不在于邏輯，而在于經驗”［2］。法律規(guī)范又源于實踐，建構農村集體經濟有效實現(xiàn)之法律制度的首要任務就是深入實踐、挖掘經驗，即發(fā)現(xiàn)和探求業(yè)已存在于農村集體經濟運行實踐之中的經驗規(guī)則。為此，中南財經政法大學“我國農村集體經濟有效實現(xiàn)的法律制度研究”課題組(以下簡稱“課題組”)組織四個調研小組在2010年暑假期間對全國12個省中34個名村的集體經濟發(fā)展狀況展開了深入的實地調研①需要說明的是，本次調研的對象除34個名村之外，還包括38個普通村，本文僅對名村調研做一總結報告，普通村的調研報告另文述之。，獲得有效調查問卷204份、訪談筆錄68份、其他相關資料近50份，走訪的縣鄉(xiāng)干部、村組負責人、村民代表和普通村民達300余人次。

二、調研統(tǒng)計結果與分析

課題組將“我國農村集體經濟有效實現(xiàn)的法律制度研究”分為五大部分，分別是農村集體經濟有效實現(xiàn)的法理基礎、主體制度、財產權制度、經營制度以及配套制度。本文就以此為線索對34個名村的基本調研情況總結如下。

(一)農村集體經濟有效實現(xiàn)的法理基礎考察

農村集體經濟有效實現(xiàn)的法理研究是農村集體經濟有效實現(xiàn)法律制度研究的理論基礎。在調研中，課題組的主要考察內容是農村集體經濟的法律表現(xiàn)形式、農村集體經濟的實然和應然功能、農村集體經濟法律制度的運行實效和現(xiàn)實需求等三個問題。

1．農村集體經濟的法律表現(xiàn)形式。改革開放以來，隨著人民公社體制的廢除和市場經濟體制的確立，集體經濟的內涵發(fā)生了深刻的變化。傳統(tǒng)集體經濟的內涵是否定集體財產的資本屬性，僅將其作為勞動資料對待，實行集體勞動制度，以按勞分配為原則;新型集體經濟則恢復了集體財產的資本屬性，允許集體財產的市場化經營，同時免除了集體成員參與集體勞動的強制性義務，分配原則也發(fā)生了相應的變化。也就是說，傳統(tǒng)集體經濟以集體勞動為基本特征，新型集體經濟則以財產經營為基本特征，重心發(fā)生了轉移。②對此問題課題組成員韓松教授曾有專門論述。參見韓松:《論農村集體經濟內涵的法律界定》，載《暨南學報(哲學社會科學版)》，2011年第5期，第54－64頁。這就決定了新型集體經濟的法律表現(xiàn)形式是多元的，它既可以表現(xiàn)為《農村土地承包法》所規(guī)定的集體經濟組織對集體“四荒地”的有償發(fā)包，也可以表現(xiàn)為《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》所規(guī)定的集體獨資企業(yè)，還可以表現(xiàn)為《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》和《公司法》所規(guī)定的合作制或股份制企業(yè)中的集體股。

調研顯示，為適應市場競爭的要求，大多數名村都不同程度地以集體財產為基礎組建了集體企業(yè)，實現(xiàn)了集體財產的企業(yè)化。比如江蘇華西村1994年在若干村辦企業(yè)的基礎上組建了江蘇華西集團公司，1999年以集團公司為發(fā)起人設立的江蘇華西村股份有限公司在深圳交易所成功上市。再如河南的耿莊2003年成立耿莊集團，2004年吸收村民土地承包經營權入股組建子公司——耿莊土地資源股份公司，對村內所有土地(包括農用地和建設用地)進行統(tǒng)一經營。也有一些名村采用了合作社的形式發(fā)展集體經濟。比如黑龍江新興村2003年組建了農機作業(yè)合作社，通過土地承包經營權流轉集中村內耕地后進行統(tǒng)一種植，實現(xiàn)了集體與成員的雙贏?？傊?，在市場經濟條件下，隨著農村集體經濟內涵的變化，其法律表現(xiàn)形式也隨之出現(xiàn)了多元化的發(fā)展趨勢。

2．農村集體經濟的功能。集體經濟是我國新農村建設的物質基礎，是農民共同富裕的根本保證。在本次名村調研中，我們專門對農村集體經濟的具體功能進行了考察。關于受訪農民對集體功能的期望值如表1所示。結果顯示，名村的農民對村集體抱有很大的期望，他們希望村集體在村莊建設、經濟發(fā)展和農民生活方面發(fā)揮積極的作用。名村在以上幾個方面的功能在受訪者中獲得了較高的滿意度。

名村的村集體之所以可以實現(xiàn)上述功能的根本原因在于其集體經濟，特別是非農產業(yè)的強大。沒有集體經濟和非農產業(yè)，村集體也許可以向村民集資或申請國家財政幫助來完成本村公共產品的供給，但卻不能為集體成員提供就業(yè)機會。為廣大農民提供就業(yè)機會，就地轉移本村農業(yè)剩余勞動力，實現(xiàn)農民的非農就業(yè)，進而解放了農村生產力。在我們調研的名村，很少有村民外出務工，村內集體經濟是他們就業(yè)的主要去向。因此，吸收農村剩余勞動力不僅是集體經濟的功能，同時也是集體經濟得以存在和壯大的重要理由。

3．農村集體經濟的法律制度保障。市場經濟是法治經濟，市場經濟條件下的集體經濟需要相關法律制度的保障。針對我國目前農民集體經濟法律制度不健全的立法狀況，廣大農民也提出了自己的制度需求，如表2所示。從中不難發(fā)現(xiàn)，名村集體經濟發(fā)展最需要的法律制度是集體財產權保護制度，其次是集體經濟組織制度;在政策方面則需要稅收優(yōu)惠和資金扶持。

表1 農民對集體功能的期望值(%)

表2 名村集體經濟發(fā)展對相關法律、政策的需求(%)

(二)農村集體經濟有效實現(xiàn)的主體制度考察

“建構農村集體經濟實現(xiàn)的主體制度，規(guī)范集體經濟權利行使的主體，是集體經濟得以有效實現(xiàn)的邏輯起點?！保?］農村集體經濟的經濟主體和法律主體是組織化的農民集體。

1．集體經濟組織的設立。農村集體經濟有效實現(xiàn)的主體是集體經濟組織。在人民公社時期，農村的集體經濟組織是政社合一的人民公社三級組織。政社分離之后的人民公社體制改革以后，履行政治職能的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織和村民委員會，履行經濟職能的本應是原人民公社的基本核算單位(即生產大隊或生產隊)改制后的農村集體經濟組織。但近三十年來，農村政治組織及其法律規(guī)范得以健全，農村集體經濟組織的立法工作卻遲遲沒有開展②在國家相關立法缺失的情況下，一些地方則出臺了規(guī)范農村集體經濟組織的地方性法規(guī)或規(guī)章，如《廣東省農村集體經濟組織管理規(guī)定》《海南省農村社區(qū)合作經濟組織暫行規(guī)定》《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》等。，實際上也沒有得以普遍的建立［4］。那么，在集體經濟發(fā)展較好的名村，其集體經濟組織的現(xiàn)實狀況又是什么呢?對此，課題組進行了深入調查。

我們在調研時發(fā)現(xiàn)，盡管很多名村在名義上有行使集體經濟組織職能的經濟組織，這些經濟組織又分為三類:一是廣東省三個名村中的合作經濟組織，它們是由原人民公社的基本核算單位演化而來的根據《廣東省農村集體經濟組織管理規(guī)定》成立的集體經濟組織;二是山西大寨、河南劉莊的號稱“總公司”的集體獨資企業(yè)，它們是1993年《公司法》頒布以前成立的集體獨資企業(yè)，因此雖名為“公司”，實非《公司法》調整之“公司”;三是依據《公司法》改制或成立的公司制或集團公司制企業(yè)，其中江蘇華西村、河南南街村、山東城陽村等均是由原村集體的農工商聯(lián)合公司改制后組建的。第一類經濟組織是集體經濟組織，第二類與第三類則不是集體經濟組織而是村委會代表農民集體出資設立的集體企業(yè)。

2．集體經濟組織的運行。關于村委會(村民小組)或其他組織(集體經濟組織和集體企業(yè))行使集體經濟組織職能的實際效果，調查顯示，在村委會(村民小組)代行經濟職能的名村里，81．3%的人認為村委會(村民小組)代行集體經濟組織職能的效果很好;而在其他組織行使經濟職能的名村里，認為其他組織行使經濟職能的效果很好的卻是63．3%，明顯低于村委會(村民小組)的代行效果，其原因何在?是農村集體經濟的發(fā)展本來就應該采用政、經合一的管理體制，還是已有的集體經濟組織和集體企業(yè)缺乏相應的規(guī)范?這值得進一步的專題研究。當然，就總體而言，無論是村委會還是其他組織，它們行使集體經濟職能的效果還是能為大多數村民所接受的。

關于集體經濟組織的應有權利和義務，大多數受訪者對我們所列舉的內容都給予了肯定，如表3所示。這從一個側面也說明廣大名村村民對農村集體組織或村委會職能具有相當程度的認知。

表3 集體經濟組織應當享有的權利和義務的支持率(%)

(三)農村集體經濟有效實現(xiàn)的財產權制度考察

集體經濟的法律表現(xiàn)形式也就是集體及其成員在集體經濟的各種生產、銷售和分配等活動中所享有的各種經濟權利，財產權無疑是其核心內容。因此，集體經濟的有效實現(xiàn)主要是指集體及其成員在集體經濟中財產權的有效實現(xiàn)。課題組關于主體制度的調研主要包括財產權實現(xiàn)的總體狀況以及若干具體財產權問題的單獨考察。

1．財產權實現(xiàn)的總體狀況。關于集體財產的種類。名村集體的財產種類呈現(xiàn)出了多樣化的發(fā)展趨勢，除了傳統(tǒng)財產權中的土地、房屋和公共設施以外，還有各種新型財產，如企業(yè)財產、股權、有價證券和商標等。為了最大限度地維護集體名譽和利益，許多名村都用自己的村名注冊了商標，特別是具有歷史意義的大寨村和小崗村，他們都曾經是中國農村發(fā)展和改革的一面旗幟，具有重要的象征意義和經濟價值，因此，他們都將其村名注冊了商標并進行市場化的利用。名村集體財產中新型財產的出現(xiàn)充分說明了各個名村參與市場經濟的廣度和深度，同時也顯示了名村集體經濟的活力。

關于集體債務。85．9%的受訪者認為本村集體沒有不良債務，12．4%的認為有不良債務，其余的表示不清楚。這說明名村的集體經濟大多運轉狀況良好，一般沒有不良債務;只有個別名村可能存在不良債務，集體經濟運轉面臨一定困難。對此，大多數受訪者(72．7%)表示，政府應當為村集體提供一些幫助，助其渡過難關。由此可見，在解決村級債務方面，絕大多數受訪者對政府抱有較大的期望，這也從深層次反映了國家在農村集體經濟發(fā)展中肩負的責任。

關于集體財產的來源。90．3%的村民認為村集體的收入應主要來源于村辦企業(yè)利潤;另有59．7%的認為，財政轉移支付也應是集體收入的重要來源;而認為集體收入應來源于耕地承包費、宅基地使用費、建設用地使用費、自留地(山)使用費和“一事一議”出資的人數比例不足50%。從中我們發(fā)現(xiàn)，在名村村民看來，集體收入應主要來源于市場，其次是國家，最后才是集體成員。因此，增加集體收入的主要途徑應當是發(fā)展和壯大集體經濟。

2．具體財產權問題的考察。土地所有權是農村集體最基本的財產權利。第一，名村集體土地所有權的登記狀況。集體土地的權屬登記是農村集體享有土地所有權、行使土地所有權和保護土地所有權的重要依據。大多數(67．2%)名村的土地都沒有進行所有權登記，在沒有登記的名村之中，82．3%的受訪者認為登記是很有必要的。加強農村集體土地權屬登記應加緊進行。

第二，集體土地征收補償款的分配問題。調查顯示，在不同的省份有不同的選擇傾向，省與省之間存在較大的差異性;在集體土地征收補償款的分配問題上不存在一種適用全國的統(tǒng)一標準，甚至也不存在適用全省的地區(qū)標準，而只能由全體村民民主決定適合于本集體的分配方案。(參見表4)

表4 關于集體土地征收補償款分配的意向調查(%)

第三，土地發(fā)展權制度建設。土地發(fā)展權是土地所有權人依據土地利用規(guī)劃依法改變土地用途的權利，土地變更為不同使用性質的權利，在某些國家是一種可以與土地所有權分割而單獨處分的財產權，也被稱為土地開發(fā)權［5］。我國目前立法尚無此概念，但在城市化或城鎮(zhèn)化不斷推進、大量耕地被征收為建設用地、農民土地增值收益被剝奪的情況，建立土地發(fā)展權制度，賦予農村集體以土地發(fā)展權，無論是對農村集體還是農民個體都具有非常重要的意義。大多數受訪者認為，賦予農村集體以土地發(fā)展權有利于增加農民收入，有利于壯大農村集體經濟，有利于縮小城鄉(xiāng)差別。

(四)農村集體經濟有效實現(xiàn)的經營制度考察

課題組將農村集體經濟經營制度分為土地經營制度和企業(yè)經營制度兩大部分進行考察。

1．土地經營制度。十一屆三中全會以后，充分發(fā)揮農民自主性，進行了各種形式的土地經營制度改革，打破了單一的集體統(tǒng)一經營模式，創(chuàng)造了分散經營與統(tǒng)一經營并存的土地經營制度，具體包括分散經營、統(tǒng)一經營以及統(tǒng)分結合經營等三種經營模式。這三種經營模式在被調查的34個名村之中都存在，當問及:“在您所在的集體(村集體或村民小組集體)是采用哪種方式經營土地的?”時，回答分散經營、統(tǒng)一經營和分散經營與統(tǒng)一經營結合的比例分別為39．2%、25．3%和32．8%。在不同省份的名村，這三項比例又略有不同，安徽省選擇分散經營的高達72．2%，而在河南省則多選擇統(tǒng)一經營，比例為66．7%，61．1%的河北省選擇了統(tǒng)分結合。上述問答數據與我們實地考察的結果大體一致。而且我們還發(fā)現(xiàn)，在同一村莊內部，也可能同時存在兩種或三種不同的經營模式，比如耕地的統(tǒng)分結合經營與建設用地的統(tǒng)一經營并存，特別是在集體建設用地市場化水平較高、廣泛存在經營性建設用地的南方省份，這一多種經營模式并存的現(xiàn)象更加普遍。

2．企業(yè)經營制度。幾乎是所有的名村都在發(fā)展農業(yè)的同時積極發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)。早在人民公社時期，廣大農村就有以社隊企業(yè)的形式發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)的傳統(tǒng)，因為人民公社就是一種工農兵商學五位一體的基層組織單位。只不過當時的人民公社三級組織發(fā)展工業(yè)的目的并不是滿足市場需求，而是面向本單位生產、生活的需求，因而屬于自給性質。以市場為取向的農村改革以后，社隊企業(yè)才改變經營策略，開始面向整個國內市場進行生產和銷售，并被更名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

關于具體企業(yè)組織形式的實際情況和村民意愿，詳見表5。

表5 村辦企業(yè)組織形式(%)

三、名村調研的基本結論

通過實地考察，我們可以從中得到如下基本結論。

(一)名村集體經濟發(fā)展的經驗啟示

第一，農村集體經濟的內涵發(fā)生了深刻的變化。相對人民公社體制下高度集中、形式單一的集體經濟模式，現(xiàn)階段集體經濟的核心是農民集體對集體財產的市場化經營。作為個體的農民或集體成員則從人民公社體制下的集體勞動中解放出來，獲得了充分的人身自由和擇業(yè)自主權，是否在集體內部實現(xiàn)就業(yè)是集體成員的權利而不是義務。許多名村的村集體在發(fā)展集體經濟以及安排集體成員在集體經濟內部實現(xiàn)就業(yè)的同時，也大力支持集體成員的外出就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，鼓勵集體成員參與多種經濟形態(tài)，從而形成廣大名村以集體經濟為主體，多種所有制經濟共同發(fā)展的農村經濟格局，具體表現(xiàn)為統(tǒng)分結合的土地經營方式、農民集體和集體成員共同出資設立的合作社或股份制公司等綜合式經濟形態(tài)。

第二，集體經濟發(fā)展的形式呈現(xiàn)出多元化的特點。從經濟主體上看，集體經濟組織、村民自治組織代表的農民集體是農村集體經濟的主體。但在集體經濟的范疇內，作為市場主體的集體性質的組織卻不局限于農民集體，還包括農民集體出資設立的各類集體企業(yè)，包括集體獨資企業(yè)、集體控股企業(yè)以及集體參股企業(yè)，這些企業(yè)既有法人型公司、合作社等，也有不具有法人資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農場等各類企業(yè)形式。從經營財產上看，農民集體和集體企業(yè)經營的集體財產，不僅包括農用地、建設用地等集體土地，也包括其他動產和不動產，比如集體廠房、設施以及集體所有的注冊商標等。總之，在市場經濟體制下，集體經濟發(fā)展的形式不再是單一模式，而呈現(xiàn)出多元化的特征，充分體現(xiàn)了市場經濟是一種選擇經濟的特性。

第三，集體經濟形式多元化特征反映了農民集體的獨立自治?，F(xiàn)階段許多名村的集體經濟發(fā)展形式之所以具有多元化的特征，其根本原因就在于現(xiàn)階段的農民集體已經不再是人民公社體制下，受制于國家指令計劃以完成國家生產任務為己任的生產大隊或生產隊，而是市場經濟體制下面向市場需求獨立從事經營活動的市場主體，具有獨立的市場主體地位和法律主體資格。對此，我國《憲法》第17條規(guī)定:“集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權。”受訪名村多元化的集體經濟發(fā)展形式就是其集體組織行使《憲法》賦予的經營自主權進行自主選擇的結果。盡管我國現(xiàn)行國家法律還沒有明確承認農民集體的法人資格，但也沒有規(guī)定集體成員應為農民集體的債務承擔連帶責任。因此，相對于集體成員，農民集體也具有一定的獨立性。另外，根據廣東、湖北的相關地方性法規(guī)和規(guī)章，農村集體經濟組織都具有法人資格，即獨立的法律人格。

第四，農村集體經濟有效實現(xiàn)的關鍵因素是設立代表農民集體進行經濟活動的經濟組織。集體經濟是農民集體對集體財產的各類經營活動的總稱，沒有農民集體就沒有集體經濟，代表農民集體參與經濟活動和市場競爭的經濟組織是發(fā)展和壯大農村集體經濟的組織保證。在大多數名村都存在著一個在事實上代表農民集體的經濟組織，這類經濟組織可能是集體經濟組織，也可能是村民自治組織代表農民集體出資設立的集體企業(yè)，前者如廣東地區(qū)的社區(qū)性合作社，后者如其他地區(qū)的以村命名的集團公司、總公司、合作社等經濟組織，這類經濟組織雖然不是集體經濟組織，但卻在事實上行使著集體經濟組織的經營職能。當然這些集體企業(yè)可能在法律上具有獨立的法人資格，在集體內部卻不一定實現(xiàn)與村民自治組織的職能分離，大多數名村村民認為本村沒有獨立于村民自治組織的集體經濟組織，村委會是本村土地經營管理的主要組織;但是，對外代表農民集體進行市場活動、簽訂經濟合同的卻一般都是此類集體企業(yè)。離開這些集體企業(yè)，集體經濟的發(fā)展就會遇到無法克服的組織性障礙。

第五，集體經濟的功能兼具經濟性和社會性?，F(xiàn)階段集體經濟發(fā)展的直接目的是對集體財產進行市場化經營以獲取經營收益，進而實現(xiàn)集體財產的保值增值，因而具有收益最大化的經濟特性。受訪名村的集體經濟發(fā)展在獲取經營收益的同時，也在事實上發(fā)揮了如下功能:第一，實現(xiàn)集體成員的收益分配權。很多名村的集體成員，無論是否具備勞動能力，也無論是否在集體內部就業(yè)，都能夠分享集體經營的利潤或福利。這一權利類似于公司股東的分紅，反映了集體成員權的財產屬性。第二，實現(xiàn)集體成員的優(yōu)先就業(yè)權。根據市場經濟的一般理論，現(xiàn)階段集體經濟以財產經營為核心，并不以安置村民就業(yè)為己任，集體成員也有權選擇是否在集體內部實現(xiàn)就業(yè)。但調研顯示，大多數名村還是自覺擔負起了安置村民就業(yè)的責任，比如河南劉莊村提出了“社會主義集體的吸引力”的理念，用以引導村民在集體內部實現(xiàn)就業(yè)。第三，進行公共設施建設，發(fā)展公益事業(yè)。大多數受訪名村都將一定的經營收益投入到本村道路、水利、飲用水等公共設施建設以及科、教、文、衛(wèi)和社區(qū)養(yǎng)老等公益事業(yè)。后兩項功能是其他經濟組織所不具有的社會性功能，而且有很大一部分是國家的責任。但是，名村集體勇于擔當，在事實上已經成為本村社會建設的主導力量，也因此獲得了集體成員的廣泛認同。

總之，名村通過大力發(fā)展集體經濟，以自身實踐拓展和豐富了集體經濟的內涵，成功實現(xiàn)了傳統(tǒng)集體經濟向現(xiàn)代集體經濟的轉變，做到了集體經濟與市場經濟體制的有機結合。他們以農民集體的組織建設為根基，以集體財產的保值增值為己任，以成員權益的有效實現(xiàn)為歸宿，積極投入農村各項社會事業(yè)發(fā)展，為我國社會主義新農村建設提供了重要的物質基礎。

(二)名村集體經濟發(fā)展的制度需求

第一，關于集體經濟的主體制度。經濟主體是集體經濟發(fā)展的組織保證，主體制度則是集體經濟法律制度的體系基礎。在農村集體經濟發(fā)展中，最為根本和重要的經濟主體就是集體經濟組織，但我國目前尚無指導和規(guī)范集體經濟組織設立和運作的全國性立法，這一制度性的缺失使得很多受訪名村不得不采取迂回策略，以集體企業(yè)代替集體經濟組織，代表農民集體充任本村集體經濟的市場主體。按照現(xiàn)有立法，集體企業(yè)代表農民集體的法律邏輯是:集體成員通過村民會議選舉村民自治組織，村民自治組織代表農民集體出資設立集體企業(yè)，并授權集體企業(yè)經營集體財產。在這一法律邏輯中，村民自治組織是連接集體成員和集體企業(yè)的樞紐，集體成員在集體經濟中的民主權利和財產權利必須通過村民自治組織予以實現(xiàn)。但是，集體經濟組織設立和運行的法律邏輯則是集體成員通過成員會議選舉集體經濟組織，直接經營集體財產。在這一法律邏輯中，沒有村民自治組織作為中介，因而集體成員在集體經濟中的民主權利和經濟權利可以通過集體經濟組織予以直接實現(xiàn)。對比這兩種集體經濟運作邏輯，不難發(fā)現(xiàn)設立集體經濟組織不但可以節(jié)省集體經濟的運作環(huán)節(jié)和制度成本，還可以方便集體成員的權利實現(xiàn)，防止村民自治組織對成員權益的截留或侵害。［6］因此，為了集體經濟的健康發(fā)展和規(guī)范運作，國家應當盡快制定《農村集體經濟組織法》，健全集體經濟有效實現(xiàn)的主體制度。

第二，關于集體經濟的財產權制度。集體經濟有效實現(xiàn)的核心是集體財產的保值增值，因此健全的財產權制度是集體經濟有效實現(xiàn)法律制度建構的重要內容。盡管其集體經濟發(fā)展取得了良好的經濟效益，各項財產權的權能獲得了很好地實現(xiàn)，但其中也不乏制度性障礙以及由此引起的合法性不足的問題，這些問題在很大程度上又造成許多名村集體對其集體經濟發(fā)展前景的疑慮。以農民集體的最為重要的土地財產為例，我國現(xiàn)行法律出于重“利用”輕“所有”的制度偏好，強化承包經營權、弱化土地所有權，導致土地所有權的權能萎縮。比如限制處分權能，禁止土地所有權在集體之間和集體與國家之間的正常流轉。但調研卻顯示，村民小組農民集體的土地所有權在有些地方已經轉讓給村農民集體，比如陜西和平村;農民集體之間的土地交換行為也常有發(fā)生，比如南街村與鄰村一村民小組就曾發(fā)生土地交換行為并立有契約。因此，在不違反土地公有制的基本原則下，應適度放開土地所有權的法律處分限制，允許集體之間和集體與國家之間土地所有權流轉。健全集體土地所有權的權能也包括適當放開農民集體對建設用地的經營限制，允許農民集體有條件地參與建設用地一級市場，打破國有土地的壟斷地位，賦予集體土地所有權與國有土地所有權平等的法律地位，保障其土地發(fā)展權或開發(fā)權。事實上，許多受訪名村已經突破了現(xiàn)有立法的相關限制，積極躋身于建設用地市場，從事房地產開發(fā)和物業(yè)服務，比如陜西和平村、河南耿莊以及南方發(fā)達地區(qū)的一些名村。對此，我國法律不應一再限制，而應采取規(guī)范和引導的立法政策，保障其合法財產權益，進而實現(xiàn)集體經濟制度框架內農業(yè)與工商業(yè)的協(xié)調發(fā)展。

第三，關于集體經濟的經營制度。從集體經濟有效實現(xiàn)的角度觀之，無論是集體經濟組織的建立還是集體土地所有權權能的完善，最終都要落實和表現(xiàn)為農民集體對集體財產的經營行為。因此，集體經濟的經營制度其實是與其主體制度和財產權制度密不可分和相輔相成的。完善的經營制度有助于實現(xiàn)農民集體的組織化，也有助于集體財產權的實現(xiàn)。完善的經營管理制度是其集體經濟健康發(fā)展的制度保障。但其完善的內部制度與國家立法的制度供給并沒有實現(xiàn)良好的對接，許多經營制度缺少必要的立法支撐。在農地經營制度方面，1982年“中央一號文件”提出的“因地制宜，分類指導”“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分”以及“統(tǒng)分結合”的經營原則和體制是尊重農民意愿的科學合理的制度，但30年來的農地立法卻一直將重心落在了對承包經營制的完善和穩(wěn)定上，而忽視了統(tǒng)一經營體制立法，從而造成立法上的重“分”輕“統(tǒng)”的傾向。調研卻顯示，無論是單純的統(tǒng)一經營還是包括統(tǒng)一經營因素的統(tǒng)分結合模式在實踐中都是廣泛存在的，并且已經成為了農業(yè)適度規(guī)模經營的重要形式。因而，國家立法不應對其漠然視之，而應對其進行適當的引導、規(guī)范和保護。從立法的層面上規(guī)范統(tǒng)一經營制度的關鍵是健全和落實集體土地所有權的使用權能，明確賦予農民集體以土地經營方式的選擇權，由農民集體根據集體成員的民主意志決定其經營方式。