山文岑，楊淑琴，陳 杰

(1.魯東大學(xué)，山東 煙臺(tái) 264025；2.煙臺(tái)職業(yè)學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264025)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大量的非稅收入沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算管理體系，出現(xiàn)了嚴(yán)重的征管混亂、不規(guī)范問(wèn)題，給國(guó)家和社會(huì)造成了一系列危害，因此引起了學(xué)術(shù)界的重視。但目前主要是財(cái)經(jīng)學(xué)界比較關(guān)注，而且是從財(cái)經(jīng)學(xué)的角度進(jìn)行研究，主要是如何加強(qiáng)非稅收入的征管等，而不是從法制的角度探討如何規(guī)制；有少數(shù)法學(xué)界學(xué)者對(duì)非稅收入征管的法制化進(jìn)行了研究，但研究得不夠深入。為此，筆者試圖基于現(xiàn)代公共財(cái)政的憲政思維，從財(cái)政法治的視角研究如何對(duì)非稅收入的征管進(jìn)行法律上的規(guī)制，以期對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生指導(dǎo)意義。

一、政府非稅收入概述

(一)政府非稅收入的定義

政府非稅收入作為一種財(cái)政收入，在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直稱之為“預(yù)算外資金”，后參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，于2001年 1月開(kāi)始在有關(guān)官方文件中采用“非稅收入”的概念。但對(duì)此概念的界定，目前學(xué)界眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。按國(guó)際貨幣基金組織(IMF)的定義，非稅收入是指除稅收和政府債務(wù)以外的所有政府收入。筆者贊同此觀點(diǎn)。其理解如下：首先，征管主體為各級(jí)政府、職能部門及其授權(quán)的事業(yè)單位和其他組織。其次，征管范圍為除稅收和政府債務(wù)外的所有政府收入。其三，征收依據(jù)為政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資產(chǎn)及政府提供的特定公共服務(wù)。其四，征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)合法合理。

(二) 我國(guó)非稅收入分類

根據(jù)目前政府非稅收入分布狀況，可做如下分類：其一，財(cái)政預(yù)算內(nèi)的非稅收入。主要項(xiàng)目有：行政性收費(fèi)收入；國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)；國(guó)家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金收入；各種專項(xiàng)收入，如排污費(fèi)收入、基本建設(shè)收入等；國(guó)家預(yù)算調(diào)節(jié)基金收入；事業(yè)收入，如公立高校的學(xué)費(fèi)收入等；公產(chǎn)收入等；罰沒(méi)收入。該部分非稅收入在管理上比較規(guī)范，但其在整個(gè)非稅收入中所占比重不大，一般小于10%。①其二，預(yù)算外非稅收入。主要包括由中央政府及其財(cái)政、計(jì)劃部門和省級(jí)政府及其財(cái)政、計(jì)劃、物價(jià)部門所批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金。依財(cái)政部發(fā)布的《2011年全國(guó)性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄》和《2012年全國(guó)政府性基金項(xiàng)目目錄》，行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目228項(xiàng)，基金30項(xiàng)。省級(jí)政府及有關(guān)部門的收費(fèi)和基金項(xiàng)目則更多，據(jù)估計(jì)達(dá)千余個(gè)項(xiàng)目，而且多數(shù)屬于預(yù)算外非稅收入項(xiàng)目。①其三，財(cái)政之外的政府各部門非稅收入。該部分非稅收入是指沒(méi)經(jīng)政府或有關(guān)部門批準(zhǔn)的，既沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算，也沒(méi)有歸入預(yù)算外財(cái)政管理的，屬于制度外的有待清理的收費(fèi)、集資和攤派等非稅項(xiàng)目。其主要集中于地方政府各部門手中，尤其是集中于縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府手中。有統(tǒng)計(jì)顯示，近年來(lái)中央公布地方許可收費(fèi)的項(xiàng)目只有130多種，而地方上實(shí)際執(zhí)行的收費(fèi)項(xiàng)目多達(dá) 1000多項(xiàng)。[1]P4

二、非稅收入征管存在的問(wèn)題及原因分析

(一)近年來(lái)非稅收入現(xiàn)狀

1.地方非稅收入占財(cái)政收入的比重逐步提高

通過(guò)表1可見(jiàn)，近五年來(lái)，全國(guó)一般預(yù)算非稅收入規(guī)模(基于數(shù)據(jù)可獲得性和可比性，本文數(shù)據(jù)均為預(yù)算內(nèi)非稅收入口徑)，占當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入的比重在逐年提高。通過(guò)表2可見(jiàn)，中央非稅收入在中央級(jí)一般預(yù)算收入中比重較低，基本維持在5%左右，且基本保持不變。而通過(guò)表3可見(jiàn)，地方非稅收入占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重較高(在11%以上)，且比重在逐年增加。由此可見(jiàn)，全國(guó)一般預(yù)算非稅收入規(guī)模的增加，主要是由地方非稅收入規(guī)模所帶動(dòng)，因此反映了地方非稅收入規(guī)模不斷增長(zhǎng)。

表1 近五年全國(guó)財(cái)政一般預(yù)算收入情況 (億元)

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng).

表2 近五年中央(本級(jí))財(cái)政一般預(yù)算收入情況 (億元)

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng).

表3 近五年地方(本級(jí))財(cái)政一般預(yù)算收入情況 (億元)

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng).

從非稅收入縱向比較來(lái)看，呈現(xiàn)出政府層級(jí)越低、非稅收入比重越高的特點(diǎn)。由表2和表3可知，地方非稅收入數(shù)額遠(yuǎn)高于中央非稅收入數(shù)額，地方非稅收入所占其財(cái)政的比重遠(yuǎn)高于中央非稅收入的比重。省以下地方各級(jí)政府間非稅收入占比也體現(xiàn)了這一特點(diǎn)。以山東為例，2011年地方各級(jí)政府非稅收入占本級(jí)財(cái)政收入的比重，省級(jí)為25.3% ，地市級(jí)為34.5%，而縣級(jí)則更高。②2011年審計(jì)署公布的全國(guó)范圍內(nèi)抽取的54個(gè)縣財(cái)政性資金的審計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，非稅收入占到縣級(jí)財(cái)政性收入的六成。[1]

上述情況說(shuō)明，非稅收入已成為地方財(cái)政的重要收入來(lái)源，而且政府層級(jí)越低，非稅收入對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)越大，同時(shí)也表明地方財(cái)政對(duì)非稅收入的依賴性更強(qiáng)。

2.政府非稅收入增速高于稅收收入增速

由表1可見(jiàn)，全國(guó)財(cái)政一般預(yù)算收入和稅收收入同比增長(zhǎng)率都比較高，但除2010年外，總體遠(yuǎn)低于當(dāng)年一般預(yù)算的非稅收入同比增長(zhǎng)率。由表2可知，中央財(cái)政一般預(yù)算收入和稅收收入同比增長(zhǎng)率有時(shí)高于有時(shí)低于中央財(cái)政一般預(yù)算非稅收入的同比增長(zhǎng)率。由表3可知，地方財(cái)政一般預(yù)算收入和稅收收入同比增長(zhǎng)率都比較高，但總體遠(yuǎn)低于當(dāng)年一般預(yù)算的非稅收入同比增長(zhǎng)率。上述情況說(shuō)明政府非稅收入增速，尤其是地方政府非稅收入增速高于稅收收入增速，非稅收入成了地方政府增加財(cái)政收入的首選渠道。

3.政府非稅收入增長(zhǎng)波幅較大，穩(wěn)定性較差

由表1可見(jiàn)，全國(guó)非稅收入的同比增長(zhǎng)率，最低年份和最高年份相差30個(gè)百分點(diǎn)；由表2可見(jiàn)，中央級(jí)非稅收入最低年份與最高年份相差71.5個(gè)百分點(diǎn)；由表3可見(jiàn)，地方非稅收入最低年份與最高年份相差25.1個(gè)百分點(diǎn)。這說(shuō)明非稅收入穩(wěn)定性較差，隨意性較大。

(二)政府非稅收入征管存在的問(wèn)題

1.非稅收入不斷擴(kuò)張，規(guī)模不合理

1994年我國(guó)確立分稅制的財(cái)政管理體制，使地方政府財(cái)權(quán)相對(duì)擴(kuò)大，但存在著事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配問(wèn)題，各級(jí)地方政府的財(cái)政收支矛盾日益突出，預(yù)算內(nèi)收入已無(wú)法滿足地方公共支出，為此地方巧立名目增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，且規(guī)模不合理。

2.非稅收入未完全納入預(yù)算管理

按照現(xiàn)代民主憲政的財(cái)政體制要求，政府一切形式的收入都應(yīng)納入政府預(yù)算管理范圍。與國(guó)外相比，我國(guó)政府非稅收入的管理范圍不盡規(guī)范，在非稅收入中，除了預(yù)算內(nèi)非稅收入外，還有預(yù)算外管理的非稅總收入，又有制度外的非稅收入。從全國(guó)預(yù)算與會(huì)計(jì)研究會(huì)的調(diào)查報(bào)告來(lái)看，就非稅收入的金額而言，未納入預(yù)算管理的最低比例在20%左右，如內(nèi)蒙古自治區(qū)為21.6%；有的地區(qū)還要高些，如陜西為47.7%。[2]實(shí)踐中，還存在大量的制度外有待清理的非稅收入。如隸屬于行政事業(yè)單位的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)會(huì)費(fèi)收入、住房公積金所產(chǎn)生的貸款利息和投資收入等。非稅收入在地方財(cái)政，尤其是在縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政中占相當(dāng)高的比例，甚至高達(dá)六成，其中制度外的非稅收入占很大的比例。同時(shí)，一些地區(qū)反映，非稅收入即使納入了預(yù)算管理，其征收及使用也未受到預(yù)算的硬約束。[2]

3.非稅收入征管混亂

目前非稅收入的征收缺乏統(tǒng)一的征收機(jī)構(gòu)，征收主體分散于各級(jí)政府職能部門及其授權(quán)事業(yè)單位和其他組織，出現(xiàn)征收主體多元化現(xiàn)象，造成征收過(guò)程中的混亂、不規(guī)范現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：(1)征收范圍和項(xiàng)目的設(shè)定不規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于非稅收入與征收單位利益掛鉤，受部門利益的驅(qū)動(dòng)，存在巧立名目報(bào)批、越權(quán)批準(zhǔn)項(xiàng)目、擴(kuò)大和提高收費(fèi)范圍與標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。目前除了中央批準(zhǔn)的項(xiàng)目外，省級(jí)政府批準(zhǔn)收取的非稅項(xiàng)目達(dá)1000多項(xiàng)，而制度外的有待清理的非稅項(xiàng)目則更多。(2)征收行為不規(guī)范、隨意性較大。主要表現(xiàn)在征收部門多、層次多、環(huán)節(jié)多。目前我國(guó)的各類行政主體，一般或多或少地享有收費(fèi)或罰款的權(quán)力。對(duì)同一征收對(duì)象，從不同角度有不同的征收主體，從不同行政級(jí)次有不同層級(jí)的征收主體，因此造成了多層收費(fèi)、多頭收費(fèi)、重復(fù)收費(fèi)、越權(quán)收費(fèi)、不按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的情況。(3)票據(jù)使用不規(guī)范。目前票據(jù)使用和管理存在許多漏洞，票據(jù)核銷與監(jiān)控體系不完善。在非稅收入征繳過(guò)程中，一些執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門并不按要求使用由財(cái)政部門監(jiān)制的標(biāo)準(zhǔn)票據(jù)，而是使用內(nèi)部結(jié)算票據(jù)，甚至打白條等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。票據(jù)使用不規(guī)范容易滋生亂收費(fèi)和貪腐現(xiàn)象。

4.使用管理混亂

目前財(cái)政部門對(duì)各部門、各單位預(yù)算外資金管理的主要措施是：將各部門的預(yù)算外收入全部納入財(cái)政專戶管理，有條件的納入預(yù)算管理；制定有關(guān)規(guī)章制度，實(shí)行“收支兩條線”管理。但從實(shí)際操作上看，部門或單位將收取的預(yù)算外資金繳入財(cái)政專戶，財(cái)政部門根據(jù)上繳部門的具體情況額度，按比例核撥。具體而言：一是差額返還。財(cái)政部門根據(jù)繳入財(cái)政專戶的余額，扣除10%～30%后分批返還；二是全額返還。財(cái)政部門只對(duì)資金使用方向、科目進(jìn)行約束，征收部門對(duì)預(yù)算外資金有較大的自主權(quán)。其結(jié)果是財(cái)政部門不能統(tǒng)一管理政府預(yù)算，各個(gè)部門都可以進(jìn)行財(cái)政資金的分配，形成“誰(shuí)收費(fèi)、誰(shuí)使用”的收費(fèi)管理體制。這樣，政府的預(yù)算管理職能被肢解成為多個(gè)部分，使各級(jí)政府存在多個(gè)預(yù)算分配主體。其直接后果是政府無(wú)法控制政府收入，相當(dāng)一部分收費(fèi)收入轉(zhuǎn)化為部門和單位的收入，以單位“坐收坐支”的方式循環(huán)于政府監(jiān)督體系之外，或成為單位經(jīng)費(fèi)開(kāi)支、三公消費(fèi)、職工福利收入等，或被貪污、私分和挪用。

(三)非稅收入存在的根源

1.財(cái)政制度缺乏憲政理念

我國(guó)非稅收入存在問(wèn)題的根本原因在于財(cái)政制度缺乏憲政理念。憲政理念要求財(cái)政是民主財(cái)政、公平財(cái)政和法治財(cái)政。首先，民主財(cái)政的含義在于財(cái)政權(quán)的行使必須經(jīng)過(guò)人民同意和授權(quán)。具體表現(xiàn)為保障人民真正行使財(cái)政事務(wù)的決定權(quán)，保證財(cái)政“取之于民、用之于民”，保證財(cái)政真正置于人民的監(jiān)督之下。但由于缺乏財(cái)政民主觀念，財(cái)政民主制度不完善，導(dǎo)致預(yù)算外非稅收入、制度外非稅收入大量存在，且征管混亂。其次，公平財(cái)政是憲法平等原則在財(cái)政領(lǐng)域的具體化。公平財(cái)政主要體現(xiàn)為國(guó)家與公民財(cái)產(chǎn)征收關(guān)系的合理、適度。在保證財(cái)政收入的前提下，盡量少征甚至不征，以體現(xiàn)憲政國(guó)家課征的謙抑。[3]正是由于公平財(cái)政理念和法治的缺失，導(dǎo)致在非稅收入方面“三亂”等問(wèn)題的滋生。其三，法治財(cái)政是財(cái)政法定主義憲政原則的具體體現(xiàn)。[3]法治財(cái)政是民主財(cái)政的延伸，它要求政府的財(cái)權(quán)必須有合法的來(lái)源，并受法律的約束。無(wú)法律明確授權(quán)，政府不得享有任何財(cái)政權(quán)力。[3]公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制法治化就是將整個(gè)公共財(cái)政活動(dòng)都置于法制化軌道上，在法律法規(guī)約束下進(jìn)行，做到“有法可依，有法必依”，實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)。[4]在此所謂的“法”，是指狹義的法律，僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法。財(cái)政法治應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則，凡增加人民的負(fù)擔(dān)和限制人民的自由應(yīng)由法律加以規(guī)定，這是財(cái)政法定原則的本源屬性和基本要求。財(cái)政法治理念的缺乏，是導(dǎo)致非稅收入征收法治喪失、管理混亂的根源之一。

2.非稅收入征管的法治化缺失

當(dāng)前非稅收入征管混亂的重要原因之一是征管法治的缺失。由于法治缺失，使各種具體征管措施不規(guī)范，導(dǎo)致對(duì)各級(jí)政府的行為約束軟化，進(jìn)而導(dǎo)致非稅收入征管秩序混亂。具體而言，一是非稅收入征管立法嚴(yán)重不足。目前對(duì)非稅收入的規(guī)制，中央一級(jí)立法僅有部門規(guī)章，地方僅有一些地方性規(guī)章，不僅缺乏明確統(tǒng)一的法律法規(guī)，甚至連一般性規(guī)章也很少。法律缺位、法律位階低及內(nèi)容疏漏，使得非稅收入征管有章難循或無(wú)章可循，從而導(dǎo)致對(duì)相關(guān)征管主體的約束效力不足，使非稅收入立項(xiàng)、征收、征繳、使用存在極大的隨意性和違法性。二是財(cái)政預(yù)算缺乏完整性和法定性。目前我國(guó)財(cái)政預(yù)算不完整，除預(yù)算內(nèi)財(cái)政外，還有預(yù)算外財(cái)政和制度外財(cái)政，后二者的收支范圍和方向不僅缺乏法律依據(jù)，而且存在管理分散混亂、支出安排不精細(xì)等問(wèn)題，這是導(dǎo)致非稅收入管理弱化的重要根源之一。三是監(jiān)督環(huán)節(jié)法治不健全。由于缺乏有效的、健全的監(jiān)督機(jī)制，缺乏聽(tīng)證、協(xié)商制度和公眾參與機(jī)制，導(dǎo)致對(duì)非稅收入監(jiān)督的弱化，前饋控制和過(guò)程控制嚴(yán)重缺乏，加劇了非稅收入征管行為的失范。

3.現(xiàn)行財(cái)政管理體制存在缺陷

現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和公共財(cái)政理論要求，但實(shí)踐中也存在缺陷，主要表現(xiàn)在中央與地方職責(zé)錯(cuò)位。中央與地方、地方各級(jí)政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配，從行政級(jí)次上看，事權(quán)層層下移而財(cái)權(quán)層層上移，較低級(jí)次的基層政府承擔(dān)著較多的事權(quán)。以2012年為例，地方政府財(cái)政收入占財(cái)政總收入的50.9%，而財(cái)政支出卻占總支出的86.7%。③同時(shí)，稅收收入權(quán)分配不合理，地方事權(quán)雖然多，但主體稅種缺乏，使財(cái)力不足，導(dǎo)致地方政府不得不想方設(shè)法另辟財(cái)源，將解決財(cái)政缺口的途徑轉(zhuǎn)向各類非稅收入，并出于自身利益最大化的考慮，規(guī)避各種規(guī)定，使得非稅規(guī)模極速增長(zhǎng)；而且收支掛鉤的收費(fèi)體制，使得執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門出于提高部門福利水平、三公消費(fèi)及領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)等內(nèi)在激勵(lì)，不惜違規(guī)收費(fèi)，加劇了非稅規(guī)模的惡性膨脹。其次，按需收費(fèi)、財(cái)權(quán)分割導(dǎo)致非稅收入擴(kuò)大。目前收費(fèi)審批缺乏具體嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)定，而現(xiàn)行政策中對(duì)哪些行政主體及哪些項(xiàng)目可以收費(fèi)，無(wú)統(tǒng)一明確的規(guī)定，實(shí)踐中往往由業(yè)務(wù)部門向主管部門提出收費(fèi)申請(qǐng)，審批機(jī)關(guān)依據(jù)財(cái)政撥款支持程度確定。由此各部門都擁有財(cái)權(quán)，而審批收費(fèi)的基本依據(jù)是彌補(bǔ)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足。結(jié)果使擁有財(cái)權(quán)的各部門不斷擴(kuò)大支出范圍，經(jīng)費(fèi)日益增加，收費(fèi)就自動(dòng)地膨脹起來(lái)。

三、非稅收入征管規(guī)范化的舉措

(一)更新理念，確立規(guī)范非稅收入的基本原則

如前所述，我國(guó)非稅收入存在問(wèn)題的根本原因在于財(cái)政制度缺乏憲政理念，因此，應(yīng)更新理念，確立民主財(cái)政、公平財(cái)政和法治財(cái)政的憲政理念，并堅(jiān)持以下原則：

1.民主原則

對(duì)于非稅收入而言，民主原則首先要求非稅征收政策的制定應(yīng)民主化。非稅項(xiàng)目的設(shè)定和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，應(yīng)先在本行政區(qū)域內(nèi)舉行公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)，以廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，最終決定應(yīng)由代表民意的立法機(jī)構(gòu)通過(guò)民主投票作出。其次，保證非稅收入“取之于民、用之于民”。財(cái)政收入取之于民，其公共支出也理應(yīng)用之于民，以體現(xiàn)最廣大民眾的意愿。[5]其三，保障公民對(duì)非稅收入征管的監(jiān)督權(quán)。每個(gè)公民都有權(quán)對(duì)非稅收入征管中的問(wèn)題提出質(zhì)疑，有權(quán)依《政府信息公開(kāi)條例》查閱有關(guān)資料，有權(quán)對(duì)征管工作提出建議、批評(píng)和檢舉等。

2.法治原則

公共財(cái)政的基礎(chǔ)是法制，公共財(cái)政是運(yùn)行機(jī)制法治化的財(cái)政。[6]非稅收入作為公共財(cái)政的組成部分，其征管必須做到有法可依，有法必依。首先，任何項(xiàng)目的設(shè)定、標(biāo)準(zhǔn)的確定和變更等必須按照法定程序，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律審查。如非稅項(xiàng)目的開(kāi)征和標(biāo)準(zhǔn)控制都必須通過(guò)全國(guó)或地方人大及其常務(wù)委員會(huì)投票表決。其次，非稅收入的征收、管理和運(yùn)作等應(yīng)都以法律的形式加以規(guī)定，確保嚴(yán)格依法征收、管理和使用。

3.公平原則

公平原則要求財(cái)政征收要合理、適度。征收非稅收入時(shí)，應(yīng)在保證公共財(cái)政收入的前提下，盡量少征甚至不征。為此，非稅項(xiàng)目的開(kāi)征和標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)應(yīng)通過(guò)各種形式，如舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等，廣泛地聽(tīng)取民意，對(duì)收費(fèi)可能產(chǎn)生的正負(fù)兩方面影響進(jìn)行評(píng)估，既要滿足公共利益和公共需要，也要充分滿足繳費(fèi)人的個(gè)人利益，使兩者之間有一個(gè)恰當(dāng)合理的平衡。

4.公開(kāi)原則

陽(yáng)光政府、透明政治是現(xiàn)代民主政治的基本要求，為體現(xiàn)民主財(cái)政的基本精神，非稅收入管理應(yīng)堅(jiān)持公開(kāi)原則，讓非稅收入從收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的確定到非稅收入的征管、資金使用等全過(guò)程透明化，全面接受社會(huì)監(jiān)督。為此，應(yīng)在現(xiàn)行《政府信息公開(kāi)條例》的基礎(chǔ)上，制定具體的財(cái)政信息公開(kāi)制度，規(guī)定政府必須向公眾公開(kāi)包括非稅收入在內(nèi)的財(cái)政收支情況，使公眾可通過(guò)多種途徑查詢到各項(xiàng)信息。

(二)非稅收入征管規(guī)范化的具體措施

為有效規(guī)制非稅收入，必須在民主憲政的理念下，制定具體的各項(xiàng)切實(shí)可行的非稅收入法律制度，明確征收體制、標(biāo)準(zhǔn)、程序及管理辦法，實(shí)現(xiàn)非稅收入的法制化、規(guī)范化。

1.完善現(xiàn)行分稅制的財(cái)政體制

首先，應(yīng)調(diào)整和減少財(cái)政層級(jí)。目前我國(guó)實(shí)行五級(jí)行政管理層級(jí)，而每級(jí)政府都要求應(yīng)有自己穩(wěn)定的稅基，并依分稅分級(jí)財(cái)政體制來(lái)形成財(cái)力的分配，但縣鄉(xiāng)政府因缺乏穩(wěn)定的稅基而財(cái)力不足，在事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配的情況下，導(dǎo)致非稅收入的快速增長(zhǎng)。因此，應(yīng)改革“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算”的分稅分級(jí)的財(cái)政體制，減少財(cái)政層級(jí)，地方政府采取省級(jí)—縣級(jí)二級(jí)制。這樣既有利于中央政府的宏觀調(diào)控，又有利于中央與地方的合理分權(quán)，科學(xué)地劃分各級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)，也有利于避免財(cái)權(quán)分割、分散理財(cái)所導(dǎo)致非稅收入擴(kuò)張和征管混亂。其次，適當(dāng)下放稅收管理權(quán)限。應(yīng)按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則，適當(dāng)下放部分稅收管理權(quán)，授予省級(jí)政府一定的地方稅立法權(quán)，使其因地制宜地確定稅目、稅率及稅收的減免，通過(guò)規(guī)范化的稅收項(xiàng)目來(lái)替代部分非稅項(xiàng)目；同時(shí)，完善地方稅收體系和征管體系，加強(qiáng)稅收征管工作，避免稅收流失而加大非稅的征收。

2.加快《預(yù)算法》改革步伐，強(qiáng)化預(yù)算管理

非稅收入是財(cái)政收入的一部分，因此，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，以民主法治的財(cái)政憲政理念，改革《預(yù)算法》，把非稅收入納入公共預(yù)算范圍，杜絕預(yù)算外和制度外的非稅收入。各執(zhí)收單位應(yīng)將所征收的非稅收入全部上繳國(guó)庫(kù)，各部門所需要的開(kāi)支都由財(cái)政預(yù)算來(lái)統(tǒng)一安排，即使非稅執(zhí)收單位也不得例外。

3.加強(qiáng)非稅收入項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)的管理

首先，確定非稅收入征管范圍。財(cái)政部門作為非稅收入主管機(jī)關(guān)，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的政府非稅項(xiàng)目進(jìn)行清理整頓，分流歸位。對(duì)于具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)和基金，應(yīng)逐步改為稅收；對(duì)不合法、不合理的收費(fèi)項(xiàng)目則予以清理取消；對(duì)于應(yīng)征收的項(xiàng)目劃入征管范圍之內(nèi)。其次，對(duì)于征收范圍內(nèi)的項(xiàng)目通過(guò)公共決策程序進(jìn)行嚴(yán)格的管控。對(duì)非稅項(xiàng)目的設(shè)立和變更、標(biāo)準(zhǔn)擬定與調(diào)整，應(yīng)由財(cái)政部門(收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)擬定應(yīng)有物價(jià)部門參與)進(jìn)行預(yù)審和充分論證；同時(shí)建立公示機(jī)制和公開(kāi)聽(tīng)證制度，廣泛聽(tīng)取民意。其三，建立嚴(yán)格的審批程序和制度。擬定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，最后由財(cái)政部門報(bào)立法機(jī)關(guān)依法審查批準(zhǔn)。

4.完善非稅收入征收制度

首先，建立科學(xué)的政府非稅收入征管的組織體系，解決征收部門和機(jī)構(gòu)多、層次多、環(huán)節(jié)多等問(wèn)題。各級(jí)政府應(yīng)在財(cái)政部門設(shè)立專門的非稅收入管理機(jī)構(gòu)，專司非稅收入征收的管理工作；各受權(quán)執(zhí)收單位根據(jù)非稅收入管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)，設(shè)立專司非稅收入的征收機(jī)構(gòu)，代表受權(quán)執(zhí)收單位依法對(duì)各非稅項(xiàng)目進(jìn)行征收；非稅收入管理機(jī)構(gòu)不得重復(fù)授權(quán)，各受權(quán)征收單位也不得重復(fù)或多頭設(shè)置征收機(jī)構(gòu)。其次，明確職責(zé)。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，制定非稅收入管理的具體制度，組織協(xié)調(diào)非稅收入管理機(jī)構(gòu)的工作，監(jiān)督各執(zhí)收單位依法征收，依法查處非稅收入征收中的違法行為；各受權(quán)執(zhí)收單位要嚴(yán)格依照法定標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行征收，不得重復(fù)、越權(quán)及超標(biāo)收費(fèi)；受權(quán)單位要及時(shí)將征收款項(xiàng)上繳財(cái)政專戶等。其三，嚴(yán)格規(guī)范票據(jù)管理制度。規(guī)范和統(tǒng)一政府各類非稅收入票據(jù)；規(guī)范票據(jù)的印刷、發(fā)售、稽查及核銷；完善票據(jù)使用制度，實(shí)行開(kāi)票與收款相分離的原則。

5.健全有效的非稅收入監(jiān)督體系

權(quán)力缺乏有效的約束是導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗的根源，而財(cái)政憲政的精神在于對(duì)政府財(cái)政權(quán)加以約束和監(jiān)督。因此，應(yīng)健全有效的監(jiān)督體系和法律制度，強(qiáng)化對(duì)非稅收入監(jiān)督。首先，建立和完善對(duì)非稅收入的征管和使用的監(jiān)督體系一是強(qiáng)化政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)擴(kuò)大監(jiān)督范圍和內(nèi)容，創(chuàng)新監(jiān)督手段，加強(qiáng)政府財(cái)政、審計(jì)和監(jiān)察部門對(duì)非稅收入征管和使用的監(jiān)督稽查。二是建立獨(dú)立于政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國(guó)現(xiàn)行法律賦予各級(jí)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)對(duì)財(cái)政工作的執(zhí)行情況，開(kāi)展執(zhí)法檢查監(jiān)督，因此，應(yīng)借鑒西方國(guó)家的國(guó)會(huì)司法特派員(Justiteombudsman)制度，在各級(jí)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)內(nèi)設(shè)置財(cái)經(jīng)稽查專員，即由財(cái)經(jīng)委員會(huì)的委員兼任財(cái)經(jīng)稽查專員，代表本級(jí)人大對(duì)包括非稅收入在內(nèi)的財(cái)政資金的征管和使用進(jìn)行獨(dú)立的外部監(jiān)督檢查。三是制定具體細(xì)致的財(cái)政信息公開(kāi)法、新聞法等法律，以加強(qiáng)公眾和媒體輿論監(jiān)督。四是建立納稅人訴訟制度，使公民可依納稅人的身份對(duì)政府及其工作人員的財(cái)政違法行為提起公益訴訟。第二，建立完整的非稅收入征管監(jiān)督法律制度，對(duì)監(jiān)督主體、監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)管內(nèi)容和方式等以法律形式予以明確規(guī)定，使監(jiān)督管理活動(dòng)做到有法可依，有章可循。第三，進(jìn)一步完善對(duì)違法行為的追究制度，加大對(duì)違法征管和使用者的懲治力度，使違法單位及其負(fù)責(zé)人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，以達(dá)到對(duì)非稅收入征管和使用的權(quán)力約束。

注釋：

①百度百科：非稅收入http://baike.baidu.com/view/229881.htm.

②數(shù)據(jù)來(lái)源：山東統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)http://www.stats-sd.gov.cn/tjsj/nj2012/indexch.htm.2012-03-10.

③財(cái)政部《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》.

[1]郭晉暉.54縣級(jí)財(cái)政審計(jì)：非稅收入占六成[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào),2012-06-11.

[2]全國(guó)預(yù)算與會(huì)計(jì)研究會(huì).規(guī)范政府非稅收入征管的調(diào)查[J].中國(guó)財(cái)政,2009,(17)：53-56.

[3]王世濤.中國(guó)財(cái)政的憲政解讀[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2008,(2)：12-17.

[4]徐孟洲.財(cái)稅法律制度改革與完善[M].北京:法律出版社,2009.

[5]于志才.關(guān)于我國(guó)公共財(cái)政體制中政府非稅收入管理制度的探討[D].吉林大學(xué)，2005.

[6]劉劍文.財(cái)稅法學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2004.