論政府采購(gòu)?fù)对V人的范圍

□ 張幸臨

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)， 遼寧 大連 116025）

在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人居于主導(dǎo)地位，其（或其采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)）可能會(huì)違規(guī)行事，如不按規(guī)定發(fā)布招標(biāo)采購(gòu)公告、以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)現(xiàn)差別待遇、不按規(guī)定程序開標(biāo)、擅自改變?cè)u(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等等。這些違規(guī)行為，一方面會(huì)影響到部分供應(yīng)商的利益，使其無(wú)法參與政府采購(gòu)合同競(jìng)爭(zhēng)或在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)； 另一方面會(huì)影響到政府采購(gòu)規(guī)則的正確實(shí)施。 為防范和糾正政府采購(gòu)中的違規(guī)行為， 有必要設(shè)立有效的政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制，通過(guò)給予供應(yīng)商質(zhì)疑投訴權(quán)，針對(duì)政府采購(gòu)中的違規(guī)行為提出質(zhì)疑投訴， 來(lái)確保政府采購(gòu)規(guī)則的正確實(shí)施。 正是由于投訴處理機(jī)制具有防范政府采購(gòu)中的違規(guī)行為及糾正違規(guī)之功效，WTO 《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA） 明確要求參加方建立政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制，并就該機(jī)制應(yīng)包含的主要內(nèi)容做出了規(guī)定，涉及投訴人、投訴處理機(jī)構(gòu)及具體救濟(jì)方法等。我國(guó)正在談判加入GPA，自2007年來(lái)已提交了四輪出價(jià)，有望于不久的將來(lái)成為GPA參加方。按照GPA的要求，每一參加方應(yīng)保證在不遲于GPA對(duì)其生效之日，使其法律、法規(guī)、管理程序等符合GPA的規(guī)定?；诖?，我國(guó)亦需修改有關(guān)政府采購(gòu)的法律法規(guī)，改進(jìn)政府采購(gòu)相關(guān)機(jī)制，包括投訴處理機(jī)制，以符合GPA的要求。

在政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制中， 需明確的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是投訴人的范圍，因其關(guān)系到誰(shuí)有權(quán)提出投訴，尋求救濟(jì)。［1］如上所述，政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制的主要目的是通過(guò)為供應(yīng)商提供質(zhì)疑投訴機(jī)會(huì)來(lái)確保政府采購(gòu)規(guī)則的正確實(shí)施。鑒于此，供應(yīng)商應(yīng)有權(quán)提出質(zhì)疑投訴?！肮?yīng)商”是一個(gè)廣義的概念。根據(jù)供應(yīng)商是否意在成為政府采購(gòu)合同的簽約人， 筆者將其分為直接供應(yīng)商和間接供應(yīng)商。 直接供應(yīng)商是指那些旨在與采購(gòu)人直接簽訂政府采購(gòu)合同的供應(yīng)商。 此類供應(yīng)商又可分為實(shí)際參與供應(yīng)商和潛在供應(yīng)商， 前者是指那些參與了特定政府采購(gòu)合同競(jìng)爭(zhēng)但自認(rèn)因采購(gòu)人的違規(guī)行為而未能贏得政府采購(gòu)合同的供應(yīng)商， 后者是指那些有意參與特定政府采購(gòu)合同競(jìng)爭(zhēng)但因采購(gòu)人的違規(guī)行為（如歧視性技術(shù)規(guī)格要求）而未能參與到競(jìng)爭(zhēng)中去的供應(yīng)商。 間接供應(yīng)商是指那些未打算直接與采購(gòu)人簽約而僅意在通過(guò)為采購(gòu)人提供所采購(gòu)的貨物或服務(wù)而參與到相關(guān)政府采購(gòu)過(guò)程中的供應(yīng)商，主要包括分包商、聯(lián)合投標(biāo)體中的供應(yīng)商、以及最終產(chǎn)品或服務(wù)供應(yīng)商。因采購(gòu)人的違規(guī)行為可能損害這些供應(yīng)商的利益，這些供應(yīng)商都有可能被列為政府采購(gòu)?fù)对V人。 除上述供應(yīng)商外，行業(yè)協(xié)會(huì)也可能成為政府采購(gòu)?fù)对V人，作為受損害供應(yīng)商的代表提出質(zhì)疑投訴， 以保護(hù)其協(xié)會(huì)成員的利益。正如下文所分析的，投訴人的范圍太窄，不利于政府采購(gòu)規(guī)則的正確實(shí)施及保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益；投訴人的范圍太寬，則會(huì)過(guò)分干擾采購(gòu)進(jìn)程，影響政府采購(gòu)的效率。本文意在對(duì)照、分析GPA及我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于政府采購(gòu)?fù)对V人范圍的相關(guān)規(guī)定， 探討如何改進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)?fù)对V人范圍方面的規(guī)定。

一、GPA中關(guān)于政府采購(gòu)?fù)对V人的規(guī)定

（一）GPA及其文本變化

GPA是政府采購(gòu)領(lǐng)域中最重要的國(guó)際協(xié)定， 簽署于1994年4月15日（以下簡(jiǎn)稱為“GPA1994”），于1996年1月1日生效，其目的在于通過(guò)規(guī)范參加方的政府采購(gòu)行為， 促進(jìn)政府采購(gòu)市場(chǎng)開放進(jìn)而擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易。 為此，GPA1994中不僅規(guī)定了參加方進(jìn)行涵蓋范圍內(nèi)的政府采購(gòu)時(shí)應(yīng)遵循的政府采購(gòu)程序規(guī)則，還首次明確要求各參加方在本國(guó)（或地區(qū)）內(nèi)設(shè)立政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制，以確保GPA規(guī)則在參加方能夠得以正確實(shí)施。［2］GPA關(guān)于參加方國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制的要求規(guī)定在GPA1994第20條“質(zhì)疑程序”條款中，其中不僅明確了對(duì)參加方國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制的基本要求 （即“非歧視、及時(shí)、透明和有效”），而且規(guī)定了前述機(jī)制的基本內(nèi)容（涉及政府采購(gòu)?fù)对V人和投訴事由、投訴處理機(jī)構(gòu)、相關(guān)時(shí)限、救濟(jì)方法）及其應(yīng)滿足的最低標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，各參加方應(yīng)設(shè)立國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)構(gòu)（法院或獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)），允許供應(yīng)商就相關(guān)采購(gòu)人在相關(guān)政府采購(gòu)過(guò)程中的違規(guī)行為提出質(zhì)疑投訴， 投訴處理機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的理由進(jìn)行評(píng)述并作出決定，并應(yīng)決定是否采取臨時(shí)措施（如暫停采購(gòu)進(jìn)程）、糾正違規(guī)行為及責(zé)令采購(gòu)人對(duì)投訴供應(yīng)商進(jìn)行損害賠償。

需要注意的是，GPA1994的修訂文本已于2012年獲WTO政府采購(gòu)委員會(huì)通過(guò)。 根據(jù)GPA1994第24條7款，WTO政府采購(gòu)委員會(huì)于1997年啟動(dòng)了進(jìn)一步的談判，以修訂GPA文本，擴(kuò)大其涵蓋范圍，并于2006年12月底公布了臨時(shí)議定的修訂文本。GPA1994的最終修訂文本（以下簡(jiǎn)稱為“《修訂文本》”）于2012年3月30日正式獲得通過(guò)，將在獲三分之二參加方批準(zhǔn)后生效，有望于2013年內(nèi)正式生效。

GPA《修訂文本》增刪、修改了GPA1994中的一些規(guī)定，其主要修訂之處不僅涉及政府采購(gòu)程序規(guī)則，而且還涉及政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制規(guī)定。［3］（p483－510）

在《修訂文本》中，關(guān)于參加方政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制的規(guī)定反映在第18條“國(guó)內(nèi)審查程序”中，其并未從根本上改變GPA1994中的相關(guān)規(guī)定，只是澄清、修改了對(duì)參加方政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制中包含的部分內(nèi)容的基本要求。具體而言，《修訂文本》中主要對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)構(gòu)及其授予損害賠償?shù)姆秶隽诵抻啞Ｈ缇屯对V處理機(jī)構(gòu)而言，GPA1994第20條6款要求負(fù)責(zé)處理政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴的行政機(jī)構(gòu)與采購(gòu)結(jié)果無(wú)利害關(guān)系且其成員在任職期間不受外部影響， 以確保該行政機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立、公正地處理質(zhì)疑投訴；而《修訂文本》第18條4款僅強(qiáng)調(diào)負(fù)責(zé)處理質(zhì)疑投訴的行政或司法機(jī)構(gòu)需獨(dú)立于相關(guān)采購(gòu)人， 刪除了原規(guī)定中對(duì)行政審查機(jī)構(gòu)人員的獨(dú)立性要求?？梢姡缎抻單谋尽分薪档土藢?duì)負(fù)責(zé)處理供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的行政機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性要求。［4］再如，GPA1994第20條7款（c）項(xiàng)規(guī)定損害賠償可限于投標(biāo)準(zhǔn)備費(fèi)或投訴費(fèi)；而《修訂文本》第18條7款（b）項(xiàng)新增了可同時(shí)賠償前述兩種費(fèi)用的規(guī)定。《修訂文本》中關(guān)于啟動(dòng)政府采購(gòu)?fù)对V的時(shí)限并無(wú)變化， 仍是要求參加方至少應(yīng)給供應(yīng)商10天時(shí)間準(zhǔn)備和提交質(zhì)疑投訴?！缎抻單谋尽分嘘P(guān)于投訴人的規(guī)定稍有變化，但未涉及投訴人的范圍。

（二）GPA1994及其《修訂文本》中關(guān)于投訴人的規(guī)定

GPA1994第20條2款要求參加方規(guī)定政府采購(gòu)質(zhì)疑程序，以使“各供應(yīng)商對(duì)其擁有或曾經(jīng)擁有利益的采購(gòu)過(guò)程中產(chǎn)生的涉嫌違反本協(xié)定的情況提出質(zhì)疑?！痹摋l規(guī)定在《修訂文本》中有所變化?！缎抻單谋尽返?8條1款要求各參加方提供政府采購(gòu)質(zhì)疑程序，以使“一供應(yīng)商可據(jù)以就其擁有或曾經(jīng)擁有利益的一涵蓋采購(gòu)過(guò)程中產(chǎn)生的下列情形提出質(zhì)疑：（a） 違反本協(xié)定的情形；或（b）如供應(yīng)商根據(jù)一參加方的國(guó)內(nèi)法無(wú)權(quán)直接質(zhì)疑違反本協(xié)定的情形， 則為不遵守一參加方實(shí)施本協(xié)定的措施的情形”?？梢?，《修訂文本》中關(guān)于政府采購(gòu)?fù)对V人方面的變化只是在投訴理由方面有變化。依GPA1994，供應(yīng)商的投訴理由只能是采購(gòu)人“涉嫌違反GPA1994中的規(guī)定”；而《修訂文本》中則補(bǔ)充規(guī)定了在供應(yīng)商根據(jù)國(guó)內(nèi)法無(wú)法直接質(zhì)疑違反GPA的情形時(shí)，供應(yīng)商可以采購(gòu)人 “涉嫌違反其所屬國(guó)實(shí)施GPA的措施”為由提出質(zhì)疑投訴。GPA1994及其《修訂文本》中均規(guī)定應(yīng)給“供應(yīng)商”以政府采購(gòu)?fù)对V權(quán)，這一點(diǎn)在《修訂文本》中并無(wú)變化。

從GPA1994第20條2款及其《修訂文本》第18條1款的規(guī)定中可以看出，GPA要求參加方給“供應(yīng)商”以質(zhì)疑投訴權(quán)，并強(qiáng)調(diào)“供應(yīng)商”應(yīng)在相關(guān)采購(gòu)過(guò)程擁有或曾經(jīng)擁有“利益”。然而，GPA1994及其《修訂文本》均未對(duì)“供應(yīng)商”進(jìn)行定義；也未對(duì)“利益”一詞做出進(jìn)一步解釋。如對(duì)上述規(guī)定進(jìn)行狹義解釋，其只包括那些參與了相關(guān)政府采購(gòu)合同競(jìng)爭(zhēng)但未能獲勝的實(shí)際參與供應(yīng)商和有意參與相關(guān)采購(gòu)合同競(jìng)爭(zhēng)但因采購(gòu)人的違規(guī)行為而未能如愿參與的潛在供應(yīng)商， 即筆者在前文中定義的直接供應(yīng)商有權(quán)提出質(zhì)疑投訴， 因其尋求成為特定政府采購(gòu)合同的當(dāng)事人因而在相關(guān)采購(gòu)過(guò)程中擁有了“利益”。［5］（p491－492）然而，學(xué)者們多主張對(duì)GPA1994及其《修訂文本》中的上述規(guī)定進(jìn)行廣義解釋，擴(kuò)大投訴人的范圍。以色列的Arie Reich認(rèn)為，前述規(guī)定“似乎不僅允許主承包商而且允許在采購(gòu)過(guò)程中擁有利益的潛在分包商提出質(zhì)疑投訴。”［6］也就是說(shuō)，依其觀點(diǎn)，GPA要求參加方給予筆者所定義的間接供應(yīng)商中的分包商以政府采購(gòu)?fù)对V權(quán)。英國(guó)的Sue Arrowsmith認(rèn)為，鑒于GPA質(zhì)疑程序規(guī)定的目的在于確保GPA規(guī)則的有效實(shí)施，宜對(duì)“供應(yīng)商”一詞進(jìn)行更廣義的解釋，將其解釋為包括主承包商（直接供應(yīng)商）、分包商及其他政府采購(gòu)供應(yīng)鏈上的所有供應(yīng)商； 通過(guò)將投訴人的范圍擴(kuò)展到政府采購(gòu)合同供應(yīng)鏈上的所有供應(yīng)商， 確保GPA規(guī)則特別是其非歧視原則能在參加方得到有效實(shí)施。［7］

筆者認(rèn)為， 即便對(duì)上述條款規(guī)定進(jìn)行最狹義的解釋也不影響GPA參加方將投訴人的范圍規(guī)定的更寬。因?yàn)镚PA1994及其《修訂文本》中的上述規(guī)定只是對(duì)參加方政府采購(gòu)?fù)对V人范圍提出的最低要求， 參加方盡可在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大投訴人的范圍。所以，重要的是要搞清GPA關(guān)于政府采購(gòu)?fù)对V人范圍的最低要求， 以確保作為參加方能與GPA的基本要求相符。 從上文所引GPA1994及其 《修訂文本》 的相關(guān)條款中可以看出，GPA只要求參加方給“供應(yīng)商”以投訴權(quán)，并未提及其他人， 且強(qiáng)調(diào)該供應(yīng)商需在相關(guān)采購(gòu)過(guò)程中擁有或曾經(jīng)擁有“利益”?；诖耍梢灾鲝?，GPA關(guān)于政府采購(gòu)?fù)对V人范圍的最低要求是： 一參加方應(yīng)給予那些在相關(guān)政府采購(gòu)過(guò)程中有利害關(guān)系的直接供應(yīng)商以投訴權(quán)。依此最低要求，一國(guó)可只允許有意與采購(gòu)人直接簽約的包括實(shí)際參與供應(yīng)商和潛在供應(yīng)商在內(nèi)的直接供應(yīng)商，其在相關(guān)政府采購(gòu)過(guò)程中有利益關(guān)系時(shí)，通過(guò)其政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制提出質(zhì)疑投訴。這意味著，即便是直接供應(yīng)商，如所投訴事宜與其無(wú)利害關(guān)系，亦無(wú)權(quán)提出質(zhì)疑投訴。例如，未通過(guò)資格審查的供應(yīng)商雖實(shí)際參與了相關(guān)政府采購(gòu)活動(dòng)， 但其無(wú)權(quán)針對(duì)采購(gòu)人不按預(yù)定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)標(biāo)的違規(guī)行為提出質(zhì)疑投訴，因其在進(jìn)入評(píng)標(biāo)階段之前即已被排除在外了， 評(píng)標(biāo)公正與否不會(huì)傷害其“利益”。

二、我國(guó)政府采購(gòu)?fù)对V人的范圍

在我國(guó)，規(guī)制政府采購(gòu)行為的法律有兩部：1999年頒布的《招標(biāo)投標(biāo)法》和2002年頒布的《政府采購(gòu)法》?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》 并非一部全面規(guī)范政府采購(gòu)行為的立法，只是規(guī)范了我國(guó)境內(nèi)實(shí)施的招投標(biāo)活動(dòng)，只是詳盡規(guī)定了招投標(biāo)程序規(guī)則。依《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條規(guī)定，通過(guò)招投標(biāo)方式進(jìn)行政府采購(gòu)工程項(xiàng)目 （包括相關(guān)服務(wù)和貨物的招標(biāo)采購(gòu)） 應(yīng)依該法規(guī)定進(jìn)行?！墩少?gòu)法》是我國(guó)第一部全面規(guī)范政府采購(gòu)行為的立法，全面規(guī)定了在我國(guó)進(jìn)行政府采購(gòu)時(shí)應(yīng)遵循的基本規(guī)則、可選用的采購(gòu)方法、 采購(gòu)程序規(guī)則以及質(zhì)疑與投訴等內(nèi)容。公開招標(biāo)是政府采購(gòu)最主要的采購(gòu)方法，此外政府采購(gòu)還可通過(guò)邀請(qǐng)招標(biāo)或其他非招標(biāo)采購(gòu)方式進(jìn)行。為避免與《招標(biāo)投標(biāo)法》沖突，《政府采購(gòu)法》第4條規(guī)定“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。”然而，這條簡(jiǎn)單的規(guī)定未能在兩法之間劃出清晰界限。例如， 由于兩法的相關(guān)法條中存在沖突、 漏洞或含糊之處， 通過(guò)招投標(biāo)方式采購(gòu)與工程項(xiàng)目有關(guān)的貨物或服務(wù)應(yīng)適用哪一部法律并不清楚。 此后， 國(guó)家相關(guān)部委（主要是國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部）又分別以上述兩法為依據(jù)發(fā)布了一系列配套法規(guī)。 這些配套法規(guī)雖然細(xì)化了上位法中的有關(guān)規(guī)定， 但也導(dǎo)致兩法及其配套法規(guī)在適用范圍上的沖突愈加嚴(yán)重。 就政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制而言，實(shí)際形成了兩套規(guī)則：一是依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)建立的投訴處理機(jī)制， 就政府采購(gòu)?fù)对V而言， 主要用于處理針對(duì)政府招標(biāo)采購(gòu)工程項(xiàng)目提出的質(zhì)疑投訴；二是依據(jù)《政府采購(gòu)法》及其配套法規(guī)建立的政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制， 主要用于涉及以非招標(biāo)采購(gòu)方式進(jìn)行的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目和以任何采購(gòu)方式進(jìn)行的政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)疑投訴。

（一）《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)中的政府采購(gòu)?fù)对V人范圍

《招標(biāo)投標(biāo)法》僅在第65條簡(jiǎn)單規(guī)定：“投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的， 有權(quán)向招標(biāo)人提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴?！?《招標(biāo)投標(biāo)法》雖明確了投標(biāo)人等有權(quán)提出質(zhì)疑投訴，但并未指明具體質(zhì)疑投訴處理機(jī)構(gòu)、相關(guān)時(shí)限及程序性要求以及具體救濟(jì)方法，可見，其并未建立一套投訴處理機(jī)制。2004年6月21日， 國(guó)家發(fā)改委會(huì)同建設(shè)部等六部門發(fā)布了《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱為“七部委11號(hào)令”），自當(dāng)年8月1日開始實(shí)施。 七部委11號(hào)令明確了工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)投訴處理機(jī)構(gòu)， 及提出與處理投訴的時(shí)限和相關(guān)程序規(guī)則等。據(jù)此，針對(duì)政府招標(biāo)采購(gòu)工程項(xiàng)目提出的投訴應(yīng)由發(fā)改委或建設(shè)、 水利等招投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督部門，依照七部委11號(hào)令中的具體規(guī)定負(fù)責(zé)處理。2011年12月20日， 國(guó)務(wù)院出臺(tái)了 《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》），自2012年2月1日起施行。該《實(shí)施條例》細(xì)化、完善了《招標(biāo)投標(biāo)法》中的有關(guān)規(guī)定，包括質(zhì)疑投訴處理規(guī)定（主要體現(xiàn)在第60－62條）。

如上所述，《招標(biāo)投標(biāo)法》 第65條明確了投訴人的范圍，指明“投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人”可針對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)中的違規(guī)行為提出質(zhì)疑投訴。 在適用《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行的政府招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目中，“投標(biāo)人”即實(shí)際參與供應(yīng)商。《招標(biāo)投標(biāo)法》中沒(méi)有對(duì)“其他利害關(guān)系人”進(jìn)行解釋；《實(shí)施條例》 第60條中也僅是明確了投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人提出投訴的時(shí)限等事宜， 亦未解釋什么人是“其他利害關(guān)系人”。然而，“七部委11號(hào)令”第3條對(duì)“其他利害關(guān)系人”進(jìn)行了界定，將其定義為“投標(biāo)人以外的， 與招標(biāo)項(xiàng)目或者招標(biāo)活動(dòng)有直接和間接利益關(guān)系的法人、其他組織和個(gè)人?！睋?jù)此，可以說(shuō)，筆者定義的潛在供應(yīng)商和間接供應(yīng)商（如分包商、聯(lián)合投標(biāo)體中的供應(yīng)商以及最終產(chǎn)品或服務(wù)供應(yīng)商） 均有權(quán)提出投訴。就潛在供應(yīng)商而言，如招標(biāo)人在招標(biāo)文件中做出歧視性規(guī)定， 其可能根本無(wú)法參與相關(guān)招標(biāo)項(xiàng)目因而利益受損， 很顯然其與相關(guān)招標(biāo)項(xiàng)目或招標(biāo)活動(dòng)有“直接利害關(guān)系”， 因而有權(quán)提出投訴。2011年頒布的《實(shí)施條例》第22條也已明確規(guī)定“潛在投標(biāo)人或其他利害關(guān)系人”對(duì)資格預(yù)審文件有異議的，可在規(guī)定期限內(nèi)提出異議， 且其可依第60條向有關(guān)行政監(jiān)督部門提出投訴。就間接供應(yīng)商而言，其與招標(biāo)項(xiàng)目或者招標(biāo)活動(dòng)有“間接利益關(guān)系”，因而具有投訴權(quán)。例如，分包商通過(guò)與主承包商簽約而與招標(biāo)項(xiàng)目或者招標(biāo)活動(dòng)產(chǎn)生了“間接利益關(guān)系”，因此應(yīng)有權(quán)針對(duì)招投標(biāo)項(xiàng)目或活動(dòng)中的違規(guī)行為提出投訴。

由上可見，依《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)，投訴人的范圍寬泛，不僅直接供應(yīng)商有權(quán)提出投訴，分包商等間接供應(yīng)商亦有權(quán)提出投訴。

（二）《政府采購(gòu)法》及其配套法規(guī)中的政府采購(gòu)?fù)对V人范圍

《政府采購(gòu)法》 第6章專章規(guī)定了我國(guó)政府采購(gòu)質(zhì)疑與投訴的基本規(guī)則， 正式建立了我國(guó)政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制。《政府采購(gòu)法》 中關(guān)于質(zhì)疑與投訴規(guī)定的內(nèi)容可概括如下：供應(yīng)商可在規(guī)定期限內(nèi)，就政府采購(gòu)活動(dòng)中損害其權(quán)益的行為向采購(gòu)人或其采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑； 如后者未在規(guī)定期限內(nèi)做出答復(fù)或質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)其答復(fù)不滿意，可向財(cái)政部門提出投訴；如財(cái)政部門未能在規(guī)定期限內(nèi)做出處理決定或投訴供應(yīng)商對(duì)財(cái)政部門的處理決定不服， 可進(jìn)一步申請(qǐng)行政復(fù)議或向法院提起行政訴訟；財(cái)政部門在處理投訴事項(xiàng)期間，可暫停采購(gòu)活動(dòng)。此后，財(cái)政部于2004年8月11日發(fā)布了《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱為“財(cái)政部20號(hào)令”），細(xì)化了《政府采購(gòu)法》中的投訴規(guī)定，詳細(xì)規(guī)定了財(cái)政部門應(yīng)如何處理政府采購(gòu)供應(yīng)商的投訴。

如上所述，《政府采購(gòu)法》 質(zhì)疑與投訴規(guī)定中對(duì)投訴人做出了規(guī)定，需先說(shuō)明的是，我國(guó)實(shí)行質(zhì)疑前置，因《政府采購(gòu)法》第55條明確規(guī)定，只有質(zhì)疑供應(yīng)商才能向財(cái)政部門提出投訴；因此下文將根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》中的相關(guān)規(guī)定，對(duì)誰(shuí)有權(quán)向采購(gòu)人或其采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑進(jìn)行分析。 只有有權(quán)提出質(zhì)疑的供應(yīng)商才可能成為政府采購(gòu)?fù)对V人。《政府采購(gòu)法》 第52條規(guī)定：“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的， 可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)利受到侵害之日起， 以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑?！痹撘?guī)定表明，我國(guó)只允許“供應(yīng)商”針對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程中的違規(guī)行為提出質(zhì)疑投訴， 其他人無(wú)權(quán)通過(guò)政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制針對(duì)采購(gòu)人的違規(guī)行為提出質(zhì)疑投訴。①按照我國(guó)《政府采購(gòu)法》第70條規(guī)定，其他單位和個(gè)人對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的違法行為有權(quán)向有關(guān)部門進(jìn)行控告和檢舉。但如何理解該條款中提及的“供應(yīng)商”？其是否包括筆者認(rèn)為的直接供應(yīng)商和間接供應(yīng)商？《政府采購(gòu)法》 第52條規(guī)定的有質(zhì)疑投訴權(quán)的供應(yīng)商包括直接供應(yīng)商中的實(shí)際參與供應(yīng)商和潛在供應(yīng)商。這是因?yàn)?，按照?2條規(guī)定， 供應(yīng)商提出質(zhì)疑的范圍只包括采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程以及中標(biāo)、成交結(jié)果三方面事項(xiàng)；［8］（p137）采購(gòu)人在采購(gòu)文件方面的違規(guī)（如要求供應(yīng)商具備特定條件或以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇） 常會(huì)直接導(dǎo)致部分供應(yīng)商無(wú)法參與采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)因而受損， 因此針對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的往往是有意參與采購(gòu)而被非法排除在外的潛在供應(yīng)商，而因采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果利益受損提出質(zhì)疑的供應(yīng)商往往是已參與到采購(gòu)過(guò)程中的實(shí)際參與供應(yīng)商。 考慮到立法者意在通過(guò)限制供應(yīng)商質(zhì)疑的范圍來(lái)約束供應(yīng)商，以免其給政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)程造成不必要的干擾，［9］（p137）第52條中的“供應(yīng)商”不宜解釋為包括間接供應(yīng)商，因?yàn)樗泄?yīng)商都有權(quán)提出質(zhì)疑，必然會(huì)對(duì)采購(gòu)過(guò)程造成較多干擾。由財(cái)政部起草的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（征求意見稿）第66條中已明確“政府采購(gòu)法第52條所稱供應(yīng)商，是指直接參加所質(zhì)疑的政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商?！痹摋l規(guī)定已明確將間接供應(yīng)商排除在投訴人的范圍之外了。該《實(shí)施條例》雖還未正式通過(guò)，但其規(guī)定有助于解釋由財(cái)政部牽頭起草的《政府采購(gòu)法》 第52條的立法本意。

雖然筆者認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》第52條中提及的“供應(yīng)商”包括潛在供應(yīng)商在內(nèi)，［10］（p197）但前文提及的“財(cái)政部20號(hào)令”和財(cái)政部發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》（財(cái)政［2007］1號(hào)）卻將潛在供應(yīng)商排除在政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴人的范圍之外了?！柏?cái)政部20號(hào)令” 第10條要求投訴人提起投訴應(yīng)符合七個(gè)條件，其中第一個(gè)條件即是“投訴人是參與所投訴政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商”。而正如前文所言，潛在供應(yīng)商因采購(gòu)人的違規(guī)行為不能“參與”到欲投訴的政府采購(gòu)活動(dòng)中，無(wú)法滿足成為“投訴人”的第一個(gè)條件。此后，財(cái)政部在其2007年1號(hào)文件中再次強(qiáng)調(diào)，財(cái)政部門經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)“投訴人不是參加投訴項(xiàng)目政府采購(gòu)活動(dòng)的當(dāng)事人”的，應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效投訴，不予受理?；谪?cái)政部發(fā)布的前述部門規(guī)章及文件， 潛在供應(yīng)商被排除在政府采購(gòu)?fù)对V人的范圍之外。

由上可見，依《政府采購(gòu)法》及其配套法規(guī)的規(guī)定，政府采購(gòu)?fù)对V人的范圍很窄， 只有直接供應(yīng)商中的實(shí)際參與供應(yīng)商確定無(wú)疑地有權(quán)提出投訴，《政府采購(gòu)法》第52條可解釋為給了潛在供應(yīng)商投訴權(quán)，但配套法規(guī)卻將潛在供應(yīng)商排除在投訴人范圍之外了。

（三）我國(guó)政府采購(gòu)?fù)对V人范圍之問(wèn)題

從前文論述中可以看出， 我國(guó)政府采購(gòu)?fù)对V人范圍方面存在的問(wèn)題有二： 一是投訴人范圍不一致?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)規(guī)定的投訴人范圍遠(yuǎn)寬于《政府采購(gòu)法》及其配套法規(guī)規(guī)定的投訴人范圍。依前者，直接供應(yīng)商和間接供應(yīng)商均有權(quán)提出投訴；而依后者，很可能只有直接供應(yīng)商中的實(shí)際參與供應(yīng)商有權(quán)提出投訴。這會(huì)導(dǎo)致下列情況出現(xiàn)：同為政府采購(gòu)?fù)对V，適用的法律不同，有權(quán)提出投訴的投訴人范圍大不相同。如政府招標(biāo)采購(gòu)工程通常適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)，針對(duì)招標(biāo)采購(gòu)人的違規(guī)行為，潛在供應(yīng)商和分包商、聯(lián)合投標(biāo)體成員都可提出投訴；而政府招標(biāo)采購(gòu)貨物適用《政府采購(gòu)法》及其配套法規(guī)，如采購(gòu)人在其中有違規(guī)行為，不僅分包商和聯(lián)合投標(biāo)體成員無(wú)權(quán)投訴，潛在供應(yīng)商也會(huì)被排除在投訴人之外。 這種情況無(wú)疑會(huì)造成供應(yīng)商之間的不平等，亦有損法律的嚴(yán)肅性。二是用于處理大部分政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴的《政府采購(gòu)法》及其配套法規(guī)中的政府采購(gòu)?fù)对V人的范圍過(guò)窄， 特別是配套法規(guī)中僅將政府采購(gòu)?fù)对V權(quán)賦予實(shí)際參與供應(yīng)商會(huì)妨礙政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制有效發(fā)揮其作用，而且這種做法亦不能滿足GPA中規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。

《政府采購(gòu)法》配套法規(guī)將潛在供應(yīng)商排除在投訴人范圍之外極不合理，亦不現(xiàn)實(shí)。正如前文所分析的，采購(gòu)文件中包含歧視性規(guī)定使部分潛在供應(yīng)商根本無(wú)法參與相關(guān)政府采購(gòu)活動(dòng)， 如果不給這些潛在供應(yīng)商投訴權(quán)，其受損權(quán)益無(wú)法得到救濟(jì)，采購(gòu)文件中的那些違規(guī)之處也難以得到及時(shí)糾正。更為嚴(yán)重的是，在某些情況下（如采購(gòu)人違規(guī)使用單一來(lái)源采購(gòu)方式時(shí)），除已確定的唯一貨物或服務(wù)供應(yīng)商外， 其他供應(yīng)商均是潛在供應(yīng)商， 這會(huì)導(dǎo)致無(wú)人有權(quán)提出質(zhì)疑投訴的局面出現(xiàn)。再有，配套法規(guī)將潛在供應(yīng)商排除在投訴人范圍之外與《政府采購(gòu)法》第52條規(guī)定相沖突，因第52條明確規(guī)定： 供應(yīng)商認(rèn)為政府采購(gòu)文件使自己的權(quán)益受損時(shí)可以提出質(zhì)疑。這意味著潛在供應(yīng)商有權(quán)提出投訴。

（四）我國(guó)政府采購(gòu)?fù)对V人范圍之改進(jìn)

針對(duì)前述問(wèn)題， 筆者建議對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)?fù)对V人的范圍進(jìn)行如下改進(jìn)： 一是統(tǒng)一政府采購(gòu)?fù)对V人的范圍。 投訴人范圍的不一致源于兩法并存導(dǎo)致了兩套投訴處理規(guī)則存在。如果兩法能夠統(tǒng)一，由此引出的很多問(wèn)題（包括政府采購(gòu)?fù)对V人范圍不一致）可迎刃而解。二是劃定合宜的政府采購(gòu)?fù)对V人范圍。 筆者認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)中的投訴人范圍過(guò)寬，而《政府采購(gòu)法》及其配套法規(guī)中的投訴人范圍卻又過(guò)窄，若能將包括實(shí)際參與供應(yīng)商和潛在供應(yīng)商在內(nèi)的直接供應(yīng)商和部分間接供應(yīng)商（包括分包商和聯(lián)合投標(biāo)體成員）劃在政府采購(gòu)?fù)对V人的范圍內(nèi)則比較合宜。如前所述，GPA在政府采購(gòu)?fù)对V人范圍方面的最低要求是給予那些在相關(guān)政府采購(gòu)過(guò)程中擁有利益的直接供應(yīng)商以投訴權(quán)?？梢?，同時(shí)允許實(shí)際參與供應(yīng)商和潛在供應(yīng)商針對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程中的違規(guī)行為提出質(zhì)疑投訴才能滿足GPA中的相關(guān)最低要求。更重要的是，同時(shí)給予實(shí)際參與供應(yīng)商和潛在供應(yīng)商以政府采購(gòu)?fù)对V權(quán)也是發(fā)揮我國(guó)政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制作用的基本要求。 如果將潛在供應(yīng)商排除在政府采購(gòu)?fù)对V人范圍之外， 能提出投訴的供應(yīng)商無(wú)疑會(huì)少很多， 甚至?xí)霈F(xiàn)無(wú)人有權(quán)投訴的局面。這會(huì)影響到違規(guī)的糾正。GPA并不限制參加方劃定更為寬泛的政府采購(gòu)?fù)对V人范圍。 筆者建議給予間接供應(yīng)商中的分包商和聯(lián)合投標(biāo)體成員投訴權(quán)，是出于以下考慮：其一，政府采購(gòu)相關(guān)法律允許分包和聯(lián)合體投標(biāo)①《政府采購(gòu)法》第24條規(guī)定了供應(yīng)商可組成聯(lián)合體，以一個(gè)供應(yīng)商的身份共同參加政府采購(gòu)；第48條規(guī)定允許分包履行政府采購(gòu)合同；《招標(biāo)投標(biāo)法》第31條和48條也分包對(duì)聯(lián)合體投標(biāo)和分別做出了規(guī)定。且實(shí)踐中分包和聯(lián)合體投標(biāo)常見；其二，采購(gòu)人的違規(guī)行為可能對(duì)直接供應(yīng)商無(wú)傷害，但會(huì)損及分包商或聯(lián)合投標(biāo)體成員的利益。例如，采購(gòu)人違規(guī)未將一政府招標(biāo)采購(gòu)工程合同授予投標(biāo)價(jià)最低的建筑承包商， 與該承包商簽約的分包商自然也拿不到該工程項(xiàng)目。又如，采購(gòu)人在招標(biāo)采購(gòu)文件中明確規(guī)定分包商只能是本國(guó)或本地供應(yīng)商， 這種要求對(duì)直接供應(yīng)商沒(méi)有什么影響， 而有意參與政府采購(gòu)活動(dòng)的外國(guó)或外地供應(yīng)商卻被直接排除在外了。此外還需強(qiáng)調(diào)，以上有權(quán)投訴的直接和間接供應(yīng)商必須在相關(guān)采購(gòu)過(guò)程中擁有利益，這既是滿足GPA要求的需要，也可防止已在相關(guān)采購(gòu)過(guò)程中無(wú)利益關(guān)系的供應(yīng)商隨意投訴， 干擾采購(gòu)進(jìn)程。

解讀GPA中關(guān)于政府采購(gòu)?fù)对V人的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，其關(guān)于政府采購(gòu)?fù)对V人范圍的最低要求是：給予那些在政府采購(gòu)過(guò)程中擁有利益的包括實(shí)際參與供應(yīng)商和潛在供應(yīng)商在內(nèi)的直接供應(yīng)商以投訴權(quán)。 我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于政府采購(gòu)?fù)对V人范圍的規(guī)定并不一致。依照《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)規(guī)定，政府采購(gòu)?fù)对V人既包括直接供應(yīng)商亦包括間接供應(yīng)商，遠(yuǎn)高于GPA的基本要求；而依照《政府采購(gòu)法》及其配套法規(guī)的規(guī)定，可能只有直接供應(yīng)商中的實(shí)際參與供應(yīng)商有權(quán)提出質(zhì)疑投訴，低于GPA關(guān)于采購(gòu)人范圍的最低要求。筆者建議，一要統(tǒng)一政府采購(gòu)?fù)对V人的范圍； 二要?jiǎng)澏ê弦说恼少?gòu)?fù)对V人范圍。具體而言，應(yīng)給予包括實(shí)際參與供應(yīng)商和潛在供應(yīng)商在內(nèi)的直接供應(yīng)商和部分間接供應(yīng)商（包括分包商和聯(lián)合投標(biāo)體成員） 以政府采購(gòu)?fù)对V權(quán)，并強(qiáng)調(diào)提出質(zhì)疑投訴的供應(yīng)商必須在相關(guān)采購(gòu)過(guò)程中擁有利益。這樣既可滿足GPA的相關(guān)要求，又有利于發(fā)揮我國(guó)政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制的作用， 還可防止有投訴權(quán)的供應(yīng)商濫訴，過(guò)分干擾相關(guān)采購(gòu)進(jìn)程。

［1］See Daniel I.Gordon， “Constructing A Bid Protest Process：The Choices that Every Procurement Challenge System must make”，Public Contract Law Journal，2006 Vol.35，No.3，436.

［2］See Mary Footer，“Remedies under the New GATT Agreement on Government Procurement”，Public Procurement Law Review，1995（2），88.

［3］［5］See Xinglin Zhang，“Constructing a system of challenge procedures to comply with the Agreement on Government Procurement”，in Sue Arrowsmith ＆ Robert D.Anderson， （eds.）The WTO Regime on Government Procurement，Cambridge University Press，2011.

［4］［6］See Arie Reich，“The New Text of the Agreement on Government Procurement： An Analysis and Assessment”，Journal of International Economic Law，2009（4），1015－1022.

［7］See Sue Arrowsmith，“The Character and Role of National Challenge Procedures under the Government Procurement Agreement”，Public Procurement Law Review，2002（4），244.

［8］［9］《政府采購(gòu)法》起草小組.政府采購(gòu)法實(shí)用手冊(cè)［M］.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002.

［10］何紅鋒.政府采購(gòu)法詳解［M］.知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2002.