摘要：“村改居”是我國城市化進程快速推進中出現(xiàn)的一種特有現(xiàn)象，它涵蓋了農(nóng)民轉(zhuǎn)居民、村委會轉(zhuǎn)居委會、農(nóng)村轉(zhuǎn)城市等方面的內(nèi)容，是破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推動城鄉(xiāng)朝一體化方向發(fā)展的有效舉措。但是，由于各地農(nóng)村實際狀況的差異，“村改居”的推廣模式并不具有普遍適用性，盲目地、不切實際的“村改居”導(dǎo)致各地頻頻出現(xiàn)征地補償標準低、社會保障不到位、轉(zhuǎn)居農(nóng)民就業(yè)難、基本生活無保障等等諸多侵害農(nóng)民權(quán)益的問題，嚴重影響了我國城市化的進程乃至社會的穩(wěn)定。因此，如何在深刻認識“村改居”及其操作層面出現(xiàn)的一系列問題的基礎(chǔ)上，探討保障轉(zhuǎn)居農(nóng)民權(quán)益和“村改居”順利推進的戰(zhàn)略和措施，是“村改居”工作的當務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：城市化；村改居；農(nóng)民權(quán)益；公共行政

一、認識“村改居”的內(nèi)容和意義

隨著城市化進程加快，一些郊區(qū)村莊通過法定的民主程序和集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，由村委會改為了居委會，村民轉(zhuǎn)化為城市居民，實施“村改居”。簡單來說，“村改居”就是村委會改為居委會，即有權(quán)行政主體主動把基層群眾自治組織的村民委會這一組織形式依法定程序改為居委會這一群眾自治組織形式。近年來，廣州、東莞、廈門、中山等市先后對“城中村”及城市邊緣村莊實施了“村改居”改造，并取得一定的成效。綜合這些地區(qū)的實踐，我們可以把“村改居”的實施內(nèi)容概括為以下幾個方面：其一，集體土地處置。農(nóng)村集體土地原則上依法征收，轉(zhuǎn)為國有。其二，戶籍轉(zhuǎn)變。按有關(guān)規(guī)定和程序轉(zhuǎn)換村民的戶籍，享受同城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利并履行應(yīng)盡義務(wù)。其三，集體房產(chǎn)和村民住宅處理。原屬村集體或農(nóng)民經(jīng)批準建造的集體用房或私房，在集體土地征為國有土地后，準予房屋所有權(quán)登記，按規(guī)定發(fā)放房屋所有權(quán)證。其四，公共設(shè)施建設(shè)和管理。包括環(huán)衛(wèi)、綠化、道路、以及用水用電管理等依據(jù)城市居民委員會組織法的相關(guān)規(guī)定納入市政財政。其目標在于：實現(xiàn)農(nóng)村政權(quán)組織形式、經(jīng)濟組織形式和土地歸屬的無沖突轉(zhuǎn)變，打破農(nóng)村與城市在經(jīng)濟、社會、文化等方面的差異狀態(tài)，讓城郊失地農(nóng)民順利轉(zhuǎn)化為城市居民，保證農(nóng)民這一弱勢群體從中得到實惠。

“村改居”是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下郊區(qū)城市化的特定路徑，是在現(xiàn)有制度框架和政策作用下各方力量共同參與的一場局部社會轉(zhuǎn)型、社會變革，其直接目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，加快城市化進程，推動經(jīng)濟發(fā)展，其根本目的是提高廣大居民的生活水平，保障人民的利益。然而，由于地方政府的利益追求導(dǎo)向以及農(nóng)民話語權(quán)的缺失，致使農(nóng)民在“村改居”過程中成為弱勢群體，成為利益再分配的旁觀者，并沒有因為“村改居”而得到更多的利益，甚至原有的基本權(quán)益都不能得到有效保障。這顯然有悖于“村改居”的價值目標，因此，迫切需要我們重新審視“村改居”的一些做法，反思與“村改居”相關(guān)的政策制度、法律法規(guī)，明確“村改居”的最終目標和價值取向，以有效保障農(nóng)民基本權(quán)益為出發(fā)點，完善“村改居”的實施程序和內(nèi)容，并探索保障農(nóng)民權(quán)益的切實可行的措施，這是我們開展“村改居”工作的第一步，無疑也是最重要的一步。

二、“村改居”中農(nóng)民基本權(quán)益問題

從目前來看，“村改居”所涉及到的農(nóng)民多方面利益中，圍繞土地利益處置方面發(fā)生的利益紛爭是具有根本性的、決定性的問題，直接關(guān)系到農(nóng)民的生存與發(fā)展境況，是亟需關(guān)注和解決的問題。

“村改居”將農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，將集體土地轉(zhuǎn)為國有，筆者認為這其中存在兩大問題：一是土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)生活資料，對于中國農(nóng)民來說就是命根子，失去土地意味著失去生存安全與保障?！按甯木印敝胁还苻r(nóng)民愿意與否，強制性“一刀切”地將所有土地收歸國有，這是對農(nóng)民土地權(quán)益的一種侵害。二是土地經(jīng)由政府征收、倒賣，這其中所隱含的巨大利益差價通常與廣大農(nóng)民無關(guān)，如無適當?shù)恼咭龑?dǎo)和法制約束，勢必導(dǎo)致全國性大躍進式的“村改居”運動，廣大農(nóng)民的基本權(quán)益將難以保障。具體與土地相關(guān)的農(nóng)民基本權(quán)益問題體現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）進城就業(yè)問題

對農(nóng)民來說，土地是其賴以生存的重要的經(jīng)濟來源，為其提供就業(yè)與生活保障，土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善，造成剝奪農(nóng)民利益的現(xiàn)象不可避免。以中山市“村改居”工作為例，“村改居”后農(nóng)民變?yōu)榫用裆矸?，改制前農(nóng)民的承包土地自己種或租予他人種植，有收入并且集體又有分紅，因此基本的生活保障不成問題。可是改制后，土地沒有了，等于說農(nóng)民失業(yè)了，而進城后就業(yè)普遍存在困難，基本生產(chǎn)生活沒有穩(wěn)定的保障。

（二）土地補償問題

在“村改居”轉(zhuǎn)制過程中，地方政府都明文規(guī)定把“農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地”，“因城鎮(zhèn)建設(shè)需要收回轉(zhuǎn)制土地的使用權(quán)，按有關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)后給予合理補償”。作出這樣的規(guī)定，是不夠重視了解土地對農(nóng)民具有的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能。問題體現(xiàn)在三個方面：一是法律依據(jù)不足。憲法和法律沒有有關(guān)通過改變農(nóng)民身份改變土地所有權(quán)屬的規(guī)定。二是補償政策不明確。從有關(guān)政策條文看，收回轉(zhuǎn)制土地使用權(quán)，給予合理補償，但其補償標準和范圍都不明確。在轉(zhuǎn)制前土地由農(nóng)民集體所有，通過政府行為改變土地權(quán)屬而不給或只給很少補償，無疑是對農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)“平調(diào)”，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。三是農(nóng)民的權(quán)益受損。城市建設(shè)占用農(nóng)用地的占用行為是強制性的、無須經(jīng)農(nóng)民同意，法律賦予農(nóng)民的30年不變的土地承包經(jīng)營權(quán)因此不復(fù)存在。

“村改居”改造中損害農(nóng)民基本權(quán)益的問題還遠不止這些，諸如直接選舉權(quán)的喪失、生活方式和消費觀念的轉(zhuǎn)變等問題也是值得關(guān)注的方面，在此不再贅述。筆者認為，要解決“村改居”進程中農(nóng)民權(quán)益保障問題，需要從多學(xué)科視角認識和分析“村改居”及相關(guān)問題，探尋相應(yīng)的對策，以完善“村改居”戰(zhàn)略模式，保障城市化進程的順利推進，在此，筆者主要從公共行政視角進行探索。

三、以公共行政視角探尋“村改居”中保障農(nóng)民權(quán)益的對策

在“村改居”過程中出現(xiàn)的停滯不前或者“閃電式”改造的現(xiàn)象，一方面是由于制度層面的缺陷，另一方面在于政府職責(zé)不明，不清楚自己該做什么不該做什么，要么躊躇不前，要么一手包辦，極少考慮廣大農(nóng)民群眾的利益訴求。保障農(nóng)民權(quán)益，可以從兩方面入手：一是強化政府的宏觀管理職能。包括政府的戰(zhàn)略引導(dǎo)職能，即政府對“村改居”工作的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點和戰(zhàn)略措施的研究和制定；政府的平衡協(xié)調(diào)職能，即政府就補償分配、農(nóng)民就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題制定相應(yīng)的政策協(xié)調(diào)各利益主體之間的關(guān)系，防止顯失公平現(xiàn)象的出現(xiàn)。二是規(guī)范政府的微觀管理職能。政府的微觀管理職能在“村改居”中主要體現(xiàn)在集體土地的處置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，規(guī)范政府微觀管理職能即明確政府對這些事務(wù)的干預(yù)和管理范圍與程度，明確村民自組織機構(gòu)處理的事項，政府集中精力通過設(shè)計制度、制定政策、完善法律等手段提供引導(dǎo)、保護和幫助等服務(wù)。具體來說，應(yīng)包括以下幾個方面：

（一）改革土地補償方式

“村改居”現(xiàn)行的補償標準的依據(jù)不合理，且征地補償標準過低，與土地財產(chǎn)權(quán)相脫節(jié)，需要對現(xiàn)行法律規(guī)定的以占用耕地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為標準計算補償?shù)姆绞竭M行改革，這主要是為了保障農(nóng)民在“村改居”后在土地補征收時所應(yīng)享有的合法權(quán)益，主要思路是：按市場交易規(guī)則進行土地交易，即使國家由于公益事業(yè)需要征收土地時，也應(yīng)該適當參考土地市場供求所決定的價格進行，只有這樣，農(nóng)民才能在土地被征用時獲得相對長期穩(wěn)定的收入來源。另外，土地交易過程中必須體現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)權(quán)益，土地交易價格必須反映土地的供求關(guān)系和土地資源的稀缺程度。應(yīng)當允許農(nóng)民憑借其所擁有的土地財產(chǎn)權(quán)，以土地入股、土地租賃等形式獲得長期收益，以解決農(nóng)民在失去土地后的生計問題。

（二）完善就業(yè)保障制度

就業(yè)是民生之本，特別是對于“村改居”的新居民更加珍貴。政府首先要做好宣傳教育工作，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，盡快適應(yīng)城市生活生產(chǎn)方式；其次要加大就業(yè)培訓(xùn)力度，政策上要創(chuàng)造經(jīng)濟和社會條件，比如進行免費的職業(yè)技能培訓(xùn)，讓農(nóng)民在實現(xiàn)自我價值的同時為城市建設(shè)貢獻力量，同時也能減輕政府和社會壓力。此外政府相關(guān)部門要創(chuàng)造條件，比如免費提供就業(yè)信息，要出面和工廠、企業(yè)聯(lián)系，牽頭組織招聘會，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，對于自主創(chuàng)業(yè)的人員，要降低貼息貸款門檻，并提供相關(guān)商業(yè)信息。此外，養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、最低生活保障也要作為基本保障建立起規(guī)范的體系。

（三）完善法制法規(guī)建設(shè)

在法制法規(guī)建設(shè)方面，筆者認為針對性較強的措施是加速行政程序法的出臺，因為行政程序法是行政行為的基本法，是規(guī)定行政主體實施行政行為的方式、過程、步驟、時限，調(diào)整行政主體與行政相對人在行政管理過程中發(fā)生的關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)。行政程序法是規(guī)范行政行為的專門法，要首先在程序上做到合法合理，是制度完善的重要一步。

首先要完善行政參與制度。行政法關(guān)系確立的必要條件是在行政關(guān)系中有行政相對人的參與，因此，行政機關(guān)在為“撤村”、“設(shè)居”行政行為時，應(yīng)鼓勵行政相對人積極參與包括政策的制定和實施、集體資產(chǎn)和土地的處理方式、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等問題的討論，通過細化參與方式、參與途徑、參與程序、參與時間等內(nèi)容提供給行政相對人參與的機會，保障行政相對人的行政參與權(quán)，特別是知情權(quán)和聽證權(quán)等實體和程序性權(quán)利。其次，要遵循正當行政程序。政府“撤村設(shè)居”行政行為應(yīng)遵循“村改居”的具體實施程序，包括“撤村設(shè)居”行政行為的啟動程序，“村（居）民會議決議”的制約性程序和完善的法律救濟機制。村改居行為事關(guān)農(nóng)民的身份權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、社會保障權(quán)及其他政治文化權(quán)利，必須疏通行政復(fù)議救濟渠道，完善意見申訴和申辯的上訪制度，賦予利害關(guān)系人明確的法律救濟途徑，綜合構(gòu)架村改居農(nóng)民利益保障機制。

四、結(jié)論

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主、美國經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨曾說過：“作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國的城市化和美國的高科技發(fā)展，將是深刻影響21世紀人類發(fā)展的兩大課題”。由此，我國城市化進程的影響力和受關(guān)注程度可見一斑。“村改居”，作為我國新時期城市化進程中主要的思路和措施之一，已經(jīng)取得了一定的成效。但由于“村改居”本身管理和運行機制的不完善，導(dǎo)致全國的“村改居”普遍出現(xiàn)表面上看似乎符合全國加速城市化進程的要求和趨勢，實際運行中卻由于不切實際出現(xiàn)各種各樣的問題，損害農(nóng)民權(quán)益的問題尤為嚴重。所以，保障農(nóng)民權(quán)益是“村改居”工作的重中之重，各地政府要認清形勢，結(jié)合實際，切忌搞盲目的“村改居”；符合條件的地區(qū)，更應(yīng)根據(jù)當?shù)貙嶋H制定配套的實施方案，例如正確的政策方針指導(dǎo)，積極的公民參與機制和有效的社會保障制度等，確保農(nóng)民權(quán)益免遭侵害。

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（作者單位：大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院）