摘 要：我國(guó)行政決策咨詢機(jī)制存在兩個(gè)“低層次”的問(wèn)題，即咨詢機(jī)構(gòu)與專家在決策中無(wú)話語(yǔ)權(quán)，同時(shí)卻為官員和利益集團(tuán)代言。為此，應(yīng)合理界定咨詢機(jī)構(gòu)與專家的法律定位，防止咨詢與決策、技術(shù)理性與民意表達(dá)的混同，確保咨詢機(jī)構(gòu)與專家的相對(duì)獨(dú)立地位；要明確咨詢作為某些行政決策不可或缺的環(huán)節(jié)，并以外部監(jiān)督的力量迫使決策者重視咨詢；以及對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)及專家的行為予以必要的規(guī)制。

關(guān)鍵詞：行政決策；咨詢機(jī)構(gòu)；專家；決策科學(xué)化

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2013）04-0064-06

一、問(wèn)題的提出

行政決策是行政管理過(guò)程中的首要環(huán)節(jié)與核心環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)行政決策科學(xué)化、民主化一直都是我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)。因?yàn)楹鲆暶裰髡闻c社會(huì)倫理的考慮，忽視公共行政的最終使命和價(jià)值在于促進(jìn)民主政治的落實(shí)和推動(dòng)公共利益的實(shí)現(xiàn)，是現(xiàn)代官僚體制產(chǎn)生危機(jī)的重要原因[1]。因此，黨的十五大報(bào)告、十七大報(bào)告、十七屆二中全會(huì)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》以及十八大報(bào)告，都提出了加強(qiáng)行政決策法治化的要求；國(guó)務(wù)院自2004年起先后發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等文件，從行政決策程序、決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度等方面要求各級(jí)政府建立健全科學(xué)民主的決策機(jī)制。為貫徹中央改革精神，地方政府與有關(guān)職能部門(mén)紛紛制定（重大）行政決策方面的規(guī)范性文件。然而在現(xiàn)實(shí)中，錯(cuò)誤決策的事例依舊通過(guò)新聞媒體充斥著我們的眼球、刺激著我們的神經(jīng)，這不得不使我們反思現(xiàn)有的決策科學(xué)化、民主化機(jī)制是否真正發(fā)揮了它應(yīng)有的功能和作用。其中，有必要對(duì)作為行政決策機(jī)制重要組成部分的咨詢機(jī)制的有關(guān)問(wèn)題做一番認(rèn)真的梳理與考察。

在民主政治歷經(jīng)數(shù)百年的發(fā)展基礎(chǔ)上，西方國(guó)家形成了頗具特色的行政決策咨詢體制，現(xiàn)如今，它們追求的不在于專家是否應(yīng)在決策中發(fā)揮作用，而是思考如何妥善處理決策中的專家理性與民眾參與、民意表達(dá)的關(guān)系，適當(dāng)抑制技術(shù)統(tǒng)治的格局，以緩和決策者與咨詢機(jī)構(gòu)、專家三者間的各自對(duì)峙狀態(tài)。與此不同，我國(guó)當(dāng)前行政決策咨詢制度中存在兩個(gè)較為“低層次”的問(wèn)題：第一個(gè)問(wèn)題是決策信息渠道不暢、決策信息系統(tǒng)的溝通功能不足，決策專家咨詢系統(tǒng)的實(shí)際作用有限[2]。在目前決策者權(quán)力不能被有效約束的背景下，與決策者的“強(qiáng)勢(shì)”相比，咨詢機(jī)構(gòu)與專家?guī)缀鯖](méi)有話語(yǔ)權(quán)，無(wú)法以“知識(shí)”、“科學(xué)技術(shù)”來(lái)制衡決策者。在決策者的眼中，咨詢機(jī)構(gòu)與專家無(wú)非是必要的“門(mén)面裝飾物”而已。即使在某些決策過(guò)程中偶然出現(xiàn)部分專家反對(duì)的情況，決策者也有足夠的辦法消除這些“不協(xié)調(diào)”的聲音。而且，這些專家往往從此遠(yuǎn)離“體制”，為“不服從”“埋單”。對(duì)于行政決策機(jī)構(gòu)與專家的尷尬處境，人們“哀其不幸”。第二個(gè)問(wèn)題是一些“居廟堂之上”、參與決策咨詢的專家常發(fā)“驚世之語(yǔ)”，為部門(mén)官員或利益集團(tuán)代言，其信任度正不斷降低[3]，對(duì)此，人們“怒其不爭(zhēng)”。值得玩味的是，盡管這些專家飽受質(zhì)疑，他們卻并不會(huì)輕易地消失在公眾的視線之外，依舊是政府各種決策論證會(huì)上的“座上賓”，公眾也依舊可以在各種學(xué)術(shù)會(huì)議、新聞報(bào)道中覓得其身、聞得其聲。兩種頗具反差意味的現(xiàn)象卻能共生共存，值得人們深思。為此，本文從原點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)定行政決策咨詢機(jī)構(gòu)與專家的應(yīng)然角色，并在探究如何提高咨詢機(jī)構(gòu)與專家地位的同時(shí)，主張對(duì)專家施之于必要的行為規(guī)范，以求消除其“無(wú)為”與“亂為”，向“有為”且“合法而為”的理想狀態(tài)不斷靠近。

二、還原本色：行政決策咨詢機(jī)構(gòu)的角色認(rèn)定

咨詢機(jī)構(gòu)在廣義上泛指各種為政府提供決策建議的組織機(jī)構(gòu)，包括政府下設(shè)的研究機(jī)構(gòu)或受政府資助的研究機(jī)構(gòu)、高校與科研院所，以及民間智庫(kù)等。為研究便利及達(dá)到研究效果的集中，本文中咨詢機(jī)構(gòu)僅指政府下設(shè)的各類咨詢機(jī)構(gòu)。既包括一級(jí)政府下設(shè)的專家咨詢委員會(huì)、專家?guī)?，也包括職能部門(mén)設(shè)置的咨詢機(jī)構(gòu)。如規(guī)劃部門(mén)的規(guī)劃委員會(huì)、食品監(jiān)督部門(mén)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)、林業(yè)部門(mén)的林業(yè)信息化專家咨詢委員會(huì)等。關(guān)于咨詢機(jī)構(gòu)的法律地位，可從如下三個(gè)方面予以認(rèn)定。

（一）政策咨詢機(jī)構(gòu)而非決策機(jī)構(gòu)

顧名思義，咨詢機(jī)構(gòu)的功能在于為決策者提供咨詢意見(jiàn)或建議，以利于決策的科學(xué)化。我國(guó)各類咨詢機(jī)構(gòu)，大都扮演決策咨詢者的角色，但也存在一些機(jī)構(gòu)“身兼數(shù)職”，既具有咨詢審議的職能，也有最終決定效力的審批權(quán)力，甚至包括執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力，本文權(quán)且稱之為功能混合機(jī)構(gòu)模式。如深圳市規(guī)劃委員會(huì)，根據(jù)《深圳市城市規(guī)劃條例》規(guī)定，該委員會(huì)由二十九名委員組成，委員包括公務(wù)人員、有關(guān)專家與社會(huì)人士，其中，公務(wù)人員不超過(guò)十四名。其設(shè)立的目的之一在于運(yùn)用專家的知識(shí)，發(fā)揮咨詢建議之功效，以提高城市規(guī)劃的科學(xué)性。不過(guò)該條例第六條又規(guī)定，深圳市政府設(shè)立的城市規(guī)劃委員會(huì)既有咨詢建議職責(zé)又有行政決策職責(zé)①。從表面上看似乎這種制度安排更能確保將專家的知識(shí)融入到?jīng)Q策之中，但功能混合機(jī)構(gòu)模式和我國(guó)行政決策機(jī)制相背離——國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》要求各級(jí)政府建立起“專家論證、公眾參與、行政決定”的行政決策機(jī)制，意味著行政決策的真正主體是行政機(jī)關(guān)，這是由公權(quán)力存在目的所決定。從功能主義角度考察，功能混合機(jī)構(gòu)模式模糊了專家、公眾和行政機(jī)關(guān)的作用和分工，違反了現(xiàn)代行政決策的基本原理。而且，該模式會(huì)影響行政決策評(píng)估和責(zé)任追究的實(shí)施，譬如在一個(gè)失敗的行政決策中，如何讓專家和公眾承擔(dān)相應(yīng)的決策責(zé)任？采取何種懲罰規(guī)則？這些都不是現(xiàn)有機(jī)制與法律規(guī)范所能應(yīng)對(duì)的。與此同時(shí)，行政公務(wù)人員則可能以決策回應(yīng)、尊重科學(xué)與民意為名逃避決策責(zé)任。

（二）獨(dú)立性機(jī)構(gòu)而非依附型機(jī)構(gòu)

在行政體制的框架中，行政決策咨詢機(jī)構(gòu)是決策機(jī)關(guān)的隸屬機(jī)構(gòu)，不具備行政主體的資格，從這一意義上講，咨詢機(jī)構(gòu)并不是獨(dú)立性機(jī)構(gòu)。但是，職能法定原則和職能分工原則，又決定了咨詢機(jī)構(gòu)與決策者相對(duì)分離。咨詢機(jī)構(gòu)針對(duì)法律法規(guī)的規(guī)定事項(xiàng)或者決策機(jī)關(guān)的委托事項(xiàng)，基于自身的分析與判斷得出相對(duì)客觀的結(jié)論，并將相關(guān)結(jié)論呈交決策者作為決策的依據(jù)。在這一過(guò)程中行政決策者不得干預(yù)咨詢機(jī)構(gòu)的工作，不能以任何方法和手段誘使咨詢機(jī)構(gòu)作出符合其意志的“建議”，更不得以自己的意志取代咨詢機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。我國(guó)一些地方政府的行政決策如行政聽(tīng)證決策之所以引起公眾的不滿，在于聽(tīng)證決策過(guò)程中的專家“論證”基本上是“證成”工作，即證明決策方案是合理合法而非其他[4]。此種境況下，咨詢機(jī)構(gòu)不僅僅是作為裝飾物和點(diǎn)綴物的決策“花瓶”存在，而且還異化為錯(cuò)誤決策背后的支持者和推動(dòng)者。咨詢機(jī)構(gòu)的“證成理由”成為決策者回應(yīng)公眾質(zhì)疑的擋箭牌，也是政府部門(mén)、官員個(gè)人或利益集團(tuán)謀利的“特洛伊木馬”。誠(chéng)如學(xué)者所言：“缺乏履行職責(zé)的獨(dú)立性，即便業(yè)務(wù)再精湛的專家也會(huì)為政府所‘俘獲’而淪為專制政治的幫兇?！盵5]

（三）服務(wù)于科學(xué)而非民主的機(jī)構(gòu)

相對(duì)于決策者的“一言堂”與獨(dú)斷專行式?jīng)Q策，經(jīng)咨詢的決策也的確體現(xiàn)了民主之意蘊(yùn)，但是咨詢機(jī)構(gòu)的本意在于論證方案及相關(guān)技術(shù)是否可行或是否合法，并非一般意義的民意表達(dá)。鑒于此，世界上許多國(guó)家的行政決策機(jī)構(gòu)大都以尊重事實(shí)、價(jià)值中立為宗旨。然實(shí)踐表明，事實(shí)與價(jià)值之界限并非涇渭分明，人的主觀意志性決定了在做出事實(shí)判斷的狀態(tài)下難免摻雜價(jià)值的考量，即使是純粹的自然科學(xué)的答案也往往是非唯一的，“所謂‘中立’的專家頂多是個(gè)神話”[6]（p.127）。因此，咨詢機(jī)構(gòu)的中立性與觀點(diǎn)的多元化之間還是存在緊張的關(guān)系。例如，1982年的美國(guó)國(guó)會(huì)，規(guī)定美國(guó)環(huán)保局的科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)需包括來(lái)自各州、產(chǎn)業(yè)界、勞工、學(xué)術(shù)界、消費(fèi)者和普通公眾的代表，要求符合《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》所規(guī)定的委員會(huì)應(yīng)該“保持各種觀點(diǎn)的適宜平衡”。但是里根總統(tǒng)用強(qiáng)硬的否定措辭予以回?fù)簦厣昕茖W(xué)的政治中立性，認(rèn)為科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)的目標(biāo)是對(duì)決策基礎(chǔ)的科學(xué)論證進(jìn)行科學(xué)的同行評(píng)審，必須擺脫各種利益集團(tuán)的政治影響[6]（pp.120-121）。

如果追求咨詢機(jī)構(gòu)成員多元化，最先要追問(wèn)的是這與設(shè)立咨詢機(jī)構(gòu)的初衷——提高行政決策的技術(shù)理性——是否吻合，是否會(huì)造成為了民主而抑制科學(xué)？或者說(shuō)我們是不是應(yīng)當(dāng)把咨詢機(jī)構(gòu)改造為民主的實(shí)驗(yàn)與實(shí)踐域所？如果答案是肯定的，那么咨詢機(jī)構(gòu)成員的產(chǎn)生不應(yīng)該是通過(guò)遴選的方式而應(yīng)該是選舉的方式，至少是采用各個(gè)行業(yè)、公益組織及其他團(tuán)體推舉的方式，并為被拒絕進(jìn)入咨詢機(jī)構(gòu)的人員提供行政申訴或司法救濟(jì)途徑，但實(shí)踐中的制度設(shè)計(jì)并非如此。所以，盡管咨詢的科學(xué)性永遠(yuǎn)無(wú)法和政治性徹底分開(kāi)，也不能簡(jiǎn)單地將技術(shù)咨詢視為一個(gè)利益博弈與均衡的政治過(guò)程，而應(yīng)盡可能保持咨詢機(jī)構(gòu)的客觀性與中立性，遴選咨詢專家的首要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是基本的專業(yè)素養(yǎng)，而不能因?yàn)樗ɑ蛩┦抢婕瘓F(tuán)或公益組織的代表。在此基礎(chǔ)上，盡量避免來(lái)自任何一個(gè)群體的專家過(guò)多[7]（p.253），并通過(guò)其他的制度設(shè)計(jì)消解咨詢專家可能具有的利益偏好所致的不良后果。

三、贏得尊重：強(qiáng)化行政決策咨詢機(jī)構(gòu)的應(yīng)有功能

當(dāng)前我國(guó)許多錯(cuò)誤決策的一個(gè)重要原因是決策論證不足，而非西方國(guó)家擔(dān)憂的技術(shù)統(tǒng)治論。質(zhì)言之，當(dāng)前我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)建設(shè)與改革方向的焦點(diǎn)不是考慮技術(shù)理性壓制了民意，而是如何讓技術(shù)理性成為決策者的重要參考依據(jù)。

（一）行政決策咨詢環(huán)節(jié)的適當(dāng)固化

咨詢成為某些（重大）決策不可或缺的一環(huán)，是許多國(guó)家與地區(qū)的做法。如美國(guó)的強(qiáng)制性咨詢制度、日本的評(píng)價(jià)委員會(huì)制度[8]（p.134），我國(guó)香港地區(qū)的行政會(huì)議制度②等。因我國(guó)尚未形成關(guān)于行政決策的全國(guó)性統(tǒng)一立法，相關(guān)規(guī)范散見(jiàn)于單行法或地方立法中。以各地重大行政決策程序的相關(guān)規(guī)定為例，可以得知咨詢作為重大決策程序的內(nèi)容之一已成為一項(xiàng)普遍的制度。只是在更為細(xì)致的具體規(guī)定上有所差別：或者咨詢程序詳盡程度不一，有些地方對(duì)于咨詢機(jī)構(gòu)的建立、專家的遴選、咨詢?cè)跊Q策過(guò)程中的步驟安排等都有明確的規(guī)定③，有的地方則一筆帶過(guò)，將專家咨詢和聽(tīng)取公眾意見(jiàn)等多種形式做復(fù)合概括④；或者對(duì)缺乏咨詢環(huán)節(jié)的決策處理不一，有的地方將專家咨詢作為重大決策的必經(jīng)程序，否則重大事項(xiàng)不得作出決策⑤，當(dāng)然，更多地方規(guī)范性文件并無(wú)如此嚴(yán)格的規(guī)定。

可能有人認(rèn)為，專家咨詢環(huán)節(jié)不過(guò)是行政決策的一個(gè)內(nèi)部程序，它對(duì)外并不產(chǎn)生直接影響，而且是否經(jīng)過(guò)專家咨詢，外部公眾也無(wú)從得知。我們認(rèn)為，既然行政決策科學(xué)化成為從中央到地方政府都十分重視且欲達(dá)成之目標(biāo)，則有必要明確賦予專家咨詢意見(jiàn)的客觀效力，并使之成為行政決策評(píng)估的重要內(nèi)容，追究未能經(jīng)過(guò)咨詢環(huán)節(jié)之行政決策者的相應(yīng)責(zé)任，否則專家咨詢制度只會(huì)成為欺騙公眾的障眼法而已。如日本法律規(guī)定，如果法律上要求某種決策必須經(jīng)過(guò)咨詢程序，而行政廳未經(jīng)過(guò)咨詢程序、或者按照不公正的咨詢程序作出行政決定時(shí)，只要沒(méi)有特殊情況，該決定便因程序上瑕疵而違法[9]（p.239）。我國(guó)各地政府制定的決策咨詢制度，是內(nèi)部規(guī)則效力外部化的一種表現(xiàn)形態(tài)，從而衍生出決策者接受公眾與有權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督的義務(wù)。更何況，“公行政之內(nèi)部行為，雖系在國(guó)家內(nèi)部中進(jìn)行，但不表示其屬法外之行為，反之，各該行為都需本于法令，應(yīng)受法律精神之支配”[10]（p.230）。

（二）建立決策者尊重專家的外部動(dòng)力機(jī)制

由于對(duì)專家咨詢意見(jiàn)與在不同技術(shù)方案之間作出抉擇具有充分的行政裁量權(quán)，決策者完全可以根據(jù)需要來(lái)決定是否將咨詢意見(jiàn)作為決策的依據(jù)，此種“需要”既可能是公共利益也可能是官員私利或部門(mén)利益，故而有必要建立適當(dāng)?shù)膭?dòng)力機(jī)制，使決策者在決策中充分重視專家咨詢意見(jiàn)。以美國(guó)為例，美國(guó)法院有責(zé)任監(jiān)督監(jiān)管決策是否符合理性標(biāo)準(zhǔn)，并判定行政官員的調(diào)查研究結(jié)果事實(shí)上是否足以支撐他們的監(jiān)管決策。一些基礎(chǔ)不堅(jiān)實(shí)的監(jiān)管政策有可能基于以下原因被推翻：要么它們是“專橫、任性或?yàn)E用自由裁量權(quán)”的結(jié)果，要么決策缺乏“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”的支持[11]（pp.676-686）。盡管美國(guó)法院一直在“能動(dòng)司法”與“消極司法”中搖擺不定，又因?yàn)猷笥诼殬I(yè)的制約，法官不可能取代行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷，然而，“在越來(lái)越多的案例中，特別是那些不涉及監(jiān)管的決策案例，法院一旦發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的科學(xué)資料或理由存在不足，就會(huì)撤銷該機(jī)構(gòu)的決定……法院采取的一項(xiàng)策略就是要求行政機(jī)構(gòu)遵循比法律規(guī)定更嚴(yán)格的決策程序”[6]（p.75）。

受制于我國(guó)行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定，一些表現(xiàn)為規(guī)范性文件的行政決策不能成為司法審查的對(duì)象。美國(guó)式的、以司法監(jiān)督迫使決策機(jī)關(guān)尊重咨詢機(jī)構(gòu)，到目前為止在我國(guó)實(shí)現(xiàn)的程度相當(dāng)有限——僅可能針對(duì)表現(xiàn)為具體行政行為的行政決策。然而，這種以外部壓力轉(zhuǎn)換成決策機(jī)關(guān)重視咨詢建議的內(nèi)在動(dòng)力的路徑可為我們所借鑒。在現(xiàn)有體制下，人大、上級(jí)行政機(jī)關(guān)都是行政決策的監(jiān)督者，當(dāng)然，基于權(quán)力與職責(zé)的分工，監(jiān)督者應(yīng)對(duì)行政決策者的裁量權(quán)予以足夠的尊重，不可以自我判斷取代決策者的判斷，也不可以決策之時(shí)難以或無(wú)法獲得的信息、不能達(dá)到的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)苛責(zé)決策者，但是監(jiān)督者完全可以從決策程序、決策的依據(jù)以及決策者拒絕采納咨詢建議的理由等方面，判斷出決策者是否存在恣意與專斷。對(duì)于違反法定決策程序以及缺乏支撐性依據(jù)的決策，監(jiān)督者應(yīng)依法追究決策者的法律責(zé)任。只有決策者能真正感受到外來(lái)的壓力以及承受不可逃避的責(zé)任，才可能反思過(guò)往決策之不足及尋求往后決策的改進(jìn)之道，培育出尊重咨詢機(jī)構(gòu)與專家的公共理性。否則，中央所提出行政決策科學(xué)化之殷殷期望難以實(shí)現(xiàn)，地方?jīng)Q策規(guī)則之治也不過(guò)是浪費(fèi)財(cái)力、物力之無(wú)謂舉措。

四、防范于未然：行政決策咨詢機(jī)構(gòu)與專家的行為規(guī)范

（一）約束咨詢機(jī)構(gòu)與專家行為之原因

首先，知識(shí)話語(yǔ)的封閉性與知識(shí)的不確定性。“相互分離、各不相關(guān)的學(xué)科和亞學(xué)科的大量繁殖，就它們受專業(yè)化的學(xué)術(shù)網(wǎng)絡(luò)控制而言，它們是科層化的，這一網(wǎng)絡(luò)擁有自己狹隘的主題、行話和社會(huì)集團(tuán)”[12]（p.154）。封閉的話語(yǔ)體系人為地設(shè)置學(xué)術(shù)進(jìn)入門(mén)檻、產(chǎn)生話語(yǔ)霸權(quán)，專家對(duì)自己的判斷也容易產(chǎn)生自負(fù)的心態(tài)。而且，被政府聘用的咨詢專家，往往都已取得較高的學(xué)術(shù)地位和學(xué)術(shù)聲望，他人的異見(jiàn)尤其是“學(xué)術(shù)圈外”的聲音，易被視為對(duì)自身權(quán)威的挑戰(zhàn)。令人遺憾的是，他們常常不愿甚至不屑與其他學(xué)者展開(kāi)討論，有時(shí)以“不回應(yīng)”的姿態(tài)堵塞溝通渠道。知識(shí)的不確定性本需在平等的話語(yǔ)溝通過(guò)程中逐漸達(dá)成共識(shí)，形成新的科學(xué)范式，封閉的話語(yǔ)體系推遲了這一進(jìn)程。“派別之見(jiàn)”與“學(xué)說(shuō)山頭”只會(huì)削弱專家的權(quán)威性，也更易引起公眾對(duì)專家言論的反感與質(zhì)疑。

其次，一些專家缺乏職業(yè)道德，獨(dú)立性不足，淪為決策者的傳聲筒或利益集團(tuán)的代言人。他們出于利益考慮（如獲得續(xù)聘機(jī)會(huì)、爭(zhēng)取政府科研經(jīng)費(fèi)等）迎合決策者的需求，其咨詢意見(jiàn)不是源于客觀規(guī)律、科學(xué)原理，而是決策者的偏好與利益。在某些場(chǎng)合，一些咨詢專家與某些利益集團(tuán)關(guān)系緊密，他們或者接受利益集團(tuán)的資助，或者本身任職于某利益集團(tuán)，將該利益集團(tuán)的利益隱藏于咨詢意見(jiàn)之中，為爭(zhēng)取政府出臺(tái)有利于利益集團(tuán)的政策鼓與呼，成為利益集團(tuán)在行政決策中的公關(guān)人與代言人。

（二）約束咨詢專家的法律機(jī)制

首先，公開(kāi)咨詢建議。

公開(kāi)咨詢建議使專家意見(jiàn)得到更廣泛的檢驗(yàn)。如果說(shuō)專業(yè)精細(xì)與技術(shù)深入是現(xiàn)代知識(shí)發(fā)展的一個(gè)極端趨勢(shì)，那么飛躍發(fā)展的信息技術(shù)則是制約這一趨勢(shì)的重要力量，它為普通公眾提供了在信息封閉時(shí)代不可獲取的知識(shí)平臺(tái)和知識(shí)渠道。某一領(lǐng)域的其他專家（即未進(jìn)入官方咨詢機(jī)構(gòu)的專家）完全可以針對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)提出不同甚至相反的觀點(diǎn)，咨詢機(jī)構(gòu)若能給予積極回應(yīng)，雙方可以在持續(xù)討論中辨明“真?zhèn)巍?。作為旁觀者的公眾則可以在雙方的論辯中獲得教育，進(jìn)而逐步形成相對(duì)一致的輿論，因?yàn)楣_(kāi)辯論所形成的觀點(diǎn)是咨詢機(jī)構(gòu)與專家在論證過(guò)程中所不得不考慮的外在因素。他們只有從客觀的立場(chǎng)得出的結(jié)論方能為公眾接受，即使結(jié)論最后被證明并不正確也有可能獲得公眾的諒解。

縱觀我國(guó)地方行政決策立法與制度建設(shè)的現(xiàn)狀，我們能夠發(fā)現(xiàn)只是個(gè)別地方立法要求決策過(guò)程中公開(kāi)咨詢專家的論證意見(jiàn)⑤。而決策實(shí)踐中，大部分地方與部門(mén)的決策過(guò)程依舊處于內(nèi)部運(yùn)作狀態(tài)，人們對(duì)于咨詢意見(jiàn)無(wú)從知曉，規(guī)范咨詢專家行為的外部壓力也就無(wú)從生成。這一現(xiàn)狀值得深思，并有必要做出應(yīng)有的改變。當(dāng)然，有人認(rèn)為，由于行政決策尚未最終做出，據(jù)所謂“成熟性原則”，咨詢意見(jiàn)并無(wú)公開(kāi)之必要。我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)過(guò)于陳腐，與《政府信息公開(kāi)條例》的立法目的和精神亦不吻合，而且，盡管世界各國(guó)（各地區(qū)）對(duì)決策中的咨詢意見(jiàn)公開(kāi)程度與內(nèi)容雖不一致，但“公開(kāi)”是主流的做法。在具體制度設(shè)計(jì)方面，公開(kāi)咨詢意見(jiàn)，一是以保護(hù)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私為前提；二是為保證專家暢所欲言，不因輿論而承受過(guò)大壓力，咨詢意見(jiàn)的公開(kāi)內(nèi)容可以只是觀點(diǎn)、理由等，無(wú)需包括專家姓名，且可以把不同專家的意見(jiàn)歸類，以決策機(jī)關(guān)或咨詢機(jī)構(gòu)的名義統(tǒng)一發(fā)布；三是對(duì)外界的不同觀點(diǎn)進(jìn)行整理，可以由相應(yīng)專家作出回答后以咨詢機(jī)構(gòu)的名義予以回應(yīng)，如果咨詢機(jī)構(gòu)能夠更加開(kāi)放，甚至可以將專業(yè)水平較高的外部人士邀請(qǐng)座談。

其次，同行評(píng)議。

同行評(píng)議（Peer Review）作為科學(xué)研究過(guò)程的支撐已有數(shù)百年的歷史，它為創(chuàng)始性研究工作的假設(shè)、計(jì)算、推斷、替代性解釋、方法論、采用標(biāo)準(zhǔn)的可接受性以及所得結(jié)論提供了一種深度評(píng)論[13]。同行評(píng)議機(jī)制初始主要運(yùn)用于學(xué)術(shù)期刊的論文質(zhì)量審查及科研基金的評(píng)審工作，后被政府采用，借助外部智力對(duì)決策方案科學(xué)性、可行性進(jìn)行審議與評(píng)估。尤其是匿名評(píng)議，在一定程度上可以克服咨詢機(jī)構(gòu)內(nèi)部某些專家以“權(quán)威學(xué)者”身份壓制不同意見(jiàn)的弊病，從而以競(jìng)爭(zhēng)性的觀點(diǎn)完善決策方案，確保決策的科學(xué)性與正當(dāng)性。

例如，在美國(guó)，環(huán)境保護(hù)總署根據(jù)1993年克林頓總統(tǒng)12866號(hào)令，拓寬適用同行評(píng)審的范圍，從而在環(huán)?？偸饍?nèi)部進(jìn)行了一場(chǎng)靜悄悄的科學(xué)革命。根據(jù)環(huán)?？偸鸬耐性u(píng)審政策，所有重大的科學(xué)問(wèn)題都會(huì)接受總署外部獨(dú)立科學(xué)家小組的同行評(píng)審。同行評(píng)審顯然比“科盲法官”，更能看穿高度技術(shù)性、科學(xué)性決策的細(xì)節(jié)[14]。2003年，為進(jìn)一步加強(qiáng)同行評(píng)議的管理，美國(guó)信息與規(guī)制事務(wù)辦公室（OIRA）起草了一份同行評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)化的草案準(zhǔn)則，以建立一套聯(lián)邦機(jī)構(gòu)選擇評(píng)議人、管理評(píng)議過(guò)程以及在設(shè)置規(guī)制或制定政策中如何采納科學(xué)信息的程序[15]。相比而言，同行審議在我國(guó)行政決策中的應(yīng)用范圍十分有限，只能在科研基金項(xiàng)目申請(qǐng)，或者行政相對(duì)人對(duì)某些評(píng)審結(jié)果不服，主管機(jī)關(guān)再次組織其他專家評(píng)審⑦等少數(shù)活動(dòng)中覓得其蹤影。事實(shí)上，在某些技術(shù)性、專業(yè)性十分突出的事務(wù)上，決策者除了聽(tīng)取咨詢專家的意見(jiàn)可能并無(wú)他法，決策者對(duì)方案的批準(zhǔn)也不過(guò)徒具形式而已。此時(shí)，如果缺乏必要約束，專家的知識(shí)缺陷、偏見(jiàn)無(wú)法得以揭示，內(nèi)在的利益訴求無(wú)法被約束。因此，隨著我國(guó)行政決策體制的完善，政府可以先在專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)上建立同行評(píng)議機(jī)制，并逐步在其他領(lǐng)域推廣與運(yùn)用。雖然同行評(píng)議也受制于一些外在因素的影響，譬如能否尋找到足以勝任的外部專家？在相對(duì)狹小的學(xué)術(shù)圈，外部專家是否愿意提出與內(nèi)部專家不同的觀點(diǎn)？等等。盡管如此，如果決策者將外部專家選擇的視域盡可能放寬，并采用匿名和非固定選擇的方式，這些困難都能在一定程度上得以克服。

再次，責(zé)任追究。

咨詢專家雖不是決策主體，其意見(jiàn)如被作為決策的重要參考依據(jù)，卻會(huì)對(duì)決策質(zhì)量高低與決策成敗產(chǎn)生直接影響。當(dāng)下，無(wú)論是實(shí)務(wù)界還是理論界，對(duì)行政決策的責(zé)任主體主要局限于決策者與決策執(zhí)行者，咨詢專家的責(zé)任如何追究并無(wú)系統(tǒng)的規(guī)定與相應(yīng)的研究，這與專家對(duì)公共利益的潛在影響力是不匹配的。也正是因?yàn)槿狈τ辛Φ呢?zé)任約束，某些專家將參與政府決策咨詢工作視為一種榮譽(yù)，一種提高社會(huì)知名度以及結(jié)交政府官員的極好途徑，或者通過(guò)提交咨詢意見(jiàn)謀取私益或?yàn)槟承├婕瘓F(tuán)代言。

總的說(shuō)來(lái)，現(xiàn)有的咨詢專家的責(zé)任追究途徑可歸納為兩條：刑事追責(zé)與內(nèi)部追責(zé)。前者針對(duì)的是由刑法予以調(diào)整的泄露國(guó)家秘密等犯罪行為，后者針對(duì)的是不能客觀公正履行職責(zé)、懈怠履行職責(zé)以及無(wú)能力履行職責(zé)的行為或狀況，并以解除咨詢專家資格為懲罰方式。相比刑事追責(zé)，內(nèi)部追責(zé)要復(fù)雜得多，因?yàn)樾淌伦坟?zé)部門(mén)是司法機(jī)關(guān)，與咨詢機(jī)構(gòu)沒(méi)有直接的利害關(guān)系，且有明確的法律依據(jù)，而內(nèi)部追責(zé)的主體是咨詢機(jī)構(gòu)的管理機(jī)關(guān)，“客觀公正”、“懈怠”、“無(wú)能力”等標(biāo)準(zhǔn)又較為抽象。正因如此，現(xiàn)實(shí)中，一些咨詢專家為繼續(xù)保留已有資格，不得不屈從于決策者的意志，管理機(jī)關(guān)也樂(lè)于續(xù)聘“非對(duì)抗”、“不找事”的平庸專家。結(jié)果是“劣幣驅(qū)逐良幣”：不能被決策者容忍的專家喪失原有資格，平庸專家繼續(xù)留任。要解決這一問(wèn)題，真正發(fā)揮內(nèi)部追責(zé)的實(shí)效，政府可以嘗試以下兩種設(shè)計(jì)方案，第一方案是設(shè)立類似美國(guó)公務(wù)員系統(tǒng)的道德委員會(huì)、倫理辦公室等機(jī)構(gòu)，并確保此類的獨(dú)立性、權(quán)威性，對(duì)違反職業(yè)道德倫理的專家施予必要的懲罰。不過(guò)，建立此種機(jī)構(gòu)，需以公務(wù)員體制改革為前提，需要中央自上而下的改革推動(dòng)。因此，在現(xiàn)有的機(jī)制下，更具有可行性的操作方案是如前文分析的那般，保證咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、建立決策者尊重專家的外部動(dòng)力機(jī)制、公開(kāi)咨詢建議以及實(shí)施同行評(píng)議等，并且可以考慮將專家考評(píng)、責(zé)任追究的權(quán)力授予咨詢機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)咨詢機(jī)構(gòu)的內(nèi)部自治，健全追責(zé)的程序與申訴途徑，并輔之于道德倫理準(zhǔn)則，以能保證咨詢專家的公正、客觀與獨(dú)立。我們認(rèn)為，在已有的地方相關(guān)立法中，這一方案框架完全可以嵌入其中——盡管這需要地方當(dāng)政者具有改革的勇氣和“作繭自縛”的魄力。當(dāng)然，在專家約束機(jī)制的實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)在激勵(lì)專家敢于發(fā)言與防止專家喪失職業(yè)道德的發(fā)言之間尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)，專家與利益集團(tuán)的利益瓜葛及代言行為是追究責(zé)任的首要考慮因素，而對(duì)觀點(diǎn)中的“真理顆?！钡脑u(píng)判則盡可能持寬容態(tài)度。

五、結(jié)語(yǔ)

每一個(gè)母系統(tǒng)都是由若干子系統(tǒng)構(gòu)成，母系統(tǒng)和子系統(tǒng)相輔相成，子系統(tǒng)的運(yùn)行狀況會(huì)對(duì)母系統(tǒng)t4Qa0dxSN65jotz5kGZrXg==的運(yùn)行產(chǎn)生內(nèi)在影響，而母系統(tǒng)同樣可以決定子系統(tǒng)的生存狀態(tài)。對(duì)行政咨詢機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀作出剖析之后可以發(fā)現(xiàn)，行政咨詢機(jī)構(gòu)與咨詢專家能否取得制度設(shè)計(jì)之目的，既與咨詢機(jī)制內(nèi)部要素相關(guān)，又受制于外部制度背景。如果將行政咨詢機(jī)制比喻為一個(gè)木桶，國(guó)家的行政體制、權(quán)力監(jiān)督體制等就是木桶的底板，咨詢機(jī)構(gòu)與專家獨(dú)立機(jī)制、同行審議機(jī)制、追責(zé)機(jī)制等就是木桶的壁板，咨詢機(jī)構(gòu)與專家發(fā)揮的效用則是木桶的盛水量，盛水量的大小由底板和壁板的質(zhì)量和面積共同決定。本文的目的與其說(shuō)是為了建構(gòu)完善的行政決策咨詢機(jī)制，不如說(shuō)更多的是對(duì)現(xiàn)狀的反思，并進(jìn)而追問(wèn)問(wèn)題背后的種種原因，將各種影響因素相串聯(lián)，至于建構(gòu)路徑，不過(guò)是必要的延伸而已。我們也無(wú)意借助西方國(guó)家成熟的相關(guān)理論，那些理論是建立在它們體制、傳統(tǒng)、文化背景以及咨詢制度發(fā)展程度之上的，對(duì)于決策咨詢制度剛剛起步的中國(guó)來(lái)說(shuō)，這些理論雖然好看，但未必有用。從原點(diǎn)出發(fā)，正視問(wèn)題，找出癥結(jié)，并期待治理者的改革，是本文的目的與期望所在。

注釋：

①與深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)具有相似性質(zhì)的還有鄂爾多斯城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)、保定市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)、吉林省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)、中山市城市規(guī)劃委員會(huì)、南京市江寧區(qū)城市規(guī)劃委員會(huì)等。

②參見(jiàn)《香港特別行政區(qū)基本法》第54條、第56條。

③參見(jiàn)《湖南省行政程序規(guī)定》第36條。

④參見(jiàn)《昆明市政府重大事項(xiàng)決策規(guī)定》等。

⑤參見(jiàn)《河南省人民政府貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)意見(jiàn)的實(shí)施意見(jiàn)》（豫政〔2011〕62號(hào)），《巢湖市政府重大行政事項(xiàng)依法決策制度》等。

⑥參見(jiàn)《湖南行政程序規(guī)定》第36條第4款。

⑦參見(jiàn)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布的《餐飲服務(wù)食品安全快速檢測(cè)方法認(rèn)定管理辦法》第12條。

⑧參見(jiàn)《深圳市行政決策責(zé)任追究辦法》、《南昌市人民政府重大行政決策責(zé)任追究辦法》等。

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