顏海娜，丁 元

（1.華南師范大學 政治與行政學院，廣東 廣州 510631；2.美國加州州立大學富爾頓分校 公共行政學系，加州 富爾頓 92831）

服務型政府下的街頭官僚問責制研究
——街頭官僚績效測量體系的構(gòu)建

顏海娜1，丁 元2

（1.華南師范大學 政治與行政學院，廣東 廣州 510631；2.美國加州州立大學富爾頓分校 公共行政學系，加州 富爾頓 92831）

文章采用案例分析法，以廣州市工商局A分局為樣本，參考平衡計分卡模型及關(guān)鍵績效指標法，通過對基層行政執(zhí)法人員績效測量體系的構(gòu)建，來探討中國地方政府如何利用績效管理工具，以及讓包括基層執(zhí)法人員在內(nèi)的所有內(nèi)部利益攸關(guān)者參與績效指標的構(gòu)建來落實對街頭官僚的問責，進而推動政府的治理轉(zhuǎn)型。

街頭官僚；問責；服務型政府；績效測量

一、引 言

2003年，葉娟麗、馬駿在《武漢大學學報》發(fā)表了一篇題為《公共行政中的街頭官僚理論》的論文[1]，首次系統(tǒng)地介紹了西方的街頭官僚理論。在這之后，盡管我國學者也做了不懈探索，取得了一些進展，但我們似乎還沒有看到中國街頭官僚研究有多少實質(zhì)性的進展，而僅有的研究又大多停留在以李普斯基為代表的西方街頭官僚理論的介紹，鮮有將街頭官僚放在中國公共政策執(zhí)行的背景下進行實證性的探討，這與中國街頭官僚的龐大數(shù)量及其影響力是非常不相稱的。

本研究采用案例分析法，以廣州市工商局A分局為樣本，通過對基層行政執(zhí)法人員績效測量體系的構(gòu)建來探討中國地方政府如何利用績效管理工具來落實對街頭官僚的問責，進而推動政府的治理轉(zhuǎn)型。

二、街頭官僚的問責制研究

（一）街頭官僚的角色及自由裁量權(quán)

1977年，美國學者李普斯基首次提出了“街頭官僚”的概念[2]，開創(chuàng)了街頭官僚的研究，由此引起了人們對這一群體的關(guān)注。李普斯基把“街頭官僚”定義為“那些在工作過程中直接與公眾進行互動，并且在執(zhí)行工作過程中有相當大的自由裁量權(quán)的公務員”[3]。在我國，基層公務員和執(zhí)法人員，例如行政服務大廳窗口的工作人員、派出所的片警、工商局的段管員等都是比較典型的街頭官僚。街頭官僚處于政府管理的第一線，他們直接與民眾打交道，他們決定了公共服務的好壞，因為公共政策最終能否得到切實有效地執(zhí)行，在很大程度上取決于處于政策執(zhí)行末梢的街頭官僚。在政策執(zhí)行實踐中比較常見的“上有政策，下有對策”、“陽奉陰違”、“掛羊頭，賣狗肉”等政策執(zhí)行偏差行為，有相當一部分原因出自作為執(zhí)行者的街頭官僚上，人們所詬病的“好經(jīng)被壞和尚念歪了”中的“壞和尚”指的往往也是街頭官僚。因此，街頭官僚的工作態(tài)度、業(yè)務素質(zhì)、專業(yè)技能以及服務水平等決定了公共服務以及政府工作效率的高低。

事實上，街頭官僚不僅在執(zhí)行公共政策，他們同時也在制定公共政策，其政策制定角色是建立在他們“相對較高的自由裁量權(quán)”以及“相對于組織權(quán)威的自主權(quán)”上[3]。由于街頭官僚的工作環(huán)境充滿了挑戰(zhàn)、風險及不確定性，很難對其工作進行程序化規(guī)定，并且街頭官僚在政策執(zhí)行過程中經(jīng)常面臨著如何解釋法規(guī)與政策的問題，因此賦予街頭官僚必要的管理彈性以及自由裁量權(quán)是必需的。此外，在很多情況下，官僚機構(gòu)的資源在滿足顧客需求上總是不充足的，因而街頭官僚需要擁有一定的自由裁量權(quán)，以決定如何利用有限的資源來優(yōu)先滿足哪些顧客的需求，進而實現(xiàn)機構(gòu)所賦予的任務[3]。自由裁量權(quán)是一把雙刃劍，一方面，它給街頭官僚提供依靠專業(yè)判斷和工作情境特殊知識靈活處理及提供個性化服務的便利；另一方面，由于信息的不對稱性及服務對象的非自愿性，自由裁量權(quán)存在被濫用的可能性[3]。因此，如果缺乏有效的問責機制，街頭官僚有可能隨意地對待顧客，或者漠視顧客的需求，甚至是濫用職權(quán)及侵害公民權(quán)益。

關(guān)于中國的街頭官僚有多大的自主性這個問題，學術(shù)界有截然不同的觀點?！白陨隙隆保╰op-down）的觀點認為基層政策執(zhí)行者的自主性空間是極其有限的，因為由高層領(lǐng)導制定的執(zhí)行框架與制度強化了組織紀律，對街頭官僚的行為有相當程度的約束，使得他們最多也只能略微地調(diào)整政策執(zhí)行的手段，但無法拒絕或選擇性執(zhí)行政策[4]?！白韵露稀保╞ottom-up）的觀點則認為，政策執(zhí)行者的自由裁量權(quán)是比較大的，上級對基層政策執(zhí)行者的控制手段有限，并且執(zhí)行者擁有許多的“抵制資本”，他們可以在執(zhí)行過程中改變政策的實質(zhì)[5]。如果把街頭官僚在政策執(zhí)行中的自主性問題放在我國市場化改革進程中地方政府自主性空間不斷擴大的背景下，“自下而上”的觀點似乎更具有解釋力。伴隨著從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，以及持續(xù)性的行政改革，傳統(tǒng)的單一的中央高度集權(quán)模式逐步轉(zhuǎn)向多元化的、中央集權(quán)與地方分權(quán)并存的新格局，地方政府逐漸成為擁有獨立的財力和財權(quán)，具有獨立經(jīng)濟利益目標的公共事務管理主體[6]，其權(quán)限及行為選擇空間呈現(xiàn)日益增長的趨勢，相對地也為街頭官僚在政策執(zhí)行過程中提供了較大的自由裁量空間。然而，我們不能為了夸大街頭官僚的自主性而忽視政策執(zhí)行過程中的結(jié)構(gòu)性因素，因為任何政策的“制度結(jié)構(gòu)，可得資源，以及可進入的執(zhí)行場域極可能都是由中央政府決定的，其實質(zhì)性地影響著政策執(zhí)行結(jié)果”，并且“所有執(zhí)行者的行動可能都要落到中央所框定的政策范圍內(nèi)”[7]。歐博文和李連江在對中國鄉(xiāng)村的一項研究中發(fā)現(xiàn)，上述兩種分析途徑都不能完全解釋為什么農(nóng)村的基層官僚對有些政策執(zhí)行得很成功，對另一些政策則執(zhí)行得很不理想；換句話說，他們有時扮演恪守原則的代理人，有時卻變成回避上級意志的投機者[8]。這意味著在探討中國情景下的街頭官僚問責制時，我們不能僅僅注重組織目標和正式的規(guī)章制度，還必須考慮到基層官僚的自由裁量權(quán)對政策執(zhí)行過程和結(jié)果可能產(chǎn)生的影響。

（二）街頭官僚的問責困境

傳統(tǒng)的命令與控制模式強調(diào)限制街頭官僚的自由裁量權(quán)，以及強化組織的規(guī)章制度來加強對其行為和工作過程的監(jiān)督和控制，進而落實街頭官僚的問責制。然而，政策目標的沖突與不確定性，以及政治與行政問題的不可分性，使得削減街頭官僚的自由裁量權(quán)在實踐中難以踐行；加上管理者與街頭官僚之間嚴重的信息不對稱，使得街頭官僚能比較容易地“調(diào)整自己的行為以避免問責，并以問責的名義來規(guī)避和擺脫這些控制他們的努力”[3]。并且，過于強調(diào)管理控制也有可能破壞公共服務的質(zhì)量，因為在落實問責制的名義下，對街頭官僚提供公共服務或執(zhí)行公共政策的具體行為進行過多的干涉，雖然可以引導街頭官僚更好地遵循機構(gòu)的政策，但也有可能挫傷他們的公共服務動機（如“少做少錯”、“不做不錯”）。

作為命令與控制模式的替代，新公共管理的量化評估模式，摒棄了控制的管理策略，在賦予街頭官僚必需的自由裁量權(quán)前提下，試圖通過績效評估體系對街頭官僚的工作產(chǎn)出與結(jié)果進行考核，從而實現(xiàn)對其的問責。然而，一味地追求量化的績效措施可能會妨礙公共服務的質(zhì)量，導致他們專注于那些可被測量的工作，漠視其他不容易被量化的任務[8]，進而誘發(fā)他們的“選擇性執(zhí)行”甚至是弄虛作假的行為[3]。

此外，上述策略雖然在表面上加大了政府強化問責制的努力，但它們忽略了一個重要的隱藏因素——街頭官僚本身對其工作過程和環(huán)境的認知。因此，要對街頭官僚進行有效的問責，我們不能僅僅依靠傳統(tǒng)公共行政下的命令與控制模式，或是新公共管理所追求的量化評估模式，而必須把更多的注意力轉(zhuǎn)移到那些一線的政策執(zhí)行者和公共服務提供者以及他們實際操作的方式，并試圖理解街頭官僚的世界，和他們所需面對的管理目標、顧客要求以及官僚利益之間的復雜關(guān)系[9]。目前中國大多數(shù)地方政府在構(gòu)建基層人員績效考核體系的時候，通常是以管理階層立場為主，采取的是自上而下的方式?？冃Э己吮蛔鳛橐?guī)范和約束街頭官僚，以體現(xiàn)管理者行政意圖和政策偏好一種常見的問責手段。然而，在自上而下的績效考核體系下，管理者大多數(shù)時候只是站在組織與科層的角度來思考，而忽視了基層官僚所面臨的復雜工作環(huán)境、相對匱乏的執(zhí)行資源以及相當大的自由裁量權(quán)。鑒于這一思路，本文從街頭官僚的角度，著重于設(shè)計一套針對廣州市工商局基層執(zhí)法人員的績效考核指標體系，用于落實對街頭官僚的問責，進而推動廣州市服務型政府的建設(shè)。

三、案例分析——街頭官僚績效測量體系的構(gòu)建

（一）研究樣本背景介紹

近年來，廣州市政府采取了很多舉措努力建設(shè)服務型政府，創(chuàng)新管理方式，以更好地為公眾服務。其中，為了改變傳統(tǒng)的“以罰代管”、“命令強制”的模式，廣州市政府以工商局為試點，推行“公共服務型市場監(jiān)管執(zhí)法機關(guān)”的建設(shè)，要求工商局融服務于監(jiān)管之中，在履行監(jiān)管職責、規(guī)范監(jiān)管流程的同時，更好地為工商業(yè)戶和消費者服務。作為基層工商執(zhí)法人員的段管員分布在A分局下轄的8個工商所內(nèi)，他們處于工商局管理的最末梢，是典型的“街頭官僚”，其主要職責是“依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及上級工商部門的規(guī)范性文件規(guī)定的職責和時限，或根據(jù)網(wǎng)格特點、監(jiān)管重點及工作計劃，對相關(guān)市場主體實施的巡查監(jiān)管工作”，例如檢查市場主體是否有銷售假冒偽劣商品或者無照經(jīng)營的行為。按照廣州市網(wǎng)格化服務監(jiān)管的要求，段管員除了要履行基本的監(jiān)管職能之外，還承擔了一定的服務職能，如“依法為網(wǎng)格內(nèi)的經(jīng)濟組織和群眾提供服務”、“調(diào)解消費糾紛”等。段管員在服務型政府的建設(shè)中扮演著重要的角色。一方面，服務型政府的政策主要依靠基層公務員來落實。工商服務監(jiān)管的絕大部分職責，都需要通過處于第一線的段管員才得以具體落實。另一方面，由于直接面對監(jiān)管與服務對象，段管員執(zhí)法的素質(zhì)、能力、作風等都代表了政府的形象和公信力。由于執(zhí)法環(huán)境的復雜性、任務的龐雜以及專業(yè)性的要求，段管員在其工作過程中擁有比較大的自由裁量權(quán)。

根據(jù)威爾遜的觀點[8]，工商部門屬于典型的“應付型組織”——工作付出和成果都不易被觀察到。其基層執(zhí)法人員的工作一般不容易觀察，例如每個段管員在其責任“網(wǎng)格”內(nèi)是如何開展巡查工作的、具體巡查了多少個經(jīng)濟業(yè)戶、有沒有認真按照要求來巡查等，分局的管理者是無法進行實時觀察的，一般通過要求段管員在巡查之后把巡查監(jiān)管記錄輸入信息系統(tǒng)的辦法來進行監(jiān)控。至于段管員在巡查過程中是否“走過場”或虛報，信息系統(tǒng)是無法識別的。由于信息在管理者與段管員之間是嚴重不對稱的，段管員可以發(fā)展出一套“機制”以應付管理者的控制，例如他們在保留工作記錄時總是會有意識地防備以后的審查[3]；在績效目標的驅(qū)動下，他們會傾向于“刮脂”[10]，即專注于那些容易處理以及讓他們的績效評估結(jié)果看上去更好的工作；一些段管員甚至會利用手中的自由裁量權(quán)進行權(quán)力尋租，以謀取個人的不正當利益。而管理者通常較難以掌握段管員工作的細節(jié)，也不大清楚他們是如何行使自由裁量權(quán)的，是否有濫用自由裁量權(quán)的情況發(fā)生，因而也就難以對段管員進行有效的問責。本文的研究重點在于通過績效測量指標體系的設(shè)立，引導基層執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變他們執(zhí)法方式和行為，以提升監(jiān)管效能及服務水平，進而推動廣州市政府的治理轉(zhuǎn)型。

（二）從街頭官僚角度設(shè)計的績效測量體系

與大多數(shù)政府部門一樣，A分局以往在構(gòu)建基層執(zhí)法人員績效測量體系的時候，都是采取自上而下的方式，具體的考核項目、指標、方式以及結(jié)果的應用等，都是由分局領(lǐng)導和職能科室的負責人來決定，而作為重要利益攸關(guān)者的段管員通常被排除在體系設(shè)計之外。例如，在2008年的段管員績效考核指標體系中，上級領(lǐng)導設(shè)置了“罰沒收入入庫額”、“限塑率”、“無照整治率”、“食品‘三無’產(chǎn)品抽查率”等段管員難以控制的結(jié)果性導向指標。因而，一方面，異化的績效目標誘導了段管員的“選擇性執(zhí)法”行為（選擇那些執(zhí)法成本低、有助于完成上級指標的任務，而對那些吃力不討好、對完成上級指標貢獻不大的任務則采取消極應付甚至陽奉陰違的態(tài)度），或“一線棄權(quán)”行為（逃避一些容易導致沖突或糾紛的任務）。另一方面，績效考核的最終結(jié)果無法真正反映段管員的實際工作表現(xiàn)，出現(xiàn)了“干得越多扣分越多”、“得分高而績效不高”的績效悖論。

在探索性研究階段對段管員的深度訪談中，我們發(fā)現(xiàn)段管員對現(xiàn)有的績效考核指標體系普遍抱有一種不滿情緒。有的段管員抱怨說，“考核目標與實際工作脫節(jié)……目標訂得比天高，而工作需要我們基層人員一點一點做出來的”；有的段管員認為已有的考核“對段管員太求全責備了，有的時候即使段管員很盡職盡責地去干，但一些外在的不可控因素會大大降低段管員的績效，如無照問題”；還有的段管員對現(xiàn)有的管理體制頗為不滿，認為績效考核變成了上級管理者往下卸責的一種工具，“分局的管理格局是‘兩頭尖，中間大’，領(lǐng)導層和基層工商所為兩頭，而處于中間的業(yè)務科室的權(quán)力太大，一味地把責任往工商所身上推…基層工商所和段管員太苦，工作壓力太大，權(quán)責嚴重不對等”。

如前所述，自上而下的績效考核體系經(jīng)常忽視基層執(zhí)法人員所面臨的環(huán)境及其挑戰(zhàn)，容易導致考核與基層的實際工作內(nèi)容相脫節(jié)，并且過于強調(diào)執(zhí)法行為的權(quán)力色彩，相對忽視了行政相對人的權(quán)利以及顧客的需求。在以往的工商執(zhí)法實踐中，執(zhí)法者的權(quán)力意識和執(zhí)法行為的權(quán)力色彩比較濃厚，經(jīng)常依靠行政處罰、行政強制等以強制力為后盾的執(zhí)法手段，對有違法或不當行為的行政相對人動輒進行罰款或者沒收，這種“強制性行政可能會因為相對人或相關(guān)人的有意或無意的抵制而減損行政效能”[11]。服務型政府意味著政府執(zhí)法方式的變革，其具體表現(xiàn)是：淡化執(zhí)法者的權(quán)力意識，強化行政相對人的各種程序性權(quán)利，加強強制性權(quán)力在行使過程中的合理性，并且更多地使用行政提醒、輔導、建議以及規(guī)勸等柔性的執(zhí)法手段。例如，在無證照整治中，段管員以往的做法是通過行政強制手段直接取締。執(zhí)法方式變革后，段管員會根據(jù)無證照的不同情形分別進行相應的行政輔導。對于“正在籌建沒有經(jīng)營行為”的無證照情形，段管員會查明經(jīng)營者、出租方聯(lián)系方式、經(jīng)營項目等情況，然后向當事人發(fā)出溫馨提示，提醒當事人辦理證照，并將有關(guān)資料存檔，進行跟蹤指導。

2010年6月，為了落實廣州市政府建設(shè)服務型政府的政策要求，廣州市工商局下發(fā)了《關(guān)于網(wǎng)格化服務監(jiān)管考評工作的意見》，要求各分局“進一步完善網(wǎng)格化服務監(jiān)管工作機制，建立科學合理的管理體系和考核評價體系”，以“指導基層工商所及工作人員不斷提高服務監(jiān)管水平，實現(xiàn)監(jiān)管與服務的有機統(tǒng)一”。因此，如何基于網(wǎng)格化服務監(jiān)管背景，落實市工商局的文件精神，設(shè)計一套針對段管員的績效考核指標體系，是分局面臨的一個迫切問題。然而，市工商局的文件中對于段管員如何落實服務監(jiān)管的職責規(guī)定得非常籠統(tǒng)，只是把“為網(wǎng)格內(nèi)的經(jīng)濟組織和群眾提供服務的情況”規(guī)定為考評段管員的內(nèi)容，而在考核指標的設(shè)計中，如何把考評內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具體的考核指標，是分局管理者面對的一個難題。在監(jiān)管過程中到底哪些環(huán)節(jié)需要段管員提供相應的服務？哪些服務性指標對于落實網(wǎng)格化服務監(jiān)管職能更加重要？考慮到段管員直接面對工商業(yè)戶和消費者，更能夠知道他們的服務需求，分局的領(lǐng)導層決定改變以往的自上而下構(gòu)建績效考核體系的做法，在新的績效考核指標體系的設(shè)計中把作為重要利益攸關(guān)者的段管員納入進來，重視段管員的話語權(quán)以及發(fā)揮他們的專業(yè)知識在指標設(shè)計中的作用。

為了提高考核指標體系的效度和信度，廣州市政府引入了獨立第三方機制。在工商局的委托下，我們首先進行前期的探索性研究，主要分為三個階段：第一個階段（從2010年7月5日到7月16日），我們針對A分局的管理層，即其主要領(lǐng)導（包括局長、分管績效考核的副局長）、辦公室主任、各業(yè)務科室的負責人（包括科長、副科長等）進行了深度訪談；第二個階段（從2010年7月16日到7月27日），我們根據(jù)監(jiān)管環(huán)境的復雜程度以及監(jiān)管對象的類型，從分局中抽取了3個代表不同監(jiān)管難易程度的工商所，深入訪談了這3個工商所的所長、副所長以及所有的段管員，從街頭官僚的角度來了解他們對分局現(xiàn)有績效考核制度的看法，以及對構(gòu)建新的段管員績效考核體系的具體想法；第三個階段（從2010 年7月至9月），課題組成員分別到兩個工商所，對段管員日常工作的具體過程進行參與式觀察。在探索性研究的基礎(chǔ)上，我們參考計分卡模型（在下面一節(jié)詳細討論）設(shè)計了《廣州市工商局A分局績效考核制度及考核指標體系咨詢問卷》，于2011年2月至3月，對分局全體工作人員進行了結(jié)構(gòu)性訪談①。訪談對象囊括了分局領(lǐng)導、中層管理者以及基層執(zhí)法人員，共計133人，其中兩人拒絕接受訪談，有效訪談率為99.2%。在131個有效訪談中，分局領(lǐng)導、中層管理者以及基層執(zhí)法人員的比例分別為6.9%、42%以及51.1%（見表1）。

表1 接受訪談的樣本特征

（三）構(gòu)建街頭官僚績效測量體系的框架

為了更有效地設(shè)計一套針對段管員的績效測量體系，我們參考平衡計分卡（Balanced Scorecard，簡稱BSC）模型來幫助A分局構(gòu)建段管員績效測量體系的框架。平衡計分卡最初是由卡普蘭和諾頓在20世紀90年代初針對私人部門而設(shè)計的績效測量工具。他們指出，僅僅考慮財務維度對于測量績效以及管理組織是不夠的，高層管理需要考慮不同維度和有關(guān)信息，例如質(zhì)量、市場、顧客、供應方、競爭以及技術(shù)等，以幫助組織決策和戰(zhàn)略規(guī)劃[12]。換言之，管理者需要同時考慮財務和其他三個非財務的維度，包括顧客、內(nèi)部流程、學習與進步，才能從不同的視角更全面地審視組織績效。

BSC作為績效及戰(zhàn)略管理工具，已經(jīng)在美國、澳大利亞、新西蘭、加拿大等國家的公共部門中有所應用。此外，BSC也在醫(yī)療衛(wèi)生、城市垃圾管理以及非營利組織等領(lǐng)域中得到了采用[13]。實證研究的結(jié)果顯示，BSC提出了一個適用于公共部門測量多元目標和利益攸關(guān)者績效的多維度觀點[14]；BSC能夠把組織高層的戰(zhàn)略目標落實為基層員工的個人目標，并“在籠統(tǒng)的使命和戰(zhàn)略目標與具體的工作行動之間搭建一座橋梁”[12]；BSC能幫助公共部門設(shè)計績效測量指標，并把績效指標集中在最關(guān)鍵和可管理的事情上[15]；此外，BSC可以被用于作為對外部利益攸關(guān)者溝通的工具，為決策者以及納稅人提供更多的信息，以改進公共部門績效及強化對其的問責[16]。鑒于這些研究結(jié)果，為了落實街頭官僚的問責制，推動服務型政府的建設(shè)，我們必須從一個多維度的、顧客的角度來思考段管員績效測量體系的構(gòu)建問題，并且要跟組織的戰(zhàn)略目標—建立服務型政府—緊密地結(jié)合起來。

根據(jù)卡普蘭和諾頓的BSC模型，我們?yōu)榉志謽?gòu)建的績效測量框架具有如下特點（見圖1）：保留了初始模型的四個主要維度，明確工商部門的“遠景戰(zhàn)略”是打造“公共服務型市場監(jiān)管執(zhí)法機關(guān)”；把“顧客”維度放在模型的最頂端以體現(xiàn)服務型政府的要求，工商局所服務的“顧客”群體包括工商業(yè)戶和消費者；將“財務”維度改為“落實監(jiān)管職責”，因為財務結(jié)果并不代表公共部門組織的“底線”，對于基層執(zhí)法人員而言，落實監(jiān)管職責才是他們最基本的工作要求；把“內(nèi)部流程”維度改為“規(guī)范監(jiān)管流程”，工商部門作為典型的行政執(zhí)法機關(guān)，對于行政業(yè)務流程的標準化、程序化以及規(guī)范化有更加嚴格的要求。在巡查監(jiān)管的過程，段管員必須按照法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的要求，嚴格執(zhí)行執(zhí)法程序；“學習與成長”維度改為“提高監(jiān)管能力和服務水平”。

圖1 A工商分局績效測量框架

（四）街頭官僚績效測量指標的設(shè)定

如前所述，我們參考BSC模型構(gòu)建段管員績效測量體系的框架，并確定了組織的戰(zhàn)略目標。接下來，我們采用關(guān)鍵績效指標法(Key Performance Indicator,簡稱KPI）來設(shè)計段管員的績效考核指標。KPI是以組織目標和崗位描述為基礎(chǔ)，通過將組織的目標層層分解，結(jié)合崗位職能落實到組織成員的績效指標。它的核心觀念是組織中80%的績效可通過20%的關(guān)鍵指標來把握和引領(lǐng)，因此，每個組織應集中全力找出那些能實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標的最關(guān)鍵績效指標。

A工商分局構(gòu)建的績效測量框架確定了該組織的四個基本目標─融服務于監(jiān)管之中，提高工商業(yè)戶和消費者的滿意度；落實網(wǎng)格化服務監(jiān)管職責，完成監(jiān)管工作任務；完善和優(yōu)化監(jiān)管流程，規(guī)范執(zhí)法人員的監(jiān)管行為；提高執(zhí)法人員的監(jiān)管能力和服務水平。在確定四個目標之后，我們接著對這些目標進行層層分解，結(jié)合段管員的崗位職責確定個人目標，并采取KPI法首先析出段管員的一級指標（見表2）。表二顯示，段管員的崗位職責共為八項，其中，第一、第二、第八項職責屬于段管員“監(jiān)管能力”的內(nèi)容；第三和第五項職責屬于“服務監(jiān)管”的內(nèi)容；第四項職責中有屬于“監(jiān)管業(yè)務”的內(nèi)容（考核具體的監(jiān)管業(yè)務開展情況），也有屬于“監(jiān)管基礎(chǔ)工作”（考核段管員在開展巡查監(jiān)管的時候是否按照法定的程序和規(guī)定來做）的內(nèi)容；第六和第七項職責屬于考核“監(jiān)管業(yè)務”的內(nèi)容。

對應分局的四個主要目標，我們從段管員的關(guān)鍵職責中析出四個一級指標（見表2），分別為“服務監(jiān)管”、“監(jiān)管業(yè)務”、“監(jiān)管基礎(chǔ)工作”以及“監(jiān)管能力”。由于段管員所面臨的監(jiān)管環(huán)境具有不同程度的復雜性，例如轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟業(yè)戶的數(shù)量、類型及分布的聚集程度，臨時性、突發(fā)性任務的多少，消費者投訴的數(shù)量，以及監(jiān)管工作需要其他部門配合的程度都可能影響到其績效考核的結(jié)果。為了設(shè)計出來的考核指標體系與段管員的實際工作情況更加吻合，我們在上述四個一級指標的基礎(chǔ)上加上了一個“監(jiān)管環(huán)境維度”。

表2 段管員績效測量體系中的一級指標

在確定段管員的四個一級指標之后，接著需要考慮的是影響他們職責的關(guān)鍵成功因素是什么，然后根據(jù)關(guān)鍵成功因素設(shè)計12個二級指標（見表3）。在“服務監(jiān)管”中，其關(guān)鍵成功因素為“工商業(yè)戶和消費者對段管員服務的滿意程度”，因此可以相應析出“服務工商業(yè)戶”和“服務消費者”兩個二級指標；在“監(jiān)管業(yè)務”中，其關(guān)鍵成功因素為“段管員落實市場監(jiān)管（包括無證照監(jiān)管）、食品安全監(jiān)管、商標廣告合同監(jiān)管以及經(jīng)濟檢查職責的程度”，因此可以相應析出“市場監(jiān)管”、 “食品安全監(jiān)管”、“商標廣告合同監(jiān)管”以及“經(jīng)濟檢查”四個二級指標；在“監(jiān)管基礎(chǔ)工作”中，其關(guān)鍵成功因素是“段管員在巡查前期、具體實施以及后期整理三個階段是否按照ISO的工作流程及時規(guī)范地開展工作”，因此可以相應析出“巡查前期”、“具體實施”以及“后期整理”三個二級指標；在“監(jiān)管能力”中，其關(guān)鍵成功因素是“段管員監(jiān)管業(yè)務知識和監(jiān)管技能的掌握程度”，因此可以相應析出“監(jiān)管業(yè)務知識”和“監(jiān)管技能”兩個二級指標。

為了進一步設(shè)定段管員的三級績效指標，我們根據(jù)探索性研究階段對分局主要業(yè)務科室的負責人、三個工商所的所長和副所長及其段管員深度訪談所搜集的資料，從不同角度深入挖掘影響段管員績效的多種因素，然后在參考A分局工商所以及其他工商分局段管員績效考核相關(guān)文件的基礎(chǔ)上，初步為段管員設(shè)定了80個三級績效指標，具體見表3。

段管員績效測量指標初步設(shè)計出來后（表3中的三級指標），傳統(tǒng)的做法是從分局領(lǐng)導和職能科室的角度來篩選最終適用于段管員的績效考核指標，很少把作為被考核者的段管員納入考核指標構(gòu)建的過程當中。有別于以往的做法，我們對A分局全體工作人員（包含67位段管員）進行結(jié)構(gòu)化訪談，并采取李克特量表的方式來測量所有三級指標對他們的重要性（“非常重要=5”、“比較重要=4”、“一般=3”、“不太重要=2”、“不重要=1”）。通過訪談收集的數(shù)據(jù)和因子分析法（在下面一節(jié)詳細討論），我們可以全面了解包括基層執(zhí)法人員在內(nèi)的分局所有利益攸關(guān)者對績效指標的觀點，以建立一個更具有可操作性，更能強化街頭官僚問責制的績效測量體系。

表3 段管員績效測量指標的初步設(shè)定

續(xù)表3

續(xù)表3

（五）街頭官僚績效測量指標的因子分析結(jié)果

如前所述，初步設(shè)計出來的績效測量體系共有80個指標，為了有效地識別哪些是最重要的關(guān)鍵考核指標并對其效度進行驗證，我們采用了因子分析法幫助提取相關(guān)性最高的指標。因子分析是一種多元統(tǒng)計分析工具，它通過研究眾多變量之間的內(nèi)部依賴關(guān)系探求觀測數(shù)據(jù)中的基本結(jié)構(gòu)，并用少數(shù)幾個隱性變量來表示基本的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，最終達到濃縮數(shù)據(jù)的目的[17]。簡而言之，因子分析就是研究如何在犧牲最小信息的情況下把眾多的觀測變量濃縮為少數(shù)幾個因子。例如，在表3中涉及“服務工商業(yè)戶”的指標有高達15個，這15個指標（變量）之間可能是高度相關(guān)的，它們所反映的信息可能是高度重合的。通過因子分析我們能找到較少的幾個因子來反映數(shù)據(jù)本質(zhì)特征，如此，可幫助我們找出能反映“服務工商業(yè)戶”領(lǐng)域中最重要的關(guān)鍵指標。由于本文的篇幅所限，下面將以“服務工商業(yè)戶”為例，報告因子分析的結(jié)果。

首先，我們運用KMO樣本測度法（Kaiser-Meyer-Olkin Measures of Sampling Adequacy）和巴特利特球體檢驗法(Barlett Test of Sphericity)對指標相關(guān)性及模型適用性檢驗。檢驗結(jié)果顯示，KMO樣本測定值為0.857，因此，我們初步設(shè)定的“服務工商業(yè)戶”的三級指標可用于因子分析；同時，巴特利特球體檢驗值為867.822，自由度為105，顯著性概率為0.000，顯示指標之間具有顯著的相關(guān)性，適用于因子分析。接著，我們采取主成分（Principal Components）分析法求初始公因子特征值（Eigenvalue）、方差貢獻率(%of Variance)和累計方差貢獻率(Cumulative%)（見表4）。第一主成分F1是四個因子當中最重要的影響因子，它在指導行業(yè)協(xié)會、商會，落實幫扶計劃，提供經(jīng)濟信息，定期訪問工商業(yè)戶，聽取經(jīng)濟業(yè)戶的要求和建議，積極落實分局和工商所指定的各項服務工商業(yè)戶措施，經(jīng)營風險防范提醒上有較大的負載，因此命名為“溝通及提供信息服務因子”；第二主成分F2是四個因子當中次重要的影響因子，它在宣傳工商管理法律法規(guī)、積極引導辦照、宣傳年檢、驗照規(guī)定和要求上有較大的負載，因此命名為“宣傳因子”；第三主成分F3在開展企業(yè)誠信建設(shè)活動，推薦培育守合同重信用單位，積極指導推薦企業(yè)參加為省、市著名商標的申請認定，及時處理合同糾紛調(diào)解上有較大負載，因此命名為“商標和合同服務”因子；第四主成分在對正在籌建但沒有經(jīng)營行為經(jīng)濟業(yè)戶，歸檔有關(guān)資料，進行跟蹤指導，提醒許可證過期或失效，督促經(jīng)濟業(yè)戶進行年檢、驗照上有較大的負載，因此命名為“證照服務”因子。經(jīng)過因子分析后，我們可從“服務工商業(yè)戶”15個三級指標中提取出4個最能反映其變量之間關(guān)系的因子，并用它們作為最終關(guān)鍵指標來測量段管員在這方面的績效。用同樣的方法，我們從所有80個三級指標中提取出25個因子，這25個因子平均能解釋總量變異的70%。

表4 “服務工商業(yè)戶”的因子分析結(jié)果

續(xù)表4

但是，我們不能把因子分析作為唯一的提取指標的方法。除了用因子分析提取的25個關(guān)鍵指標之外，我們還結(jié)合所搜集的政府資料、深度訪談的數(shù)據(jù)，以及對段管員的巡查監(jiān)管行為進行的參與式觀察來提取和篩選關(guān)鍵指標，最終選擇了33個關(guān)鍵指標（見表5）。我們的基本思路是，對于能夠考核段管員結(jié)果的工作事項，盡可能設(shè)定結(jié)果型指標，如亮照率、持照率、戶外廣告登記率等；對于不能夠考核段管員結(jié)果的事項，退而求其次，設(shè)定行為型指標，如規(guī)范填寫各種巡查規(guī)范性文件和表格、責令限期年檢和驗照等；對于既不能測量段管員的工作結(jié)果，也不能考核他們行為的事項，設(shè)定能力型指標，如工商業(yè)務知識和管理系統(tǒng)的操作能力等。

表5 段管員關(guān)鍵績效指標的最終提取結(jié)果

續(xù)表5

四、結(jié) 論

在新公共管理運動的推動下，績效測量被很多西方國家當作一個主要的政策工具以強化政府的問責。在這個效應的影響下，自從20世紀90年代開始，越來越多的中國地方政府熱衷于利用績效考核來落實對政府官員的問責。然而，面對這一個趨勢，我們不禁要問，績效考核真的有助于落實對官僚的問責，進而提高政府的績效嗎？“問責→績效”是否被許多學者及政府官員奉為“圭臬”而變成一個不受挑戰(zhàn)的命題[18]？因而，學者們有必要對問責與績效之間的關(guān)系進行更深入地探索。基于這個觀點，本文采用案例分析法，以廣州市工商局為例，參考卡普蘭和諾頓的BSC模型，結(jié)合公共部門的特點和背景，通過結(jié)構(gòu)化訪談搜集的數(shù)據(jù)設(shè)計一套績效測量體系，來落實對街頭官僚的問責制，以推進廣州市服務型政府的建設(shè)。

第一，可以通過街頭官僚績效測量指標體系的構(gòu)建，將服務型政府從符號行政轉(zhuǎn)化為真正的行政實踐。目前構(gòu)建服務型政府已成為我國行政改革的基本目標，黨的十八大報告再次重申，要“建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。與此同時，關(guān)于服務型政府建設(shè)的研究也成為這幾年學術(shù)界持續(xù)關(guān)注的熱點。然而，鮮有研究從實證的角度來探討如何把服務型政府的治理理念轉(zhuǎn)化為對地方政府街頭官僚的具體問責。服務型政府到底在地方如何落實，通過什么樣的方式來落實，這對于實踐工作者而言可能是一個挑戰(zhàn)，正如廣州市工商局A分局所面臨的如何把服務的元素融入段管員的監(jiān)管工作中的問題一樣。對于研究者而言，僅僅停留在對地方服務型政府建設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)上是不夠的。如何通過具體的制度設(shè)計把服務型政府的理念落實到政府的治理實踐中，如何在績效測量體系的設(shè)計中充分地考慮到街頭官僚在政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)以及問責問題，如何結(jié)合公共部門的背景和特點把私人部門先進的績效管理工具運用到公共部門中去，學者們應該對此有更加深入的思考以及應該在指導實踐上更有所作為。

在這項研究中，我們參考BSC模型構(gòu)建了一個績效測量體系的框架，從戰(zhàn)略管理的角度確定了組織績效的四個維度，然后把這四個維度的績效目標層層分解為段管員的具體考核目標，并在這基礎(chǔ)上設(shè)計出段管員的三級績效考核指標，并采用李克特量表的方式通過結(jié)構(gòu)化訪談收集關(guān)于這些考核指標的重要性信息，最后采取因子分析法把影響段管員績效的最關(guān)鍵指標提取出來。當然，由于公共部門組織運作的范圍非常廣，而且目標、活動、產(chǎn)出等的多樣性以及難以量化，要構(gòu)建一套簡潔易行的、能夠涵蓋所有主要目標的關(guān)鍵績效指標非常困難，這對于廣州市工商局A分局而言也不例外。在段管員的績效考核指標體系的設(shè)計過程中，考慮到執(zhí)法機關(guān)的特點以及段管員執(zhí)法績效在很大程度上受到監(jiān)管環(huán)境的復雜性與不確定性的影響，因此我們把更多的注意力放在程序性和行為性指標上，而非產(chǎn)出和結(jié)果性指標。

第二，在我國政治文化背景和制度框架下，通過績效目標的價值導向以及績效指標體系的構(gòu)建可以將街頭官僚的問責落到實處。如本文所述，轉(zhuǎn)型期中國政府在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的種種問題在很大程度上與街頭官僚有關(guān)，因為街頭官僚在服務型政府建設(shè)中扮演著重要的角色?！拔覈招驼ㄔO(shè)的一大任務就是必須改變政府的責任指向，將原來純粹向上的負責機制轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘞蜇撠煓C制。政府不再只對上級負責，更重要的是對社會負責，對人民負責……在這樣的制度的安排下，政府及公務員的服務水平、服務質(zhì)量與服務態(tài)度，成為服務型政府的近期目標”[19]。因而，如何在制度設(shè)計上來落實街頭官僚的問責制，以推進服務型政府的建設(shè)，是中國政府及學者們面臨的一個重要課題。在西方國家，官僚的問責機制是多元的，既有科層問責（強調(diào)效率，要求服從組織）和法律問責（強調(diào)法治，要求遵從法律），又有專業(yè)問責（強調(diào)專業(yè)知識，要求遵從個人判斷、專業(yè)知識以及專門技術(shù)）和政治問責（強調(diào)回應性，要求對民選官員、顧客群體以及一般公眾等的回應）[20]。西方國家政府的問責機制是建立在深入人心的問責文化、發(fā)達的公民社會以及權(quán)力的分權(quán)制衡機制等基礎(chǔ)之上的，并且它們的行政問責主要依靠議會、法院、社會組織及公民等外部問責，而不是僅在行政部門的內(nèi)部問責。然而，在非民主的政治文化中，“問責可能只是形式上存在，并且缺乏一個精心設(shè)計的多元化問責框架”[21]。中國這些年在官員問責的制度建設(shè)上取得了很大進展，對官員問責的力度也在不斷加大，但由于公民社會不發(fā)達、行政權(quán)的監(jiān)督與制約機制疲軟、問責的制度設(shè)計不夠完善等一系列的原因，使得我國目前對官員的問責主要還是以科層問責為主，現(xiàn)有的官員問責機制絕大多數(shù)是以上級黨政部門為主[22]?？傮w而言，我國“問責的監(jiān)督主體也自上而下遞減弱化，上級黨政部門監(jiān)督力度最大，人大、人民法院等實體監(jiān)督難以發(fā)揮其職能，民主黨派、公眾基本上處于邊緣化狀態(tài)”[23]。

然而，這并非意味著在既有的政治文化背景和制度框架下落實街頭官僚的問責制是完全不可能的事，學者們不應該妄自菲薄。在這個案例中，廣州市工商局A分局在落實段管員監(jiān)管職責，規(guī)范其監(jiān)管行為（強化科層問責）的同時，通過服務性指標的設(shè)計來引導段管員更好地服務工商業(yè)戶和消費者，從而間接地促進段管員的政治問責，是地方政府在不突破現(xiàn)有的政治體制下對如何強化街頭官僚問責的一個值得鼓勵的嘗試。

第三，應該重視街頭官僚在構(gòu)建績效測量指標體系中的話語權(quán)問題。由于街頭官僚所擁有的自由裁量權(quán)以及所處的特定工作場域，僅僅依靠傳統(tǒng)公共行政的命令控制模式或新公共管理的量化評估模式都無法對街頭官僚進行有效問責。因此，我們要試圖理解街頭官僚的世界，要增強街頭官僚在構(gòu)建績效測量指標體系中的話語權(quán)，這也是行政管理實踐中貫徹群眾路線的表現(xiàn)。街頭官僚，作為地方政府中的“基層人民”，是對外管理中政府與人民銜接的“中間型人民群體”，他們的意見是一個績效評價體系具有“觀賞價值”還是具有“實踐價值”的決定性因素。與大多數(shù)地方政府所采取的是自上而下的方式不同，A分局在段管員績效考核指標體系的設(shè)計過程中，讓包括基層執(zhí)法人員在內(nèi)的所有內(nèi)部利益攸關(guān)者參與績效指標的構(gòu)建，這一方面體現(xiàn)了對作為被考核者的段管員的話語權(quán)的尊重，重視街頭官僚的專業(yè)知識、專門技術(shù)、執(zhí)法經(jīng)驗以及個人判斷在指標構(gòu)建中的作用，在某種程度上也是對段管員的一種專業(yè)問責；另一方面，使得所構(gòu)建的績效指標體系更可能得到街頭官僚的認同與支持，減少組織監(jiān)控的成本。

遺憾的是，A分局在構(gòu)建績效測量體系的時候，沒有把組織外部利益攸關(guān)者（如工商戶和消費者）納進來，而服務對象的需求和意見對于服務型政府的構(gòu)建至關(guān)重要。本研究只著眼于街頭官僚績效測量體系的設(shè)計，廣州市工商部門構(gòu)建的這一套績效測量體系到底在多大程度上有助于落實對基層執(zhí)法人員的問責制，它在具體實施的時候遇到的主要問題和挑戰(zhàn)是什么，還有待于未來的進一步實證檢驗。此外，基于中國的情景，通過什么樣的制度設(shè)計，把組織外部利益攸關(guān)者納進街頭官僚績效測量體系的構(gòu)建過程中，也是未來研究的一個方向。

注釋：

① A分局在編人員共179人，訪談期間在崗的有133人。

② 根據(jù)企業(yè)遵守工商行政管理法律法規(guī)及違法情節(jié)輕重等情況，將企業(yè)相應分為守信（A類）、警示（B類）、失信（C類）、嚴重失信（D類）四個信用類別。工商部門對于不同信用類別的企業(yè)分別采取企業(yè)信用分類監(jiān)管。

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［責任編輯：歐世平］

Holding Street-levelBureaucrats Accountableunder Service-oriented Government —Building a PerformanceM easurement System for Street-Level Bureaucrats

YAN Hai-na1,DING Yuan2
(1.Schoolof Politics&Administration,South China NormalUniversity,Guangzhou 510631,China; 2.Departmentof Public Adm inistration,California StateUniversity,Fullerton,Fullerton 92831,US)

Using the case analysismethod and taking a Bureau A of Guangzhou Municipal Administration for Industry and Commerce as a sample,the paper shows how to design a performancemeasurement system for the street-level code enforce?ment officers.It also explores how do local governments in China use different performancemanagement tools like the Bal?anced Scorecard model and Key Performance Indicators,and incorporatemajor stakeholders including code enforcement offi?cers into its designing process for creating performance indicators to hold street-level bureaucrats accountable to the needs of citizens,thus promote the transformation of government governance.

street-level bureaucrats;accountability;service-oriented government;performancemeasurement

F062.6

A

1007-5097（2014）02-0127-10

【DOI】10.3969/j.issn.1007-5097.2014.02.025

2013-08-07

廣東省哲學社會科學“十一五”規(guī)劃2010年度青年項目（GD10YZZ03）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（12YJC630261）

顏海娜（1977-），女，廣東茂名人，副教授，博士，研究方向：政府組織與績效管理；

丁 元（1959-），男，美籍華裔，教授，博士，研究方向：政府績效管理。