胡仙芝

監(jiān)督過硬，激勵過軟？廉政風(fēng)暴會不會減弱官員干事動力

胡仙芝

2013年可謂是公務(wù)員的“禁令年”，從2013年1月中央出臺的《關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》開始，到“六項禁令”；從反“四風(fēng)”，再到“群眾路線教育實踐活動”，持續(xù)一年的政府部門新“整風(fēng)運動”，幾乎涵蓋了從“舌尖”到“車輪”、從座椅到卡券、從自身抽煙到紅白喜事等多個方面。規(guī)定和禁令等多項“緊箍咒”密集出臺，讓那些平時隱性收入高的公務(wù)員的抱怨聲四起，甚至發(fā)出“為官不易”、“官不好當(dāng)了”的聲音。針對坊間熱議的諸多話題，從嚴(yán)治吏和干部激勵似乎正在形成一對非此即彼、你伸我縮的“矛盾體”，有如機構(gòu)精簡之循環(huán)怪圈，一嚴(yán)就散，一松就聚。對此，筆者不敢茍同。如何看待從嚴(yán)治吏與干部激勵之間復(fù)雜而微妙的辯證關(guān)系呢？

“各種似是而非的說法”辯駁

2013年的從嚴(yán)治吏與廉政風(fēng)暴在某種意義上說，也是干部隊伍的一種建設(shè)，是對干部激勵的一種推進。但為什么社會各界反響如此巨大？而各種似是而非的說法如此之多呢？我想有必要梳理一下從嚴(yán)治吏與干部激勵之間的內(nèi)在關(guān)系。

首先，有一種觀點：“中央禁令削減公務(wù)員福利，所以公務(wù)員收入大幅度減少，以致積極性不足，公務(wù)員隊伍穩(wěn)定遭到威脅”。對此，筆者認為，“中央禁令削減公務(wù)員福利”的說法從法理上看，是不準(zhǔn)確的。中央八項規(guī)定以及其他的條例、廉政措施并沒有取消公務(wù)員的合法福利。公務(wù)員法律規(guī)定的各種合法福利還是得到了基本保障的。中央禁令影響的是一些由于社會不正之風(fēng)而存在的灰色收入以及隱性福利。那些不合法的收入不能成為陽光福利，也不利于公務(wù)員隊伍建設(shè)。

其次，有一種觀點：“高薪才能養(yǎng)廉，公務(wù)員沒有高工資，必然會尋求權(quán)力尋租，必然會走向腐敗”。在這個問題上，筆者發(fā)現(xiàn)，一個廉政指數(shù)高的國家和地區(qū)，其公務(wù)員工資水平與該國的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會平均工資是基本保持平衡的，而不是相對高于其他行業(yè)。工資作為一個保障要素，“高薪”能夠讓公務(wù)員衣食無憂，使他們不必為“謀生”而去“貪污受賄”。但工資對公務(wù)員激勵的作用也僅限于保障。在公共權(quán)力作為主要工作依據(jù)和手段的公共領(lǐng)域，是不可能以工資、住房、福利作為激勵手段的。否則，腐敗會侵蝕整個社會。相反，監(jiān)督是一種更重要的激勵手段，規(guī)定適當(dāng)?shù)墓べY水平，確定合理的住房標(biāo)準(zhǔn)、用車標(biāo)準(zhǔn)以及公務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)，實行有效的監(jiān)督和檢查，才能確保廉潔。

第三，還有一種關(guān)于公務(wù)員在禁令下出現(xiàn)“新下海潮”、辭職潮的說法。筆者認為這種說法是沒有充分依據(jù)。應(yīng)該說，目前我國的公務(wù)員絕大多數(shù)都是廉潔奉公、遵紀(jì)守法、敬業(yè)愛崗的，絕大多數(shù)公務(wù)員依靠的收入也都是合法收入。中央禁令實際上沖擊的是少數(shù)受不正之風(fēng)毒害的公務(wù)員，他們的灰色收入會減少一些，但這對整個公務(wù)員隊伍來說不會有太大的影響。相反，中央禁令和廉政風(fēng)暴對于公務(wù)員隊伍來說起到了一種積極的肯定作用，有利于公務(wù)員隊伍的純潔和凈化。

我國公務(wù)員激勵機制不足

對公務(wù)員的有效激勵，離不開調(diào)動公務(wù)員工作積極性的各種激勵措施，更離不開約束公務(wù)員行為的制約性措施，我們將其稱之為公務(wù)員激勵或干部激勵的兩個基本方面。

公務(wù)員激勵機制從內(nèi)容上看，主要有以下基本內(nèi)容：考錄制度、考核制度、晉升制度、培訓(xùn)制度、工資福利制度、獎懲制度等。其中工資福利制度起著保障作用，晉升制度和獎勵制度起著激勵內(nèi)在動機、調(diào)動工作積極性的作用，考核制度為晉升、獎懲提供客觀依據(jù)，具有基礎(chǔ)的作用；培訓(xùn)、掛職、鍛煉等制度體現(xiàn)了權(quán)力義務(wù)相統(tǒng)一，屬于激勵機制的配套要素。從理論上講，這些制度的建立和運行不僅會有效地維持公務(wù)員隊伍的活力和積極性，而且也能夠確保整個政府工作的效率和環(huán)境的相對公平。 然而從實際運轉(zhuǎn)上看，公務(wù)員激勵作用非常有限，“四風(fēng)”問題的客觀存在從一個側(cè)面也體現(xiàn)出這方面的不足。那么，我國公務(wù)員激勵制度究竟存在哪些不足和弊端？其根本原因是什么呢？

我國公務(wù)員激勵機制不足，首先與公務(wù)員的職業(yè)特點相關(guān)，由于這個群體執(zhí)掌著公共權(quán)力，相應(yīng)地就負有公共責(zé)任，為此，監(jiān)督約束大于激勵保障，這個是職業(yè)的特點使然。其次，我國的公務(wù)員高穩(wěn)定性的制度架構(gòu)也導(dǎo)致了激勵的欠缺。晉升渠道單一，出口管理不暢是公務(wù)員隊伍建設(shè)的一大制度約束，也是激勵不足的重要原因。第三，績效考核不科學(xué)，激勵失去合理的基礎(chǔ)?？己藰?biāo)準(zhǔn)不分崗位，不分層級，考核組織體現(xiàn)過多的領(lǐng)導(dǎo)意志，考核方法欠科學(xué)不客觀，導(dǎo)致考核結(jié)果不能反映實際情況，考核發(fā)生嚴(yán)重變異，甚至淪為“逆向淘汰”的反面激勵。第四，獎勵制度不健全，標(biāo)準(zhǔn)過高，附加過多的道德義務(wù)，也使激勵制度的力度減弱。獎勵方式?jīng)]有結(jié)合高層、中層和基層等不同層次的公務(wù)員需求而進行合理設(shè)計，精神激勵往往走向偏頗，使很多先進人員承受過多的倫理道德責(zé)任，使激勵針對性與可操作性不強，起不到實質(zhì)性的激勵作用。第五，負激勵機制不健全，缺乏應(yīng)有權(quán)威。三令五申很多，但有令不行、有禁不止的現(xiàn)象依舊存在。運動式的方法雖然在一定時期一定范圍內(nèi)取得效果，但從根本上還不能改變土壤，扭轉(zhuǎn)習(xí)性。

探索和加強干部激勵的有效機制

當(dāng)然，這些說法、這些疑慮從很大程度上也說明了從嚴(yán)治吏和干部激勵之間的不協(xié)調(diào)關(guān)系，監(jiān)督過硬，激勵過軟，兩者失衡的關(guān)系必然會影響到公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定。因此，在從嚴(yán)治吏的背景下，更需要探索和加強干部激勵及公務(wù)員激勵的有效機制。目前，主要應(yīng)探索和加強以下幾個方面的工作：

一，引入競爭機制，增強干部隊伍活力?？荚囦浻?、公推公選、民主推薦、競爭上崗對于政府相關(guān)崗位工作績效的提升是具有明顯的意義的，原因就在于這種制度能夠沖擊論資排輩、工作拖沓、混日撞鐘式的組織“官僚病”。

二，提升流動機制，加快干部隊伍更新。要建立真正擇優(yōu)選優(yōu)用優(yōu)培優(yōu)的干部錄用、晉升機制，完善干部交流、鍛煉、掛職、培訓(xùn)機制，理順和規(guī)范公務(wù)員退出機制，通過提升干部隊伍素質(zhì)和優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)來提高工作績效，增強干部隊伍的戰(zhàn)斗力。

三，根據(jù)公務(wù)員實際需求和相關(guān)規(guī)定，合理設(shè)計工資福利浮動機制。公務(wù)員工資和福利作為一個保障要素，不在于絕對價值的高與低，而在于相對的公平與合理。公務(wù)員工資要照顧到幾個均衡匹配，一是與崗位職責(zé)相均衡匹配，二是與國家財政收入增長水平相均衡匹配，三是與社會相關(guān)行業(yè)和社會總體平均工資水平相均衡匹配。福利待遇也應(yīng)該著眼于需要、著眼于節(jié)約、著眼于公平、著眼于適用，在陽光監(jiān)督下合理地提供。

四，完善公務(wù)員獎懲制度，優(yōu)化干部監(jiān)督機制。首先是完善和優(yōu)化考核機制，確?？己四軌蚍从硨嶋H工作情況。其次，獎勵要與公務(wù)員的日常行為相聯(lián)系，獎勤罰懶，獎善懲惡，獎能罰庸，并且要有客觀依據(jù)。三是獎懲的方式要適用有效，精神物質(zhì)并重。四是獎罰制度要經(jīng)?；?、制度化、公平化。五是干部監(jiān)督要注重經(jīng)?；⒂行Щ?，確保做到有令即行，有禁則止。

最后，在從嚴(yán)治吏與干部激勵之間還需要有一個轉(zhuǎn)化機制，即干部教育和自我激勵機制。只有通過切實有效的干部教育工作，把從嚴(yán)治吏的禁令和條文變成廣大公務(wù)員的普遍認同和行為規(guī)范，把組織要求變成自我內(nèi)在的要求，干部外部的激勵才能變成自我激勵，運動式的整風(fēng)才能變成公務(wù)員的常態(tài)約束。

從嚴(yán)治吏極大地豐富了干部激勵和監(jiān)督的制度內(nèi)涵

從嚴(yán)治吏是治國理政的關(guān)鍵，更是建設(shè)信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的高素質(zhì)干部隊伍的關(guān)鍵。當(dāng)前從嚴(yán)治吏，為什么需要開展群眾路線教育專項活動，需要掀起廉政風(fēng)暴呢？這與我國面臨的國內(nèi)國外的客觀形勢和歷史使命、與我國整個公務(wù)員隊伍的精神狀態(tài)、與干部管理制度運轉(zhuǎn)情況等諸多因素有關(guān)系。

正如2013年6月18日習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上強調(diào)的：我們必須看到，面對世情、國情、黨情的深刻變化，精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前，黨內(nèi)脫離群眾的現(xiàn)象大量存在，集中表現(xiàn)在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)這“四風(fēng)”上。因此，“要對作風(fēng)之弊、行為之垢來一次大排查、大檢修、大掃除”。

與群眾路線教育的整風(fēng)運動相配套的是，黨和政府的相關(guān)職能部門緊鑼密鼓地加強廉政制度建設(shè)，完善干部廉政監(jiān)督制度和措施。就在2013年1月出臺了《關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》后，還先后出臺了十幾個專門制度和專項通知，如《關(guān)于黨政機關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》、《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》等。這些通知及文件的密集出臺不僅顯示了黨中央從嚴(yán)治吏的堅定決心，更明確地闡釋了從嚴(yán)治吏的實際涵義，極大地豐富了干部激勵和監(jiān)督的制度內(nèi)涵。

（作者為國家行政學(xué)院科研部研究員）

本文為國家社科基金2013年度重點課題《干部競爭性選拔公平與效率平衡研究》【課題號13AZZ011】的階段性成果之一。

責(zé)編/馬靜 美編/李祥峰

延伸閱讀

2013出臺的廉政監(jiān)督方面的專門制度和專項通知

在2013年1月出臺了《關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》后，黨和政府還先后出臺了十幾個廉政監(jiān)督方面的專門制度和專項通知，主要有：

一是紀(jì)檢系統(tǒng)的專門自律。5月27日《中紀(jì)委在紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)開展會員卡專項清退活動》要求紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)在職干部職工要在6月20日前自行清退所收受的各種名目的會員卡，做到“零持有、零報告”。

二是針對政府成本的自我約束。7月23日，《關(guān)于黨政機關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》要求：5年內(nèi)各級黨政機關(guān)一律不得以任何形式和理由新建樓堂館所，超標(biāo)辦公用房一律騰退；11月25日《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》要求堅持從嚴(yán)從簡，勤儉辦一切事業(yè)，降低公務(wù)活動成本。

三是針對中國特殊的節(jié)假經(jīng)濟和文化，有針對性地發(fā)出預(yù)警。8月13日《制止豪華鋪張、提倡節(jié)儉辦晚會通知》要求制止豪華鋪張、提倡節(jié)儉辦晚會；9月3日《關(guān)于落實中央八項規(guī)定精神堅決剎住中秋國慶期間公款送禮等不正之風(fēng)的通知》；12月27日《關(guān)于務(wù)實節(jié)儉做好元旦春節(jié)期間有關(guān)工作的通知》要求領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭厲行勤儉節(jié)約、移風(fēng)易俗、文明過節(jié)。

四是針對平時存在的一些漏洞問題，亡羊補牢，編織保護網(wǎng)。10月30日《關(guān)于進一步規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職（任職）問題的意見》規(guī)定現(xiàn)職和不擔(dān)任現(xiàn)職但未辦理退（離）休手續(xù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不得在企業(yè)兼職（任職）；12月11日 《全會解讀：規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度》對領(lǐng)導(dǎo)干部住房、辦公用房、公車、公務(wù)接待等實行集中統(tǒng)一管理；12月8日《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》明確了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；12月19日《關(guān)于黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見》對黨員、干部去世后一般不成立治喪機構(gòu)，不召開追悼會作出要求；12月23日《關(guān)于在黨的群眾路線教育實踐活動中嚴(yán)肅整治“會所中的歪風(fēng)”的通知》；涉及到公共場合的行為約束，如12月29日《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場所禁煙有關(guān)事項的通知》，等等。