黃瀟

摘 要：房產(chǎn)稅在影響居民收入和財(cái)富的同時(shí)，還通過轉(zhuǎn)移支付來改善中低收入群體的住房和公共服務(wù)，具有調(diào)節(jié)收入分配的功能。房產(chǎn)稅收入用于轉(zhuǎn)移支付、稅制設(shè)計(jì)與住房供應(yīng)體系形成良性耦合、稅基寬泛、稅率合適、計(jì)稅依據(jù)合理以及法律保障等是房產(chǎn)稅有效發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配功能的條件。調(diào)節(jié)收入分配是我國房產(chǎn)稅改革的重要目標(biāo)。雖然從滬、渝房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革實(shí)踐看，房產(chǎn)稅整體上尚不能有效調(diào)節(jié)收入分配，但不能以此否定房產(chǎn)稅所具備的調(diào)節(jié)收入分配的功能。目前，稅基過窄、計(jì)稅依據(jù)不合理、房產(chǎn)估價(jià)等配套措施不成熟是制約我國房產(chǎn)稅有效調(diào)節(jié)收入分配的主要因素，也是房產(chǎn)稅進(jìn)一步改革的方向。要積極推進(jìn)房產(chǎn)稅擴(kuò)圍改革，并盡快實(shí)現(xiàn)以房屋市場(chǎng)價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，不斷增強(qiáng)房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的功能。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅改革；收入分配差距；收入分配調(diào)節(jié)；轉(zhuǎn)移支付；住房供應(yīng)體系；房產(chǎn)稅擴(kuò)圍；住房保障體系；稅制設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F810.424 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：16748131（2014）01003808

一、引言

調(diào)節(jié)收入分配，被認(rèn)為是我國房產(chǎn)稅改革的三大目標(biāo)之一這三大目標(biāo)是：房產(chǎn)稅成為地方政府主體稅收來源、調(diào)控房?jī)r(jià)和調(diào)節(jié)收入分配。 。2013年2月出臺(tái)的《收入分配改革方案》中明確指出：要逐步擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍。2013年5月24日，國家發(fā)展改革委員會(huì)公布了《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，也明確提出了房產(chǎn)稅擴(kuò)圍。從政策層面不難看出，房產(chǎn)稅改革和收入分配改革密切相關(guān)，上海市和重慶市關(guān)于房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革的實(shí)施文件中，均明確表示為合理調(diào)節(jié)居民收入分配而開展房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。通常而言，房產(chǎn)稅在影響居民收入和財(cái)富的同時(shí)，還通過轉(zhuǎn)移支付來改善中低收入群體的住房和公共服務(wù)，因此可以起到調(diào)節(jié)收入分配的作用。然而，房產(chǎn)稅是否有助于縮小我國的收入分配差距國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，2012年我國基尼系數(shù)為0.474，而世界銀行的測(cè)算結(jié)果為0.48，無論其精確數(shù)值如何，我國已由改革開放初期的收入較均等社會(huì)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)收入分配差距較大的社會(huì)。 ，目前還存在一些爭(zhēng)論。明晰該問題，需厘清房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的機(jī)理與條件，包括：房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的理論機(jī)制是什么？其需要具備何種適應(yīng)性條件？滬、渝房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的收入分配效應(yīng)如何？通過對(duì)上述問題的回答，有助于我們正確認(rèn)識(shí)房產(chǎn)稅的功能定位，合理設(shè)定房產(chǎn)稅稅制及其政策目標(biāo)。

本文后續(xù)內(nèi)容安排如下：首先，通過評(píng)述目前有關(guān)房產(chǎn)稅與收入分配調(diào)節(jié)的有關(guān)爭(zhēng)論，闡述和歸納房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的理論機(jī)制；接著，結(jié)合國外房產(chǎn)稅與收入分配的具體實(shí)踐，歸結(jié)出房產(chǎn)稅發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配功能的適應(yīng)性條件；然后，結(jié)合滬、渝房產(chǎn)稅改革的政策及試點(diǎn)改革的成效，考察我國目前是否具備通過房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的條件；最后，著重就“怎樣的改革設(shè)計(jì)可以更好地實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)”進(jìn)行探討，并提出政策建議。

二、房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的理論基礎(chǔ)

凱恩斯認(rèn)為，稅收的公平原則包括受益原則和支付能力原則，使稅收能夠發(fā)揮國民收入的再分配作用，使得社會(huì)收入分配更加公平、均衡。房產(chǎn)稅作為針對(duì)房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅種，其具有特殊性，其能否發(fā)揮稅收的收入分配調(diào)節(jié)作用，需要對(duì)其屬性進(jìn)行界定。房產(chǎn)稅是典型的不動(dòng)產(chǎn)稅，由于房產(chǎn)的不可移動(dòng)性，使得納稅人難以偷逃稅款。對(duì)于擁有多套房產(chǎn)或高價(jià)值房產(chǎn)的富人，房產(chǎn)的不可轉(zhuǎn)移性使得其難以規(guī)避征稅，從而有助于社會(huì)財(cái)富的調(diào)節(jié)。通常，房產(chǎn)稅收入被用于保障性住房的建設(shè)以及有關(guān)公共服務(wù)的提供，從而起到再分配的作用。但是，理論上房產(chǎn)稅到底能夠在多大程度上調(diào)節(jié)收入分配呢？目前還存在一定爭(zhēng)議。接下來將以這些爭(zhēng)議為切入點(diǎn)，并結(jié)合我國的實(shí)際情況加以分析，以明晰房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的理論基礎(chǔ)。

黃 瀟：房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的機(jī)理、條件與改革方向

第一，有觀點(diǎn)認(rèn)為，房產(chǎn)稅征稅對(duì)象與稅源的不統(tǒng)一（房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象為房產(chǎn)，而稅源來自納稅人的收入）致使其難以進(jìn)行收入分配調(diào)節(jié)。其理由在于，可能存在擁有房產(chǎn)卻無力承擔(dān)稅費(fèi)的情形，這不符合稅制設(shè)計(jì)的原則，也給稅制設(shè)計(jì)提出了難題。然而，上述情況大多發(fā)生于繼承了高價(jià)值房產(chǎn)但收入水平較低的群體，這畢竟是社會(huì)中的極少部分。如果存在上述情況，則說明個(gè)體的收入能力并不足以支撐其奢侈性住房消費(fèi)，必然使得房產(chǎn)所有者賣出房產(chǎn)以規(guī)避高額的房產(chǎn)稅，最終選擇適合自己的合理消費(fèi)區(qū)間。通常，房產(chǎn)稅制的設(shè)計(jì)都要求保障居民基本住房需求，征稅的對(duì)象也大多是所有者具備納稅能力的高端房產(chǎn)，因此并不會(huì)全局性地造成居民納稅能力不足。而正是對(duì)占有大量稀缺性資源的主體征收房產(chǎn)稅，并將納稅所得用于轉(zhuǎn)移支付，可以提高社會(huì)的福利水平，又能起到調(diào)節(jié)收入分配的作用。

第二，有學(xué)者認(rèn)為如果把收入分配定位為公共品的話，那么房產(chǎn)稅的收入分配調(diào)節(jié)功能就值得推敲。這涉及對(duì)收入分配的價(jià)值判斷，其到底是全國性的公共品還是地方性的公共品（郭宏寶，2011）。如果收入分配是一項(xiàng)全國性的公共品，那么房產(chǎn)稅作為一個(gè)地方性稅種，難以對(duì)全國性的收入分配產(chǎn)生影響；如果收入分配是一項(xiàng)地方性的公共品，那么不同地方客觀上存在的發(fā)展差異又會(huì)使得這種公共品的價(jià)值尺度不一，進(jìn)而造成房產(chǎn)稅的收入分配功能存在地區(qū)性差異。誠然，我國不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入、房?jī)r(jià)都存在較大差異，如果采用全國統(tǒng)一的房產(chǎn)稅無疑會(huì)造成居民稅負(fù)負(fù)擔(dān)不均。所以房產(chǎn)稅通常被視作地方稅在國外，多數(shù)情況下房產(chǎn)稅也通常被視作地方稅。 ，能夠?qū)Ρ緟^(qū)域內(nèi)的收入分配起到較好的調(diào)節(jié)作用；并且，房產(chǎn)的不可移動(dòng)性，能夠在很大程度上避免稅基的流動(dòng)性問題，房產(chǎn)稅也會(huì)在一定程度上對(duì)全國收入分配起到調(diào)節(jié)作用。當(dāng)然，存在一種情況使房產(chǎn)稅無法調(diào)節(jié)收入分配：全國各區(qū)域內(nèi)部絕對(duì)平等，但各區(qū)域居民的生活狀態(tài)之間存在嚴(yán)重差距，此時(shí)，作為地方稅的房產(chǎn)稅對(duì)于全國收入分配調(diào)節(jié)是無意義的，但這種極端例子在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中是不可能的（石子印，2013）。

第三，涉及房產(chǎn)稅或財(cái)產(chǎn)稅時(shí)，存在“是否適宜采用累進(jìn)稅制調(diào)節(jié)收入分配”的爭(zhēng)論。質(zhì)疑的焦點(diǎn)主要源于米爾里斯的最優(yōu)所得稅理論，他認(rèn)為，對(duì)最高收入群體不能實(shí)行高邊際稅率，反而應(yīng)該實(shí)行零邊際稅率，因此，對(duì)高收入群體征稅致使效率降低（夏商末，2011）。而傳統(tǒng)的埃奇沃思理論則基于“邊際犧牲均等”邏輯，認(rèn)為當(dāng)納稅造成的最后一個(gè)單位效用損失人人相等時(shí)則實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)稅收。此時(shí)，所得稅要實(shí)行多級(jí)次高稅率的累進(jìn)稅率高收入者的邊際稅率甚至可高達(dá)100%。 ，在調(diào)節(jié)收入分配的同時(shí)改善社會(huì)效率。不難發(fā)現(xiàn)，二者對(duì)稅收再分配功能的社會(huì)效率在認(rèn)識(shí)上存在著明顯差異。一方面，高收入者未必就一定是因?yàn)槠渚哂休^高的勞動(dòng)生產(chǎn)率而獲得高收入，壟斷、權(quán)力、尋租等非市場(chǎng)因素都會(huì)影響收入水平，相應(yīng)的累進(jìn)稅調(diào)節(jié)就是有利于效率提升的。另一方面，即使財(cái)富從富人向窮人轉(zhuǎn)移，也未必就對(duì)應(yīng)著社會(huì)生產(chǎn)效率的降低，如果窮人利用獲得的財(cái)富進(jìn)行人力資本投資，則不僅會(huì)提高其自身生產(chǎn)效率，還會(huì)在整體上提升社會(huì)生產(chǎn)效率。因此，如果房產(chǎn)稅能夠使得窮人的收入水平和勞動(dòng)生產(chǎn)率得到改善，那么房產(chǎn)稅就發(fā)揮了稅收的調(diào)節(jié)收入分配功能，也在長期內(nèi)保證了社會(huì)生產(chǎn)效率的提升。所以，累進(jìn)稅制有助于房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配功能的發(fā)揮。

第四，有觀點(diǎn)認(rèn)為房產(chǎn)稅將產(chǎn)生福利損失，不符合收入分配調(diào)節(jié)的最終目標(biāo)。其認(rèn)為，房產(chǎn)不僅是一種貨物，還是一種資本，是生產(chǎn)要素的一部分，對(duì)資本征稅也就是對(duì)生產(chǎn)要素征稅，會(huì)降低資本的收益率，使資本的有效配置產(chǎn)生扭曲。然而，上述結(jié)論成立的條件之一就是房產(chǎn)具備像貨幣一樣的流動(dòng)性，但房產(chǎn)的不可移動(dòng)性又在很大程度上限制了其價(jià)值轉(zhuǎn)移。因此，利用房產(chǎn)稅進(jìn)行收入分配調(diào)節(jié)，主要是把福利從高收入群體轉(zhuǎn)移到低收入群體，盡管可能存在一定的福利損失，其比例也是比較小的。

第五，有觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)富存儲(chǔ)形式的多樣化使得高收入群體可以進(jìn)行財(cái)富轉(zhuǎn)移，于是房產(chǎn)稅的收入分配效應(yīng)將大打折扣。如果以此來否定稅收的收入分配調(diào)節(jié)作用，顯然是值得商榷的。一項(xiàng)關(guān)于我國灰色收入的研究顯示，按城鎮(zhèn)居民家庭10%分組，2008年城鎮(zhèn)最高收入家庭與最低收入家庭的實(shí)際收入分別是13.9萬元和5350元，差距是26倍，而不是按統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算的只有9倍（王小魯，2010）。雖然這些灰色收入都無法納入稅收征管的范疇，但這并不意味著稅收不具備收入分配的調(diào)節(jié)功能。恰恰相反，正是由于監(jiān)管不嚴(yán)、權(quán)力尋租使得部分收入或財(cái)富難以納入稅收征管，無法發(fā)揮稅收的分配功能，造成稅收無法調(diào)節(jié)收入分配的表面現(xiàn)象。房產(chǎn)歷來是財(cái)富存儲(chǔ)的主要形式，在有效的監(jiān)管體系下，財(cái)富的變動(dòng)都可以通過房產(chǎn)稅收入反映出來。

因此，盡管對(duì)房產(chǎn)稅的收入分配功能存在著一些爭(zhēng)論，但總的來說，不能從根本上否認(rèn)房產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)居民收入分配中的作用。作為地方稅種的房產(chǎn)稅，通過科學(xué)合理的累進(jìn)稅制設(shè)計(jì)以及有效的監(jiān)管體系構(gòu)建，既能實(shí)現(xiàn)征稅目標(biāo)的明確定位，又可以發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的功能。在我國保障房、商品房“雙軌統(tǒng)籌”框架下，房產(chǎn)稅不僅將作用于市場(chǎng)軌道而使中國房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提高健康度和可持續(xù)性，還會(huì)在收入分配和財(cái)產(chǎn)分配方面施加規(guī)范的再分配的優(yōu)化調(diào)節(jié)（賈康，2012）。

三、國外房產(chǎn)稅制度分析與借鑒

1.國外房產(chǎn)稅比較分析

（1）美國的房產(chǎn)稅。美國的房產(chǎn)稅屬于地方稅，是各州重要的稅收來源。其對(duì)房產(chǎn)直接征收稅，稅基是房產(chǎn)的市場(chǎng)評(píng)估值的一定比例，該比例由各州自行設(shè)定，一般在20%～100%之間，例如加州州政府規(guī)定的稅基是房產(chǎn)價(jià)值的40%。房產(chǎn)稅稅率同樣是由各州自行決定，一般為稅基的1%～3%（劉斌，2011）。為發(fā)揮房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的功能，美國對(duì)低收入群體實(shí)行了相對(duì)優(yōu)惠的稅收政策。一是通過低估財(cái)產(chǎn)價(jià)值的方式來減低稅基，從而達(dá)到對(duì)自住房屋減免稅的目的。二是對(duì)低收入者購房實(shí)行個(gè)人所得稅抵扣政策，低收入業(yè)主可在10年內(nèi)以8.6%的比例每年直接抵扣一部分個(gè)人所得稅。三是對(duì)為低收入群體建造并出租廉租房（租金低于當(dāng)?shù)刂械仁杖胨降?0%）的私人公司，在10 年內(nèi)每年可抵扣聯(lián)邦所得稅（崔曉妍，2012）。美國房產(chǎn)稅所征稅款一般主要定向用于地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及提供醫(yī)療、教育、文化等服務(wù)，通過公共服務(wù)水平的提升，減輕中低收入群體的負(fù)擔(dān)，在一定程度上起到了縮小收入分配差距的作用。

（2）日本的房產(chǎn)稅。日本的房產(chǎn)稅屬于地方稅，主要以固定資產(chǎn)稅的名義征收，標(biāo)準(zhǔn)稅率為1.4%。固定資產(chǎn)稅實(shí)質(zhì)上是一個(gè)綜合性的稅種，它取代了原來分開征收的地租稅、房屋稅、船舶稅、鐵道稅等財(cái)產(chǎn)稅稅種，由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收管理，主要是針對(duì)土地和房屋征稅（傅樵，2010）。日本房產(chǎn)稅也是以房屋的市場(chǎng)價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，每三年進(jìn)行一次市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估。為避免房產(chǎn)稅對(duì)低收入群體造成負(fù)擔(dān)，日本對(duì)單價(jià)低于30萬日元的房屋，采取免征房產(chǎn)稅的優(yōu)惠措施；并且，房產(chǎn)稅所得收入被直接用于低收入群體的租房補(bǔ)助。

（3）德國的房產(chǎn)稅。德國房產(chǎn)稅也屬于地方稅。德國設(shè)立有專門的《房產(chǎn)稅法》，按“統(tǒng)一的征稅值”乘以3.5%后，再乘以當(dāng)?shù)卮_定的稅率，即為房產(chǎn)稅納稅額。這個(gè)“統(tǒng)一的征稅值”由德國政府根據(jù)房屋面積進(jìn)行核定，但在實(shí)際操作中，該數(shù)值的核算并非嚴(yán)格按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行。這與德國政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的定位有關(guān)。德國將住房作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共品進(jìn)行提供，大量的保障性住房使得居民一般不會(huì)主動(dòng)購買房產(chǎn)，大約有58%的居民會(huì)選擇租賃住房。因此，德國居民一旦持有本國的非保障性住房，無論其價(jià)值大小都必須繳納房產(chǎn)稅。而德國也通常會(huì)把征收所得房產(chǎn)稅用于公共保障性住房的建設(shè)，從而起到了調(diào)節(jié)收入分配的作用。

（4）新加坡的房產(chǎn)稅。由于新加坡屬于城市型國家，因此其房產(chǎn)稅不涉及中央稅與地方稅的劃分。新加坡政府長期堅(jiān)持以政府分配為主、市場(chǎng)出售為輔的原則，只有大約16%的居民住在自有房屋中，其構(gòu)成了房產(chǎn)稅的納稅主體。新加坡的房產(chǎn)稅是以房屋的年值作為計(jì)稅依據(jù)，所以需要每年進(jìn)行房產(chǎn)價(jià)值的核準(zhǔn)。就稅率而言，自住房產(chǎn)的稅率一般是4%，其他類型的房產(chǎn)稅率（如出租房屋）是10%。新加坡也制定了房產(chǎn)稅的優(yōu)惠措施：一是對(duì)年值低于6000新幣的房屋免收房產(chǎn)稅，對(duì)年值超過24 000新幣的房子按6%稅率征收；二是如果利用房產(chǎn)進(jìn)行出租或投資，則按10%的稅率征收。對(duì)于房產(chǎn)稅所得收入，政府通常將其用于公共租賃住房的建設(shè)和管理，使房產(chǎn)稅盡可能地發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的功能。

（5）法國的房產(chǎn)稅。法國的房產(chǎn)稅是地方稅，包含業(yè)主繳納的“建成區(qū)土地稅”和居住者繳納的“居住稅”兩個(gè)部分。建成區(qū)土地稅依據(jù)房產(chǎn)所屬區(qū)域進(jìn)行計(jì)算和繳納，各行政區(qū)每年都會(huì)對(duì)房產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估以確定稅基；居住稅由房屋的實(shí)際居住者繳納，如果房屋空置則無需繳納，其計(jì)稅方式也是由房產(chǎn)所屬區(qū)域進(jìn)行審定。法國在設(shè)計(jì)房產(chǎn)稅制度時(shí)，比較重視其調(diào)節(jié)收入分配功能的發(fā)揮：一是對(duì)提供公共服務(wù)的房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅，二是對(duì)老人、殘疾人以及低收入群體免征房產(chǎn)稅，三是將房產(chǎn)稅收入的絕大部分用于社區(qū)醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的提供。

2.國外房產(chǎn)稅政策的借鑒與啟示

以上對(duì)代表性國家的房產(chǎn)稅政策進(jìn)行了分析，著重考察了房產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)收入分配中的作用?？偨Y(jié)國外的實(shí)踐，有助于明晰房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的適應(yīng)性條件和實(shí)施路徑，可為我國房產(chǎn)稅改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。總的來看，其啟示意義在于以下幾點(diǎn)：

（1）各國都賦予房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的職能。許多國家在制定房產(chǎn)稅政策時(shí)都考慮到了對(duì)中低收入群體的稅收減免，并利用房產(chǎn)稅征稅收入來補(bǔ)貼中低收入群體的購房或租房支出，起到了轉(zhuǎn)移支付的作用。不僅如此，房產(chǎn)稅收入還是各國地方政府提供公共服務(wù)的重要資金來源，以此提升當(dāng)?shù)卦诮逃?、醫(yī)療、就業(yè)等方面的公共服務(wù)水平，這有助于減輕居民負(fù)擔(dān)、提高居民收入能力和減少貧困。盡管房產(chǎn)稅不是這些國家調(diào)節(jié)收入分配政策的全部，但都發(fā)揮了重要的收入分配調(diào)節(jié)功能。

（2）房產(chǎn)稅須與住房供應(yīng)體系形成良性的耦合。美國、法國、日本主要依靠市場(chǎng)來調(diào)節(jié)住房的供需狀況和房屋價(jià)格，因此，對(duì)于中低端房產(chǎn)通常采取減免稅政策，以保證居民的基本住房需求。德國和新加坡則將住房視作準(zhǔn)公共品予以提供，大多數(shù)居民居住在政府提供的保障性住房里，不需要繳納房產(chǎn)稅；而對(duì)取決于市場(chǎng)供求的高端住房或奢侈住房，則要征收相應(yīng)等級(jí)的房產(chǎn)稅。我國近年來注重保障房的建設(shè)，旨在形成“政府+市場(chǎng)”的住房供應(yīng)體制，所以適宜的房產(chǎn)稅制設(shè)計(jì)，既有助于保障中低收入群體的住房需求，又有助于避免由于房?jī)r(jià)過高所引致的財(cái)富由窮人向富人集聚的負(fù)面效應(yīng)。

（3）房產(chǎn)稅稅率應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況確定。通常，同一國家內(nèi)部房產(chǎn)稅稅率存在一定差異，這主要取決于各地的財(cái)政收入水平、房產(chǎn)價(jià)格以及收入分配差距。實(shí)行差異化的房產(chǎn)稅稅率，能夠更貼近當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，有助于避免政策“一刀切”所帶來的負(fù)外部性。

（4）通過立法穩(wěn)定房產(chǎn)稅各項(xiàng)政策。房產(chǎn)稅的征收涉及多方利益的再分配，這需要相關(guān)的法律法規(guī)予以保證。例如，美國通過永久性法令規(guī)定了對(duì)低收入群體減免房產(chǎn)稅，德國還設(shè)立了專門的《房產(chǎn)稅法》來規(guī)范和約束房產(chǎn)稅的征管，新加坡在其《遺產(chǎn)稅法》《財(cái)產(chǎn)稅法》《印花稅法》中也詳細(xì)規(guī)定了有關(guān)房產(chǎn)稅征收的細(xì)則。所以，我國目前實(shí)施的《房產(chǎn)稅暫行條例》需要與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行修訂，并上升為法律。

（5）稅基寬泛有利于房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配功能的發(fā)揮。在一些國家，房產(chǎn)稅并不只是針對(duì)住宅征收的。例如，新加坡房產(chǎn)稅對(duì)土地、房屋、公寓、建筑物等不動(dòng)產(chǎn)都要征稅，征稅范圍很寬泛。由于不同類型的房產(chǎn)都可以作為財(cái)富的存儲(chǔ)形式，因此對(duì)大多數(shù)的不動(dòng)產(chǎn)征稅，能夠在更寬泛的層面上進(jìn)行收入分配調(diào)節(jié)。

綜上所述，房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配功能的發(fā)揮是有條件的，其作用的大小既取決于政府的制度設(shè)計(jì)，也受現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的影響?？傮w而言，房產(chǎn)稅有效發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配功能的適應(yīng)性條件在于：一是房產(chǎn)稅收入應(yīng)用于轉(zhuǎn)移支付，包括對(duì)中低收入群體的住房支出、公共服務(wù)提供等；二是房產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)應(yīng)符合一國住房供應(yīng)體系的需要，把居民住房保障與收入分配調(diào)節(jié)結(jié)合起來；三是稅制設(shè)計(jì)方面，稅基、計(jì)稅依據(jù)、稅率的設(shè)定要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，不僅是個(gè)人住宅，商業(yè)房產(chǎn)等也都應(yīng)納入房產(chǎn)稅的征收范圍；四是相關(guān)法律的實(shí)施是促進(jìn)房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配功能有效發(fā)揮的制度保證。那么，就我國現(xiàn)階段而言，如何認(rèn)識(shí)房產(chǎn)稅的收入分配調(diào)節(jié)功能呢？接下來，將結(jié)合滬、渝房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)情況進(jìn)行分析。

四、滬渝房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的功能與實(shí)效評(píng)析

2011年1月上海和重慶分別啟動(dòng)房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革，這為明晰我國房產(chǎn)稅的收入分配調(diào)節(jié)功能提供了寶貴的實(shí)踐樣本?！渡虾Ｊ虚_展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》表示“為進(jìn)一步完善房產(chǎn)稅制度，合理調(diào)節(jié)居民收入分配，正確引導(dǎo)住房消費(fèi)，有效配置房地產(chǎn)資源，根據(jù)國務(wù)院第136次常務(wù)會(huì)議有關(guān)精神，市政府決定開展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)。”《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)行對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》也指出“為調(diào)節(jié)收入分配，引導(dǎo)個(gè)人合理住房消費(fèi)，根據(jù)國務(wù)院第136次常務(wù)會(huì)議有關(guān)精神，重慶市人民政府決定在部分區(qū)域進(jìn)行對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)?！憋@然，我國官方希望房產(chǎn)稅能夠發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的功能。表1列出了上海和重慶的房產(chǎn)稅實(shí)施細(xì)則，通過比較分析，不難發(fā)現(xiàn)兩地房產(chǎn)稅設(shè)計(jì)的初衷都包含了調(diào)節(jié)收入分配的成分，但從實(shí)際效果來看相對(duì)有限，主要在于以下幾個(gè)方面：

第一，征稅范圍過窄，使得房產(chǎn)稅的收入分配調(diào)節(jié)功能受限。重慶和上海的房產(chǎn)稅征收范圍都只針對(duì)個(gè)人住宅，不涉及工商業(yè)地產(chǎn)等營業(yè)性房產(chǎn)，這樣的房產(chǎn)稅所能實(shí)現(xiàn)的只是居民間的再分配職能，而對(duì)國民收入的初次分配則影響不大。在居民初次分配占比降低的背景下有研究表明，1992—2005年，在初次分配階段，我國居民部門下降了10.71個(gè)百分點(diǎn)，而企業(yè)和政府部門則分別上升了7.49個(gè)和3.21個(gè)百分點(diǎn)；在初次分配中，居民部門勞動(dòng)者報(bào)酬和財(cái)產(chǎn)收入占比的下降，分別使其在國民收入中的占比下降了5.99個(gè)和3.21個(gè)百分點(diǎn)（白重恩 等，2009）。 ，現(xiàn)行房產(chǎn)稅僅針對(duì)個(gè)人住宅進(jìn)行再分配調(diào)節(jié)，其作用顯然是有限的。并且，上海的房產(chǎn)稅主要針對(duì)新購的住宅（含二手房），未涉及存量房，使納稅人的稅收負(fù)擔(dān)無法全面反映其支付能力；而重慶的房產(chǎn)稅主要針對(duì)別墅和高檔住宅，也縮小了房產(chǎn)稅的征稅范圍，與實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配的政策目標(biāo)尚存在距離。這也意味著，要在更大力度上發(fā)揮房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的作用，需要進(jìn)行房產(chǎn)稅擴(kuò)圍，這也是近期社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。我國現(xiàn)階段，房產(chǎn)已成為財(cái)富的重要形態(tài)，收入分配差距在一定程度上外化為房產(chǎn)占有的差異。房產(chǎn)稅的適時(shí)擴(kuò)圍，有助于擴(kuò)大收入分配調(diào)節(jié)的覆蓋面。

第二，房產(chǎn)稅發(fā)揮了轉(zhuǎn)移支付職能，但規(guī)模不大。上海和重慶都將房產(chǎn)稅稅收收入投入到保障性住房建設(shè)中，以減輕中低收入群體的住房負(fù)擔(dān)，形成了高收入群體向中低收入群體的轉(zhuǎn)移支付。然而，由于稅基較窄，房產(chǎn)稅的轉(zhuǎn)移支付量也相對(duì)較低。2011和2012年上海市房產(chǎn)稅收入分別為22.1億元和24.6億元，涉及征稅住房五萬余套；2011年重慶市房產(chǎn)稅收入為1億元、涉及征稅住房一萬余套上海的數(shù)據(jù)來源于《關(guān)于上海市2012年預(yù)算執(zhí)行情況和2013年預(yù)算草案的報(bào)告》，重慶的數(shù)據(jù)來源于《重慶市2011年預(yù)算執(zhí)行情況和2012年預(yù)算草案報(bào)告》。 。所以，從總量上看滬、渝房產(chǎn)稅的稅收收入還是比較少的。在我國新型城鎮(zhèn)化的大背景下，對(duì)住房（特別是保障性住房）有著龐大的剛性需求，當(dāng)前的房產(chǎn)稅收入相對(duì)于保障性住房的巨大資金需求而言，所占比重還比較低。

第三，外部條件制約了房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配功能的實(shí)現(xiàn)。雖然滬、渝房產(chǎn)稅都提出以房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，但目前實(shí)際操作中兩者都采用房產(chǎn)的交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)。如此，房產(chǎn)稅未對(duì)存量社會(huì)財(cái)富進(jìn)行征收，并非真正意義上的財(cái)產(chǎn)稅，反而使房產(chǎn)稅在很大程度上具有商品稅的特征。與財(cái)產(chǎn)稅相比，商品稅屬于間接稅，納稅人與負(fù)稅人的分離使得稅負(fù)更易于轉(zhuǎn)嫁，不能很好地起到調(diào)節(jié)收入分配的作用。特別是在房產(chǎn)的剛性需求較大的情況下，這種稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁會(huì)更加明顯。那么，為何難以將房屋市場(chǎng)價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)呢？這依賴于外部條件的成熟與否。眾所周知，相對(duì)于商品稅而言，財(cái)產(chǎn)稅的征管成本更高，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅在評(píng)價(jià)資產(chǎn)價(jià)值和獲取隱蔽信息方面需要付出較高的成本。目前，我國的房產(chǎn)登記和管理制度尚不健全，房產(chǎn)管理部門、土地管理部門、戶籍管理部門、統(tǒng)計(jì)部門與稅務(wù)機(jī)關(guān)尚未建立起有效的信息共享機(jī)制（谷成，2011），因此在短時(shí)間內(nèi)按照房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值計(jì)稅具有較大的操作難度。所以，外部環(huán)境的不成熟，也在一定程度上制約著房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配功能的發(fā)揮。

第四，相對(duì)于上海的房產(chǎn)稅，重慶的房產(chǎn)稅更著眼于收入分配的調(diào)節(jié)。從征稅對(duì)象上來看，重慶房產(chǎn)稅側(cè)重于針對(duì)高端住房征稅，對(duì)普通住宅的交易影響不大，主要目的在于對(duì)擁有高端住房的高收入階層進(jìn)行分配調(diào)節(jié)；上海房產(chǎn)稅則包括了普通住宅，旨在降低增量房的投資性需求而不涉及存量房，以抑制住宅價(jià)格過快上漲。顯然，重慶的房產(chǎn)稅在公平意義上相對(duì)可取。

表1 上海和重慶房產(chǎn)稅政策比較

上海重慶

納稅人應(yīng)稅住房產(chǎn)權(quán)所有人應(yīng)稅住房產(chǎn)權(quán)所有人

征稅對(duì)象本市居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房（包括新購的二手存量住房和新建商品住房）和非本市居民家庭在本市新購的住房。（1）個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅；（2）個(gè)人新購的高檔住房。高檔住房是指建筑面積交易單價(jià)達(dá)到上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價(jià)2倍（含2倍）以上的住房。（3）在重慶市同時(shí)無戶籍、無企業(yè)、無工作的個(gè)人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房。

計(jì)稅依據(jù)應(yīng)稅住房的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格確定的評(píng)估值。試點(diǎn)初期，暫以應(yīng)稅住房的市場(chǎng)交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，房產(chǎn)稅暫按應(yīng)稅住房市場(chǎng)交易價(jià)格的70%計(jì)算繳納。應(yīng)稅住房的計(jì)稅價(jià)值為房產(chǎn)交易價(jià)。條件成熟時(shí)，以房產(chǎn)評(píng)估值作為計(jì)稅依據(jù)。

減免標(biāo)準(zhǔn)上海市戶籍的家庭，可以享受到人均60平方米的免稅面積。獨(dú)棟商品住宅，免稅面積為180平方米；新購的獨(dú)棟商品住宅、高檔住房，免稅面積為100平方米。

稅率適用稅率暫定為0.6%；應(yīng)稅住房每平方米市場(chǎng)交易價(jià)格低于本市上年度新建商品住房平均銷售價(jià)格2倍（含2倍）的，稅率暫減為0.4%。（1）獨(dú)棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價(jià)在上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價(jià)3倍以下的住房，稅率為0.5%；3倍（含3倍）至4倍的，稅率為1%；4倍（含4倍）以上的稅率為1.2%。 （2）在重慶市同時(shí)無戶籍、無企業(yè)、無工作的個(gè)人新購第二套（含第二套）以上的普通住房，稅率為0.5%。

資料來源：摘自《上海市開展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》（滬府發(fā)〔2011〕3號(hào)）和《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)行對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》（重慶市人民政府令第247號(hào)）。

上述分析表明，在我國要有效發(fā)揮房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的功能是有條件的。首先，房產(chǎn)稅是否能發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的功能取決于房產(chǎn)稅的功能定位。既然房產(chǎn)稅是一種地方稅，就需要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要來確定政策取向，存在是更傾向于房?jī)r(jià)調(diào)控還是更傾向于收入分配調(diào)節(jié)的選擇。其次，房產(chǎn)稅要在更大程度上發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的功能，需要進(jìn)行“房產(chǎn)稅擴(kuò)圍”，主要是擴(kuò)大稅基。在一個(gè)相對(duì)較小的環(huán)境容量中，指望房產(chǎn)稅能實(shí)現(xiàn)相對(duì)較大的收入分配調(diào)節(jié)功能，也是不現(xiàn)實(shí)的?，F(xiàn)階段，房產(chǎn)已成為財(cái)富存儲(chǔ)的主要形式，無論是住宅還是商業(yè)房產(chǎn)，亦無論是增量房還是存量房，都可以作為稅基擴(kuò)圍的對(duì)象。最后，房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)的設(shè)定應(yīng)是房產(chǎn)的現(xiàn)值，才能防止稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁。但在目前，我國在房產(chǎn)估計(jì)、管理等方面還不具備成熟的市場(chǎng)條件，致使按市場(chǎng)價(jià)值計(jì)稅難以實(shí)施。所以在整體上，當(dāng)前我國的房產(chǎn)稅并不具備能有效調(diào)節(jié)收入分配的條件，但也不能以此否定房產(chǎn)稅所具備的調(diào)節(jié)收入分配的功能。

四、結(jié)論與啟示

中國收入分配差距的擴(kuò)大引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，其中房產(chǎn)資源占有不均和房產(chǎn)價(jià)格的高企，被認(rèn)為是一個(gè)重要表現(xiàn)。基于此，理論界和實(shí)務(wù)界把收入分配調(diào)節(jié)與房產(chǎn)稅改革聯(lián)系起來，擬通過房產(chǎn)稅再分配功能的發(fā)揮來縮減收入分配差距。然而，目前存在著關(guān)于房產(chǎn)稅是否有助于調(diào)節(jié)收入分配的爭(zhēng)論。爭(zhēng)論主要基于對(duì)當(dāng)前滬、渝房產(chǎn)稅實(shí)施方案和實(shí)踐效果的觀察，其中，房產(chǎn)稅征稅對(duì)象與稅源的不統(tǒng)一、累進(jìn)稅制的適應(yīng)性問題、財(cái)富存儲(chǔ)形式問題、社會(huì)福利問題等共同構(gòu)成了爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。然而，要看到上述爭(zhēng)論的存在和房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)實(shí)際效果的不盡如人意，不是因?yàn)榉慨a(chǎn)稅本身不具備調(diào)節(jié)收入分配的功能，也不是因?yàn)榉慨a(chǎn)稅改革試點(diǎn)不注重調(diào)節(jié)收入分配，而是因?yàn)楫?dāng)前我國的房產(chǎn)稅改革還處于起步階段，要在更大程度上發(fā)揮房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的功能，還需要進(jìn)一步深化房產(chǎn)稅改革。同時(shí)，我國房產(chǎn)市場(chǎng)和管理的不完善等外部條件也制約了房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配功能的實(shí)現(xiàn)。結(jié)合國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，房產(chǎn)稅的確能在一定程度上調(diào)節(jié)收入分配，但需要建立在一些基礎(chǔ)條件之上，例如：稅基寬泛，房產(chǎn)稅與住房供應(yīng)體系良好耦合，符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的稅基、稅率設(shè)定，相關(guān)法律的保障，等等。這些都是我國房產(chǎn)稅改革進(jìn)一步深化的方向。

所以，不能苛求我國的房產(chǎn)稅能一步到位地解決收入分配差距難題。房產(chǎn)稅只是調(diào)節(jié)收入分配政策工具中的一種，其再分配功能的發(fā)揮是有條件的，相關(guān)作用機(jī)理的形成需要一定的時(shí)間，也需要相應(yīng)的配套措施和經(jīng)濟(jì)條件，一個(gè)適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的房產(chǎn)稅政策是在不斷摸索和試錯(cuò)中逐步形成的。當(dāng)前滬、渝房產(chǎn)稅實(shí)施方案對(duì)收入分配有一定的調(diào)節(jié)作用，雖然影響程度有限，但絕不能借此否定房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的功能，需要以動(dòng)態(tài)視角來看待房產(chǎn)稅與收入分配調(diào)節(jié)。房產(chǎn)稅如何與住房保障體系更好地結(jié)合？房產(chǎn)稅擴(kuò)圍的必要條件和適宜性路徑是什么？在上述體系下，如何設(shè)計(jì)房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的政策？隨著我國房產(chǎn)稅改革的不斷深入，這些都是需要進(jìn)一步研究的方向。

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（編輯：夏 冬，段文娟）