●張麗

加強水利事業(yè)單位項目支出預(yù)算管理的探討

●張麗

隨著公共財政和水利改革與發(fā)展的進(jìn)一步深化，在不斷的實踐與探索中，水利事業(yè)單位原有的預(yù)算管理體系和管理方式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，一種適應(yīng)公共財政預(yù)算管理改革的新的預(yù)算管理方式已形成并逐步得到規(guī)范。從2002年中央財政將基本支出預(yù)算與項目支出預(yù)算分開編制后，項目支出預(yù)算對于加強、加快水利事業(yè)的發(fā)展起到了重要的推動作用。但是，在實際工作中，也發(fā)現(xiàn)水利事業(yè)單位在項目支出預(yù)算的編制、執(zhí)行、驗收及成果管理方面尚存在一定的問題和不足，規(guī)范和加強項目支出預(yù)算管理顯得十分重要、突出。

一、充分認(rèn)識加強項目支出預(yù)算管理的必要性

項目支出預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分，項目支出預(yù)算對水利事業(yè)單位更好地履行職能、實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，起到了有力的保障和促進(jìn)作用。

（一）規(guī)范和加強項目支出預(yù)算管理，是財政預(yù)算管理改革的必然要求

政府職能決定了公共財政的范圍，公共預(yù)算是公共財政的重要內(nèi)容。項目支出預(yù)算是按公共財政確定的支出范圍，利用公共財政資金安排的年度項目支出計劃。項目資金的使用效果，必須有效地體現(xiàn)其公共性，為公眾服務(wù)，符合公眾利益。

（二）規(guī)范和加強項目支出預(yù)算管理，是項目支出預(yù)算管理制度的要求

近年來，上級部門對項目支出預(yù)算管理的有關(guān)辦法不斷進(jìn)行了修訂與完善，強化項目支出預(yù)算的編制與執(zhí)行始終是項目支出預(yù)算管理的重要內(nèi)容。

（三）規(guī)范和加強項目支出預(yù)算管理，也是當(dāng)前水利財務(wù)管理的重要內(nèi)容

水利預(yù)算項目是推進(jìn)水利改革發(fā)展的重要支撐與保障，水利項目預(yù)算管理對水利改革發(fā)展進(jìn)程和全局有重要影響。

（四）規(guī)范和加強項目支出預(yù)算管理，是項目單位加強財務(wù)管理的內(nèi)在需要

從筆者所在單位項目支出預(yù)算的批復(fù)情況看，項目支出預(yù)算占單位財政撥款預(yù)算總額的比重不斷提高。由于項目支出預(yù)算量大、涉及的面廣、使用環(huán)節(jié)多、管理難度大，項目單位自身也必將項目支出預(yù)算管理作為單位財務(wù)管理工作的重點，以進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理的程序，加強預(yù)算執(zhí)行的過程管理，管好用好項目資金，促進(jìn)資金使用效益的不斷提高。

二、當(dāng)前項目支出預(yù)算管理中存在的主要問題與不足

近年來，在上級部門大力支持和各級事業(yè)單位共同努力下，水利事業(yè)單位項目支出預(yù)算管理水平得到了進(jìn)一步提高。但是，在實際工作中，也發(fā)現(xiàn)仍然存在一定的問題與不足。主要表現(xiàn)為：

（一）預(yù)算編制基礎(chǔ)性工作仍然薄弱

一些單位不注重收集、整理項目基礎(chǔ)資料，對項目工作內(nèi)容和支出測算的定量分析不充分，缺乏嚴(yán)格的技術(shù)性審查和可行性論證，項目儲備庫更新與完善不及時，存在重項目申報數(shù)量、輕預(yù)算編制質(zhì)量等現(xiàn)象，預(yù)算管理基礎(chǔ)性工作仍然薄弱。

（二）對項目清理工作的重視還不夠

項目清理是項目支出預(yù)算編報的重要基礎(chǔ)性工作。一部分單位對如何進(jìn)行項目清理等認(rèn)識不清、重視不夠，從而在項目清理中關(guān)于項目類別、屬性認(rèn)定理由陳述不清，提交的依據(jù)不充分，甚至報送的項目清理材料也不符合要求。往往一個很重要的項目，在進(jìn)行項目清理時，由于上述原因而被清理出前三類支出項目，對單位下一年度項目支出預(yù)算的申請有較大影響。

（三）預(yù)算項目可行性論證不充分

部分單位申請的項目個數(shù)多、分散或面面俱到，階段性目標(biāo)設(shè)置不合理，項目支出的重點不突出；個別單位申報的項目超出本單位職責(zé)范圍、專項業(yè)務(wù)內(nèi)容與日常管理工作混淆不清，不屬于應(yīng)完成的特定工作任務(wù)的范疇；項目基礎(chǔ)工作不扎實，經(jīng)費支出預(yù)算與項目工作內(nèi)容不匹配等。

（四）項目經(jīng)費測算細(xì)化不夠

有的項目在預(yù)算申報文本和經(jīng)費測算中，業(yè)務(wù)工作內(nèi)容表述不清晰，支出預(yù)算測算沒有按業(yè)務(wù)工作內(nèi)容進(jìn)一步分解、細(xì)化，定性描述多，量化指標(biāo)不夠。

（五）存在未嚴(yán)格按批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象

近年審計調(diào)查與預(yù)算執(zhí)行檢查結(jié)果表明，由于部分單位項目支出預(yù)算測算與項目實施內(nèi)容不匹配，財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門間協(xié)調(diào)溝通不充分，實施的內(nèi)容與批復(fù)的預(yù)算出入較大，支出內(nèi)容的調(diào)整未嚴(yán)格履行審批程序，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行在一定程度上存在脫節(jié)的現(xiàn)象。

（六）項目執(zhí)行情況總結(jié)、驗收工作尚需加強

從對筆者所在單位近年項目支出預(yù)算進(jìn)行的總結(jié)預(yù)驗收的情況看，部分單位報送相關(guān)總結(jié)材料與項目實施方案確定的內(nèi)容有出入，部分項目組織實施不力影響項目資金支付的進(jìn)度，項目驗收和項目完成成果的管理還需加強。

三、加強項目支出預(yù)算管理的具體措施與方法

按照公共財政管理的形勢與要求，項目支出預(yù)算管理不再是僅憑財務(wù)部門自身努力就能完成的工作，而是需要與業(yè)務(wù)主管部門、項目單位、資金使用者相互合作、相互配合，才能全面完成任務(wù)。因此，規(guī)范和加強水利事業(yè)單位項目支出預(yù)算管理，可從夯實基礎(chǔ)加強項目清理著手，通過充分地協(xié)調(diào)與溝通，明確和落實項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，規(guī)范和細(xì)化項目支出預(yù)算測算與編制，強化項目執(zhí)行的過程管理，及時開展項目完成情況的總結(jié)與驗收，穩(wěn)步推進(jìn)績效考評工作，提高項目資金使用效益和項目支出預(yù)算管理水平。

（一）加強研究，建立健全項目預(yù)算管理制度

項目支出預(yù)算管理涉及范圍廣，不僅包括財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門，而且還涉及上下級單位、具體的資金使用者；項目預(yù)算管理周期相對較長，不僅涉及預(yù)算編制、執(zhí)行，還包括驗收總結(jié)及成果管理與績效考評；有的項目專業(yè)技術(shù)較復(fù)雜，不僅涉及財務(wù)，還涉及水文、水資源管理、概預(yù)算等專業(yè)。因此，規(guī)范和加強項目支出預(yù)算管理，可針對項目是新增的還是延續(xù)的、是經(jīng)常性的還是一次性的、是預(yù)算編制還是預(yù)算執(zhí)行等項目屬性、類型與管理環(huán)節(jié)的不同，針對項目單位預(yù)算管理級次、內(nèi)部部門分工及項目負(fù)責(zé)人等的職責(zé)不同，建立健全項目支出預(yù)算管理制度，形成在單位負(fù)責(zé)人統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，財務(wù)部門牽頭、其他部門分工協(xié)作預(yù)算管理工作機制。

（二）重視清理，及時整合完善預(yù)算項目儲備庫

項目清理，實際上是單位對項目庫內(nèi)不再需要安排的項目進(jìn)行清除，對需要安排的項目進(jìn)行補充以及提出項目屬性調(diào)整申請的過程。項目單位可結(jié)合本單位中心工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，充分考慮項目的不同類別與屬性，采用相同的清理標(biāo)準(zhǔn)，加強項目整合，集中精力和時間對擬申報的項目進(jìn)行重點審核并及時更新完善預(yù)算項目儲備庫。同時，不同部門全過程地參與和了解了項目支出預(yù)算編制，提前了預(yù)算具體編制時間，預(yù)算編制工作日常化，從而有利于合理確定項目申報的規(guī)模與重點，提高編制質(zhì)量，為項目支出預(yù)算的申請與執(zhí)行打下良好的基礎(chǔ)。

（三）明確責(zé)任，認(rèn)真落實項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制

按照上級部門關(guān)于項目支出預(yù)算管理的有關(guān)規(guī)定，項目單位承擔(dān)項目任務(wù)，應(yīng)實行項目負(fù)責(zé)人制度。通過明確項目負(fù)責(zé)人，真正落實項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，制定項目實施過程各項控制制度并組織落實，能更好地完成項目策劃申報，確定項目的主要工作內(nèi)容、績效目標(biāo)和評價指標(biāo)，進(jìn)一步提高項目支出預(yù)算和項目實施方案的編制質(zhì)量，保障項目的進(jìn)度、質(zhì)量及資金使用安全，按時提交項目成果或工作報告，及時開展項目驗收，從而提高資金使用效益和項目管理水平。

（四）夯實基礎(chǔ)，嚴(yán)格執(zhí)行項目支出預(yù)算評審制度

為提高項目支出預(yù)算編制質(zhì)量，項目單位可通過收集、整理項目資料與數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)性工作，確定擬申報項目內(nèi)容和支出范圍，加強項目立項依據(jù)、目標(biāo)設(shè)置合理性與充分性的研究，細(xì)化支出預(yù)算，綜合考慮項目的組織實施條件，規(guī)范和完整地填報項目申報文本，制訂切實可行的項目實施方案，加強項目文本和預(yù)算評審，防止出現(xiàn)少數(shù)單位盲目求項目數(shù)量、輕項目編報質(zhì)量的現(xiàn)象。

（五）強化監(jiān)督，加強項目支出預(yù)算執(zhí)行過程管理

項目支出預(yù)算的執(zhí)行應(yīng)按預(yù)算批復(fù)組織開展項目實施工作。項目支出預(yù)算執(zhí)行中，要加強項目實施前、實施中、實施后的過程管理，保障資金的使用與項目實施的相匹配，嚴(yán)格按預(yù)算支出進(jìn)行會計核算并控制支出。對于因特殊原因?qū)е马椖繉嵤﹥?nèi)容和經(jīng)費開支確需調(diào)整的，必須嚴(yán)格履行規(guī)定的調(diào)整審批程序、手續(xù)，避免出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)、超內(nèi)容的支出等現(xiàn)象，以確保項目按計劃實施，實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

（六）認(rèn)真組織，嚴(yán)格執(zhí)行項目執(zhí)行情況總結(jié)與驗收制度

按中央級水利項目支出預(yù)算管理規(guī)定，項目單位在年度終了和項目完成后，應(yīng)及時整理項目資料，對項目預(yù)算的實施和管理情況進(jìn)行總結(jié)，項目已完成的，應(yīng)一并提出驗收申請。這就需要項目單位及時組織，由單位財務(wù)部門牽頭，在調(diào)查、了解項目實施情況的基礎(chǔ)上，加強與業(yè)務(wù)主管部門和其他有關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通，以批準(zhǔn)的項目預(yù)算、實施方案、財務(wù)資料、項目實施紀(jì)錄、管理過程紀(jì)錄等為依據(jù)，加強對技術(shù)成果、形成的資產(chǎn)以及財務(wù)管理與資金使用情況等的驗收，建立項目成果庫，并注重成果的推廣應(yīng)用與轉(zhuǎn)化，促進(jìn)資金使用效益的不斷提高。

（七）激勵與約束并重，穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算支出評價制度

當(dāng)前，預(yù)算管理改革更加關(guān)注預(yù)算支出的績效，開展項目支出預(yù)算績效評價，是提高項目資金使用效率和效益的重要舉措。這就需要上級主管部門和單位，通過建立全過程的預(yù)算績效管理機制，完善績效評價制度體系，進(jìn)一步明確和細(xì)化績效評價主體、評價方式和評價指標(biāo)體系，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，堅持推進(jìn)績效評價結(jié)果與單位預(yù)算支出總量掛鉤，完善績效問責(zé)和激勵機制。

水利部長江水利委員會機關(guān)服務(wù)中心）