王繼元 郭貴明 李建順 楊向明

（河南省水利廳 鄭州 450003）

關(guān)于河南省南水北調(diào)水權(quán)交易的思考

王繼元 郭貴明 李建順 楊向明

（河南省水利廳 鄭州 450003）

一、河南省水資源現(xiàn)狀與需水預(yù)測(cè)

河南省是全國(guó)唯一地跨黃河、淮河、長(zhǎng)江、海河四大流域的省份，是全國(guó)的人口大省、農(nóng)業(yè)大省和經(jīng)濟(jì)大省，也是一個(gè)水資源嚴(yán)重短缺的省份。全省多年平均水資源總量為403.53億m3，人均水資源量約400m3，不足全國(guó)平均水平的1/5，不足世界平均水平的1/20。位于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)的鄭州、洛陽(yáng)、開(kāi)封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌等市，水資源量?jī)H占全省總量的21%，人均水資源量?jī)H有260m3。

從供水保障情況來(lái)看，2013年全省總供水能力298.84億m3，總用水量240.57億m3，現(xiàn)狀生產(chǎn)生活用水基本得到了滿足，但大部分城市依靠擠占農(nóng)業(yè)用水或超采地下水來(lái)維持，生態(tài)用水大部分不能滿足。據(jù)分析，全省現(xiàn)狀缺水約64億m3。根據(jù)全省總體發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略布局及城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，考慮到工農(nóng)業(yè)節(jié)水措施，到2020年全省平均多年總需水量322.49億m3，缺水39.76億m3；2030年多年平均需水量339.60億m3，缺水量34.7億m3。局部地區(qū)為保障供水需求，過(guò)度開(kāi)發(fā)水資源，已經(jīng)接近或者突破水資源可以支撐的限度。如黃河流域開(kāi)發(fā)利用程度已經(jīng)達(dá)到76%，淮河流域達(dá)到了53%，海河流域更是超過(guò)了100%，已接近或超過(guò)水資源的承載能力，引發(fā)了一

系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

面對(duì)嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)，規(guī)模空前的特大型調(diào)水工程——南水北調(diào)中線工程的建設(shè)及運(yùn)行，將河南、河北、北京、天津四省市以及長(zhǎng)江、淮河、黃河、海河四大流域聯(lián)通一起，為開(kāi)展跨區(qū)域、跨流域的水權(quán)交易試點(diǎn)，破解水資源短缺難題帶來(lái)了重大機(jī)遇。

二、南水北調(diào)中線工程及水量分配情況

南水北調(diào)中線工程是緩解我國(guó)北方地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺局面的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施。按照規(guī)劃，一期工程年均調(diào)水95億m3，（中遠(yuǎn)期規(guī)劃每年調(diào)水量130億m3），其中河南37.69億m3（含南陽(yáng)引丹灌區(qū)水量6 億m3），河北34.71億m3，北京12.37 億m3，天津10.15億m3。

為了將南水北調(diào)工程調(diào)出的丹江水輸送到用水戶，河南省從總干渠分水口門至城市自來(lái)水廠建設(shè)了近1000km的配套輸水工程，通過(guò)39座分水口門向11個(gè)省轄市34個(gè)縣（市、區(qū)）供水區(qū)的83座配套水廠供水?？鄢详?yáng)引丹灌區(qū)分水量和總干渠輸水損失后，各口門總分配水量29.94億m3。

三、開(kāi)展南水北調(diào)水權(quán)交易的必要性和可行性

（一）必要性

1.緩解不同區(qū)域間水資源供需矛盾的迫切需要

受各地水資源稟賦與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同等因素所決定，南水北調(diào)沿線不同區(qū)域之間的水資源需求存在不平衡現(xiàn)象。在中線分水指標(biāo)已經(jīng)確定的情況下，難以通過(guò)行政手段對(duì)水資源進(jìn)行調(diào)節(jié)，只能通過(guò)水權(quán)交易予以解決。開(kāi)展區(qū)域間水量轉(zhuǎn)讓，允許水資源短缺地區(qū)通過(guò)市場(chǎng)方式購(gòu)買其他地區(qū)節(jié)余的用水指標(biāo)，能夠有效緩解缺水地區(qū)水資源供需矛盾，促進(jìn)不同區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)共同協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)節(jié)約用水和優(yōu)化配置水資源的有效手段

開(kāi)展受水區(qū)區(qū)域間水量轉(zhuǎn)讓，對(duì)轉(zhuǎn)讓方而言，實(shí)際上建立了節(jié)約用水和水資源保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制，有利于推動(dòng)水資源依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行優(yōu)化配置，引導(dǎo)水資源向利用效率和效益更高的方向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化；對(duì)受讓方而言，水權(quán)的有償取得，實(shí)際上建立了水資源要素對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“倒逼機(jī)制”，將推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、消費(fèi)模式的改變。

3.充分發(fā)揮南水北調(diào)中線工程綜合效益的內(nèi)在要求

南水北調(diào)工程投入巨大，而近期受水區(qū)達(dá)到規(guī)劃的用水量還需要一個(gè)過(guò)程，通過(guò)開(kāi)展區(qū)域間水權(quán)交易，可以最大限度地提高工程供水規(guī)模，減少工程閑置率，更好地發(fā)揮工程的供水效益。同時(shí)，實(shí)行區(qū)域間水權(quán)交易后，缺水地區(qū)可以通過(guò)增加南水北調(diào)水，進(jìn)一步置換出超采的地下水，從而更好地發(fā)揮工程的社會(huì)效益和生態(tài)效益。

4.開(kāi)展水權(quán)確權(quán)登記與交易的有益探索

按照黨中央國(guó)務(wù)院決策部署，建立健全水權(quán)制度，對(duì)水資源進(jìn)行確權(quán)登記和推行水權(quán)交易制度是今后水資源管理的必然趨勢(shì)。開(kāi)展南水北調(diào)水權(quán)交易試點(diǎn)，將為今后逐步推進(jìn)水資源確權(quán)登記和水權(quán)交易提供有益探索。

（二）可行性

1.有明確的水量指標(biāo)

南水北調(diào)中線一期工程多年平均調(diào)水量和受水區(qū)省、直轄市水量分配指標(biāo)已經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)，各地市的分水指標(biāo)已經(jīng)在省級(jí)政府批復(fù)的有關(guān)工程規(guī)劃中明確，并且各地取得的分水指標(biāo)與繳納的南水北調(diào)主體工程、配套工程建設(shè)基金直接掛鉤，可視為有償獲得初始水權(quán)，交易權(quán)利邊界比較清晰，為水權(quán)交易奠定基礎(chǔ)。

2.有現(xiàn)實(shí)及潛在的交易需求

在中線工程運(yùn)行初期，北京市以及鄭州市、鄭州航空港區(qū)和新密市有較強(qiáng)的南水北調(diào)水權(quán)交易需求。中遠(yuǎn)期看，河南的開(kāi)封市、登封市等地也有南水北調(diào)水量需求。

3.有可交易的節(jié)余水量

河南省內(nèi)配套水廠全面按照規(guī)劃時(shí)間建成并達(dá)到設(shè)計(jì)供水規(guī)模還需一定時(shí)間，南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采和地下水井關(guān)停按照有關(guān)規(guī)劃需在2020年前分年度實(shí)施，大部分市縣在中線工程運(yùn)行初期還不能完全消化水量分配指標(biāo)。據(jù)測(cè)算，各市縣通過(guò)配套水廠大約可消化口門水量總量 29.94億 m3的30%～40%，通過(guò)沿線水庫(kù)調(diào)蓄和生態(tài)用水等還可消化部分水量，但仍有部分水量短期內(nèi)難以完全消化。如南陽(yáng)市到2016年仍有近40%的水量不能消化利用。同時(shí)，引丹灌區(qū)現(xiàn)有渠系配套不夠完善，現(xiàn)狀灌溉面積（約120萬(wàn)畝）尚未達(dá)到規(guī)劃灌溉面積（150萬(wàn)畝）要求，分配的6億水量指標(biāo)2～3年內(nèi)無(wú)法全部消化。隨著灌區(qū)節(jié)水改造的推進(jìn)，還可新增節(jié)余用水指標(biāo)。

4.有法律法規(guī)和政策依據(jù)

2002年8月頒布的《中華人民共和國(guó)水法》（主席令第74號(hào)）明確規(guī)定，“水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”，“國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可和有償使用制度”。在法規(guī)方面，2006年2月頒布的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第460號(hào)）第27條、2014年2月頒布的《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第647號(hào)）第15條均對(duì)水權(quán)變更作了詳細(xì)規(guī)定。在政策方面，2010年12月印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于將加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號(hào)）、2012 年1月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》等相關(guān)文件也鼓勵(lì)開(kāi)展水權(quán)交易。

5.有統(tǒng)籌管理與工程基礎(chǔ)

國(guó)務(wù)院明確規(guī)定南水北調(diào)中線工程的水量調(diào)度、運(yùn)行管理工作由水利部負(fù)責(zé)，南水北調(diào)中線工程管理單位具體負(fù)責(zé)工程的運(yùn)行和保護(hù)工作。同時(shí)，南水北調(diào)分水口門直接由工程管理單位管控，相關(guān)計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施較為完備，為水權(quán)交易提供了水量調(diào)度的工程基礎(chǔ)。受水區(qū)之間的水權(quán)交易，可以直接通過(guò)南水北

調(diào)主體工程、配套工程以及退水閘門進(jìn)行水量調(diào)配。中線工程沿線部分沒(méi)有建設(shè)配套工程的需水市縣，可以通過(guò)新建引水工程從已建配套水廠或調(diào)蓄水庫(kù)，聯(lián)通南水北調(diào)水源。

四、水權(quán)交易工作的主要內(nèi)容

（一）組織開(kāi)展水權(quán)交易制度建設(shè)

從南水北調(diào)中線工程建設(shè)進(jìn)度和已經(jīng)具備的有關(guān)條件來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易，須抓好幾項(xiàng)重點(diǎn)制度建設(shè)，如制定出臺(tái)規(guī)章《河南省南水北調(diào)水量轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，對(duì)水量轉(zhuǎn)讓的范圍、類型、主體、程序、監(jiān)管、交易資金管理以及水權(quán)交易機(jī)構(gòu)的職責(zé)等進(jìn)行規(guī)范，為水權(quán)交易提供基本依據(jù)；制定出臺(tái)《河南省水權(quán)交易資金管理和使用辦法》，對(duì)交易資金管理和交易收益使用進(jìn)行規(guī)范；制定出臺(tái)《河南省水權(quán)交易中心交易規(guī)則》，對(duì)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)、受理、登記、信息發(fā)布以及交易簽約、資金結(jié)算、交易保證金、爭(zhēng)議調(diào)解等進(jìn)行規(guī)范；探索建立水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，對(duì)水權(quán)交易可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，制定不同類別風(fēng)險(xiǎn)的防控機(jī)制，明確風(fēng)險(xiǎn)源識(shí)別、預(yù)警與應(yīng)對(duì)等對(duì)策措施；推動(dòng)出臺(tái)《河南省南水北調(diào)中線工程供用水管理辦法》，對(duì)水量調(diào)度、水質(zhì)保障、用水管理、工程設(shè)施管理和保護(hù)等進(jìn)行規(guī)范，為水權(quán)交易提供制度支持。

（二）組織開(kāi)展水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)

試點(diǎn)期間可在河南省水利廳組建水權(quán)交易中心，便于試點(diǎn)工作的推進(jìn)。試點(diǎn)結(jié)束后，可根據(jù)水市場(chǎng)的成熟程度和實(shí)際交易需要，深入研究確定水權(quán)交易平臺(tái)是否走向市場(chǎng)化。水權(quán)交易平臺(tái)作為全省集中統(tǒng)一的水權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)為南水北調(diào)水權(quán)交易和其他水權(quán)交易提供場(chǎng)所以及信息咨詢、協(xié)議簽訂、資金結(jié)算、爭(zhēng)議處理等服務(wù)，并為有關(guān)行政主管部門進(jìn)場(chǎng)監(jiān)管與督導(dǎo)提供條件和服務(wù)。根據(jù)交易需求，要及時(shí)研究建立水權(quán)交易信息系統(tǒng)，配備相應(yīng)的硬件和軟件，為水權(quán)交易提供信息采集與發(fā)布、電子交易、信息查詢等服務(wù)。

（三）組織開(kāi)展區(qū)域間水權(quán)交易

區(qū)域間水權(quán)交易分為省內(nèi)交易和省際交易兩大類。對(duì)于河南省內(nèi)的南水北調(diào)水權(quán)交易，可以由縣級(jí)以上地方人民政府授權(quán)水利部門或者有關(guān)單位，根據(jù)國(guó)務(wù)院水行政主管部門下達(dá)的南水北調(diào)年度水量調(diào)度計(jì)劃，轉(zhuǎn)讓、受讓南水北調(diào)年度水量。也可以根據(jù)水量分配指標(biāo)，轉(zhuǎn)讓、受讓短期（如3～5年）或中期（如6～10年）的南水北調(diào)水量。對(duì)于跨省南水北調(diào)水權(quán)交易，如河南和北京之間，可由河南省人民政府授權(quán)省水行政主管部門作為交易主體，統(tǒng)一對(duì)外進(jìn)行協(xié)商和簽訂協(xié)議。為激活交易市場(chǎng)，應(yīng)采取措施鼓勵(lì)交易雙方加大節(jié)水力度，提高用水效率，積極探索開(kāi)展較長(zhǎng)期限（如11年以上）的水量轉(zhuǎn)讓。

考慮到國(guó)家已經(jīng)實(shí)行了最嚴(yán)格的水資源管理制度，全國(guó)各地明確了水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污能力“三條紅線”，并逐年實(shí)行考核。對(duì)于南水北調(diào)中線工程受水區(qū)，國(guó)家明確要求要逐年壓采地下水。因此，省水行政主管部門要負(fù)責(zé)對(duì)南水北調(diào)水權(quán)交易進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，交易雙方所在區(qū)域上一年度最嚴(yán)格水資源制度考核不合格、地下水開(kāi)采超過(guò)總量控制指標(biāo)或者地下水壓采量未達(dá)到地下水壓采目標(biāo)的，應(yīng)規(guī)定不得進(jìn)行水量轉(zhuǎn)讓。

五、需要探索解決的主要問(wèn)題

政府是水市場(chǎng)的監(jiān)督管理者，不宜直接從事交易，要根據(jù)試點(diǎn)進(jìn)展情況，及時(shí)研究解決好水資源確權(quán)、取水許可和交易價(jià)格三個(gè)主要問(wèn)題，為深入開(kāi)展區(qū)域之間、取用水戶之間的水權(quán)交易創(chuàng)造條件。

（一）水資源確權(quán)問(wèn)題

南水北調(diào)工程建設(shè)資金由國(guó)家投資、銀行貸款和地方基金三部分組成。在建設(shè)期間，省級(jí)政府已將水量指標(biāo)分配到了各市縣，并根據(jù)各市縣水量指標(biāo)確定繳納南水北調(diào)建設(shè)基金的比例，基金從各地征繳的水資源費(fèi)中提取，由各市縣政府負(fù)責(zé)上繳到省財(cái)政，水資源費(fèi)不足的直接由地方財(cái)政資金抵頂。因此，在水權(quán)交易試點(diǎn)初期，把各地取得的水量指標(biāo)視為有償取得水資源使用權(quán)，將各地政府作為交易主體，授權(quán)水利部門進(jìn)行交易簡(jiǎn)便易行。但從長(zhǎng)期來(lái)看，水權(quán)交易的前提是具有明晰的水權(quán)，國(guó)家作為水資源的所有者，是水權(quán)分配的主體，地方政府和部門本身不是水資源的使用者，是水權(quán)交易的監(jiān)督管理者。水利發(fā)展改革的目標(biāo)之一是將水資源使用、收益的權(quán)利落實(shí)到取用水戶。因此，要形成比較規(guī)范的水市場(chǎng)，在區(qū)域之間、取用水戶之間交易水量，需要完善有關(guān)政策規(guī)定，采取一定形式，將初始水權(quán)最終確定到具體的取用水戶。

（二）取水許可問(wèn)題

我國(guó)《水法》規(guī)定,“水資源屬于國(guó)家所有”，“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)”。目前，我國(guó)各地的取用水單位和個(gè)人均要按照規(guī)定辦理取水許可才能依法取用水資源，但缺乏對(duì)于水資源確權(quán)登記的法律法規(guī)規(guī)定，沒(méi)有進(jìn)行確權(quán)登記。南水北調(diào)中線工程直接從丹江口水庫(kù)取用水資源，沿線各取用水單位是從中線工程干渠取用水資源。這種情況下，取用水戶（主要是水廠，實(shí)際上是水資源經(jīng)營(yíng)者）可視為直接從河流取水辦理取水許可證，但需要研究處理取水許可與確權(quán)登記的銜接問(wèn)題?？紤]到現(xiàn)有取水許可還不能等同于水資源確權(quán)，可以暫時(shí)采取“雙軌制”，先依法依規(guī)辦理取水許可，具備取用水的權(quán)利。具有交易意愿的取用水戶，可以采取適當(dāng)形式和價(jià)格購(gòu)買水量指標(biāo)，視為有償取得了水資源使用權(quán)，以此為依據(jù)確定水權(quán)。購(gòu)買的水量指標(biāo)，可以小于取水許可的水量指標(biāo)，也可以在滿足分水口門設(shè)計(jì)流量條件的情況下，適當(dāng)大于許可的水量指標(biāo)。如取用水戶購(gòu)買的水量指標(biāo)在節(jié)余的情況下可進(jìn)行二次交易，取用水戶購(gòu)買水量指標(biāo)的意愿就會(huì)比較強(qiáng)烈。

（三）交易價(jià)格問(wèn)題