大數(shù)據(jù)時代行政管理問題研究

陳 靜

(德陽市旌能天然氣有限公司 辦公室，四川 德陽618000)

在寬帶化、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、社交網(wǎng)絡、云計算等技術手段的催生下，各種終端設備產(chǎn)生了驚人的數(shù)據(jù)量，大數(shù)據(jù)時代翩然而至。大數(shù)據(jù)時代既然已經(jīng)來臨，各級行政管理機構應把握住時代賦予的機遇，夯實大數(shù)據(jù)時代的網(wǎng)絡基礎，搭建大數(shù)據(jù)時代的應用平臺，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)時代的文化精神，打造一個基于新技術、新規(guī)則、新理念的服務型行政管理與決策平臺。

認識不到大數(shù)據(jù)對未來發(fā)展的重要意義，必然落伍，所以抓住機遇，實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅動的創(chuàng)新，將是未來行政管理部門競爭的一個焦點。毋庸置疑的是，行政管理在大數(shù)據(jù)領域將有極大的拓展空間。2012 年，奧巴馬政府將“大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”上升為國家戰(zhàn)略，計劃投資近兩億美元以發(fā)展大數(shù)據(jù)相關產(chǎn)業(yè)，這是繼1993 年美國宣布信息高速公路計劃后的又一次重大科技發(fā)展部署。大數(shù)據(jù)時代的來臨，必將對世界未來的科技與經(jīng)濟發(fā)展帶來深遠的影響。

“行政管理”和“大數(shù)據(jù)”是兩個很抽象的概念，近幾年來，隨著社會轉型以及信息化高速發(fā)展，二者不期而遇且相互碰撞，既矛盾又融合。如何讓這二者互為補充，互為促進，將是新時期各級行政管理部門及其工作人員亟待掌握的一門功夫，亦是一個不得不面對的挑戰(zhàn)。那么，在迎接這一挑戰(zhàn)中行政管理工作應該注意一些什么問題，筆者從以下幾個方面加以闡述。

一、大數(shù)據(jù)已成為現(xiàn)代行政管理改革的關鍵促因

行政管理是指國家各級政府部門在執(zhí)行法定職能及其具體運作的過程中，所經(jīng)歷的程序、環(huán)節(jié)，以及處理事項和解決問題等一系列活動。然而，這些年，隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等的快速發(fā)展，全球數(shù)據(jù)量出現(xiàn)爆炸式增長。特別是智能終端的應用，使數(shù)據(jù)越來越大，越來越復雜。所以說，現(xiàn)代行政管理的概念和特點已不再局限于傳統(tǒng)意義上的法定職能執(zhí)行過程和能力上，而是出現(xiàn)了新的變化。

(一)行政管理決策機制所存在的問題

維基百科對大數(shù)據(jù)的定義是：所涉及的資料量規(guī)模巨大到無法通過目前主流軟件工具，在合理時間內(nèi)達到擷取、管理、處理并整理成為幫助企業(yè)經(jīng)營決策更積極目的的資訊。大數(shù)據(jù)來勢之洶涌令人始料不及，它帶來了前所未有的挑戰(zhàn)：(1)效率問題。隨著數(shù)據(jù)量和類型不斷增加，存儲、整合、分析速度成為數(shù)據(jù)應用的瓶頸。(2)安全問題。海量數(shù)據(jù)中不乏大量個人信息。在發(fā)展大數(shù)據(jù)項目的同時，如何保證個人隱私、數(shù)據(jù)備份和恢復、商業(yè)秘密等安全問題，對各級管理部門也是一道難題。(3)決策問題。很多部門目前對自身經(jīng)營發(fā)展的分析只停留在數(shù)據(jù)和信息簡單匯總的粗淺層面，這很可能直接導致誤判形勢、決策失誤。因此，如何利用大數(shù)據(jù)來進行決策，是各級管理部門面臨的難題。(4)大數(shù)據(jù)整合問題。一般管理部門所收集的數(shù)據(jù)通常是來源于社交網(wǎng)絡、電子商務、物聯(lián)網(wǎng)等渠道的音頻、圖片、視頻等非結構化數(shù)據(jù)，而大量的半結構化數(shù)據(jù)、非結構化數(shù)據(jù)的處理、非結構化數(shù)據(jù)與結構化數(shù)據(jù)的有效整合與分析等對決策部門來說仍是巨大挑戰(zhàn)。

筆者以為，我國現(xiàn)行的行政管理工作中，尤其是決策機制仍有許多弊端亟待解決，這集中體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，“統(tǒng)治型”行政模式下決策觀念尚未發(fā)生轉變。在傳統(tǒng)的單邊的行政思維模式下，決策者無須考慮政策受體的意愿，僅憑自身的權威硬性推行各項政策［1］。行政決策權實質上是行政權力的延伸，那么在這種情況下，行政決策權容易成為滿足個人利益的工具，而政策受體沒有發(fā)言權。

第二，決策過程中缺乏必要的公眾參與。目前的行政決策機制，缺乏公眾有效參與，與此同時，間接參與決策的渠道不暢，公眾不能公正地向行政決策者輸入自己的意見、看法和利益要求。其后果必將致使在部分行政決策事項上，公眾參與熱情出現(xiàn)衰退趨勢，造成大眾對行政決策認同度較低的合法性危機［2］。

第三，決策的信息、咨詢系統(tǒng)相對薄弱。目前，在決策的信息系統(tǒng)上，專門化的信息機構不多，更沒有形成完整的信息網(wǎng)絡，決策機構與公眾的信息交流程度不夠，多向溝通的渠道不多，特別是一些弱勢群體與決策機關交流的渠道較少。在決策的咨詢系統(tǒng)上，非政府公共組織的決策咨詢組織發(fā)育緩慢，不僅數(shù)量少，而且功能少，不能有效發(fā)揮作用。

第四，責任追究制度未完全落實，公開性和回應性程度不夠。一方面，我國的決策機制和約束機制仍不完善，往往出現(xiàn)決策權力的失控和濫用，從而導致決策的失誤;另一方面，在決策的權責關系上，一些行政決策權責范圍不明確，缺乏決策失誤責任追究制度、糾錯改正機制，以及行之有效的決策評估制度，最終造成……責任追究方式模糊不清［3］。

(二)大數(shù)據(jù)已成為行政管理部門改革創(chuàng)新的節(jié)點

伴隨互聯(lián)網(wǎng)、移動網(wǎng)、云計算的興起，特別是智能終端的應用，數(shù)據(jù)越來越大，越來越復雜，推動了大數(shù)據(jù)這一全新概念的產(chǎn)生。大數(shù)據(jù)除了“大”這個特點之外，還有“多樣”(Variety)、“海量”(Vol-ume)、“快速”(Velocity)、“靈活”(Vitality)、“復雜”(Complexity)五個“另類”特色(4V+1C)。如今，各行各業(yè)的從業(yè)人員在日常生活和工作中，都會感受到數(shù)據(jù)的作用和影響力越來越大，從傳統(tǒng)到新興的各個行業(yè)都面臨數(shù)據(jù)驅動創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。因此，行政管理部門如何從實際情況出發(fā)，順應大數(shù)據(jù)的潮流，改革現(xiàn)有的管理方法和管理模式呢?筆者總結以下三點。

1．管理體制的創(chuàng)新：從碎片化到網(wǎng)格化

行政管理部門的碎片化管理現(xiàn)狀無法滿足多樣化的大數(shù)據(jù)時代特征，故應該進一步推進網(wǎng)格化管理，促進多部門、多環(huán)節(jié)管理高效化、有效化的協(xié)作機制建設。從優(yōu)化資源配置、信息技術的應用以及風險管理等多方面實行網(wǎng)格化管理策略，以實現(xiàn)資源信息全面共享、崗位責任層級落實，將原來傳統(tǒng)、被動和分散的碎片化管理，轉變?yōu)楝F(xiàn)代、主動和系統(tǒng)的網(wǎng)格化管理。

2．管理方式的創(chuàng)新：科學決策

要想改革現(xiàn)有的管理方式，從海量微觀數(shù)據(jù)中找出有價值的信息，形成一套完整的數(shù)據(jù)綜合分析利用體系，行政管理部門需要：(1)順應大數(shù)據(jù)時代的變化，向精確分析、智慧支持的職能轉變，合理、有效地分析和利用海量數(shù)據(jù)，為相關企業(yè)和社會組織提供智力支撐和決策支持。(2)“從關注宏觀數(shù)據(jù)轉變?yōu)樵谝馕⒂^數(shù)據(jù)，改革現(xiàn)有的管理方式，形成一套完整的數(shù)據(jù)綜合分析利用體系，提供數(shù)據(jù)的分析決策參考”［4］。(3)調(diào)整相關機構設置，按照數(shù)據(jù)收集、存儲、分析、輸出的流程設定相應機構，各職能部門進行網(wǎng)格化管理以保證輸出數(shù)據(jù)的科學性和精確性。

3．管理模式的創(chuàng)新：動態(tài)管理

快速和靈活的大數(shù)據(jù)時代特征對行政管理部門傳統(tǒng)的管理模式提出了更高的要求，因此，積極實施動態(tài)管理十分必要：(1)通過已有的數(shù)據(jù)信息，合理預測，做出宏觀的、系統(tǒng)的管理決策。(2)通過及時更新數(shù)據(jù)信息，對管理決策進行實時的評估、修改和補充，不斷調(diào)整管理思路和方法，以適應不斷變化的環(huán)境。(3)通過建立預警系統(tǒng)、評估系統(tǒng)和問題處理系統(tǒng)，充分發(fā)揮動態(tài)管理的優(yōu)勢。

二、行政管理部門應對大數(shù)據(jù)時代的基礎條件儲備

為能夠應對大數(shù)據(jù)時代的機遇和挑戰(zhàn)，各級行政管理部門需要進行有效性的基礎條件儲備，不僅要促進行政管理機構的改革以及機制的創(chuàng)新，還要改變行政管理的價值觀，但其前提仍然是對大數(shù)據(jù)的重視和有效利用。

1．建立決策保障體制以保證對決策權力進行有效控制

在行政決策的過程當中，必須建立起一套相關的制度對權力進行控制，防止權力的濫用，例如建立聽證會、公眾質詢等制度，同時盡量公開決策過程。此外，現(xiàn)代社會是一個法治的社會，要避免行政決策中的隨意性，必然需要制定相應的法律條文，一方面使決策者在決策過程中有相應的法律依據(jù)，另一方面決策者要對所作出的決策承擔相應的責任。

2．樹立以人為本的行政管理理念

進入大數(shù)據(jù)時代以后，各級行政管理部門與各種個體和組織之間存在一種相互依賴的關系，因此，在行政決策過程中，必須把以人為本的決策理念貫徹始終，把公眾福利作為行政決策成敗的唯一標尺。(1)要建立起關于受眾參與決策的方法、程序等一套相關制度。(2)要建立起專家咨詢制度，包括體制內(nèi)和體制外的專家咨詢。(3)要建立起其他社會組織的決策參與途徑，對于各種社會組織或者利益集團，必須給予其表達意愿的機會，特別是與其利益相關的決策，應允許其代表參與到?jīng)Q策過程中去。

三、實施“三步走”的建議

數(shù)據(jù)中隱藏著大量有價值的信息，如果能夠將其內(nèi)部存儲的大量數(shù)據(jù)進行選擇和利用，再通過分析和挖掘技術進行二次開發(fā)，那么這些有用的信息必將提供新的決策思路和新的競爭優(yōu)勢。所以很明顯的一點是，大數(shù)據(jù)分析正在成為各類行政管理部門、政府工作部門競爭發(fā)展的變革點。在大數(shù)據(jù)時代，行政管理部門應該注意什么?筆者將其概括為“三步走”。

1．建立行政管理權力結構和運行機制的新途徑。

探索行政管理結構和運行機制的新途徑，其前提是行政管理權力必須保護和促進公共利益。(1)體現(xiàn)行政管理權力價值取向的公共性。行政管理權力的公共性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是為市場經(jīng)濟提供公正的交易環(huán)境和穩(wěn)定的市場秩序，完善法律法規(guī)，加強市場監(jiān)管，加大宏觀調(diào)控力度，實現(xiàn)政府對社會的合理規(guī)制。二是保障公民基本的自由平等權益和公共安全，推行改革計劃和發(fā)展規(guī)劃。(2)保證行政管理權力結構的科學化?？茖W設定和配置行政管理權力是完善權力運行機制的根本前提。這就需要制定和完善行政機構設置法、行政編制法等法律法規(guī)，遵循精簡、統(tǒng)一、高效的原則設置各級行政機關，并對現(xiàn)有的行政機構進行調(diào)整。(3)明確行政管理權力的責任化。建立健全行政問責制既是完善行政管理權力運行機制的重要內(nèi)容，也是行政管理體制創(chuàng)新的必然訴求。

2．提高“大數(shù)據(jù)”基礎管理水平，搭建大數(shù)據(jù)時代的網(wǎng)絡應用平臺

(1)信息化。大數(shù)據(jù)時代為我們提供了一個很好的契機，要做好行政管理部門掌握的海量舊數(shù)據(jù)的挖掘工作，加快現(xiàn)有信息化改造，建立起有效的組織保障機制。(2)服務化。在大數(shù)據(jù)時代，信息和數(shù)據(jù)是最重要的資源，一旦信息自由、數(shù)據(jù)開放，就意味著信息和每一個公民之間都是等距離的，行政管理部門可以把自己打造成為大數(shù)據(jù)時代里的核心網(wǎng)絡節(jié)點，為公眾提供均等化的公共服務，樹立權威，贏得信任。(3)共享化。大數(shù)據(jù)時代，行政管理部門要用好信息工具，采取公私合作的方式，將自己打造成一個大數(shù)據(jù)的公共平臺。

3．精準利用大數(shù)據(jù)

“大數(shù)據(jù)概念的提出顛覆了千百年來人類的思維慣例，對人類的認知和與世界交流的方式提出了全新的挑戰(zhàn)?！保?］這不得不要求行政管理部門加快推進行政管理體制改革的路徑選擇。當前，加快推進行政管理體制改革和實踐，需要著重做好三項工作。

首先，從建設服務型政府的戰(zhàn)略高度謀劃行政管理體制改革。由于大數(shù)據(jù)帶來的直接影響，當前的行政機構轉型就是從管理型到服務型的轉變。構建服務型的意識和轉變必須實現(xiàn)各級行政管理部門的觀念轉變，即變“全能行政觀念”為“有限行政觀念”，變“強制行政觀念”為“引導行政觀念”，變“暗箱行政觀念”為“透明行政觀念”，變“人治行政觀念”為“法治行政觀念”［6］。

其次，拓寬視野，加強行政管理方式的變革與創(chuàng)新。(1)打破行政壟斷，使管理主體由一元獨尊轉向多元協(xié)作，亦是大數(shù)據(jù)“多樣性”特點使然。(2)管理方式由單一僵化轉向靈活多樣，亦是受大數(shù)據(jù)“靈活性”特點影響。(3)大數(shù)據(jù)“復雜化”特點，決定了構建公共信息開放平臺的必要，也使行政管理方式由封閉轉向開放。(4)尊重群眾的合理訴求，使行政管理方式由強制干預轉向溝通協(xié)調(diào)，特別是那些基層群眾的合理訴求，應該積極面對，通過溝通協(xié)調(diào)，妥善解決。這也是大數(shù)據(jù)“快速性”特點對行政管理方式的一種促進。(5)大數(shù)據(jù)“海量性”特點要求行政機構既要充分認識互聯(lián)網(wǎng)的影響，加強行業(yè)自律，又要積極利用網(wǎng)絡等新型媒體，使之成為民主溝通的平臺，還要探索符合網(wǎng)絡媒體發(fā)展規(guī)律的運行方式和管理辦法。

最后，大數(shù)據(jù)的預測性成為探索行政管理機制的新途徑。我國的行政管理體制改革有如下規(guī)律：(1)我國的行政管理體制改革是不斷適應社會主義市場經(jīng)濟體制的需要而進行的政府改革，具有與市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善相適應的特點。(2)我國的行政管理體制改革是對傳統(tǒng)行政體制的革命，而擺脫傳統(tǒng)行政體制是一個長期的過程，因此，我國的行政管理體制改革具有不斷深化的漸進性特點。(3)我國的行政管理體制改革既有中央的統(tǒng)一部署，又強調(diào)地方政府的因地制宜，具有自上而下與自下而上相結合的互動性特點。而基于大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析結果，其更重要的價值在于可以對未來的行政體制改革進行科學而大膽的預測，但正確與否，則需要在實踐中加以多次的檢驗。因而只有勤于、善于對大數(shù)據(jù)進行分析和研究，才能找到開啟行政管理智慧的新鑰匙。

總之，用以分析的基礎數(shù)據(jù)越完整，得出的結果就越可靠，行政管理部門也因此越能從中獲取高價值信息。毋庸諱言，大數(shù)據(jù)分析正成為各行業(yè)參與競爭和優(yōu)勢發(fā)展的關鍵變革點。因而，有效整合結構化、半結構化與非結構化數(shù)據(jù)并分析發(fā)掘其潛在價值，是大數(shù)據(jù)時代提升行政管理效率和自身競爭力的必經(jīng)路徑。需要指出的是：第一，大數(shù)據(jù)技術本身還不成熟，且應用于行政管理領域的相關技術相對較少，本文的相關結論有待進一步檢驗并修正。第二，相對于中國的國情來說，由于大數(shù)據(jù)背后的動因、參與主體、方法論的多樣性，其秩序的建立也必然是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就，否則就會失之偏頗。

［1］［2］［3］朱敏青：《從治理理論看我國行政決策機制》，載《佛山科學技術學院學報(社會科學版)》，2007 年第3 期。

［4］馬 琳：《大數(shù)據(jù)時代下的社會管理創(chuàng)新》，載《行政領導》，2013 年第11 期。

［5］何 瑩：《“大數(shù)據(jù)時代”的管理創(chuàng)新》，載《人力資源》，2013 年第10 期。

［6］劉劍明：《加快推進行政管理體制改革的路徑選擇》，載《行政與法》，2013 年第2 期。