彭濤/王宇鵬

論基層信訪程序的終結(jié)

彭濤/王宇鵬[1]

信訪自身的因素，如收案范圍過于廣泛而導(dǎo)致基層信訪難以終結(jié)，對信訪自身因素產(chǎn)生的困境需要基于信訪的性質(zhì)進(jìn)行制度設(shè)計以破解難題。信訪綜合有權(quán)利救濟(jì)以及政治參與的性質(zhì)，前者可以以嚴(yán)格的法律程序終結(jié)，而后者則難以用規(guī)定嚴(yán)格的法律處理程序而實施終結(jié)，因此對于政治參與型的信訪可以允許其合法存在而不讓其終結(jié)?；鶎有旁L的終結(jié)還受到基層維穩(wěn)的重要影響，在維穩(wěn)需求之下，信訪考核制度導(dǎo)致信訪的異化，只有認(rèn)識并確立維穩(wěn)是維護(hù)法律秩序的穩(wěn)定而不是簡單地減少信訪，才可能減少維穩(wěn)對信訪的影響?；鶎泳S穩(wěn)要求信訪在法律框架內(nèi)合法終結(jié)即可，而不是在數(shù)量上壓制信訪，不是追求是否能夠“息訴罷訪”。

信訪程序終結(jié);基層維穩(wěn);基層政府法治

基層信訪在當(dāng)前處于中國法治政府實踐的最前沿,然而基層信訪目前存在許多問題,其中一個重要的問題就是基層信訪的終結(jié)?；鶎有旁L難以終結(jié),因此許多不合理的現(xiàn)象就此產(chǎn)生,如劉CR案[1]參見《洛南縣人民法院涉訴信訪案件材料匯集》(2011年10月)。就是其中的典型。本來應(yīng)當(dāng)是劉CR支付別人150元,但是經(jīng)過劉1992年至2011年約20年不斷地信訪,2010年元月,LN縣法院與劉達(dá)成協(xié)議如下:一次性補助劉10萬元;以臨時雇用形式安排劉CR從事保潔員工作;每年給劉家兩口人提供特困指標(biāo)。即使如此,政府還是滿足不了劉的期望,劉接著上訪。2011年7月,LN縣法院通過縣委政法委答應(yīng)救助劉20萬元。劉還不滿意,政府還需要繼續(xù)做她的工作。劉CR案已經(jīng)成為持續(xù)信訪的典型一案。

實際上在基層類似的信訪案例還有許多。群眾連續(xù)信訪,甚至出現(xiàn)了職業(yè)信訪者,[2]王海琴:《信訪與過度信訪》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2008年第3期，第104頁。基層信訪在某種程度上已經(jīng)無法“終結(jié)”。基層信訪不斷,信訪的終結(jié)就成了影響基層穩(wěn)定的重要問題。無論是學(xué)界還是實務(wù)界,大家一致的呼聲是信訪需要終結(jié)。[3]學(xué)術(shù)界相關(guān)論文參見張示明《信訪終結(jié)機制研究》，《中共中央黨校學(xué)報》2009年第1期，第94頁;胡道才:《我國涉訴信訪終結(jié)機制的建構(gòu)》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2004年12月第6期;等等。另外還有學(xué)者激進(jìn)的意見要終結(jié)信訪制度，參見《于建嶸:力主終結(jié)信訪》，《法律與生活》2005年9月下半月刊，第30頁。實務(wù)界的意見參見《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》(政法[2005]9號)，中央政法委2005年2月16日印發(fā);《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，最高人民法院文件(法發(fā)[2010] 42號)。但是基層信訪的終結(jié)始終難以實現(xiàn),因此研究該問題就具有重要的實踐與理論價值。

一、信訪制度自身因素

法律制度在運行中出現(xiàn)了問題的話,首先需要考慮的是法律制度自身的規(guī)定是否有不合理的地方。就信訪程序的終結(jié)來說,信訪制度自身存在著一系列導(dǎo)致信訪程序難以終結(jié)的因素。

第一,信訪容納的群眾訴求廣泛,幾乎包括了所有的社會糾紛。

信訪人提出的要求主要包括“反映情況,提出建議、意見或者投訴請求”[4]《信訪條例》(2005年1月5日國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過)，第2條。,這些訴求包括了一些能夠引發(fā)訴訟的糾紛,也包括了一些無法成為訴訟的請求。法治社會中處理社會糾紛的機關(guān)主要有司法機關(guān)以及行政機關(guān),但是司法機關(guān)存在受案范圍等限制,[1]如行政訴訟的受案范圍過于狹窄，就限制了一些案件進(jìn)入行政訴訟，從而使得一些與行政機關(guān)相關(guān)的糾紛無法進(jìn)行司法救濟(jì)，只能通過信訪來解決。無法全部解決這些訴求。而幾乎所有的社會糾紛卻都可以被提交給信訪機關(guān),如公益訴訟在法律規(guī)定中不發(fā)達(dá),[2]盡管《民事訴訟法修正案》納入了民事公益訴訟，但是在行政訴訟領(lǐng)域，至今還沒有公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。因而在社會中有大量的公益訴求卻被提交由信訪解決。如“有人在公路邊用電鋸進(jìn)行作業(yè),嚴(yán)重妨礙道路交通,給來往車輛造成堵塞,有時發(fā)生了交通事故”的信訪訴求[3]洛南縣網(wǎng)上信訪投訴受理中心，http://61.185.139.86/xfcenter/usl/home/login/Index.aspx，訪問時間: 2012年9月12日。就比較典型,此類公益性訴求進(jìn)入不了行政訴訟受案范圍,卻可以進(jìn)入信訪,甚至在一定情況下能夠得到解決。而且有些能夠進(jìn)入司法程序的糾紛,通過信訪會更容易一些,因此有些信訪人將單純的民事糾紛也要求政府解決,如要求解決拖欠工資問題。[4]洛南縣網(wǎng)上信訪投訴受理中心，http://61.185.139.86/xfcenter/usl/home/login/Index.aspx，訪問時間: 2012年9月25日。這本來是農(nóng)民工與雇主之間的民事法律關(guān)系,但是也被提交信訪,而且得到了一定的解決。

這些不同的請求同時進(jìn)入信訪程序,從訴訟原理來看不同性質(zhì)的請求需要不同的程序,而且有些請求本身就不具有可訴性,根本無法將這些請求的處理過程法律程序化。所以信訪容納過多的訴求給信訪程序的終結(jié)造成了制度上的困難,難以設(shè)計一種法律程序?qū)⑺械脑V求解決。

第二,信訪程序中行政機關(guān)的裁量權(quán)力過多,羈束權(quán)力過少,權(quán)力運行的程序化程度比較低。

《信訪條例》本身并沒有規(guī)定給信訪機關(guān)多少權(quán)力,按照該條例的規(guī)定,信訪機關(guān)的主要權(quán)力在于“協(xié)調(diào)”[5]《信訪條例》(2005年1月5日國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過)第6條。處理重要的信訪事項。但是在實踐中由于縣級及鎮(zhèn)級政府都存在主要領(lǐng)導(dǎo)的工作分管關(guān)系,即有一位政府主要領(lǐng)導(dǎo)分管信訪行政機關(guān),這樣信訪的“協(xié)調(diào)”處理,就演變成該主管領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)處理。信訪機關(guān)的“協(xié)調(diào)”權(quán)力就沿著主管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力位階而攀升至一個比較高層級的位階上,即主管領(lǐng)導(dǎo)有什么權(quán)力,信訪的協(xié)調(diào)就可能有什么樣的權(quán)力?！皡f(xié)調(diào)”屬于法律規(guī)定中的不確定性法律概念,因而該權(quán)力有大量的裁量空間,該權(quán)力的位階越高則其裁量的幅度就可能越大。因此信訪依附在政府主管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力之上,而有了比較大幅度的裁量權(quán)力。

這樣裁量幅度大,而羈束性規(guī)范過少的情況就造成了信訪程序中行政機關(guān)的權(quán)力行使難以完全以法定程序來約束。權(quán)力不受程序的嚴(yán)格約束就導(dǎo)致了信訪事項在信訪程序中難以終結(jié)。

第三,信訪程序設(shè)計本身存在一定漏洞,導(dǎo)致信訪程序難以終結(jié)。

《信訪條例》規(guī)定了信訪機關(guān)主要負(fù)責(zé)信訪,但是信訪機關(guān)沒有實質(zhì)解決信訪問題的權(quán)力。信訪機關(guān)在處理信訪事項的時候,只能“轉(zhuǎn)送”[1]《信訪條例》(2005年1月5日國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過)第6條。信訪事項,因此信訪機關(guān)的權(quán)力實質(zhì)是一種“上傳下達(dá)”的問題“中轉(zhuǎn)站”,如信訪人提出針對公安局的信訪事項,則信訪機關(guān)需要將該信訪事項轉(zhuǎn)送公安局處理。這就產(chǎn)生主要負(fù)責(zé)信訪的機關(guān)沒有權(quán)力對信訪事項作出實質(zhì)處理,而不主要負(fù)責(zé)信訪的政府其他機關(guān)卻對相關(guān)事項有實質(zhì)處理權(quán)力的現(xiàn)象。信訪的責(zé)任主體與實質(zhì)有權(quán)處理主體出現(xiàn)分離,從而導(dǎo)致信訪程序難以終結(jié)。

另外,信訪程序中對不同的信訪事項區(qū)別度不高,難以有明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致一些信訪被反復(fù)提出。如信訪人可以向有權(quán)處理的本級或者上一級機關(guān)提出信訪,[2]《信訪條例》(2005年1月5日國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過)第16條。但如何區(qū)別不同的信訪事項卻是一個難題,同樣的信訪事項,信訪人可以以不同的角度在不同級別的行政機關(guān)提起信訪。實踐中有的信訪事項在縣級信訪機關(guān)已經(jīng)處理終結(jié)了,但是在信訪人上訪至省級信訪機關(guān)的時候卻又被省級機關(guān)重新啟動了信訪程序。

第四,信訪事項的解決缺乏明確的財政限制,基層政府濫用財政資金,花錢買罷訪。

對于信訪事項的處理與解決并沒有明確的財政限制,哪些地方應(yīng)當(dāng)花錢,哪些不應(yīng)當(dāng)花并沒有規(guī)定。[3]青島女學(xué)生墜亡信訪案就是典型。死者的家屬不斷上訪，當(dāng)?shù)氐慕值擂k事處先期墊付60萬元賠償金。該街道辦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，政府主要是出于人道主義以及化解矛盾的考慮，“沒什么依據(jù)，屬于特事特辦，靈活處理”。參見《一名女大學(xué)生的非正常死亡》，《中國青年報》2012年11月21日，第07版。因此,基層政府為了讓信訪人停止信訪,往往給信訪人一定的錢,從而換取信訪人不再上訪。這就是濫用財政資金滿足信訪人的訴求,這些財政資金的濫用反過來促成了信訪人不斷信訪的動力。如劉CR的纏訪在幾年間已經(jīng)使得當(dāng)?shù)卣度?0多萬元,進(jìn)而在2011年答應(yīng)救助劉20萬元,這就使得政府的整體成本至少升至30萬元。政府的巨大經(jīng)濟(jì)投入導(dǎo)致的惡果,就是所謂的信訪經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。[1]《接訪“灰色產(chǎn)業(yè)鏈”追蹤》，《瞭望》2009年第47期，第8頁。與這些灰色產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)的是大量的權(quán)力尋租行為,因此“接訪”與“銷號”產(chǎn)生了大量的腐敗行為。這些權(quán)力尋租行為中,有些甚至是對訪民權(quán)利的非法限制行為,如北京出現(xiàn)的“安元鼎”黑監(jiān)獄事件。該事件,“實則是‘截訪外包’,是個別的地方公權(quán)培植起來的有組織犯罪,是公權(quán)踐踏民權(quán)”[2]路玫言:《又現(xiàn)“安元鼎”是對國法民權(quán)的挑戰(zhàn)》，《人民法院報》2011年01月15日，第02版。。

第五,信訪與其他救濟(jì)手段相比有優(yōu)勢,更吸引群眾,從而進(jìn)一步加重了信訪終結(jié)的難度。

信訪的權(quán)力行使主體是行政機關(guān),因此,效率優(yōu)勢相當(dāng)明顯。在一些信訪案例中,信訪人提出的信訪請求,在當(dāng)天就得到了回復(fù)。這樣的行政效率,顯然不是漫長的司法程序所能夠比擬的。加之在當(dāng)前維穩(wěn)壓力之下,可能會導(dǎo)致法院的態(tài)度傾向于減少受理案件,訴訟存在立案困難的問題。而信訪則幾乎是百分之百的立案,這就導(dǎo)致一些糾紛無法由司法機關(guān)處理,這些糾紛就會涌入政府信訪渠道。事實上,信訪得到快速發(fā)展的一個重要原因就是其他救濟(jì)沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用,如行政復(fù)議救濟(jì)沒有在審查行政行為的合理性方面發(fā)揮更好的作用,而行政訴訟救濟(jì)受案范圍太窄,很多職務(wù)行為不能納入行政訴訟受案范圍。[3]朱應(yīng)平:《信訪在實施憲法方面的成就與問題》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2009年第5期，第100頁。而作為行政救濟(jì)的行政復(fù)議,在國務(wù)院法制辦看來存在受案范圍過窄的問題,從而導(dǎo)致一些行政爭議無法進(jìn)入行政復(fù)議程序而進(jìn)入信訪程序。[4]參見《復(fù)議受案范圍過窄成群眾“信訪不信法”致因之一》，http://www.chinalaw.gov.cn/article/xwzx/ fzxw/2009/201107/20110700344692.shtml，訪問時間:2012年6月16日。另外,行政復(fù)議存在一定的程序上的期限規(guī)定,對于當(dāng)事人來說存在時間成本,而對于信訪人來說,信訪也是找上級,但是信訪卻沒有復(fù)議那些復(fù)雜的程序限制以及一定的期限限制,而就結(jié)果來看,復(fù)議與信訪的法律后果的實質(zhì)差不多,都是行政救濟(jì)的實現(xiàn)。這就導(dǎo)致與行政機關(guān)產(chǎn)生糾紛的人多選擇信訪而放棄復(fù)議。只有一些法律素質(zhì)比較高、通常在大中型城市的當(dāng)事人才可能會選擇復(fù)議。如果當(dāng)事人對基層政府有意見的話,選擇復(fù)議可能還不如選擇信訪更方便。

這些本應(yīng)當(dāng)由其他救濟(jì)程序解決的問題涌入信訪程序之后,自然導(dǎo)致信訪程序在功能上無法解決本不應(yīng)當(dāng)由自己解決的問題,程序的崩潰就是順理成章的事情。這些信訪程序難以終結(jié)的因素基本都是基于信訪程序的自身而存在的,因此信訪程序的終結(jié),首先就需要從信訪程序的內(nèi)在因素著手。

二、信訪自身因素的消解

信訪自身因素能夠引發(fā)程序終結(jié)難題,因此對該問題的解決也需要從信訪自身出發(fā)。從信訪自身的角度來看,最重要的是信訪性質(zhì)問題。信訪的性質(zhì)決定了信訪適用什么程序來終結(jié)、如何終結(jié)等核心問題。

信訪的性質(zhì)在理論界與實踐界爭議比較大,這些爭議主要分為兩類相互對立的觀點:第一,權(quán)利救濟(jì),認(rèn)為信訪是一種對權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的法律程序。又如認(rèn)為信訪是權(quán)利救濟(jì),是特殊的行政救濟(jì)。[1]應(yīng)星:《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》2004年第3期，第61—68頁。再如認(rèn)為信訪制度是一種權(quán)利救濟(jì)機制。[2]姜良綱、馮德慧:《信訪制度與法治建設(shè)》，《中國司法》2009年第10期，第99頁。第二,政治參與,認(rèn)為信訪是一種政治形態(tài),信訪人的信訪只不過是政治參與過程的體現(xiàn)。如認(rèn)為信訪是綜合的、建構(gòu)形態(tài)的民主機制。[3]田文利:《信訪制度的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)及原則的承接性研究》，《行政法學(xué)研究》2011年第1期，第58頁。又如認(rèn)為信訪的性質(zhì)是民主。[4]參見肖萍、胡汝為《信訪性質(zhì)辨析》，《法學(xué)雜志》2008年第4期，第65頁。再如認(rèn)為信訪本質(zhì)上是一項以治理民主實現(xiàn)社會民生的政治制度的觀點。[5]參見王浦劬《以治理民主實現(xiàn)社會民生——我國行政信訪制度政治屬性解讀》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2011年第6期，第90頁。

判斷信訪的性質(zhì)必須由信訪涉及的權(quán)利以及信訪能夠產(chǎn)生的社會作用這兩個基本點著手。

首先,信訪涉及哪些權(quán)利?信訪在中國是有著憲法依據(jù)的一種法律制度,具體體現(xiàn)在國務(wù)院制定的《信訪條例》當(dāng)中。按照該條例的規(guī)定,信訪是信訪人“向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求”。既然有憲法基礎(chǔ)并且有國務(wù)院的條例進(jìn)行具體化,那么信訪無疑是一種法律權(quán)利。從條例的規(guī)定來看,信訪權(quán)利規(guī)定了建議、意見或者請求的受理主體,即行政機關(guān),因此從信訪的范圍來看,信訪人可以將自己對行政機關(guān)的所有不滿都提交到政府。這些不滿包括與法定的權(quán)利義務(wù)相關(guān)能夠形成訴訟的糾紛以及無法形成訴訟的糾紛。無法形成訴訟的糾紛主要是一些政治參與性與民主的發(fā)展相關(guān)的請求,如要求完善政府的公眾信息網(wǎng)內(nèi)容的信訪請求。[1]參見《一小建議》，http://www.luxian.gov.cn/Item/2094.aspx，訪問時間:2012年5月28日。因此信訪的權(quán)利屬性既是政治權(quán)利也是救濟(jì)權(quán)利,[2]參見林喆《信訪制度的功能、屬性及其發(fā)展趨勢》，《中共中央黨校學(xué)報》2009年第1期，第89頁。這種權(quán)利兼具權(quán)利救濟(jì)及與民主相關(guān)的政治參與的性質(zhì),與西方的請愿權(quán)比較類似。[3]參見張普一《信訪權(quán)與請愿權(quán)之比較研究》，《西部法學(xué)評論》2010年第3期，第97—98頁。

其次,信訪具有什么社會功能?信訪具有多重社會功能,從信訪請求涉及的范圍來看,信訪遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于目前所有的其他糾紛解決機制,如司法機關(guān)的訴訟、行政機關(guān)的復(fù)議以及民間組織的調(diào)解等等,因此許多信訪人將本來可以提起訴訟的案件都提交信訪。這就使得信訪具有了基本的糾紛解決功能。但是并不是所有的信訪要求都與權(quán)利的行使以及義務(wù)的履行有關(guān),大量的信訪只是實現(xiàn)了信訪人的政治參與。如鄉(xiāng)黨委副書記(主管政法工作)被免職后向縣委信訪要求恢復(fù)職級工資待遇,[4]參見《關(guān)于原阿斯蘭巴格鄉(xiāng)政法書記免職申訴案》，http://www.sczg.gov.cn/gbxb/ShowArticle.asp? ArticleID=59，訪問時間:2012年5月28日。該訴求按照現(xiàn)行行政訴訟法是無法提起行政訴訟進(jìn)行司法救濟(jì)的,該訴求只能被當(dāng)作政治參與。

因而,從信訪是什么以及信訪的功能來看,信訪是一種具有二元性質(zhì)的制度,即權(quán)利救濟(jì)及政治參與,與此相對應(yīng),信訪的程序也主要分為權(quán)利救濟(jì)程序及政治參與程序兩種類型。判斷法律程序是否具有程序性,取決于對應(yīng)某特定社會活動的立法是否具有兩個以上的、以義務(wù)為內(nèi)容的、具有內(nèi)在聯(lián)系的程序規(guī)則。[5]黃捷:《論適度的法律程序》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2010年第4期，第63頁。因此,從是否構(gòu)成法律程序的角度來考慮信訪的處理程序的話,權(quán)利救濟(jì)類型的信訪可以形成一種嚴(yán)格程序化的法律程序,而政治參與類型的信訪則難以嚴(yán)格程序化。政治參與類型的信訪,并沒有規(guī)定兩個相對的主體,只是信訪人有權(quán)向行政機關(guān)提出自己的意見,這些意見有可能會被接受,也有可能不被接受。如在基層信訪中有人提出自己的爺爺在“文革”中被迫害致死而要求賠償,[1]該案例系筆者2012年4月11日在洛南縣法院與該院法官訪談中所得。這些請求顯然具有一些政治訴求的因素,可能無法得到滿足。行政機關(guān)對此也無法制定某種具體的程序性規(guī)定來處理此類請求,因而政治參與類型的信訪無法嚴(yán)格程序化。只有權(quán)利救濟(jì)類型的信訪,可以嚴(yán)格規(guī)定處理程序,這些信訪可以類似訴訟的程序處理。

從終結(jié)信訪程序的角度來看,權(quán)利救濟(jì)類型的信訪程序可以得到終結(jié)。因為法律程序是與權(quán)利和義務(wù)相關(guān)的程序,在程序運行過程中權(quán)利得到實現(xiàn),義務(wù)得到履行,程序就得到終結(jié)。但是如果不是與權(quán)利和義務(wù)相關(guān)的內(nèi)容,則在程序性規(guī)定中難以得到終結(jié),如政治性的訴求或者謀利性的要求。這些已經(jīng)不是法律程序所能夠解決的問題,這些問題在法律程序中也許根本就解決不了。政治參與類型的信訪沒有嚴(yán)格的法律權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定,只是讓信訪人在信訪程序中表達(dá)自己的訴求之后,由政府按照當(dāng)?shù)氐那闆r裁量處理。將這些政治參與類型的信訪作為一種社會發(fā)展的現(xiàn)象而允許其存在,只要這些信訪人不破壞國家所保護(hù)的法律秩序即可。所以,對于這些問題可以任由其信訪,將此種信訪視為一種利益表達(dá)的方式。

權(quán)利救濟(jì)型的信訪的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要是看該信訪請求是否可以依據(jù)一定的法律程序進(jìn)行處理。法律程序的進(jìn)行需要一定的法律事實出現(xiàn),當(dāng)法律事實出現(xiàn)之后就可以適用法律,從而推動程序的發(fā)展。法律事實是具有法律意義的事實。[2]王麟:《論法律中的事實問題》，《法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報)》2003年第1期，第21頁。也就是說看這些事實是否有一定的法律依據(jù),法律是否對其事實出現(xiàn)后的權(quán)利與義務(wù)狀態(tài)做了規(guī)定。如果法律沒有對某一事實出現(xiàn)后相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)的狀態(tài)進(jìn)行規(guī)定,則無法將其納入法律問題,由法律程序進(jìn)行解決。所謂“法律問題”,指的是對已認(rèn)定的事實,按照法律規(guī)范應(yīng)如何作出評價的問題。[3]陳杭平:《論“事實問題”與“法律問題”的區(qū)分》，《中外法學(xué)》2011年第2期，第324頁。如前述有人對自己的爺爺在“文革”中被迫害致死而要求賠償?shù)恼埱?此類請求因為法律訴訟時效已經(jīng)超過,這些事實的權(quán)利與義務(wù)已經(jīng)無法由法律規(guī)定,因此應(yīng)當(dāng)將其納入政治參與類的請求。因此,如果存在能夠依據(jù)法律進(jìn)行評價的法律事實,則此類信訪就是權(quán)利救濟(jì)型的信訪,可以在法律程序中得到處理與終結(jié);如果存在無法依據(jù)法律進(jìn)行評價的事實,構(gòu)成政治參與類型的信訪,則無法在法律程序中得到終結(jié),可以任由其作為一種社會現(xiàn)象而存在。從社會發(fā)展的角度來看,任何一個社會都總會有一些糾紛無法解決而持續(xù)存在,這些糾紛只要不破壞社會的整體穩(wěn)定,就應(yīng)當(dāng)視為一種社會可以接受的矛盾現(xiàn)象而存在。

因此,確定信訪的性質(zhì)之后,經(jīng)由信訪程序終結(jié)的角度來處理,則有些信訪有一定的嚴(yán)格解決程序,有些卻基于信訪的性質(zhì)不一定有嚴(yán)格的解決程序。對于這些無法在程序中解決的政治參與型的信訪,只能將其作為一種利益表達(dá)而容許其存在。利益表達(dá)能夠解決的,則基層政府可以解決;而如果是無法滿足的利益表達(dá),則允許其在法律構(gòu)架內(nèi)合理存在。

因而,基于信訪的性質(zhì),對于信訪的內(nèi)在因素對信訪程序的影響應(yīng)當(dāng)有以下幾點認(rèn)識:

第一,信訪的案件受理,只能受理信訪人對行政機關(guān)的建議、意見或投訴,其他的糾紛,尤其是一般的民事糾紛不宜進(jìn)入信訪,這本身也是符合《信訪條例》的規(guī)定的。[1]信訪條例本身規(guī)定，對于已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理，說明在該條例中認(rèn)為一般的民事糾紛應(yīng)當(dāng)通過訴訟解決，而不是提交信訪機關(guān)。目前的信訪改革趨勢也與該條規(guī)定相吻合，參見《涉法涉訴信訪一律改由政法機關(guān)處理其他部門不再受理》，《南方都市報》2013年5月27日，第A01版。當(dāng)信訪將與行政機關(guān)無關(guān)的民事糾紛排除,還需要將訴訟、仲裁等由法定途徑解決的事項排除之后,信訪容納群眾訴求過多的問題才可能得到解決。此時進(jìn)入信訪的糾紛主要有與行政機關(guān)行使行政權(quán)力相關(guān)的權(quán)利救濟(jì)與政治參與類型的訴求。隨著社會的發(fā)展,群眾參與政治熱情的提高,政治參與類的訴求可能會更進(jìn)一步增加。這些只能在增加群眾政治訴求的合法表達(dá)渠道如游行、示威等等之后,擁擠到信訪渠道的一些政治類訴求才會減少。

第二,對于權(quán)利救濟(jì)類型信訪的處理程序中的裁量權(quán)可以實施程序化,即以程序約束行政機關(guān)的裁量權(quán),而政治參與類型的信訪則無法實施嚴(yán)格的法律程序化。因此就程序的終結(jié)來說,前者可以有嚴(yán)格的終結(jié)程序,如現(xiàn)行《信訪條例》中規(guī)定的三級終結(jié),完全可以適用于權(quán)利救濟(jì)類的信訪。但是對于政治參與類的信訪,則難以規(guī)定嚴(yán)格的程序,只適宜于有大概的受理、處理及結(jié)論三個階段的程序規(guī)定,但是其他的具體程序規(guī)定則難以制定。

第三,程序漏洞問題可以通過程序的完善來解決。只有權(quán)利救濟(jì)類的信訪可以有嚴(yán)格的程序規(guī)定,因此從這個意義上來說,也只有權(quán)利救濟(jì)類的信訪存在程序漏洞,而政治參與類的信訪難以有程序規(guī)定,也無法嚴(yán)格地界定程序的漏洞所在。

第四,信訪的性質(zhì)是權(quán)利救濟(jì)與政治參與,這些性質(zhì)的行為并沒有涉及國家安全等秘密事項,因此對于信訪的財政資金投入應(yīng)當(dāng)納入政府財政預(yù)算,以預(yù)算控制資金的開支。當(dāng)基層信訪的財政資金使用受到嚴(yán)格限制的時候,基層政府通常為息事寧人而以和稀泥的方法隨意對信訪人無原則的讓步,如給信訪人一些資金的行為,就會因缺乏資金而無法進(jìn)行。

第五,信訪在處理權(quán)利救濟(jì)的時候不應(yīng)當(dāng)替代現(xiàn)有的司法救濟(jì),信訪只是一種特殊的行政救濟(jì),而且該救濟(jì)無法替代行政訴訟等救濟(jì)方式。從功能上來看,信訪與行政復(fù)議以及司法救濟(jì)存在著一定的功能重疊,即都可以實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。因此信訪應(yīng)當(dāng)作行政訴訟以及行政復(fù)議等其他救濟(jì)方式之外的“補充”性救濟(jì)手段。[1]參見王錯、楊福忠《論信訪救濟(jì)的補充性》，《法商研究》2011年第4期，第48頁。但是對于信訪的政治參與作用不應(yīng)當(dāng)壓制,因為當(dāng)社會大眾對行政機關(guān)的行為不滿而有所宣泄的時候,信訪合法地替代了游行、示威,起到了對行政機關(guān)減壓的作用。

三、信訪外部影響因素

基層信訪程序的終結(jié)除受到信訪自身因素影響之外,還受到法治環(huán)境等外部因素的影響。當(dāng)前在這些外部的法治環(huán)境因素中,對信訪終結(jié)影響最大的就是基層維穩(wěn)?；鶎泳S穩(wěn)肇始于1990年,當(dāng)年中共中央決定,維護(hù)穩(wěn)定是全黨和全國人民壓倒一切的政治任務(wù),[1]參見《中共中央關(guān)于維護(hù)社會穩(wěn)定加強政法工作的通知》(1990年4月2日)。自此維穩(wěn)成為基層政府的一項重要的政治任務(wù)。維穩(wěn)發(fā)展到當(dāng)前,主要的工作之一就是化解社會矛盾,[2]參見《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中央政法委員會、中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的意見〉的通知》(中辦發(fā)〔2009〕46號)。而信訪機關(guān)則是該任務(wù)的重要執(zhí)行機關(guān),因為基層維穩(wěn)的一個重要方面就是通過信訪秩序的穩(wěn)定來實現(xiàn)基層統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定。所以基層的穩(wěn)定一直被當(dāng)作重要的政治任務(wù)來實施,但是在法治領(lǐng)域內(nèi)什么才是基層的穩(wěn)定,需要維護(hù)什么穩(wěn)定的問題卻沒有被深入考慮過。

因為沒有清晰地認(rèn)識到基層的維穩(wěn)在法治構(gòu)架內(nèi)的實質(zhì),基層維穩(wěn)成為簡單粗暴地將社會秩序“固定”,以實現(xiàn)上級政府維穩(wěn)考核的目標(biāo),而不是認(rèn)真考慮并實現(xiàn)中央政府維穩(wěn)的法治目的。維穩(wěn)的政治任務(wù)以一些簡單粗暴的行政手段來實現(xiàn),而不是在法治領(lǐng)域以法律之治的方法來實現(xiàn)。在維穩(wěn)要求之下,行政化的簡單指標(biāo)考核最為流行,考核不合格將對官員的職務(wù)產(chǎn)生重要影響。當(dāng)前,“一票否決”及“零指標(biāo)”已經(jīng)成為中央和上級強化基層政府及其官員維穩(wěn)責(zé)任的“殺手锏”,也是導(dǎo)致基層政府形成重視策略性維穩(wěn)而忽略制度性維穩(wěn)過程機制的制度根源。[3]陳發(fā)桂:《構(gòu)建多元共治的基層維穩(wěn)新機制》，《中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報》2012年第1期，第109頁。而上級對基層信訪問責(zé)力度的強化,更是直接導(dǎo)致了中國的維穩(wěn)成為一種壓力型的維穩(wěn),即上級以考核為主要方式不斷對基層行政機關(guān)施加壓力,而這些壓力通過行政機關(guān)施加于信訪人身上。在壓力之下,導(dǎo)致相當(dāng)多的基層行政機關(guān)對信訪的處理不是以解決群眾的問題為目的,而是以如何消除信訪為目的。行政機關(guān)工作人員的陪訪制度、村級信息員的不穩(wěn)定信息上報等制度在基層被大力推廣,處于對行政機關(guān)工作人員工作、休息權(quán)利以及信訪人員的個人隱私權(quán)利侵犯的邊緣。這些制度“消除”信訪的作用相當(dāng)明顯,基層領(lǐng)導(dǎo)出于功利色彩易于采取這些措施。又因為信訪的質(zhì)量考核難以建立,因此在該體系中對于信訪數(shù)量的單純數(shù)量考核又成為主流,上級機關(guān)對下級機關(guān)的主要考核方式之一就是信訪數(shù)量的排名考核。

在數(shù)量型考核結(jié)果與基層官員職務(wù)相掛鉤的壓力之下,信訪處理機關(guān)盡力壓制信訪,認(rèn)為出現(xiàn)信訪就是不穩(wěn)定。在排名等簡單數(shù)量考核機制之下,導(dǎo)致基層政府對信訪的認(rèn)識產(chǎn)生異化,沒有信訪被認(rèn)為是穩(wěn)定,所有信訪的產(chǎn)生都可能會被認(rèn)為危及穩(wěn)定大局。信訪出現(xiàn)就是社會不穩(wěn)定,[1]參見《不能因改革引起上訪山西撤銷1237個事業(yè)單位沒讓一人下崗利益受損》http://business.sohu. com/20120524/n343997024.shtml，訪問時間:2012年5月24日。因此懼怕信訪、排斥信訪的行政心理與信訪制度存在相矛盾。基層維穩(wěn)運行的目標(biāo)是,如何盡量避免社會沖突在本屆領(lǐng)導(dǎo)的任期內(nèi)爆發(fā),由于基層政府維穩(wěn)運行目標(biāo)的非理性化,那么要避免社會沖突在短期內(nèi)爆發(fā)的慣性手段就只能是捂或壓,這樣的穩(wěn)定是短期的穩(wěn)定,是透支下屆領(lǐng)導(dǎo)政治資源的穩(wěn)定。[2]陳發(fā)桂:《基層維穩(wěn)運行機制策略優(yōu)化》，《黨政論壇》2010年第7月號，第27頁。上級對下級的維穩(wěn)考核中重要的一項就是信訪數(shù)量是否減少,如曾經(jīng)在地方政府規(guī)章中有過規(guī)定:“對全年無發(fā)生群眾到市以上國家行政機關(guān)越級集體上訪的地方和部門,對在群眾集體上訪處理工作中做出顯著成績的單位和個人,由市或縣(市、區(qū))人民政府或有關(guān)部門予以表彰或獎勵?！盵3]《寧波市群眾集體上訪處理規(guī)定》[失效](一九九五年八月一日市人民政府第十一次常務(wù)會議審議通過)，第11條。這樣的規(guī)定可能就會促成下級政府不惜采取一些非法的手段來消除信訪,因此所謂的“銷號”潛規(guī)則交易就盛行于各個基層與上級信訪部門之間。實踐中信訪人反復(fù)纏訪,政府為了平息纏訪,基于數(shù)量型考核的壓力,通常對信訪人作出一定的讓步。這些讓步又一定程度上構(gòu)成了因人執(zhí)法的現(xiàn)象,即纏訪的信訪人通常能夠獲得比較有利于自己的結(jié)果,這樣在政府執(zhí)法的層面上就構(gòu)成了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不一致,產(chǎn)生了對法治的破壞。壓力型維穩(wěn)導(dǎo)致基層信訪的程序無法徹底終結(jié),只要信訪人持續(xù)不斷地上訪,信訪機關(guān)為了穩(wěn)控信訪人不去上級機關(guān)信訪,唯一的辦法就是不斷地重新開啟信訪程序。因為對于基層政府來說,是將信訪人控制在無盡的信訪程序中,還是終結(jié)信訪程序?qū)е滦旁L人重新越級上訪,顯然后者是基層信訪機關(guān)更易于作出的選擇。在壓力型維穩(wěn)模式之下,最終的結(jié)果只能是進(jìn)入一個惡性循環(huán),出現(xiàn)所謂的“越維越不穩(wěn)”的尷尬局面。

另外,基層壓力型維穩(wěn)導(dǎo)致了信訪替代其他救濟(jì)手段的扭曲現(xiàn)象。從本質(zhì)上來說,信訪與行政復(fù)議、行政訴訟等手段都是可以適用于行政糾紛的救濟(jì)手段。信訪具有一定的政法功能,雖然這些政法功能與形式理性化司法技術(shù)之間存在緊張關(guān)系。[1]左衛(wèi)民、何永軍:《政法傳統(tǒng)與司法理性——以最高法院信訪制度為中心的研究》，《四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2005年第1期，第115—117頁。如果能夠合理地劃分信訪救濟(jì)與司法救濟(jì)之間的關(guān)系,那么信訪與司法救濟(jì)就可以和諧共處?，F(xiàn)行《信訪條例》中并沒有規(guī)定信訪與行政訴訟、行政復(fù)議以及其他糾紛解決機制發(fā)生競合的時候該如何處理。因此在實踐中信訪與其他糾紛解決出現(xiàn)競合的時候,信訪人就可能將本應(yīng)當(dāng)是民事訴訟或者行政訴訟解決的問題提交政府。而政府則迫于維穩(wěn)壓力,為了不出現(xiàn)越級上訪而不得不把一些本應(yīng)當(dāng)是司法救濟(jì)的糾紛通過信訪來協(xié)助信訪人解決問題。但是在政府解決了舊問題之后,新的本應(yīng)是其他糾紛解決機制處理的糾紛又被提交到政府。這樣逐漸出現(xiàn)了一個惡性循環(huán),即基層信訪替代了其他糾紛解決機制。加之信訪中行政機關(guān)處理問題的裁量空間相對于司法救濟(jì)而言比較大,這就在惡性循環(huán)的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步以“人治”替代“法治”,從而破壞了法治秩序。這種循環(huán)的存在更進(jìn)一步加深了信訪終結(jié)的難度。

因此以于建嶸教授為代表的一些學(xué)者提出“取消論”,主張應(yīng)當(dāng)終結(jié)信訪制度,即撤銷各部門的信訪機構(gòu)。[2]參見于建嶸《信訪的制度性缺失及其政治后果》，《鳳凰周刊》2004年32期。該觀點在2005年國務(wù)院修改《信訪條例》之時被中央政府所否定,但是其演變形式還存在,即所謂的取消信訪的權(quán)利救濟(jì)功能論,[3]參見于建嶸《對信訪制度改革爭論的反思》，《中國黨政干部論壇》2005年第5期，第17頁。也有弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能的觀點。[4]參見王雅琴《治理語境下的信訪制度》，《中共中央黨校學(xué)報》2009年第01期，第97頁?？傊?這些論點認(rèn)為信訪的人治色彩濃厚,應(yīng)當(dāng)將整個信訪制度終結(jié)。

但是,按照中國現(xiàn)行法律的規(guī)定,信訪是一種具有憲法位階的法律制度。信訪制度在新中國的法律文件中最早出現(xiàn)于1951年,該文件要求“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話,均應(yīng)熱情接待,負(fù)責(zé)處理”[5]參見《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》(1951年7月7日發(fā)布)。。這些來信、來訪所提出的意見和建議與現(xiàn)行《信訪條例》中的意見沒有太大區(qū)別,現(xiàn)行《信訪條例》基本上可以視作1951年《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》的程序化、具體化與規(guī)范化后的結(jié)果。隨后有不同的法律規(guī)范規(guī)定了信訪,甚至現(xiàn)行《憲法》中對于信訪的內(nèi)容也有所體現(xiàn)?，F(xiàn)行《憲法》第41條乃信訪權(quán)利與信訪制度在憲法上的上位依據(jù),則是毋庸置疑的。[1]林來梵、余凈植:《論信訪權(quán)利與信訪制度——從比較法視角的一種考察》，《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2008年5月第38卷第3期，第27頁。信訪權(quán)也得到了中央的認(rèn)可,正式出現(xiàn)在中央文件中。[2]參見《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，(中辦發(fā)〔2002〕14號)。信訪權(quán)是我國社會發(fā)展所需要的權(quán)利形態(tài),確認(rèn)其為一項“新興的基本權(quán)利”[3]參見任喜榮《作為“新興”權(quán)利的信訪權(quán)》，《法商研究》2011年第4期，第40頁。。因此如果終結(jié)信訪制度,則可能導(dǎo)致部分權(quán)利得不到保護(hù)。信訪權(quán)利的存在使得司法與行政都無法解決群眾獲得救濟(jì)需求的時候,“找政府”就成了群眾最直接的獲得救濟(jì)的方法。群眾有尋找政府解決問題的需求,政府就必須有相應(yīng)的處理部門,因此,如果取消信訪部門,政府還是會產(chǎn)生別的部門來替代信訪部門以解決群眾的需求。信訪制度在其他解決群眾需求的配套制度沒有完善之前就無法取消。因此,雖然基層信訪在維穩(wěn)的影響之下,程序出現(xiàn)了一定的扭曲,卻不能完全否定信訪甚至取消信訪。

作為影響信訪程序的維穩(wěn),在當(dāng)前中國處于改革發(fā)展、社會各種矛盾存在激化的可能性的時候,具有一定的社會價值,無法取消,進(jìn)而促進(jìn)維穩(wěn)效果的壓力式考核機制也難以消失。因此,需要在信訪程序中做一定的改進(jìn),以消解壓力型維穩(wěn)對基層信訪程序終結(jié)的不良影響。

四、外部影響因素的消解

沒有在法治框架內(nèi)正確認(rèn)識維穩(wěn),是維穩(wěn)這一外部因素對信訪終結(jié)產(chǎn)生不良影響的主要原因?；鶎泳S穩(wěn)雖然是政治任務(wù),但是在法治國家,所有的政治任務(wù)在本質(zhì)上都是法律任務(wù),中國也不例外。實際上維穩(wěn)在被中央提出的當(dāng)初就被賦予了維護(hù)“社會主義法制秩序”的目的。[4]參見《中共中央關(guān)于維護(hù)社會穩(wěn)定加強政法工作的通知》(1990年4月2日)。政治秩序?qū)嵸|(zhì)上是社會各種不同利益集團(tuán)的利益安排方式,而法律秩序本身就是各種不同權(quán)利的安排方式,因此政治秩序的穩(wěn)定,最主要的體現(xiàn)就是法律秩序的穩(wěn)定。法律秩序穩(wěn)定的實質(zhì)不在于有多少糾紛被解決,而在于法律規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)是否在法律規(guī)定的框架內(nèi)運行。因此,信訪糾紛的產(chǎn)生并不是法律不穩(wěn)定,只要糾紛在法律規(guī)定的框架內(nèi)得到解決,或者該糾紛無法解決卻又不影響社會法律秩序的整體穩(wěn)定,這兩種情況都是一種法律秩序的穩(wěn)定,都沒有破壞穩(wěn)定。因此,在法治框架內(nèi)對于基層維穩(wěn)的正確認(rèn)識應(yīng)當(dāng)注意以下四點:

第一,法律制度中允許信訪存在的本身就說明,政府承認(rèn)低烈度的社會沖突的存在,只要這些社會沖突不影響社會整體的法治秩序即可。其實從社會發(fā)展的角度來看,所有的穩(wěn)定都是一種動態(tài)的穩(wěn)定,即社會秩序處在沖突與平衡之中的穩(wěn)定,而不是一成不變的穩(wěn)定。動態(tài)穩(wěn)定是過程中的平衡。即讓公民通過合適的渠道表達(dá)其不滿,然后根據(jù)公民的不滿和政治生活中新出現(xiàn)的問題及時調(diào)整“公民←→政府”關(guān)系,用新的政治平衡去替代舊的平衡;在動態(tài)穩(wěn)定中無論社會發(fā)生何種變化,社會始終有一個核心的政治權(quán)威,它有能力駕馭錯綜復(fù)雜的政治局面,社會生活依然遵循著基本的秩序,因此動態(tài)穩(wěn)定對政府的要求更高,政府的付出也要更大。[1]參見俞可平《動態(tài)穩(wěn)定與和諧社會》，《中國特色社會主義研究》2006年第3期，第25—26頁。在動態(tài)穩(wěn)定當(dāng)中,一定的糾紛是可以容忍的,因為在政府駕馭能力之內(nèi)或者在法律框架之內(nèi)的糾紛,并不會構(gòu)成不穩(wěn)定因素,這些糾紛只是在法律框架之內(nèi),對社會利益進(jìn)行調(diào)整的過程而已。發(fā)展需要有穩(wěn)定的社會環(huán)境,但是穩(wěn)定不代表沒有矛盾,沒有糾紛,穩(wěn)定也不是“剛性穩(wěn)定”,穩(wěn)定是一個動態(tài)的過程。[2]戴輝、戴大新:《反思與重塑:基于當(dāng)前基層維穩(wěn)困局的分析》，《公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報)》2011年第4期，第33頁。

第二,建立暢通的民眾利益表達(dá)機制,在法律框架內(nèi)運行的民眾利益表達(dá),即使激烈一些也可以被政府接受,即在法律框架內(nèi)的游行、示威等等都不會對社會秩序造成破壞。有了暢通的民眾利益表達(dá)機制之后,法律框架之外的利益表達(dá),便構(gòu)成治安管理法律及刑法處理的對象。這樣就可以對非法的利益表達(dá),進(jìn)行合法打擊以維護(hù)社會穩(wěn)定,而在目前暢通的民眾利益表達(dá)機制尚未建立的情況之下,合法的利益表達(dá)與非法的利益表達(dá)混合在一起,通常只有在出現(xiàn)激烈的沖突,如打、砸、搶,甚至燒警車等過激行為的時候,行政機關(guān)才開始對這些過度的利益表達(dá)進(jìn)行強力控制。這樣最終的結(jié)果是“雙輸”,民眾對行政機關(guān)充滿怨恨,而行政機關(guān)對民眾也有所厭惡,雙方都沒有得到好的結(jié)局。信訪的政治功能,在當(dāng)前中國起到了替代其他高烈度的政治沖突形式(如游行、示威)的作用,而且信訪在權(quán)利救濟(jì)方面也起到了良好的作用,只需要將信訪與其他的救濟(jì)方式(如司法救濟(jì)中的行政訴訟、行政救濟(jì)中的行政復(fù)議)區(qū)別開,不要讓這些救濟(jì)制度相互影響,就可以使得信訪制度運行良好,從而提高政府的法治權(quán)威。

第三,維穩(wěn)問題的解決主要在于對公權(quán)力的限制。中國目前處于社會轉(zhuǎn)型當(dāng)中,城市化與工業(yè)化是社會發(fā)展的主要方向。在這一發(fā)展方向中,社會利益分配不均造成社會矛盾巨大,各個階層之間相互不理解,貧與富之間、民眾與政府之間有相當(dāng)多的仇恨心理存在。但是對于轉(zhuǎn)型社會來說,這是轉(zhuǎn)型社會出現(xiàn)的正?，F(xiàn)象,甚至還是社會前進(jìn)的動力。[1]參見張玉磊、劉曉蘇《基層維穩(wěn)中的誤區(qū)與矯正策略》，《理論探索》2011年第2期，第101頁。對于轉(zhuǎn)型社會來說,維持穩(wěn)定的方針是抓主要矛盾,即當(dāng)前影響穩(wěn)定的主要因素解決好了,其他因素對穩(wěn)定的影響也自然會減弱,甚至消失。當(dāng)前我國社會矛盾不斷增加的主要原因是公權(quán)力行使不規(guī)范,“官民沖突”是矛盾的主要形態(tài)。[2]參見馬懷德《預(yù)防化解社會矛盾的治本之策:規(guī)范公權(quán)力》，《中國法學(xué)》2012年第2期，第45—46頁。因此基層維穩(wěn)最主要的任務(wù),應(yīng)當(dāng)是在法律框架內(nèi)解決官民沖突,而解決官民沖突最主要的手段就是規(guī)范公權(quán)力的行使,從而確保其合法性不存在問題。只有基層官員依法執(zhí)法了,才能減少官民矛盾。其他的矛盾,如發(fā)展不平衡所產(chǎn)生的矛盾,總是處于社會可接受的范圍之內(nèi)。如果超出了社會可接受范圍的沖突,演化為非法沖突,該沖突就會受到法律的制裁。

第四,規(guī)范權(quán)力的主要手段就是程序,規(guī)定權(quán)力運行的適當(dāng)程序,以限制裁量權(quán)力對自由的過度破壞。解決當(dāng)前主要矛盾就需要對公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范,這種規(guī)范主要是對行政權(quán)力運行程序的規(guī)范。用程序規(guī)范權(quán)力的最佳狀態(tài)就是實現(xiàn)程序自治。程序自治,是指一種法律程序在與其外界環(huán)境相對隔離的狀態(tài)下,程序自身的展開過程同時也就是程序功能的實現(xiàn)過程,而法律自治只能通過程序自治來實現(xiàn)。[3]參見吳澤勇《從程序本位到程序自治——以盧曼的法律自治理論為基礎(chǔ)》，《法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報)》2004年第4期，第63頁。在維穩(wěn)中信訪程序無法自治,受到行政機關(guān)的影響與制約太大。因此信訪的規(guī)范化、程序化是信訪程序自治的關(guān)鍵,也是信訪在程序中能夠終結(jié)的關(guān)鍵,否則制度上的規(guī)定再完美,在實踐中還是無法實現(xiàn)程序的終結(jié)。在未來信訪救濟(jì)的制度創(chuàng)新中,應(yīng)該發(fā)揮信訪救濟(jì)的獨特優(yōu)勢,集中矯正其不講程序、缺乏規(guī)范、充滿悠意的根本弊端……[1]應(yīng)星:《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》2004年第3期，第70頁。

因此,在前述對于法治框架內(nèi)維穩(wěn)問題的分析基礎(chǔ)之上,我們認(rèn)為信訪是基層維穩(wěn)的重要方面,信訪終結(jié)的實現(xiàn)與否決定了基層維穩(wěn)的成效如何。如果屬于能夠在法律程序上終結(jié)的信訪,在終結(jié)之后重復(fù)上訪的,不應(yīng)當(dāng)被視為社會的不穩(wěn)定因素,這些信訪只是法律秩序內(nèi)的合法行為而已。進(jìn)而,無法在法律程序上終結(jié)的信訪,也不應(yīng)當(dāng)被視為一種不穩(wěn)定因素,這些信訪是政治參與的表現(xiàn)。在基層具有政治參與性質(zhì)的信訪,在某種程度上替代了傳統(tǒng)的高烈度的游行、示威等對政府行為表達(dá)不滿的做法,而且就其對社會的沖擊來說,信訪要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于游行、示威。因此,對這些信訪應(yīng)當(dāng)寬容,允許其有存在的空間,否則社會矛盾在得不到解決而又缺乏宣泄途徑的時候,就可能會出現(xiàn)對社會沖擊大的游行、示威等高烈度的行為就可能。如果單純地將政治參與型的信訪列為不穩(wěn)定因素而加以防控,可能會直接誘發(fā)激烈的游行、示威。

因而,合理定位維穩(wěn)就應(yīng)當(dāng)消除在壓力型維穩(wěn)影響之下的單純數(shù)量型信訪考核。

五、基層信訪程序的終結(jié)

基層信訪的終結(jié)關(guān)系到基層維穩(wěn),維穩(wěn)的核心是法律秩序的維護(hù),而法律秩序的維護(hù)主體主要是政府,因此基層信訪的終結(jié)涉及基層政府的法治?；鶎诱ㄖ沃刃蛄己?基層維穩(wěn)才能正常進(jìn)行,進(jìn)而基層信訪才能終結(jié),所以基層政府法治與基層信訪程序終結(jié)具有密切的關(guān)系。解決基層信訪終結(jié)問題的最終方案,必須將其放在基層政府的法治構(gòu)架之內(nèi)考量,因此需要對基層政府法治有正確的認(rèn)識。什么狀態(tài)才是基層政府法治呢?是社會秩序符合政府的行政運行,還是社會秩序在法律的規(guī)定之下合法運行?法治政府的本質(zhì)要求是:一切行政活動只能在法律的規(guī)范和制約下進(jìn)行,從而保證行政權(quán)力的運用符合法律所集中體現(xiàn)的意志和利益,并防止行政權(quán)力的擴(kuò)張和濫用,實現(xiàn)和保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。[1]馬凱:《關(guān)于建設(shè)中國特色社會主義法治政府的幾個問題》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2011年第5期，第4—5頁。因而,基層政府的法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政權(quán)力的行使,從而使其受到法律的嚴(yán)格制約,不能超越法律的約束。若要破解基層信訪程序的終結(jié)難題,需要做到以下幾點:

首先,需要由考核數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)榭己速|(zhì)量。信訪的質(zhì)量考核,強調(diào)在信訪考核中考察負(fù)責(zé)信訪的行政機關(guān)是否嚴(yán)格按照信訪法律程序的規(guī)定來處理信訪,并且在信訪程序中盡到自己的合理注意義務(wù)。如果嚴(yán)格按程序規(guī)定處理且盡到了自己的合理注意義務(wù),該信訪處理就是適當(dāng)?shù)?。在該信訪終結(jié)之后,所產(chǎn)生的一切后果也都是穩(wěn)定的。已經(jīng)有個別地方注意到了這一點,于是規(guī)定無理信訪所產(chǎn)生的后果為法律框架內(nèi)可以接受的,屬于社會穩(wěn)定的表現(xiàn)。如曾經(jīng)有過規(guī)定:“各級各部門對無理上訪者可不登記,不交辦,不納入目標(biāo)管理考核范圍,但應(yīng)做好思想疏導(dǎo)和穩(wěn)定工作?！盵2]參見《湖北省建立和推行群眾逐級上訪制度試行辦法》(鄂辦發(fā)〔1994〕56號)第10條。但是此類規(guī)定畢竟為少數(shù),該觀念還沒有為大部分考核基層信訪的上級機關(guān)所接受。只有在上級機關(guān)考核觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變之后,才能變“中轉(zhuǎn)辦理”為“就地辦理”,變“穩(wěn)控群眾”為“服務(wù)群眾”。[3]參見董名謙《作實群眾工作創(chuàng)新社會管理》，《求是》2011年第8期，第41頁。壓力型的數(shù)量考核取消之后,下級信訪機關(guān)在上級“銷號”等腐敗現(xiàn)象則會消失?；鶎泳S穩(wěn)不是維護(hù)信訪的數(shù)量不升高,而是要維護(hù)基層的法律秩序在法治的框架內(nèi)運行。只要在法治的框架內(nèi)運行,即使基層信訪數(shù)量多到不可想象,也是能夠接受的。否則在數(shù)量壓力之下,為了不在考核中落伍,基層政府可能會對信訪人實施一些非法的手段,從而出現(xiàn)上級政府的法治考核導(dǎo)致基層政府非法行為的悖論。法治社會的信訪考核,應(yīng)當(dāng)注重信訪的法定程序是否得到實現(xiàn),而不是信訪人是否“息訪罷訴”。

其次,允許基層政府在信訪處理中依法創(chuàng)新。法治政府的建設(shè)從來沒有統(tǒng)一的模式,地方性差異、知識性差異和經(jīng)驗的差異構(gòu)成了制度資源的多樣性,但是這一法治的多樣性是以某種共識為前提的。[1]參見羅豪才《行政法與公法精要》，沈陽:遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社，1999年，序言第2頁?；鶎臃ㄖ握慕ㄔO(shè)具有各自的差異性,需要各地的基層政府依據(jù)地方性知識創(chuàng)新社會管理。加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理,是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性和基礎(chǔ)性的工作。[2]陳剛:《社會管理創(chuàng)新與基層維穩(wěn)實踐——以北京市朝陽區(qū)“一網(wǎng)、兩庫、三關(guān)”科學(xué)維穩(wěn)體系為例》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2011年第1期，第86頁。創(chuàng)新社會管理的根本方法就是建立良好的法律制度,將所有有益于社會發(fā)展的良性沖突以法律的形式加以固定,將所有不利于社會發(fā)展的惡性沖突以法律進(jìn)行限制。社會管理創(chuàng)新的路徑主要有群眾工作(基層黨建)、科技創(chuàng)新、社會協(xié)同和公眾參與四類。[3]參見張歡、陸奇斌等《社會管理創(chuàng)新路徑研究》，《中國行政管理》2012年第1期，第30頁。對于基層維穩(wěn)來說,在信訪中需要引入公眾參與從而有利于信訪的政治參與功能的實現(xiàn);引入信息化手段,以提高信訪的質(zhì)量與拓寬信息公開的渠道等等——從而實現(xiàn)在基層維穩(wěn)的信訪方面的社會管理創(chuàng)新。

第三,基層政府法治的核心在于嚴(yán)格依法行政。因此上訪者如果到上級政府信訪,上級只需要考核下級是否嚴(yán)格按照法律程序處理了信訪而不是考核下級對信訪事項的處理達(dá)到一個什么樣的結(jié)果。因為前述分析過,權(quán)利救濟(jì)型的信訪可以終結(jié)而政治參與型的信訪本身就無法終結(jié)。因而,對于超級信訪,如基層政府處理過了,則上級告知信訪人下級的處理結(jié)果即可,無須由下級“接人”。在沒有“接人”制度之后,信訪人越級信訪會大大減少。糾紛解決類型的信訪可以終結(jié),而利益訴求類型的信訪則無法終結(jié),可以讓其在社會中合理地存在,并不影響社會的穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)。

第三,確定基層行政機關(guān)與上級行政機關(guān)之間的職權(quán)與職責(zé),上級不可以任意干涉下級的行為。因此上級不能要求下級將已經(jīng)合法終結(jié)的信訪程序開啟,除非該程序存在可能影響到合法性的瑕疵。另外,就權(quán)力的劃分來說,下級處于執(zhí)法一線,因此基層政府信訪的初次處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)受到尊重。行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)分級,不同層級的機關(guān)有不同的權(quán)力,信訪的初次處理權(quán)力屬于下級機關(guān),上級政府不應(yīng)當(dāng)對基層政府的這一權(quán)力進(jìn)行非法干涉。如果上級認(rèn)為下級的處理不合適,只能按照法律的三級終結(jié)程序?qū)ο录壍奶幚磉M(jìn)行改變。

最后,基層信訪的終結(jié)既有程序問題也有實體問題。從程序上說,《信訪條例》第31、34、35條規(guī)定的辦理、復(fù)查、復(fù)核三個階段的三級終結(jié)需要嚴(yán)格地依照程序規(guī)定實施,即信訪的終結(jié)應(yīng)當(dāng)是在程序上經(jīng)過三級之后的終結(jié),每一級信訪處理程序都應(yīng)當(dāng)按照該級的法律規(guī)定實施。而實體上的終結(jié)應(yīng)當(dāng)以信訪人的訴求是否在實體上得到合理的處理為標(biāo)準(zhǔn),即糾紛是否得到解決,矛盾是否得到化解。從程序性來看,權(quán)利救濟(jì)型的信訪可以嚴(yán)格按照三級程序終結(jié),而一些政治參與型的信訪,基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)與政治的現(xiàn)實制約,在三級程序過后,可能在實體上還是無法滿足信訪人,從而無法終結(jié)。規(guī)定的程序進(jìn)行完之后,基層信訪就可以按照《信訪條例》的規(guī)定,嚴(yán)格地實施三級終結(jié)制度。信訪人如果認(rèn)為不滿意,還要堅持上訪,那么上級機關(guān)應(yīng)當(dāng)以下級已經(jīng)完成三級終結(jié)為由不再開啟信訪程序。為實現(xiàn)這一程序的終結(jié)還需要把《信訪條例》第35條第3款中的“同一事實和理由”修改為“同一糾紛標(biāo)的”。因為在實踐中當(dāng)某一信訪事項被終結(jié)之后,信訪人以別的相關(guān)事實或者理由針對同一法律關(guān)系提起投訴,引發(fā)一個形式上的新信訪事項,而實質(zhì)上是同一糾紛標(biāo)的。當(dāng)該條修改為“同一糾紛標(biāo)的”的時候,所有被行政機關(guān)處理過的信訪法律關(guān)系都?xì)w于已經(jīng)終結(jié)而不得重新開啟信訪程序。

一旦基層法治的這些措施能夠?qū)嵤┑轿坏脑?就可以促進(jìn)基層法治的實現(xiàn),從而最終解決基層信訪的終結(jié)難題。

六、結(jié)語

對于信訪處理本身來說,基層維穩(wěn)的關(guān)鍵在于信訪的程序化,尤其是信訪終結(jié)的程序化?；鶎泳S穩(wěn)應(yīng)當(dāng)將信訪作為不穩(wěn)定因素而消除轉(zhuǎn)變?yōu)橄旁L中的“非法行動”,即減少基層信訪中沒有嚴(yán)格按照相關(guān)的法律程序而作出的信訪處理行為。在程序及實體合法的框架范圍內(nèi),信訪機關(guān)應(yīng)當(dāng)盡量滿足信訪人的實體訴求。

(初審:毛瑋)

[1] 作者彭濤，男，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授，中國政法大學(xué)法學(xué)博士，研究領(lǐng)域為信訪制度、管制性征收、地方政府法治，代表作有《論美國管制征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》《法國CGPPP的公共財產(chǎn)法律制度及其啟示》《論行政訴訟的功能》等，E-mail:sxszpt@163.com。

作者王宇鵬，男，西北政法大學(xué)法律科學(xué)信息研究所研究員，陜西省洛南縣人民政府常務(wù)副縣長，研究方向為信訪制度及維穩(wěn)法制。

本文系國家社科基金重大課題“進(jìn)一步建設(shè)法治政府的目標(biāo)與任務(wù)研究”(10zd&042)及“多元化糾紛解決機制背景下的信訪制度研究”的項目成果。