蘇漢琪

政府征收的產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則
——兼評(píng)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》

蘇漢琪[1]

《征收條例》區(qū)分了政府征收行為和商業(yè)行為，從而排除了對(duì)商業(yè)行為的調(diào)整?！墩魇諚l例》下，政府征收仍然適用責(zé)任規(guī)則。本文在法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下對(duì)不同產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則下達(dá)成交易的交易金額進(jìn)行分析，得出如下結(jié)論:產(chǎn)權(quán)規(guī)則下達(dá)成交易的交易金額普遍比責(zé)任規(guī)則下的交易金額高;責(zé)任規(guī)則下當(dāng)雙方不能達(dá)成交易時(shí)，奪取者是否強(qiáng)制交易取決于訴訟成本和法院判決的賠償金;責(zé)任規(guī)則下較低的交易金額使得地方政府有過度行使征收征用權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)等。此外，本文通過最新的案例分析，描繪出地方政府在現(xiàn)實(shí)中濫用責(zé)任規(guī)則下的征收權(quán)的現(xiàn)狀，并深入分析其激勵(lì)和約束條件，從而為有效規(guī)范政府征收權(quán)的行使提供可能的政策方向。

責(zé)任規(guī)則;產(chǎn)權(quán)規(guī)則;政府征收;征收權(quán)

引言

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快,不論是地少人多的城市集群,還是地廣人稀的農(nóng)村區(qū)域,土地及房屋的征收均處于現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)。在某種意義上,不動(dòng)產(chǎn)可謂是公民最重要的財(cái)產(chǎn),因此對(duì)政府征收[1]政府征收包括對(duì)農(nóng)村土地的征收及對(duì)城市房屋的征收，因?yàn)楸疚牡难芯恐攸c(diǎn)為《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，因此本文所指的政府征收主要指政府對(duì)城市房屋的征收，而非對(duì)農(nóng)村土地的征收。的產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則研究,包括征收權(quán)行使現(xiàn)狀及背后原因等,很大程度上反映出我國(guó)對(duì)公民合法產(chǎn)權(quán)的尊重和保護(hù)程度。在過去的數(shù)十年間,政府征收了大量的土地和房屋,征收成為支持我國(guó)不可思議的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的重要因素。然而,由于缺乏對(duì)政府行使征收權(quán)(eminent domain)的規(guī)范與約束,此過程中地方政府與私人之間的矛盾沖突愈加激烈,公民非正常維權(quán)現(xiàn)象屢有發(fā)生。為此,國(guó)務(wù)院于2011年頒布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《征收條例》),同時(shí)施行十年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》)正式廢止。從《拆遷條例》到《征收條例》,引起了各領(lǐng)域?qū)W者的廣泛關(guān)注。部分學(xué)者認(rèn)為,《征收條例》實(shí)現(xiàn)了從“責(zé)任規(guī)則”到“產(chǎn)權(quán)規(guī)則”的轉(zhuǎn)變。[2]如魏建教授便指出，《拆遷條例》在產(chǎn)權(quán)保護(hù)方式上為“中國(guó)式責(zé)任規(guī)則”，《征收條例》傾向于“產(chǎn)權(quán)規(guī)則”，所以從《拆遷條例》到《征收條例》的變化可以歸結(jié)為從“中國(guó)式責(zé)任規(guī)則”到“產(chǎn)權(quán)規(guī)則”的變化。參見魏建《城市房屋產(chǎn)權(quán)的保護(hù):責(zé)任規(guī)則、財(cái)產(chǎn)規(guī)則與管制性征收》，《法學(xué)雜志》2012年第3期，第36—42頁(yè)。但《征收條例》下政府的征收行為到底適用何種產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則?不同的產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則有何利弊?我國(guó)地方政府在現(xiàn)實(shí)中又是怎樣運(yùn)用征收權(quán),與私人進(jìn)行博弈的?為什么地方政府濫用征收權(quán)的現(xiàn)象并未因條例出臺(tái)而有所遏制,反而有越演越烈之勢(shì)?帶著種種疑問,筆者下面將試圖從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,運(yùn)用模型分析、案例分析等方法對(duì)征收的產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則及政府的征收行為進(jìn)行較為全面而深入的探討,以期為這些問題找到可能的答案。

一、政府征收的產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則:責(zé)任規(guī)則還是產(chǎn)權(quán)規(guī)則?

討論產(chǎn)權(quán)保護(hù),不能不探討產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵。何謂產(chǎn)權(quán)?根據(jù)考特及尤倫的觀點(diǎn),“法律概念上的財(cái)產(chǎn)就是一組所有者自由行使物質(zhì)資料并且其行使權(quán)利不受他人干涉的權(quán)利。因此,財(cái)產(chǎn)創(chuàng)造出一片穩(wěn)定的空間,在這里,所有者可以按照他們的意愿來行使權(quán)利而不用向他人解釋,正如之前布萊克斯通強(qiáng)調(diào)的一樣。這些事實(shí)可以被總結(jié)為一句話,產(chǎn)權(quán)賦予所有者處理事務(wù)的自由”[1][美]羅伯特·考特、托馬斯·尤倫:《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第6版)，史晉川、董雪兵等譯，上海:格致出版社、上海人民出版社，2012年，第67頁(yè)。?？梢?產(chǎn)權(quán)在法律上體現(xiàn)為對(duì)某種資源(行為/物品)的排他性的一組權(quán)利,如占有、使用、收益、處分等,它體現(xiàn)了私人不受干涉的自由和隱私。當(dāng)私人產(chǎn)權(quán)受到侵害時(shí),法院的救濟(jì)方式通常有兩種:禁令(返還原物)或損害賠償。其中,前者屬于產(chǎn)權(quán)規(guī)則下的救濟(jì),后者則屬于責(zé)任規(guī)則下的救濟(jì)。在產(chǎn)權(quán)規(guī)則下,公民對(duì)自己所有的物品具有拒絕交易的權(quán)利,當(dāng)所有權(quán)受到侵犯時(shí),法院首要的救濟(jì)方式是返還原物;當(dāng)返還原物已不可能,如原物已被完全破壞或污染無法消除時(shí),法院一般會(huì)采取懲罰性賠償?shù)姆绞阶鳛閷?duì)侵權(quán)人的威懾。而在責(zé)任規(guī)則下,公民對(duì)自己所有的物品沒有拒絕交易的權(quán)利,即無法對(duì)侵權(quán)人說“不”,但侵權(quán)人要為侵權(quán)行為付出一定的損害賠償費(fèi)用作為對(duì)價(jià)?？继卦诤陀葌悺斗ê徒?jīng)濟(jì)學(xué)》一書中用“私害”(private bad)概念來描述影響極少數(shù)人的損害,而用“公害”(public bad)概念來描述影響大多數(shù)人的損害。而他們?yōu)榻鉀Q財(cái)產(chǎn)糾紛而開出的藥方是,用禁令救濟(jì)對(duì)付私害,而用損害賠償對(duì)付公害。[2][美]羅伯特·考特、托馬斯·尤倫:《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第6版)，史晉川、董雪兵等譯，上海:格致出版社、上海人民出版社，2012年，第157—158頁(yè)。此外,學(xué)理上還存在著替代性產(chǎn)權(quán)規(guī)則(Alternative property rules)、反向責(zé)任規(guī)則(reverse liability rules)等產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則,但它們往往只在有害外部性發(fā)生(如河流污染、大氣污染)的情況下加以討論。而在責(zé)任規(guī)則的討論中,為避免出現(xiàn)雙向奪取(reciprocal takings)問題,也不宜討論純粹的責(zé)任規(guī)則,而是采用責(zé)任規(guī)則與產(chǎn)權(quán)規(guī)則混合的體系——奪取行為發(fā)生時(shí)采用責(zé)任規(guī)則,奪取者取得財(cái)產(chǎn)后馬上適用產(chǎn)權(quán)規(guī)則。

那么,在征收這個(gè)問題上,公民的合法財(cái)產(chǎn)到底適用哪一種產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則呢?筆者提出,從《拆遷條例》到《征收條例》,對(duì)政府征收行為而言,并非實(shí)現(xiàn)了從責(zé)任規(guī)則到產(chǎn)權(quán)規(guī)則的轉(zhuǎn)變。無論是《拆遷條例》還是《征收條例》,政府征收始終適用責(zé)任規(guī)則。原因如下:

政府征收行為是國(guó)家為了公共利益的需要而行使征收征用權(quán)的具體行政行為,這種征收征用權(quán)的行使使得政府與被征收人之間成立行政法律關(guān)系。由于政府征收針對(duì)的相對(duì)人是特定的,從而屬于可訴的具體行政行為。征收行為具體又可分為征收決定行為和征收實(shí)施行為。盡管在征收實(shí)施階段,政府可能與被征收人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議,建立民事法律關(guān)系。但補(bǔ)償協(xié)議的前提(征收決定)及其保障(補(bǔ)償決定)均涉及征收征用權(quán)的行使,故這種民事法律關(guān)系總體上并不能影響征收作為政府具體行政行為的定性。一旦協(xié)議不能達(dá)成,政府便可作出補(bǔ)償決定,無須經(jīng)過被征收人同意而強(qiáng)制達(dá)成交易。

產(chǎn)權(quán)規(guī)則實(shí)質(zhì)是必須經(jīng)過被征收人同意,達(dá)成自愿交易。換言之,被征收人有拒絕交易的權(quán)利。而責(zé)任規(guī)則下奪取者則可以(而非必然)不征得被征收人同意,強(qiáng)制與其交易,亦即被征收人并沒有拒絕交易的權(quán)利。事實(shí)上,《征收條例》從程序上設(shè)置了補(bǔ)償協(xié)議的討價(jià)還價(jià)階段,作為政府作出補(bǔ)償決定的前置程序,是要最大限度地減少?gòu)?qiáng)制交易的發(fā)生,規(guī)范征收權(quán)的行使。[1]盡管《征收條例》規(guī)定政府必須先與被征收人進(jìn)行補(bǔ)償協(xié)議的磋商，盡可能經(jīng)得被征收人同意。但若被征收人太多，交易成本過大，則政府完全可以通過減少協(xié)商次數(shù)、縮短補(bǔ)償方案中的簽約期限等方式使磋商流于形式。但我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到,其本質(zhì)并非賦予被征收人的拒絕交易權(quán),因?yàn)檎魇照饔脵?quán)的行使必須以責(zé)任規(guī)則下的強(qiáng)制交易作為最終保障。正如開普洛和薩維爾所言,“關(guān)于征收征用權(quán)的內(nèi)容已經(jīng)得到廣泛的討論,這個(gè)問題應(yīng)該單獨(dú)進(jìn)行考察,而非作為產(chǎn)權(quán)規(guī)則與責(zé)任規(guī)則之比較的內(nèi)容之一”[2]Louis Kaplow and Steven Shavell，Property Rules versus Liability Rules:An Economic Analysis，Harvard Law Review，1996a，p.758.;“當(dāng)然,現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)權(quán)規(guī)則通常占優(yōu),使用責(zé)任規(guī)則是例外。適用責(zé)任規(guī)則的主要例子是政府征收征用權(quán)的行使”[3]Louis Kaplow and Steven Shavell，Property Rules versus Liability Rules:An Economic Analysis，Harvard Law Review，1996a，p.757.。我國(guó)學(xué)者劉向民也指出,“本質(zhì)上,征用是對(duì)產(chǎn)權(quán)的再分配:賣家被剝奪了說‘不’的權(quán)利,也被限制了討價(jià)還價(jià)的能力”[1]劉向民:《美國(guó)的征地行為》，載《洪范評(píng)論》(第七輯)，北京:中國(guó)法制出版社，2007年，第89頁(yè)。。事實(shí)上,正因?yàn)樨?zé)任規(guī)則作為一種例外,在政府征收適用這種例外規(guī)則時(shí),法院才需要嚴(yán)格審查其適用前提?！墩魇諚l例》賦予了人民法院對(duì)征收?qǐng)?zhí)行階段的事前審查權(quán),也僅是出于效率考慮,最大限度地維護(hù)征收行為的正當(dāng)性。對(duì)此,斯蒂文森大法官曾強(qiáng)調(diào):“當(dāng)(地方政府)立法意圖具有正當(dāng)性而且征收的手段并非不合情理時(shí),我們的先例已清楚表明,對(duì)征收的智慧,還有其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的立法智慧的經(jīng)驗(yàn)式辯論,均不是聯(lián)邦法院需要討論的事情?！盵2]See KELO v.City of NEW LONDON，545u.S.469(2005)，Opinion of the Court，p.17.

此外,由于《征收條例》區(qū)分了政府征收和商業(yè)行為,如政府購(gòu)買、商業(yè)購(gòu)買等,從而排除了對(duì)商業(yè)行為的調(diào)整。私人間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題屬于《物權(quán)法》的調(diào)整范圍,我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)公民合法私有財(cái)產(chǎn)采取了產(chǎn)權(quán)規(guī)則,因此,對(duì)商業(yè)性質(zhì)的拆遷行為而言,才是實(shí)現(xiàn)了從責(zé)任規(guī)則到產(chǎn)權(quán)規(guī)則的轉(zhuǎn)變。在此意義上,《征收條例》通過規(guī)范界定政府征收的內(nèi)涵及本質(zhì)要求,區(qū)分政府征收與商業(yè)行為,并把后者明確納入《物權(quán)法》的調(diào)整范圍內(nèi),從而實(shí)現(xiàn)對(duì)商業(yè)行為的撥亂反正。

二、責(zé)任規(guī)則與產(chǎn)權(quán)規(guī)則的比較靜態(tài)分析

假設(shè):

1.市場(chǎng)上有眾多風(fēng)險(xiǎn)中性的房屋所有者(owners)和風(fēng)險(xiǎn)中性的奪取者(takers);

2.房屋由共同價(jià)值(common value)和偏好價(jià)值(idiosyncratic value)構(gòu)成,共同價(jià)值用v表示,所有者的偏好價(jià)值用x表示,奪取者的偏好價(jià)值用y表示;

3.對(duì)特定的房屋的共同價(jià)值v是交易雙方的共同信息,因此v為定值;

4.由于信息不完全,所有者無法知道y的準(zhǔn)確數(shù)值,但知道其概率密度函數(shù)f(y);

5.交易過程中所有者的交易成本為C1,奪取者的交易成本C2;

6.產(chǎn)權(quán)規(guī)則下,由房屋所有者提出交易金額d1的交易方案,由奪取者選擇接受或拒絕方案;

7.責(zé)任規(guī)則下,當(dāng)奪取者提出交易金額d2的交易方案,由房屋所有者選擇接受或拒絕方案;若房屋所有者拒絕接受交易方案,仍可以強(qiáng)制進(jìn)行交易,但必須接受由此帶來的訴訟成本L和法院判決的賠償金D。

命題:

產(chǎn)權(quán)規(guī)則下達(dá)成交易的交易金額普遍比責(zé)任規(guī)則下的交易金額高;責(zé)任規(guī)則下當(dāng)雙方不能達(dá)成交易時(shí),奪取者是否強(qiáng)制交易取決于訴訟成本和法院判決的賠償金。

證明:

在產(chǎn)權(quán)規(guī)則下,由所有者提出交易金額d1。對(duì)于奪取者而言,接受方案必須滿足其預(yù)期利益(共同價(jià)值與偏好價(jià)值之和)大于預(yù)期成本(交易數(shù)額與交易成本之和),即y+v＞d1+C2,或y＞d1+C2-v。

因?yàn)閥的概率密度函數(shù)為f(y),則其概率分布函數(shù)為F(y)=∫f(y)dy

因此交易成功的概率為:

對(duì)于房屋所有者而言,其預(yù)期收益R1為:

由于房屋所有者的目標(biāo)是最大化預(yù)期效用,則對(duì)(2)式中d1求偏導(dǎo),有:

其中第一項(xiàng)[1-F(d1+C2-v)]表示的是房屋所有者增加一單位交易金額的邊際收益(交易成功的概率與一單位交易金額的乘積);

第二項(xiàng)f(d1+C2-v)×(d1-C1-v-x)表示其邊際成本(交易失敗的概率與交易失敗所損失的機(jī)會(huì)成本的乘積)。

對(duì)(3)式進(jìn)行變形,得出:

在責(zé)任規(guī)則下,由奪取者提出交易金額d2。[1]在博弈中，判斷誰是提出交易方案的一方很重要(who makes the offer)，這直接反映了哪一方在交易中力量占優(yōu)(dominant party)。盡管討價(jià)還價(jià)是一個(gè)多次博弈的過程，但最終達(dá)成的交易金額與占優(yōu)方提出的交易金額之間的變動(dòng)幅度并不會(huì)太大，力量的優(yōu)劣對(duì)比事實(shí)上決定了占優(yōu)方所愿意作出的“讓步”程度。與之類似的是經(jīng)濟(jì)學(xué)上所講的“賣方市場(chǎng)”與“買方市場(chǎng)”。對(duì)于所有者而言,接受方案必須滿足其預(yù)期利益(交易數(shù)額)大于預(yù)期成本(共同價(jià)值、偏好價(jià)值與交易成本之和),即d2＞v+x+C1,或x＜d2+v+C1。

因?yàn)閤的密度函數(shù)為f(x),則交易成功的概率為:

對(duì)于奪取者而言,其預(yù)期收益R2為:

由于奪取者的目標(biāo)是最大化預(yù)期效用,則對(duì)(6)式中d2求偏導(dǎo),有:

對(duì)(7)式進(jìn)行變形,得出:

用(4)式減去(8)式,得出:

由于通常情況下,提出交易方案的一方預(yù)期所得的合作剩余總會(huì)大于雙方總合作剩余(y-x)/2,沒有哪個(gè)理性人會(huì)愿意提出“絕對(duì)公平”地平分合作剩余的方案,因此的值總大于(y-x)。同時(shí),我們看到,這里的y和x乃不同規(guī)則下交易一方的偏好價(jià)值。若考慮到此過程中私人偏好的變化,則(y-x)的值將進(jìn)一步減少。這是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)規(guī)則對(duì)財(cái)產(chǎn)保護(hù)程度更高,交易雙方對(duì)財(cái)產(chǎn)的評(píng)價(jià)均得到普遍升高,平均偏好價(jià)值增大。加之C1+C2為正數(shù),故總有d1-d2＞0,即d1＞d2。

若再考慮到當(dāng)L+D較低時(shí)奪取者選擇較低的交易金額L+D的可能性——這正是我國(guó)司法實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的問題,我們便可以得出d1＞d*,即“產(chǎn)權(quán)規(guī)則下達(dá)成交易的交易金額普遍比責(zé)任規(guī)則下達(dá)成交易的交易金額高”的結(jié)論了。當(dāng)然,若法院采取懲罰性賠償?shù)拇胧?使L+D的值足夠高,達(dá)到對(duì)奪取者造成足夠大的威懾時(shí),責(zé)任規(guī)則實(shí)質(zhì)上已逐漸趨向于產(chǎn)權(quán)規(guī)則。此時(shí)奪取者為避免強(qiáng)制交易下需要支付巨大成本,將盡可能與所有者達(dá)成合意。

此外,從責(zé)任規(guī)則到產(chǎn)權(quán)規(guī)則,社會(huì)福利總水平也會(huì)得到提高。這是因?yàn)?“自愿交易”意味著財(cái)產(chǎn)的價(jià)值已經(jīng)得到了適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià),不存在強(qiáng)迫交易下過低評(píng)價(jià)的可能性。一方面,在自愿交易的情況下,由于交易達(dá)成的前提是交易雙方存在合作剩余(不管在兩者之間如何分配),[1]合作剩余如何在兩者之間分配，涉及的是私人的激勵(lì)約束問題。正如前面提到的“賣方市場(chǎng)”與“買方市場(chǎng)”情形，在交易中總有一方無法滿足其激勵(lì)最大化，要對(duì)合作剩余的分配作出更多妥協(xié)和讓步。赫維茨(Leonid Hurwicz)曾提出，在私人物品的環(huán)境下，由于存在信息無效、不對(duì)稱、激勵(lì)不足的問題，不存在任何機(jī)制既能使每個(gè)人真實(shí)透露其個(gè)體信息，又能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。也就是說，私人信息會(huì)阻礙帕累托最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)。Myerson-Satterthwaite定理也告訴我們，不存在一種討價(jià)還價(jià)程序能夠使得帕累托最優(yōu)與個(gè)人理性(即參與約束)條件同時(shí)成立。但無法滿足某一方的激勵(lì)最大化，并不代表其現(xiàn)狀沒有變得更好(better off)，因?yàn)槔硇灾黧w不會(huì)在低于保留價(jià)格(preserved price)的情形下仍選擇達(dá)成交易，換言之，他們不會(huì)自愿做“虧本”生意。因此社會(huì)福利水平總是得到提高,而且產(chǎn)權(quán)規(guī)則下所能提高的程度普遍比責(zé)任規(guī)則下提高的程度高。另一方面,在責(zé)任規(guī)則下奪取者進(jìn)行強(qiáng)迫交易時(shí),由于交易雙方不存在合作剩余,交易后的社會(huì)福利水平將會(huì)下降。相較而言,此時(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則下的無交易反而對(duì)社會(huì)福利水平更有利。對(duì)此,考特和尤倫也提到,“雙方同意進(jìn)行交易的事實(shí)證明了這種互惠的存在。相反地,占用并不需要財(cái)產(chǎn)所有者的同意,所以,單方面的收益能夠促使占有的發(fā)生。此時(shí),一個(gè)財(cái)產(chǎn)所有者可能對(duì)他的財(cái)產(chǎn)的評(píng)價(jià)要高于占用這種財(cái)產(chǎn)的人”[1][美]羅伯特·考特、托馬斯·尤倫:《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第6版)，史晉川、董雪兵等譯，上海:格致出版社、上海人民出版社，2012年，第164頁(yè)。。

基于上述分析,一個(gè)明顯的結(jié)論是——產(chǎn)權(quán)規(guī)則在一般情況下是占優(yōu)的。那么,政府征收為什么要采取責(zé)任規(guī)則呢?考特和尤倫從交易成本的角度給出了答案,“政府只有在有很多賣者,每個(gè)賣者控制了項(xiàng)目必備的資源的時(shí)候,才可以求助于強(qiáng)制性出售。因此,占用應(yīng)該根據(jù)這一原則:一般地,政府只有在交易成本阻礙購(gòu)買必要的財(cái)產(chǎn)時(shí)才能夠采取有賠償?shù)恼加脕硖峁┕伯a(chǎn)品”[2][美]羅伯特·考特、托馬斯·尤倫:《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第6版)，史晉川、董雪兵等譯，上海:格致出版社、上海人民出版社，2012年，第165頁(yè)。。也就是說,當(dāng)存在眾多的談判對(duì)象時(shí),為減低談判成本以及減少釘子戶問題(holdout problem),從而保障某些重大公共項(xiàng)目的順利進(jìn)行,效率要求政府具有強(qiáng)制交易的權(quán)利。此外,薩維爾亦指出,即使奪取者對(duì)房子的效用評(píng)價(jià)(這里假設(shè)為w)大于所有者對(duì)房子的效用評(píng)價(jià)(假設(shè)為v),但由于財(cái)富的增加給所有者帶來的效用(用u(y)表示)并不是隨之直線上升的(遵循邊際效用遞減規(guī)律),很有可能不管奪取者提出多高的價(jià)格,所有者都不會(huì)出售房產(chǎn),只要他對(duì)房子的效用評(píng)價(jià)仍大于交易價(jià)格能給他的效用(見下圖)。[3]Steven Shavell，The Economic Analysis of Property Law，Harvard Law School，Cambridge，MA02138，Chapter11，p.11.在這種情況下,效率同樣要求政府具有強(qiáng)制交易的權(quán)利。

當(dāng)然,盡管政府征收有必要適用責(zé)任規(guī)則,但我們上面的命題表明了——責(zé)任規(guī)則下較低的交易金額將會(huì)導(dǎo)致政府產(chǎn)生過度行使征收權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。為此,征收的補(bǔ)償方案中應(yīng)注重提高交易金額,盡量使其與財(cái)產(chǎn)規(guī)則一致。盡管《征收條例》規(guī)定了對(duì)公民房屋的補(bǔ)償金額應(yīng)與市場(chǎng)價(jià)值一致,但市場(chǎng)價(jià)值只能反映出房屋的公共價(jià)值(v),并不能體現(xiàn)所有者的偏好價(jià)值(x)。換言之,市場(chǎng)價(jià)值并不能代表財(cái)產(chǎn)規(guī)則下房屋所有者對(duì)其房屋的真正評(píng)價(jià)。筆者提出,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)除了市場(chǎng)價(jià)值,至少還應(yīng)考慮兩個(gè)因素,一是土地溢價(jià)的價(jià)值分配,二是偏好價(jià)值的確定。對(duì)于前者,筆者認(rèn)為政府應(yīng)把土地出讓后帶來的溢價(jià)按一個(gè)公平合理的比例補(bǔ)償給原居民,這既降低了土地出讓與地方財(cái)稅的敏感度,從而降低了違法征收程度,也更好地體現(xiàn)了“公平補(bǔ)償”的內(nèi)涵。對(duì)于第二點(diǎn),由于偏好價(jià)值難以確定(確定偏好價(jià)值也會(huì)使政府的交易成本大大提高[1]有別于私人之間的討價(jià)還價(jià)，政府在與被征收人討價(jià)還價(jià)的過程中，應(yīng)該遵循“平等優(yōu)先，兼顧差別”的原則。如果政府在某一個(gè)案中明顯偏私，則其他被征收人便會(huì)要求重新進(jìn)行協(xié)商，修改補(bǔ)償協(xié)議，由此產(chǎn)生二次交易成本。若這種要求得不到政府支持，不僅違背了征收非歧視原則，也將會(huì)導(dǎo)致后面的執(zhí)行成本或潛在社會(huì)成本增加。因此，不管從維護(hù)征收合法性的角度，還是從效率角度出發(fā)，補(bǔ)償金額都應(yīng)按相關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以基本確定，政府不能在討價(jià)還價(jià)過程中隨意改變補(bǔ)償金額。),筆者建議可在原有補(bǔ)償額的基礎(chǔ)上再加一個(gè)統(tǒng)一比例(如50%)來計(jì)算偏好價(jià)值。此種做法的優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)單易行,因此執(zhí)行成本較低。但帶來的問題是,統(tǒng)一比例是否會(huì)產(chǎn)生搭便車的現(xiàn)象,從而讓偏好價(jià)值較低的人獲得額外的利益,不能完全反映出每個(gè)私人的真實(shí)偏好。另外一種可能的做法是,在公民進(jìn)行房屋登記時(shí)由其本人對(duì)自己的偏好價(jià)值進(jìn)行報(bào)價(jià),然后對(duì)這部分偏好價(jià)值進(jìn)行額外征稅。若政府決定對(duì)房屋進(jìn)行征收,便可以按公民登記的偏好價(jià)值給予補(bǔ)償。這種做法由于是讓每個(gè)公民自己來報(bào)價(jià),能很好地反映出公民真實(shí)的偏好價(jià)值。同時(shí),有了“事前征稅”作為約束條件,也可以有效壓制公民在報(bào)價(jià)時(shí)虛報(bào)高價(jià)的激勵(lì)。但此種做法帶來的困難是,如何來確定額外征稅的稅率,使得賦稅既在公民的普遍承受范圍內(nèi),又能夠使公民沒有虛報(bào)高價(jià)的激勵(lì)。這樣看來,上述兩種方法均有各自的優(yōu)劣點(diǎn)。如何對(duì)兩者進(jìn)行衡量,或者如何改變各自的劣勢(shì),是我們需要進(jìn)一步研究的方向。

三、規(guī)則的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作圖景:幾個(gè)案例的評(píng)析

《征收條例》從征收目的、征收程序、征收補(bǔ)償?shù)确矫娼缍苏魇盏膬?nèi)涵及本質(zhì)要求,旨在規(guī)范和限制政府征收權(quán)的行使。我們可以看到,公共利益、正當(dāng)程序、公平補(bǔ)償,均是責(zé)任規(guī)則下征收權(quán)的適用前提,也是其本質(zhì)要求。而開發(fā)商的隱去,拆管分離,先補(bǔ)償后拆遷等規(guī)定,也體現(xiàn)了立法者想更好地保護(hù)私人合法產(chǎn)權(quán)的美好初衷。但條例實(shí)際的運(yùn)作效果如何?其是否能真正保障政府對(duì)責(zé)任規(guī)則下的征收權(quán)的嚴(yán)格行使?下面,筆者試圖通過一些最新的案例分析,[1]案件詳情可參見秦兵拆遷律師團(tuán)隊(duì)編著《最新房屋征收與補(bǔ)償條例解析》，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012年，有刪改。結(jié)合《征收條例》相關(guān)的法條解讀,以描繪出《征收條例》下地方政府征收權(quán)的真實(shí)運(yùn)作方式。

(一)先上車后補(bǔ)票：南京市某公房拆遷項(xiàng)目案

公房作為我國(guó)特殊體制所遺留的產(chǎn)物，存在于我國(guó)很多城市。隨著近年拆遷/征收的快速推進(jìn)，大量老舊公房紛紛被列入危改范圍。2011年初，一個(gè)被列為南京市重點(diǎn)建設(shè)工程的拆遷項(xiàng)目在某城區(qū)一處公房區(qū)域悄然展開。拆遷在2011年2月正式啟動(dòng)，而項(xiàng)目拆遷許可證的核發(fā)日期是2010年12月24日。進(jìn)一步了解才知道，本案中本應(yīng)在拆遷許可證審核資料中出現(xiàn)的安置房證明，卻在拆遷許可證核發(fā)后向市住建委請(qǐng)示而獲得。而且拆遷人所指的立項(xiàng)批復(fù)實(shí)際上只是部委的文件號(hào)，立項(xiàng)的合法性存在問題。

《征收條例》第三十五條規(guī)定,“本條例自公布之日起施行。2001年6月13日國(guó)務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止。本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目,繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理,但政府不得責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷”。這本是“法不溯及既往”的重要法律原則的體現(xiàn),卻給地方政府?dāng)D上舊拆遷條例的末班車打開了口子。從2009年北京大學(xué)五名學(xué)者因唐福珍事件[2]在唐福珍案中，居民唐福珍的房屋因村委會(huì)的不作為始終沒能進(jìn)行合法登記，而后來國(guó)土局對(duì)規(guī)劃方案的修改，使涉案房屋成為“非法”建筑。聯(lián)名上書要求廢除《拆遷條例》始,到條例兩次公布征求意見稿,再到條例的正式出臺(tái),前后歷時(shí)兩年多,給地方政府提供了寶貴的“活動(dòng)”時(shí)間。由于《征收條例》對(duì)征收權(quán)的行使更為嚴(yán)格,如滿足公共利益的目的、與市場(chǎng)價(jià)值相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償水平、行政強(qiáng)制拆遷的廢除等,無疑給地方政府違法征收增加了“難度”,故地方政府規(guī)避該法的動(dòng)機(jī)十分強(qiáng)烈?？上攵?地方政府為了在新征收與補(bǔ)償條例出臺(tái)前,先拿到拆遷許可證而惡意規(guī)避《征收條例》的適用,采取先上車后補(bǔ)票的方式,其違法性可見一斑。

(二)征地拆遷一體化：北京市某新城某農(nóng)村工程項(xiàng)目案

2009年北京市某鎮(zhèn)中心規(guī)劃路網(wǎng)工程項(xiàng)目被確定為2009年新城新農(nóng)村重點(diǎn)工程項(xiàng)目。2009年5月20日，該區(qū)建委向拆遷人核發(fā)了拆遷許可證，并于當(dāng)天在拆遷現(xiàn)場(chǎng)公布了拆遷公告。但由于拆遷方給的補(bǔ)償數(shù)額太低，本案當(dāng)事人張海一直拒絕簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。2010年10月，拆遷人向該區(qū)住建委申請(qǐng)了行政裁決，住建委于12月作出了拆遷裁決書，張海夫婦就此申請(qǐng)行政復(fù)議。2011年3月下旬，住建委作出了行政復(fù)議決定書，維持了拆遷行政裁決，拆遷補(bǔ)償款不變。本案涉及的主要爭(zhēng)點(diǎn)在于被拆遷人的房屋所在土地是否已經(jīng)被征收為國(guó)有土地，還是仍然屬于農(nóng)村集體土地。本案中，征地手續(xù)沒有進(jìn)行合法的征地補(bǔ)償程序，而是征地拆遷一體化進(jìn)行。首先，拆遷人雖然通過了集體土地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，但沒有向被拆遷人支付征地補(bǔ)償費(fèi)和土地附著物補(bǔ)償費(fèi)。盡管拆遷人與村委會(huì)簽訂了征地補(bǔ)償協(xié)議，但村委會(huì)并沒有召開村民大會(huì)，絕大多數(shù)村民對(duì)此一無所知。拆遷人在沒有支付征收補(bǔ)償費(fèi)的情況下，還對(duì)被拆遷人已經(jīng)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的房屋按照集體土地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，顯然是“舊賬未還，又欠新賬”，構(gòu)成了兩次違法。

《征收條例》第一條規(guī)定,“為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng),維護(hù)公共利益,保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益,制定本條例”。這說明《征收條例》僅覆蓋國(guó)有土地上的房屋,并未涉及“城中村”這樣的城市中集體土地以及廣闊而最易受到侵害的農(nóng)村集體土地上房屋的征收,這兩個(gè)地段的拆遷仍然適用以前的拆遷條例。對(duì)于集體土地和國(guó)有土地上的房屋進(jìn)行征收,背后的關(guān)鍵是農(nóng)村集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和城市房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別,這體現(xiàn)了我國(guó)的城鄉(xiāng)差距。依據(jù)《房屋拆遷評(píng)估規(guī)則》規(guī)定:房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)=(基準(zhǔn)地價(jià)×k+基準(zhǔn)房?jī)r(jià))×房屋面積+房屋重置新價(jià)。而一般的集體土地的拆遷補(bǔ)償公式為:房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)=宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)×宅基地面積+房屋重置新價(jià)?？梢钥闯?城市房屋的補(bǔ)償額度要比集體土地的高,這便給地方政府提供了違法征收集體土地以規(guī)避國(guó)有土地上房屋補(bǔ)償?shù)母邩?biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)。

(三)違章建筑一刀切：北京市某采空棚戶區(qū)改造工程案

2009年，北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)部正式啟動(dòng)了對(duì)位于京西的面積達(dá)7平方公里的采空棚戶區(qū)的改造工程。本案中的當(dāng)事人劉亦佟并非該區(qū)原住民，1993年，他與該區(qū)一村委會(huì)簽訂了《集體土地使用權(quán)出讓合同》，合同約定辦理土地使用權(quán)證及房屋建設(shè)前的有關(guān)手續(xù)由村委會(huì)負(fù)責(zé)辦理，劉亦佟也因該合同而享受當(dāng)?shù)仄胀ù迕翊觥?003年11月，某區(qū)規(guī)劃局作出《行政決定書》稱，劉亦佟居住的房屋因未領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證，被認(rèn)定為違法建筑，對(duì)該建筑作出了罰款，并保留使用的決定。在繳納罰款、補(bǔ)交相關(guān)手續(xù)后，規(guī)劃局的《行政決定書》對(duì)劉亦佟的日常生活并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)的影響。但2009年3月房屋所在地的鎮(zhèn)政府“再次”將劉亦佟居住的房屋認(rèn)定為違法建筑，下發(fā)了《限期拆除決定書》，決定書在下發(fā)后的幾日，該鎮(zhèn)政府就作出了《強(qiáng)制拆除通知書》，將房屋強(qiáng)制拆除。本案涉及的爭(zhēng)點(diǎn)是，哪個(gè)部門有權(quán)認(rèn)定房屋是否屬于違章?房子已經(jīng)建起來快20年了都沒有被認(rèn)定為違建，為什么在拆遷的時(shí)候就被認(rèn)定為“違章建筑”而不予補(bǔ)償?

《征收條例》第二十四條規(guī)定,“市、縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)督管理,對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的,依法予以處理。市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前,應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的,應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償;對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的,不予補(bǔ)償”。這一條款在前兩次征求意見稿中是不曾有的,這可以說是一種法治的進(jìn)步,體現(xiàn)了對(duì)被征收人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步尊重,以及對(duì)人權(quán)的尊重。它強(qiáng)調(diào)了征收補(bǔ)償要做好調(diào)查、認(rèn)定和處理工作,對(duì)“違法建筑”不搞一刀切,為地方政府對(duì)“違法建筑”一律不予補(bǔ)償?shù)耐跖撇呗郧庙懥司姟，F(xiàn)實(shí)中,違章建筑的形成原因十分復(fù)雜。其中固然有開發(fā)商未取得建設(shè)許可證而先行動(dòng)工的情形——這往往伴隨著房屋管理部門等政府機(jī)關(guān)被尋租后的“默認(rèn)”,行政機(jī)關(guān)在這里至少有著故意不作為的惡意,但也有大量因歷史原因而造成的舊城區(qū)房屋權(quán)屬證書的記載與現(xiàn)實(shí)不符的情形。在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)能力還很薄弱,城市的規(guī)劃、設(shè)施基礎(chǔ)處于低層次的停滯狀態(tài),住房需求基本靠居民自行解決。部分城市,尤其是舊城區(qū),由于居住條件緊張,為解決異性大齡子女住房及兒女婚嫁問題,居民往往在自家院落搭建房屋。這些自家建設(shè)的房屋盡管也存在違法、違規(guī)和違章行為,但這些房屋與前一種違章建筑存在質(zhì)的區(qū)別。因此,城市房屋拆遷工作在處理此類房屋拆遷時(shí)就應(yīng)采取尊重歷史、實(shí)事求是、謹(jǐn)慎處理的態(tài)度。

四、規(guī)則濫用的背后:原因及反思

通過以上的案例分析,我們可以看到,現(xiàn)實(shí)中征收這種適用責(zé)任規(guī)則的行政行為,并沒有因《征收條例》的出臺(tái)而有所遏制,反而有越演越烈之勢(shì)。更嚴(yán)重的是,政府官員對(duì)條例的法律規(guī)避甚至產(chǎn)生了相反的法律效果,進(jìn)一步加劇了責(zé)任規(guī)則的濫用。問題出在哪里?新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和法經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論認(rèn)為,一項(xiàng)制度要實(shí)現(xiàn)對(duì)人的行為的有效調(diào)整,必須充分考慮到行為人的動(dòng)機(jī)等因素,建立有效的激勵(lì)-約束機(jī)制。因此,要探究政府濫用征收這種責(zé)任規(guī)則的背后原因,首先必須探究政府的動(dòng)機(jī)。

那么,政府進(jìn)行征收的動(dòng)機(jī)是什么?這里不能不涉及我國(guó)的財(cái)稅制度、事權(quán)分配制度、政績(jī)考核制度、土地出讓制度乃至司法制度等種種制度因素,同樣,也不能不涉及一些現(xiàn)實(shí)因素。我們不妨先來分析一下政府違法征收的動(dòng)機(jī),以及相關(guān)制度對(duì)此產(chǎn)生的影響。地方政府可以通過出讓土地帶來巨額財(cái)政收入,這是動(dòng)機(jī)的第一層面?，F(xiàn)行分稅制下存在的轉(zhuǎn)移支付不對(duì)口、中部截留而基層滯后等問題,使得地方財(cái)政(尤其是基層政府)往往入不敷出,土地出讓便成為地方政府的創(chuàng)收法寶。但如果政府意圖通過征收帶來的土地溢價(jià)來增加財(cái)政收入,那么對(duì)于某些不涉及商業(yè)開發(fā)的純公益項(xiàng)目,政府便缺乏實(shí)施動(dòng)機(jī)。在《征收條例》下,某些無利可圖(或相對(duì)于官員任期而言,收益周期太長(zhǎng))的項(xiàng)目,如教育設(shè)施的投入,城市綠化,古文物、生態(tài)資源的保護(hù)等等,將很難得到實(shí)施,社會(huì)福利水平的提高也很難實(shí)現(xiàn)。

政府動(dòng)機(jī)的第二層面涉及中央和地方事權(quán)的分配。我國(guó)學(xué)者張千帆曾指出,要杜絕征收權(quán)的濫用現(xiàn)象,只有根除地方政府的圈地運(yùn)動(dòng),使土地不再成為地方創(chuàng)收的主要來源。[1]張千帆:《國(guó)家主權(quán)與地方自治——中央與地方關(guān)系的法治化》，北京:中國(guó)民主法制出版社，2012年，第146頁(yè)。這個(gè)判斷是很有見地的。但即使地方不能再因出讓土地帶來財(cái)政創(chuàng)收,違法征收是否便能杜絕?筆者認(rèn)為,只要地方政府仍承擔(dān)大量的社會(huì)保障工程任務(wù),只要地方官員的政績(jī)考核仍然與公共工程建設(shè)進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和規(guī)模等直接掛鉤,政府官員違法征收的激勵(lì)便繼續(xù)存在,“面子工程”“政績(jī)工程”仍會(huì)不斷涌現(xiàn)。更進(jìn)一步說,如果上級(jí)政府不顧地方財(cái)政承受能力而分配大量的社會(huì)保障工程等民生任務(wù),而地方政府又不能靠征收進(jìn)行創(chuàng)收,為了內(nèi)部化高額的補(bǔ)償費(fèi)用以及彌補(bǔ)財(cái)政缺口,地方政府也只會(huì)從其他方面變相乃至違法增加財(cái)政收入,包括臨時(shí)征收“?？顚Ｓ谩钡奶囟ㄙM(fèi)用等。實(shí)踐中各種雜亂費(fèi)用的出臺(tái)[2]目前在房地產(chǎn)行業(yè)中，地方政府雜亂收費(fèi)的現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。據(jù)筆者所知，這些費(fèi)用名目繁多，難以統(tǒng)一，如城市垃圾費(fèi)、城市治安費(fèi)、城市監(jiān)督管理費(fèi)、噪聲污染防治費(fèi)、防治白蟻費(fèi)、城市綠化補(bǔ)償費(fèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)、教育費(fèi)附加、城市養(yǎng)老保障費(fèi)等。便是例證。當(dāng)然,發(fā)行地方債券(包括一般責(zé)任債券和專項(xiàng)債券),也是地方政府常見的籌資手段,特別是那些擁有自行發(fā)債權(quán)力的地方政府。[3]目前國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的試點(diǎn)有浙江省、廣東省以及上海市、深圳市，見《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，試點(diǎn)范圍至今沒有擴(kuò)大。但政府收取這些費(fèi)用后,是否真正專款專用?現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)部分公益項(xiàng)目投資不足的問題(如污染防治、城市綠化、教育設(shè)施),則是顯而易見的?？梢?單純進(jìn)行財(cái)稅改革還不能真正解決問題。關(guān)鍵是,財(cái)稅改革必須與事權(quán)改革伴隨而行。

政府動(dòng)機(jī)的第三層面則涉及一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)因素——我國(guó)有限的土地資源和不斷增長(zhǎng)的用地需求之間的現(xiàn)實(shí)矛盾——這正是房地產(chǎn)開發(fā)商千方百計(jì)對(duì)地方政府進(jìn)行尋租的根本原因。正如典型的壟斷行業(yè)一樣,房地產(chǎn)的高利潤(rùn)也將促使開發(fā)商為拿到“土地”這種珍稀資源而爭(zhēng)相尋租,這部分灰色收入對(duì)政府而言,同樣是一塊美味的肥肉。這樣看來,政府濫用征收權(quán)的激勵(lì)只能不斷降低,卻似乎無法根除。但制度的作用是否到此為止了呢?不然,一項(xiàng)好的制度,除了注意到行為人的動(dòng)機(jī),同樣會(huì)考慮其約束條件。在制度把政府的動(dòng)機(jī)降到最低程度時(shí),人民法院對(duì)政府適用責(zé)任規(guī)則下的征收權(quán)的監(jiān)督[1]人民法院的監(jiān)督可以通過懲罰策略加以動(dòng)態(tài)調(diào)整，懲罰策略包括懲罰的力度和頻率，法經(jīng)濟(jì)學(xué)上將之稱為懲罰組合(POP，package of punishment)。便會(huì)起著十分關(guān)鍵的作用,這正是激勵(lì)-約束機(jī)制的綜合作用方式。

總之,多年的拆遷/征收歷程已經(jīng)使政府和村委會(huì)、開發(fā)商等成為職業(yè)拆遷人,形成了一套拆遷/征收辦法,他們或采取先上車后補(bǔ)票的方式違法取得拆遷許可證,或認(rèn)定居民房屋為違法建筑加以強(qiáng)制拆除,或?qū)ρa(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低的集體土地進(jìn)行征地拆遷一體化,導(dǎo)致博弈的天平嚴(yán)重傾向政府一方,民眾的地位十分被動(dòng)。即使《征收條例》出臺(tái),地方政府也會(huì)想方設(shè)法制定出相應(yīng)的規(guī)避策略,本文的相關(guān)案例也證實(shí)了這一點(diǎn)。

值得注意的是,無論政府采取哪一種規(guī)避方式,最易受到損害的都是社會(huì)的弱勢(shì)群體。甚至以“提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平”為名進(jìn)行的征收行為,也與公共利益本身存在著天然的矛盾。這里涉及更為深層的問題——何為公共利益?以“提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平”為名的征收是否符合公共利益?[2]對(duì)此，考特和尤倫指出，“一般地，政府僅應(yīng)在旨在提供公共產(chǎn)品，而交易成本(太高)阻卻了政府購(gòu)買必要的房產(chǎn)時(shí)行使征收權(quán)”。See Robert Cooter，Thomas ulen，Law and Economincs(6th edition)，Library of Congress Cataloging-in-Publication Data 2011，P.177.拋開種種學(xué)理闡釋,托馬斯大法官富有洞見的一番話值得我們深思,“允許政府僅以公共目的為名掠奪私人財(cái)產(chǎn)已經(jīng)夠糟糕了,但為了迎合任何一種經(jīng)濟(jì)福利的目標(biāo)而擴(kuò)張公共目的概念,更會(huì)導(dǎo)致這些損失都將不合比例地落到弱勢(shì)群體身上”[3]See KELO v.City of NEW LONDON，545u.S.469(2005)，THOMAS，J.dissenting，part IV.。誠(chéng)然,任何社會(huì)改革都要付出成本,但若這些成本都不合比例地強(qiáng)行讓弱勢(shì)群體承擔(dān),這樣的改革不管多么符合卡爾多-?？怂剐?無論如何也是有違正義的,因?yàn)檎x要求“所有的社會(huì)基本善——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)該被平等地分配,除非對(duì)一些或所有社會(huì)基本善的一種不平等分配有利于最不利者”[1]參見[美]約翰·羅爾斯《正義論》，何懷宏等譯，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001年。。當(dāng)活在生存底線的社會(huì)底層成為幾乎所有發(fā)展代價(jià)的承受者,當(dāng)那些利益不被觸動(dòng)且愈積愈多的勝利者被歷史美化為優(yōu)勝劣汰、適者生存法則中的幸運(yùn)兒時(shí),作為失敗者的弱勢(shì)群體的命運(yùn)便只能作為這個(gè)生存競(jìng)爭(zhēng)神話中曾經(jīng)存在過的注腳,戲劇性地發(fā)揮“泰坦尼克號(hào)的沉沒也是有價(jià)值的”(阿羅語(yǔ))作用。甚至任意、橫蠻地侵害公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)本身,就是非正義的。耶林強(qiáng)調(diào)為權(quán)利而斗爭(zhēng),保護(hù)自己的權(quán)利就是正義;密爾也指出,公正的本質(zhì)即“權(quán)利”(right),“凡有權(quán)利的場(chǎng)合,都是公正的問題,不是仁德的問題”,“公正觀念的本質(zhì),即個(gè)人權(quán)利觀念”[2][英]約翰·密爾:《功利主義》，北京:商務(wù)印書館，1957年，第54、64頁(yè)。。

此外,我們還必須考慮到的另一問題是,把這些力量單薄的居民強(qiáng)行從其世代守護(hù)的家園上攆走的同時(shí),也就攆走了他們作為人應(yīng)有的尊嚴(yán)和人格。因?yàn)樵谀撤N意義上,人只有在所有權(quán)中才是作為理性而存在的,物權(quán)就是人格本身的權(quán)利。[3]黑格爾認(rèn)為，人能夠把他的意志或靈魂通過對(duì)物的支配，而使它具有人的目的性。所以黑格爾強(qiáng)調(diào):“唯有人格才能給予對(duì)物的權(quán)利，所以人格權(quán)本質(zhì)上就是物權(quán)?！薄拔餀?quán)就是人格本身的權(quán)利。”參見[德]黑格爾《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)、張企泰譯，北京:商務(wù)印書館，1961年，第50—53頁(yè)?！昂诟駹柊讶藢?duì)于物(財(cái)產(chǎn))的占有權(quán)看作人格本身具有的品性或能力……因此，人只有在所有權(quán)中才是作為理性而存在的，也只有人才具有將一切外在的東西(物)據(jù)為己有的絕對(duì)權(quán)利，這表現(xiàn)為，他有權(quán)把自己的意志體現(xiàn)在任何物中，使該物成為‘我的東西’;他把這種權(quán)利作為他的實(shí)體性的目的，使物‘從自我意志中獲得它的規(guī)定和靈魂’?！眳⒁娏謫础稒?quán)利的法哲學(xué):黑格爾法權(quán)哲學(xué)研究》，濟(jì)南:山東人民出版社，1999年，第239—240頁(yè)。《征收條例》對(duì)“舊城區(qū)改造”等的空白定義,為法院提供了解釋的自由裁量空間。法律是政治的晚禮服(馮象語(yǔ)),尤其在我國(guó)國(guó)情下,人民法院選擇從寬解釋還是從嚴(yán)解釋,事實(shí)上取決于政策的需求。[4]在此問題上，美國(guó)聯(lián)邦最高法院的判例，也從最初把“公共使用”(public use)嚴(yán)格解釋為“為公眾所使用”(used by the public)，即考特和尤倫所說的公共產(chǎn)品，到延伸解釋為“公共目的”(public purpose)，使得一些“不是為了特定階層的利益”的舊社區(qū)改造項(xiàng)目也能在例外情況下得到支持。但征收除了滿足憲法上規(guī)定的“公共使用”(public use)、“合理補(bǔ)償”(just compensation)，一般還要滿足兩個(gè)條件:1.征收對(duì)于公共目的來說是不是合理必要的(reasonable necessary);2.征收計(jì)劃是不是合理地可預(yù)見的(reasonable foreseeable)。事實(shí)上，這正是行政行為的合理性要求。See KELO v. City of NEW LONDON，545u.S.469(2005)，Opinion of the Court.政策制定者必須清楚地認(rèn)識(shí)到,一項(xiàng)好的政策,必須符合正義的基本要求。這是因?yàn)?正義乃社會(huì)的首要原則(羅爾斯語(yǔ)),離開了正義,改革將無法找到其正當(dāng)性的源泉。[1]波斯納在《法律的經(jīng)濟(jì)分析》一書曾指出，很多屬于法律禁止性規(guī)定的行為，很難說是非效率的，比如說器官買賣、刑訊逼供。但是，因?yàn)樗鼈冞`反了美國(guó)人民的正義觀念，因此或多或少是違法的。最后，他提醒讀者在讀這本書時(shí)，必須始終記著:正義的內(nèi)涵比效率廣泛得多(There is more to the notion of justice than efficiency)。See Richard A.Posner，The Economic Analysis of Law，Aspen Publishers，2007，preface pp.5—10.

五、結(jié)語(yǔ):未完的路

政府征收在我國(guó)實(shí)踐中存在的問題,并非一部《征收條例》便能獨(dú)力解決的。就適用范圍來講,且不言對(duì)集體土地征收的無法調(diào)整,條例對(duì)國(guó)有土地上房屋征收本身也存在不少空白,一些現(xiàn)實(shí)中大量存在且隨時(shí)都可能面臨征收命運(yùn)的情形,如城郊綠化帶的征收、對(duì)未取得產(chǎn)權(quán)證的期房[2]對(duì)于購(gòu)買了期房的購(gòu)房人來說，購(gòu)買的房子一邊還在蓋，一邊就已經(jīng)要被拆了，他們還得償還一個(gè)正在蓋著的房子的貸款，因?yàn)樗麄兂袚?dān)了房子的所有風(fēng)險(xiǎn)。的征收、對(duì)承租人/經(jīng)營(yíng)戶(如公房、經(jīng)租代改僑房的承租人)所租房屋的征收等,仍處于立法真空狀態(tài)。同時(shí),條例的具體適用也有待相關(guān)配套法規(guī)的進(jìn)一步明確。當(dāng)然,最根本的仍是一系列制度的改革。如何通過制度改革,保證《征收條例》能夠真正落實(shí),從而保障被征收者的合法權(quán)益,是我們今后需要更為深入研究的問題。本文通過對(duì)政府的動(dòng)機(jī)分析,得到其進(jìn)行違法征收的激勵(lì)和約束條件,從而為《征收條例》的實(shí)效甚微提供較為全面的理論解釋。

進(jìn)一步地,筆者提出,只有從各個(gè)方面進(jìn)行一系列制度改革,如改變對(duì)土地收入的財(cái)政分配,減少政府土地溢價(jià)收入,改革地方政府的公共服務(wù)職能,改革分配制下轉(zhuǎn)移支付的程序,加大人民法院對(duì)違法征收的監(jiān)督程度等,方能形成強(qiáng)大的合力,真正有效地規(guī)范政府的征收行為。當(dāng)然,改革需要成本,更需要政策制定者的勇氣和決心。盡管我們欣喜地看到,作為重要配套法規(guī)的《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》于2011年6月出臺(tái),《土地管理法》的修改工作也已正式啟動(dòng),而十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》則正式提出:“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍,規(guī)范征地程序,完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！钡诒Ｗo(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利、規(guī)范政府征收行為的路上,我們要走的路還很長(zhǎng),很遠(yuǎn)。

(初審:丁建峰)

[1] 作者蘇汶琪，女，中國(guó)政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心碩士研究生，研究領(lǐng)域?yàn)榉ê徒?jīng)濟(jì)學(xué)、金融法學(xué)，代表作有《受賄案中“為他人謀取利益”要見探析》《訴前聯(lián)調(diào)機(jī)制的正當(dāng)性分析——以廣東省基層法院的實(shí)踐為例》等，E-mail:493083068@qq.com。中國(guó)政法大學(xué)李曙光教授、黃立君教授，中山大學(xué)法學(xué)院黃建武教授、周林彬教授等為本文提供了寶貴意見，特此感謝。當(dāng)然，一如成例，文責(zé)自負(fù)。