何書中

多重被征收人模式的開啟
——寫在《集體土地征收與補償條例》制定之際

何書中[1]

集體土地征收與補償的立法已被提上了日程，正在緊鑼密鼓的制定過程中。確定被征收人范圍是征收與補償的前提。完善當前的公用征收制度，在集體土地征收中將征收客體擴大到除土地、房屋等實物財產外土地上的他物權，諸如宅基地使用權、土地承包經營權等，并將他物權人確定為被征收人。根據集體土地上存在的不同財產權類型，分層進行征收，確定多重被征收人，是解決集體土地征收中不同權利沖突的一種方式。以集體土地所有權人和他物權人以及地上附著物的所有權人為被征收人的多重被征收人模式在我國現行的法律框架下是可以成立的，在實踐中具有可操作性，此模式將會更好地保護集體成員的財產權。

集體土地;被征收人;他物權;多重被征收人模式

一、問題的提出

在城鎮(zhèn)化改革的浪潮下,各地紛紛將集體土地征收為國家所有,進行城鎮(zhèn)化建設,在這個過程中,征地糾紛大量涌現。為了更好地保障農民的權益,限制政府的征收權,讓集體土地征收有法可依,目前我國正在加緊制定《農村集體土地征收與補償條例》[1]《溫家寶:任職最后一年出臺農村集體土地征收補償條例》，登載于鳳凰網，網址:http://finance. ifeng.com/news/special/2012lianghui/20120314/5747433.shtml，訪問時間:2012年6月3日。(以下簡稱《條例》),但《條例》并未能如期出臺,原因其實稍加分析便可得知,集體土地上承載的權利過于復雜,短時間內解決起來并不容易。我國集體土地所有權是根據所有制劃分而來的,從“出生”開始便是“先天畸形兒”。集體土地所有權主體是農民集體,但這一主體非法律上的主體,而且有名無實,此問題早已受到法學界的激烈批判。[2]關于集體土地所有權主體的法律概念內涵模糊、法律地位缺失、利益虛化等問題的詳細論述，可參見陳小君等《田野、實證與法理——中國農村土地制度體系構建》，北京:北京大學出版社，2012年，第9—14頁。針對土地征收法律制度問題,學界已經進行了諸多探討,例如改造集體土地所有權主體制度、土地承包經營權的流轉、確定征地范圍、重構安置補償制度、構建正當程序等等。在這些探討的過程中,學者們已經達成共識,即不遺余力地保障農民的權益。政府也早已認識到這一問題對于構建和諧社會的重要性,剛剛召開的十八屆三中全會即提出要推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場。[3]參見中共中央編寫組《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京:人民出版社，2013年。這些決定都透露著一個訊息,要讓農民分享到改革的成果,要賦予農民更多的土地財產權,要讓農民享受到土地增值帶來的收益。

那么,在《條例》的制定過程中如何能夠更好地保護農民的財產權,我們認為首先需要解決的問題就是確定被征收人的范圍。如何在沒有重新立法[4]這里的“法”是指狹義上的法律，即在《物權法》《土地管理法》沒有作出修改的情況下。的情況下,在《條例》中恰當地確定被征收人的范圍從而更好地保護權利人的利益,是一個值得深思的問題。在目前學界關于集體土地征收的研究中,關注被征收人的論著還比較少,在僅有的幾篇涉及被征收人的

論文[1]房紹坤:《論公益征收當事人》，《求是學刊》2011年第2期;鄒愛華:《被征收人土地征收救濟難困境及其對策——以國務院土地征收決定權為視角》，《國家行政學院學報》2012年第1期;張力:《農村集體土地征收中被征收人的權利缺損及其補全——從以集體所有權為中心到以農民用益物權為中心》，《法學雜志》2012年第3期;齊科、李旭:《土地征收中被征收人的救濟手段——以〈國有土地上房屋征收與補償條例〉為視角》，《湖北警官學院學報》2012年第4期;王克穩(wěn):《論我國集體土地征收中的被征收人》，《蘇州大學學報(社會科學版)》2013年第1期。中,被征收人的內涵和外延都沒有進行清晰的界定。即使有一些學者在著作[2]參見房紹坤《公益征收法研究》，北京:中國人民大學出版社，2011年;鄒愛華《土地征收中的被征收人權利保護研究》，北京:中國政法大學出版社，2011年。中對此進行了相關討論,也并沒有從法理上對如何確定被征收人進行證成,被征收人的范圍難以具有說服力。針對此問題,本文通過對被征收人的范圍進行相關探討,試圖解決集體土地征收中如何確定被征收人資格的問題,希冀能夠對正在制定的《條例》有所幫助。在集體土地上,土地使用權人與土地所有權人并非同一的,這直接導致了被征收人涉及多方主體。而確定被征收人是解決補償安置問題的前提,[3]目前關于我國集體土地征收中被征收人的規(guī)定主要體現在《物權法》第42條第3款:征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。《物權法》第132條規(guī)定了土地承包經營權應予獨立補償。但這些條款并未清晰明確地確定被征收人。在法律沒有給予明確規(guī)定的情況下，各地制定的地方性規(guī)章也未予詳細規(guī)定，基本上是以傳統的所有權人作為被征收人。例如，《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》規(guī)定，將地上附著物及青苗補償費支付給其所有者，將剩余的土地補償費支付給農村集體經濟組織?！渡綎|省征地補償安置標準爭議協調裁決暫行辦法》規(guī)定，對土地補償費和安置補助費的適用標準有爭議，申請協調或裁決的，由被征地的農村集體經濟組織或村民委員會提出。對青苗、地上附著物(除房屋外)的補償標準有爭議，申請協調或裁決的，由其所有權人提出。對區(qū)片綜合地價的適用標準和計算有爭議，申請協調或裁決的，由被征地的農村集體經濟組織或村民委員會提出。這樣一來，農民作為集體經濟組織成員并不能直接地拿到補償費用，而且不能以個人的名義對補償標準提出異議，無疑是對集體土地的實質權利——人的權利——的輕視。故應當確定農民在集體土地征收中的被征收人地位。是理順征收過程中國家、集體和個人之間關系的基礎。如果被征收人無法確定,在征收過程中將無法找到談判與協商的對象,缺乏相對人的有效參與,補償費用的發(fā)放也無法落到實處,權利人的利益也無法得到切實有效的保護,容易誘發(fā)征地糾紛。從構建和諧社會的角度來講,征地糾紛得不到解決將會激化矛盾,引發(fā)一系列的社會問題,不利于和諧社會的穩(wěn)定發(fā)展。

二、確定被征收人的法理基礎

按照學界的通常觀點,被征收人是指因公用征收而喪失其權利的人。[1]參見翁岳生主編《行政法》(第2版，下冊)，北京:中國法制出版社，2009年，第1756頁。所以,確定在征收中喪失權利的人即為被征收人。那么,在征收中有哪些權利會因征收行為而喪失?結合征收的過程和權利的分類[2]權利可以分為民事權利、政治權利和社會權利，民事權利又可以分為人身權和財產權。征收是對相對人財產進行剝奪，故這里的“權利”即財產權。關于權利的分類，參見周永坤《法理學——全球視野》(第3版)，北京:法律出版社，2010年，第213頁。來看,這里的權利顯然只能是財產權。故確定哪些財產權(即征收客體,也稱征收對象)因征收而喪失,繼而找到財產權人,也就確定了被征收人。

那么,究竟哪些財產權才是征收的客體?

我們不妨從比較法的視野來探究這一問題,在法國法上,公用征收的客體,最初只限于不動產所有權,以后擴張到不動產的其他物權,在例外情況下還包括無體財產權。[3]參見王名揚《法國行政法》，北京:北京大學出版社，2007年，第290頁。1958年以前,為了消滅不動產上的限制物權,例如用益物權、使用及居住權、役權、長期租賃物權契約、礦業(yè)特許權享有人的礦業(yè)權等,必須對該不動產的所有權實行公用征收。因為所有權征收以后,被征收財產上的其他權利隨之消滅。1958年10月23日的法令,允許為了消滅某種不動產物權而單獨征收這個物權,無須征收不動產的所有權。[4]參見王名揚《法國行政法》，北京:北京大學出版社，2007年，第291頁。在德國法上,凡是屬于基本法第14條第1款第1句的保護范圍并且因此屬于該條第3款規(guī)定的私權利中具有財產價值的所有權利,以及特定條件下公權利中具有財產價值的權利,主要包括:(1)實物財產(包括不動產和動產),私權利中具有財產價值的權利(包括所有的物質性權利、占有權、具有財產價值的社員身份和社會權利、債權、著作權等),以及建立和經營企業(yè)的權利;(2)公權利中具有財產價值的權利。[5]參見[德]哈特穆特·毛雷爾《行政法學總論》，高家偉譯，北京:法律出版社，2000年，第680、681頁。在日本法上,公用收用的目的物包括土地所有權及其他關于土地的權利,礦業(yè)權,溫泉利用權,關于林木、建筑物等土地附著物的所有權以外的權利,漁業(yè)權,進入他人漁場捕魚權,海水和流水利用權,土地附著物,從屬于土地的土石、沙子等。[1]參見楊建順《日本行政法通論》，北京:中國法制出版社，1998年，第472頁。在我國臺灣地區(qū)的立法上,公用征收的對象包括被征收土地或其他土地改良物有權利之人及其土地之接連土地所有權人,例如就被征收土地享有地上權、永佃權、地役權、典權、抵押權及租賃權等之人,均屬之。[2]參見翁岳生主編《行政法》(第2版，下冊)，北京:中國法制出版社，2009年，第1756頁。臺灣地區(qū)《土地征收條例》第21條:被征收土地或土地改良物之所有權人，對于其土地或土地改良物之權利義務，于應受之補償費發(fā)給完竣時終止。前項補償費未發(fā)給完竣前，得繼續(xù)為從來之使用。但合于第二十七條但書規(guī)定者，不在此限。

從上述國家或地區(qū)的立法可以看出,征收客體的范圍除了涵蓋不動產和動產的所有權,還擴張到了一些無形的財產權,如他物權、債權、著作權等,表現出一定的相似性。但在對征收客體的具體表述上,這些國家和地區(qū)表現出了差異性。例如,有的表述為不動產所有權、他物權和無體財產權,有的表述為實物財產和權利……不同的表述蘊含了對征收客體的不同劃分標準?！敖缍ê捅硎霾粍赢a(土地)和動產這兩種財產的規(guī)則在法律上要相對簡單些,因為它們都是有形的。無形財產也有一些共同的形式(著作權、商標),但是這種分類不利于形成可操作的定義。原因是‘財產’一詞經常被當作一個方便的語言工具把一系列的事實狀態(tài)和法律上的規(guī)范結論連接起來。這樣,我們說某人對他(她)的個人財產有‘財產權’,就意味著其中還存在著某種防止他人攫取和利用的救濟在內?！盵3][英]安東尼·奧格斯:《論財產權》，載蕭瀚編《大家西學:憲政二十講》，北京:中國青年出版社，2008年，第241頁。在討論征收客體的范圍時,可以用有形財產和無形財產進行劃分,但是由此會導致適用的法律規(guī)范有所區(qū)別。不管是有形財產還是無形財產,在法律上都體現為一種財產權。為了保證法律用語的規(guī)范和邏輯上的連貫一致,本文擬以權利作為征收客體內在一致的識別標準,征收有形財產即征收有形財產的所有權。

我國現行的與征收有關的立法還停留在傳統的征收理論中,僅對實物財產的所有權進行征收,而沒有確定對實物財產之上的他物權也可以進行征收的制度。那么,他物權不能作為征收客體是否合理呢?試舉一例進行說明。假設A為土地所有權人,B為土地使用權人,A、B既不是同一人,那么當僅對B的土地使用權進行剝奪時,是否構成對土地使用權的征收?對此問題,美國學者艾拍斯坦有著精當的論述,“假設政府拿走了所有權的任何附屬權利(incident),假設它以任何方式減少了所有者的權利,那么從表面上看,它將自己帶入了征收條款的范圍,無論所帶來的改變有多么小,也無論該條款的適用有多么普遍”[1][美]理查德·艾拍斯坦:《征收——私人財產和征用權》，李昊、劉剛、翟小波譯，北京:中國人民大學出版社，2011年，第61頁。。顯然,對土地使用權的剝奪實際上是對其征收,此時土地使用權人B應為被征收人。在此案例中,如果不能確定土地使用權為單獨的征收客體,將無法解釋剝奪相對人土地使用權行為的性質,這無疑是公權力對相對人財產權沒有任何負擔的侵害。在上述過程中,識別其行為是不是征收,起決定作用的是被拿走的東西,而不是保留下來的東西。

他物權是指對他人之物所享有的物權。[2]土地使用權屬于他物權中的一種，在接下來的論述中，筆者將使用他物權的概念，如果作為種屬概念的他物權可以作為征收客體，那么作為他物權一種的土地使用權自然可以作為征收客體。所有權具有物權的一切權能,是最完全的物權,可以全面支配所有物。他物權與所有權雖然都是物權、絕對權,可以對抗任何第三人,但他物權是所有權派生的,并受設立時規(guī)定的特定目的所限制,因而又稱派生物權或限定物權。[3]參見周格《羅馬法原論》(上冊)，北京:商務印書館，1994年，第388、389頁。我國《物權法》第39條規(guī)定:所有權人對自己的不動產或者動產,依法享有占有、使用、收益和處分的權利。占有、使用、收益和處分并非隨意的一組附屬權利,它們處于全面的和連貫的所有權觀念的核心。各項附屬權利之間并不存在等級,所有權也不存在程度的區(qū)分。如果占有被取走,而使用和處分被保留,就構成對財產的部分征收;或者,如果處分被取走,而使用和占有被保留也是一樣。無須全部失去附屬權利,單個附屬權利的部分喪失也可以決定損害程度,但不會否定構成征收。任何對權利的剝奪都構成征收,無論它是如何實現的,也無論它引起的損害是什么。[4]參見[美]理查德·艾拍斯坦《征收——私人財產和征用權》，李昊、劉剛、翟小波譯，北京:中國人民大學出版社，2011年，第64、66頁。由此可以得知,對于他物權的實質剝奪也構成對財產的征收,也就是說,他物權也是公用征收的客體。那么,他物權在被征收的場合,他物權人就是被征收人。

那么,他物權作為征收的客體在我國是否具有可行性?對此,不妨就《德國基本法》與我國《憲法》進行類比分析。《德國基本法》第14條有三個條款,規(guī)定:(1)財產權及繼承權應予保障,其內容與限制由法律規(guī)定之。(2)財產權負有義務。財產權之行使應同時有益于公共福利。(3)財產之征收,必須為公共福利始得為之。其執(zhí)行,必須根據法律始得為之,此項法律應規(guī)定賠償之性質與范圍。賠償之決定應公平衡量公共利益與關系人之利益。賠償范圍如有爭執(zhí),得向普通法院提起訴訟。在這一規(guī)定中,表述為“財產”之征收,沒有將其他財產權也列入其中。為了擴大對被征收人的保護,德國聯邦憲法法院明確了《基本法》中“財產形式的主要標準,是事實和法律上的歸屬(占有和使用),私有財產的特殊職能,即私人可用性和私人可處分性。另外還包括財產作為個人人格發(fā)展的基本條件的意義,生存、特別是經濟、社會和文化對財產的信賴,取得和增值財產的個人能力,比例原則、信賴保護原則、平等原則、保持財產本質的原則,以及從相鄰關系及其相互作用之中產生的約束,財產的社會屬性,財產的一般經濟意義等”[1]參見[德]哈特穆特·毛雷爾《行政法學總論》，高家偉譯，北京:法律出版社，2000年，第678、679頁。。由此標準得出了本文前述的德國法上公用征收的客體——“財產”——擴大理解為第一款中的“財產權”,不再局限于有形財產,亦包括無形財產。這種模式囊括了他物權,他物權作為征收客體自無疑義。

在此,我國可以借鑒德國模式,對我國憲法上規(guī)定征收的財產范圍進行擴張,并囊括他物權。我國《憲法》第10條第2款規(guī)定:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。第13條規(guī)定:公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。可見,我國《憲法》第13條與《德國基本法》第14條都是規(guī)定了對財產權和繼承權要予以保護,而在規(guī)定征收時都采用了“財產”的表述。在解釋論上,我們認為我國完全可以借鑒德國模式,對《憲法》第13條規(guī)定的財產進行適度擴張,“財產”在法律上即體現為一種“財產權”,應將第13條第2款的私人財產權納入。我國《民法通則》第五章第一節(jié)規(guī)定了“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”,其中第80條規(guī)定了土地使用權與承包經營權,也就是在立法上明確了土地使用權與承包經營權是財產權的一種?！拔餀?為近現代民法上一項重要概念,其與債權一道共同構成大陸法系民法財產權的兩大基石?！盵1]梁慧星、陳華彬:《物權法》(第4版)，北京:法律出版社，2007年，第1頁。以對標的物的支配范圍為標準可以將物權分為所有權與他物權。故他物權亦是私人財產權的一種,又因私人財產權受到法律的保護,如果在征收過程中剝奪了相對人的財產權,就構成了征收。沿著這條解釋路徑,結果就是將我國的征收客體的范圍由原來的不動產和動產的所有權擴大到他物權等私人財產權。

明確他物權可以作為征收客體之后,我們仍然面對兩個問題。首先,我們需要面對的問題是:他物權是否會隨著所有權被征收而消滅?同一個物上有多個能相容之物權存在或該物亦為債權給付之標的物時,先成立物權有優(yōu)先后成立物權之效力,物權則有優(yōu)先債權之效力,謂之物權之優(yōu)先效力,乃基于物權之直接支配性而發(fā)生。[2]謝在全:《民法物權論》(上冊)，北京:中國政法大學出版社，2011年，第26頁。按照此物權之優(yōu)先效力,通常情況下所有權的存在早于他物權,因為先有所有權才能在其上設定他物權。但是,作為物權優(yōu)先效力的例外,他物權優(yōu)先于所有權?！耙驗?限制物權[3]物權按照不同的分類標準，既可分為自物權與他物權，自物權即所有權;也可分為完全物權與限制物權，完全物權即所有權，限制物權即他物權(又分為用益物權與擔保物權)。不論是擔保物權,還是用益物權,其設立的目的就是對所有權進行限制,就是要在所有權人部分利益得到保留的情況下,取得所有權的部分利益。所以限制物權優(yōu)先于所有權實現,是立法本意。”[4]孫憲忠:《中國物權法總論》(第2版)，北京:法律出版社，2009年，第84頁。因此,在土地征收的過程中,所有權人在其土地上設定他物權之后,他物權人的他物權優(yōu)先于所有人。法理即在于他物權之成立是獲得了所有權人的同意,他物權優(yōu)先于所有權根源在于權利應受自己意思表示的拘束。故在集體土地征收的過程中應先予征收他物權,進而征收所有權。所有權被征收亦不能成為他物權消滅的法定理由,如我國臺灣地區(qū)法院即認為,他物權不因征收而消滅,因為他物權并未被征收,他物權人的利益應予以保護。[5]詳見我國臺灣地區(qū)院解字第三八五、三九四九號解釋。參見謝在全《民法物權論》(上冊)，北京:中國政法大學出版社，2011年，第103頁。我們可以看出,雖然他物權是設定在所有權之上,由所有權派生而來的,但它是獨立的,在征收的過程中也理應確定其獨立征收客體的地位。所有權的征收并不能理所當然地消滅他物權。但若他物權與所有權均歸屬于同一人,那么此是法定的混同情形,只需考慮所有權人的所有權即可,所有權當然地吸收了他物權。但若他物權與所有權分屬于不同人,則需分別進行征收。

其次,我們需要面對的問題是:確定他物權作為獨立征收客體是否必然意味著應當將他物權人作為被征收人。確定他物權作為獨立征收客體并不必然意味著應當將他物權人作為被征收人。因為可以像現行立法一樣,只對他物權的征收作出補償即可。之所以將他物權人確定為被征收人是基于現實原因的考量。確定農民的被征收人地位,保護的不僅僅是農民的補償權,其還享有征收程序中各項程序性權利以及對征收活動中的具體行政行為,譬如征收決定、征收補償決定、征收強制執(zhí)行行為等提出行政復議與行政訴訟的權利,對違法的征收行為請求國家賠償的權利等。[1]王克穩(wěn):《論集體土地征收中的被征收人》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2013年第1期，第78頁。正如前文所指出的那樣,目前我國集體土地補償與安置的費用一般情況下是發(fā)放到集體經濟組織或村委會,不可避免地導致了權力的尋租、部分補償安置費用被截留等狀況,而集體經濟組織或村委會又不是一級政權組織,缺乏充分有效的監(jiān)督機制,嚴重侵害了集體經濟組織成員(農民)的權益。在這種集體土地所有權主體“虛位”、利益虛化、不能保護實質的權利人的情況下,將農民確定為被征收人是一個符合現實的較優(yōu)選擇。

綜上所述,如果在征收過程,既有所有權的存在,也有他物權等財產權的存在,那么這些物權都可以獨立作為被征收的客體,只要法律上沒有規(guī)定混同或者一并征收的情況,其權利人都可以作為被征收人,集體土地上的他物權人即農民應當成為被征收人,這也是本文的立論基礎。

三、集體土地上的被征收人

(一)集體土地的所有權人

我國關于集體土地所有權人的規(guī)定主要集中在《憲法》《物權法》《土地管理法》《民法通則》《農村土地承包法》等法律中,筆者對這些法律規(guī)定進行梳理,從而為確定我國農村集體的被征收人打下基礎,見下表1:

表1：關于農村集體土地所有權人的憲法、法律規(guī)定

由上表可以看出,目前我國集體土地的所有權人在法律上的規(guī)定雖然表述不盡相同,但是基本上可以歸納為集體?！凹w”這個詞并不是一個嚴格的法律術語,它是我國憲法中生產資料的社會主義公有制之基本經濟制度的具體化,故在黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和2009年中央1號文件《中共中央國務院關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》中仍然強調“不得改變土地集體所有性質”[1]高飛:《論集體土地所有權主體制度的缺失根源及解決路徑》，《云南大學學報(法學版)》2010年第4期，第8頁。。集體實際是一個與個體相對的、不具有特定含義的、具有意識形態(tài)屬性并存在多種歧義和多種理解的政治概念。[2]楊海坤、雷娟:《從承包地征收透視我國土地承包經營權法律保護問題》，《廣東社會科學》2012年第1期，第242頁。正是由于上述原因,所以法律規(guī)定了集體土地所有權的代為行使者。選擇性地將集體經濟組織或者村民委員會、村內集體經濟組織或者村民小組、鄉(xiāng)集體經濟組織規(guī)定為集體所有權的行使代表,是適當的,具有極大的靈活性,能夠適應我國農村的現實情況。[3]韓松:《農民集體所有權主體的明確性探析》，《政法論壇》2011年第1期，第115頁。為了改變當前我國集體土地產權制度建設相對滯后,集體成員對自身的權利不清、義務模糊、不能從自身利益出發(fā),主動抵制亂占濫用耕地等違法行為的現狀,國務院相關部門發(fā)布了一系列部門規(guī)章,要求對集體土地所有權進行確權登記,并發(fā)放集體土地所有權證。國土資源部于2001年11月9日發(fā)布了《關于依法加快集體土地所有權登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)〔2001〕359號),國土資源部、財政部、農業(yè)部于2011年5月6日發(fā)布了《關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)〔2011〕60號),國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業(yè)部于2011年11月2日發(fā)布了《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》(國土資發(fā)〔2011〕178號),這三部部門規(guī)章規(guī)定了要把農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體,遵循“主體平等”和“村民自治”的原則,按照鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組農民集體三類所有權主體,凡是村民小組(原生產隊)土地權屬界線存在的,土地應確認給村民小組農民集體所有,發(fā)證到村民小組農民集體;對于村民小組(原生產隊)土地權屬界線不存在、得到絕大多數村民認可的,應本著尊重歷史、承認現實的原則,對這部分土地承認現狀,明確由村農民集體;屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有的,土地所有權應依法確認給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體。較法律上的規(guī)定而言,這些規(guī)章更加細化了農村集體土地所有權人,三級所有權人更加明確,分別是村民小組農民集體、村農民集體、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體。其中村民小組農民集體取代了原來的村內兩個以上的農民集體,土地權屬更加明確,用詞也更加精確。其中國土資發(fā)〔2011〕178號還進一步要求明確了農村集體土地所有權主體代表:屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或者村民委員會受該農民集體成員的委托行使所有權;分別屬于村內兩個以上農民集體所有的,由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權;屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織代表集體行使所有權;沒有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經濟組織的,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體土地所有權由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府代管。在辦理土地確權登記手續(xù)時,由農民集體所有權主體代表申請辦理。規(guī)章進一步確認了農民集體土地所有權的代為行使者,明確了在沒有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經濟組織的情況下,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體土地所有權由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府代管,防止所有權主體缺位導致對農民集體所有權的侵犯。經梳理,可以得出我國農村集體土地所有權人及其代為行使者的對應關系,見下圖1:

圖1

(二)集體土地的他物權人

按照所有權分類,集體土地分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組三級農民集體所有;按照客體分類,集體土地可以分為耕地、宅基地、集體建設用地和自留地、自留山等。[1]參見陳小君《農村集體土地征收的法理反思與制度重構》，《中國法學》2012年第1期，第37—40頁。有學者認為,集體土地使用權應該有土地承包經營權和建設用地使用權兩種,其中土地承包經營權包括對農業(yè)用地和“四荒”土地的承包經營權,建設用地包括農民宅基地使用權、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設用地使用權、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設用地使用權。[2]參見張廣榮《我國農村集體土地民事立法研究論綱》，北京:中國法制出版社，2007年，第63、64頁。有學者基于解決我國現行土地法律制度中土地使用權內容與傳統土地所有權內容的邏輯矛盾為出發(fā)點,為了徹底擺脫傳統土地所有權四項權能理論的束縛和緊緊圍繞著我國土地法律制度的現實需要,重新思考和構建我國土地所有權內容結構體系,分為設定權、使用權、收益權、發(fā)展權和回歸權。[1]參見劉俊《中國土地法理論研究》，北京:法律出版社，2006年，第170頁。此種分類方式在理論探討上具有一定的意義,但并不利于我國集體土地征收中被征收人的確定。結合目前的理論研究成果與我國物權法的相關規(guī)定,從便于厘清被征收人的角度出發(fā),我們總結農村集體土地上常見的他物權存在類型主要包括以下幾類:土地承包經營權,宅基地使用權,集體建設用地使用權,自留地、自留山的使用權,“四荒”使用權,地役權等。這些他物權的權利人可以根據相應的權屬證書或者根據其與所有權人簽訂合同來確定。

土地承包經營權是《物權法》中明文規(guī)定的用益物權的一種,在集體土地征收過程中不可避免地會涉及土地承包經營權?！皩ν恋爻邪洜I權給予與土地所有權同等的保護,是現代物權法的基本要求。”[2]胡呂銀:《土地承包經營權的物權法分析》，上海:復旦大學出版社，2004年，第226頁?！段餀喾ā返?32條規(guī)定,承包地被征收的,土地承包經營權人有權依法獲得相應的補償,由此可以看出土地承包經營權應可作為一種獨立的征收客體,被征收人為土地承包經營權人,但目前的實踐中并非如此操作。在《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋〔2005〕6號)中,第22條第1款規(guī)定:承包地被依法征收,承包方請求發(fā)包方給付已經收到的地上附著物和青苗的補償費的,應予支持。第23條規(guī)定:承包地被依法征收,放棄統一安置的家庭承包方,請求發(fā)包方給付已經收到的安置補助費的,應予支持。從這兩條規(guī)定可以看出,土地承包經營權人并不是直接收到補償費和安置補助費的,而是集體先得到這些費用然后再發(fā)放給土地承包經營權人。其中也暗含了,在實踐操作中通常還是以所有權人——集體——作為被征收人,而實際的權利人——土地承包經營權人——只能坐等集體的分配,這顯然是一種不合理的分配方式。我們認為應當確立土地承包經營權人獨立被征收人的地位,這樣不僅可以節(jié)約在分配補償費和安置補助費等費用時產生的成本,而且可以使土地承包經營權人得到更直接、更有效的保護。土地承包經營權是非常重要的一種他物權,也是集體土地征收過程中尤為重要的征收客體。從土地承包經營權的征收,我們可以窺一斑而知全豹,其他的他物權亦可以比照土地承包經營權進行征收,確定相應的他物權人為被征收人。

(三)地上附著物的所有權人

在農村集體土地上除土地的所有權和他物權在征收中至關重要外,地上附著物的地位在征收過程中也不容忽視。地上附著物主要包括房屋及其他建筑物、構筑物、農田水利工程設施、人工養(yǎng)殖場、林木、果樹等。我們將以房屋這一類建筑物為例,闡述地上附著物在農村集體土地征收中所處的地位。在世界上各國的立法例上,土地與建筑物的法律聯系規(guī)則大體有四種不同的體例:(1)羅馬法中土地吸附建筑物的立法體例,采用的是土地物權的一元主義結構,建筑物自然歸土地所有權人所有;(2)土地與地上物并列的立法體例,采用的是土地物權二元主義結構,土地的所有權和建筑物的所有權可以同時獨立地存在,也可以各自分別進入交易機制; (3)“地隨房走”的立法體例,把土地當作自然資源,而不將其當作一種財產,房屋具有價值而土地沒有價值,土地隨著房屋走;(4)“地房同時走”的立法體例,土地與房屋同時進入交易機制。[1]參見孫憲忠《中國物權法總論》(第2版)，北京:法律出版社，2009年，第217、218頁。從上述的世界各國的立法例可以看出,不同的立法例對于土地與房屋之間的關系處理很不相同,這也會直接導致征收過程對它們作出不同的處理。我國目前采取的是第四種立法體例,與世界上大多數國家不同。在農村集體土地征收過程中,由于土地屬于集體,而房屋卻是屬于農民個人。雖然在征收時應當將土地與房屋同時征收,但這并不意味著只能有唯一的被征收人。土地所有權人與房屋所有權人同樣是所有權人,應給予相同的對待,將房屋所有權確立為獨立的征收客體。這也是法律有效性的要求,“相同的人和相同的情形必須得到相同的或至少是相似的待遇,只要這些人和這些情形按照普遍的正義標準在事實上是相同的或相似的”[2][美]E·博登海默:《法理學:法律哲學與法律方法》，北京:中國政法大學出版社，2004年，第309頁。。也就是說,在農村集體土地征收過程中,應將房屋等地上附著物的所有權確定為獨立的征收客體。

(四)多重被征收人模式

基于上述分析,我們可以確定在農村集體土地上存在的權利人主要是集體土地的所有權人和他物權人以及地上附著物的所有權人。在征收過程中,如果征收人對土地的所有權人或者他物權人的財產權進行剝奪,那么即構成對此種財產權的征收?！叭绻鸄和B都享有自己的一套權能,那么無論他們如何結合他們所享有的權能,他們對抗世上其他人——或國家——的權利都既不會消失也不會增加?！盵1][美]理查德·艾拍斯坦:《征收——私人財產和征用權》，李昊、劉剛、翟小波譯，北京:中國人民大學出版社，2011年，第60頁。因此,我們提出在集體土地征收中構建多重被征收人模式,此模式的主體包括集體土地的所有權人和他物權人以及地上附著物的所有權人。土地所有權人主要包括村民小組農民集體、村農民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體。土地他物權人主要包括土地承包經營權人,宅基地使用權人,集體建設用地使用權人,自留地、自留山的使用權人,“四荒”使用權人,地役權人等。地上附著物的所有權人主要是房屋、林木等所有權人,還有集體企業(yè)的法人。在征收過程中需要對地上附著物進行征收時,應當給予被征收人相應的補償。目前,在我國已存在關于地上附著物的征收補償標準的相關立法,例如,《江蘇省土地管理條例》[2]《條例》第26條規(guī)定了土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的標準。《唐山市征收土地地上附著物補償標準暫行規(guī)定》[3]《規(guī)定》主要適用于凡在本市行政區(qū)域內征收土地，涉及果樹、林木、苗木、花卉、溫室(大棚)、青苗、水產養(yǎng)殖、農田水電設施等地上附著物補償。等。這些已經存在的立法也為確定地上附著物所有權人為被征收人提供了依據。

多重被征收人模式在集體土地征收中主要體現在:如果征收集體土地的所有權,則集體土地的所有權人即為被征收人;如果只征收集體土地上特定的他物權,則相應的他物權人即為被征收人;如果只征收集體土地上的地上附著物的所有權,則地上附著物的所有權人即為被征收人;如果既征收集體土地的所有權及其上他物權,又征收地上附著物的所有權,那么相應的集體土地的所有權人、他物權人和地上附著物的所有權人都為被征收人。此時,按照征收客體的不同分層進行征收,需要征收哪些財產權,則確定哪些財產權人為被征收人。按圖索驥,根據征收的財產權分層確定被征收人,并不以所有權作為單一的征收客體來確定被征收人。在立法上應當清晰區(qū)分不同的財產權及財產權人,這樣在實踐中才能避免因權屬混亂而產生利益糾紛。之所以將被征收人確定為多重主體是基于以下兩個原因:一是征收的客體可以囊括他物權,域外立法已經為我們提供了參考,我國的立法也可以進行相關解釋;二是集體土地權利類型的現實考慮,“土地所有權與土地使用權的分離,雖然在理論上仍需進一步研究,但在實踐中,它早已成為我國土地法律制度的客觀事實”,[1]劉俊:《中國土地法理論研究》，北京:法律出版社，2006年，第184頁。并且我國集體土地的現狀是集體土地所有權人與房屋所有權人亦非同一的。在這種情況下,除了需要保護土地所有權人的利益,保護他物權人和地上附著物所有權人的利益也是至關重要的。根據以上的分析,結合我國集體土地上存在的權利類型,被征收人的種類大致如下表2:

表2：集體土地征收中的被征收人

四、多重被征收人模式的可行性

(一)多重被征收人模式合乎我國現行法律規(guī)定

集體土地征收中確定多重被征收人,首先要解決的難題就是其在我國現行法律框架下是否可行。多重被征收人模式主要是要根據我國集體土地上存在的所有權人和他物權人來確定。矛盾的焦點集中于他物權人是否可以作為被征收人,也就是他物權是否可以作為被征收客體。我國傳統的公用征收僅限于征收所有權,對所有權人的利益給予了較大的保護。但是,我國現行的屢遭詬病的集體所有權制度導致了所有權主體缺位,“集體”并不能夠有效地保護集體成員的利益,所以不得不在不改變現有所有權制度的情況下尋找新的出路。集體所有在我國并不必然與國家所有矛盾,其原因可能有二:(1)中國自古就有“普天之下,莫非王土,率土之濱,莫非王臣”之說,不論是在奴隸制還是封建制時代,盡管土地私有受到了一定程度的保護,但沒收財產等代表王權的制度從來沒有停止過,歷史在人民的觀念中留下了深刻的印記。(2)從新中國成立后土改的歷史來看,農民從來都沒有形成一種真正的權利歸屬感,也許這種觀念更需要長期而穩(wěn)定的制度來維護。[1]參見陳小君等《農村土地法律制度研究——田野調查解讀》，北京:中國政法大學出版社，2004年，第123頁。

在現行制度上充實集體所有權是一個穩(wěn)定而有效的保護農民利益的選擇。將農村土地上的他物權確定為征收的客體,是對集體所有權的一種“反向”的充實。他物權由所有權派生而來,但它是一個新的、獨立的物權。[2]參見王澤鑒《民法物權》(第2版)，北京:北京大學出版社，2010年，第110頁。遺憾的是,我國的法律并沒有明確他物權可以作為征收的客體。不過,我們不妨借鑒德國解釋論的模式,對我國《憲法》第13條的私有財產進行解釋?！稇椃ā返?3條規(guī)定,公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。那么這里的私有財產是否包括他物權呢?“財產體現的是客觀的經濟關系,它是財產權利得以存在和權利機制得以形成的依托。這個財產可以是實體的物、無體的物和一定的權利關系,但是這種財產必須通過一定的形式體現出來。比如在物權中物是特定的,容易辨認的;在知識產權中,知識產權的客體雖說是人類的知識成果,是人類思想的結晶,但也必須有‘結晶’的存在。而債權必須指向特定的財產利益,或者至少可以被具體化為一種財產利益?！盵3]趙廉慧:《財產權的概念——從契約的視角分析》，北京:知識產權出版社，2005年，第61頁。私有財產包括有形的私有財產和無形的私有財產。由此可以得知,他物權顯然屬于私有財產的范圍。在這個意義上,他物權人作為被征收人是合乎憲法保護公民合法私有財產權的基本精神的?！段餀喾ā返?32條對他物權可以作為征收客體給予了積極的回應,規(guī)定土地承包經營權人有權依照《物權法》第42條第2款的規(guī)定獲得相應補償,實質上承認了土地承包經營權可以作為征收的客體。在實踐中,土地承包經營權人和集體土地所有權人不是同一人,這也就間接認可了土地承包經營權人可以作為被征收人,征收土地承包經營權人的承包經營權應予補償。

在最高人民法院于2011年8月7日作出的《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》的司法解釋中,這種將他物權人作為被征收人的傾向更加明顯。該《規(guī)定》第1條、第5條、第6條、第7條、第10條、第11條、第12條都是關于土地權利人權利的規(guī)定,而這里的土地權利人包括了農村集體土地的權利人和利害關系人,《規(guī)定》沒有采用所有權人的表述,顯然他物權人屬于土地權利人的范圍。第4條更是規(guī)定了,土地使用權人或者實際使用人對行政機關作出涉及其使用或實際使用的集體土地的行政行為不服的,可以以自己的名義提起訴訟。這就進一步承認了他物權人可以作為集體土地被征收人。該《規(guī)定》共15條,關于土地權利人的規(guī)定就有8條,可見其對土地權利人的保護之重視。同時,這也為集體土地征收中確定他物權人為被征收人提供了立法導向,在立法時機成熟時,即可在法律、法規(guī)上規(guī)定他物權人屬于被征收人的范圍。

值得注意的是,我國第四次憲法修正案將征收與征用予以了區(qū)分,原來的《憲法》只規(guī)定了“征用”制度,[1]國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。單行法律、法規(guī)中除少數使用了“征收”外,大多數也使用了“征用”。一般認為:征收是財產所有權的轉移,征用是財產使用權的轉移。如,有學者認為:“行政征收是指行政機關基于公共利益的需要,依法強制取得相對人的財產所有權的行政行為,除依法進行的征稅和收費外,行政機關應給因征收而造成損失的相對人以公平的補償。行政征用是指行政機關基于公共利益的需要,依法強制取得相對人的財產使用權并給予公平補償的行政行為。”[2]石佑啟:《征收、征用與私有財產權保護》，《法商研究》2004年第3期，第30—31頁。我們認為憲法修正案對征收與征用進行區(qū)分是具有一定意義的,因為只有在發(fā)生戰(zhàn)爭或者重大自然災害等嚴重威脅國家和社會整體利益,而由國家宣布處于緊急狀態(tài)的情形,才能依法征用單位、個人的動產和不動產。在緊急狀態(tài)結束或者使用完畢之后,如果被征用的財產還存在,應當返還原物,如果原物已經毀損,則應當照價賠償。這一點充分體現了對私人財產的保護,理順了市場經濟條件下因征收、征用而發(fā)生的不同的財產關系,與現代法治國家的行政理念相契合。那么,本文認為的“征收”農村集體土地上他物權的行為是不是“征用”呢?答案是否定的。征收與征用以財產所有權與財產使用權轉移為區(qū)分標準并不準確。筆者認為可以將征收、征用的過程具體區(qū)分為三個階段:第一階段作出行政決定,即行政機關發(fā)布征收、征用的決定;第二階段實施征收、征用行為,即行政機關將征收、征用對象收至己處;第三階段處置被征收、征用對象。以財產所有權與財產使用權轉移為區(qū)分標準屬于在第二階段進行甄別,判斷移轉的究竟是所有權抑或使用權,而決定征收與征用區(qū)別的關鍵恰恰在第三階段:如果是征收,對相對人來說,是對被征收對象的處分,消滅了相對人的所有權;如果是征用,被征用對象應該返還,并未消滅相對人的所有權,相對人還可以恢復擁有被征用的財產。例外情況下,如果被征用的財產毀損、滅失,我們認為這種行為構成了實質意義上的征收。也就是說,判斷公權力取得相對人財產權的行為是屬于征收還是征用的,標準在于在相對人的角度公權力是否消滅了此項財產權。此標準可以在物權法的相關規(guī)定中得到印證?！段餀喾ā返?21條規(guī)定,因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的,用益物權人有權依照本法第42條、第44條的規(guī)定獲得相應補償。從中我們可以看出物權法在一定程度上認可了筆者的這種區(qū)分標準:在通常情況下,因不動產或動產征收導致用益物權消滅,用益物權人有權按照第42條關于征收的規(guī)定獲得相應補償;因不動產或動產征用導致用益物權受到影響,用益物權人有權按照第44條關于征用的規(guī)定獲得相應補償。

(二)多重被征收人模式在實踐中具有可操作性

多重被征收人模式除需要在理論上可以自足外,還需要在實踐中具有可操作性,否則也只能是紙上談兵而已。目前,我國正在如火如荼地進行農村集體土地的確權工作,這將使農村集體土地產權關系更加明晰。這項工作的開展,對維護農民權益,化解農村矛盾,落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度,具有重要的現實意義,對農村經濟社會發(fā)展的影響是巨大而深遠的。[1]李響:《農村集體土地無“身份證”歷史該結束了》，《國土資源》2011年第12期，第40—42頁。農村集體土地的確權不僅包括確認所有權,還包括確認土地承包經營權、宅基地使用權、林權等,土地所有權證書與其他權利證書之間是“身份證”與“工作證”的關系。[2]朱留華:《解讀〈關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見〉》，登載于國土資源部網，網址: http://www.gov.cn/gzdt/2011-11/10/content_1990058.htm，訪問日期:2013年3月20日。正是有了這“身份證”和“工作證”的存在,作為所有權人的農民集體與作為他物權人的農民之間的權利更易于量化,他物權人分離作為被征收人更具有可操作性,征收人可以更加準確地根據權屬證書找到談判、協商的對象,農民個人可以以被征收人的身份在征收過程中據理力爭,運用相關的司法救濟手段來維護自己的權利。在農村集體土地的征收過程中,如果集體土地所有權代為行使者不行使自己的權利,不能夠充分維護集體成員的利益,作為被征收人的農民個人可以敦促代為行使者積極行使權利,如代為行使者一再怠惰或作出有損于農民個人的行為,應允許農民個人與征收人直接進行談判、協商。行政機關作為征收人與農民集體、農民個人這多重被征收人之間形成了相互制約、相互博弈的三角關系,三方之間的關系將更有利于農村集體土地征收的良性發(fā)展,更有利于農民獲得切實的利益。盡管在現行制度下“集體”的概念是模糊的,“集體”在實際上是缺位的,但是依靠農民個人被征收人地位的確立,多重被征收人模式將會在一定程度上緩解這種矛盾。

以農村集體土地中的宅基地為例,說明多重被征收人模式在征收實踐中的可操作性。宅基地上存在的權利類型主要是集體土地所有權、宅基地使用權和房屋所有權,也可能會有一些樹木等。在征收過程中,被征收人是土地所有權人、宅基地使用權人和房屋所有權人,土地所有權人可以根據集體土地所有權證來確定,宅基地使用權人可以根據宅基地使用權證來確定,房屋所有權人可以根據房產證,如無房產證可以根據戶口薄、居民身份證等相關證件來進行確定。宅基地使用權人和房屋所有權人是同一的,所以在征收過程中實際的被征收人有兩個:土地所有權人和房屋所有權人(宅基地使用權人)。至于宅基地使用權是否需要進行補償,還可以進一步討論。雖然宅基地使用權是無償取得的,但這并不妨礙將宅基地使用權人確定為被征收人。那么,在這里的多重被征收模式主體分別是集體、宅基地使用權人、房屋所有權人。在征收過程中,應當將三者分別列為被征收人,如果被征收人之間重合,也并不影響征收。集體土地所有權補償的價值應當是根據宅基地使用權與房屋所有權確定之后的殘余價值來確定。集體土地所有權人代為行使者(鄉(xiāng)政府或村委會等)應與農民一起參與到征收過程中。其他類型的集體土地與上例宅基地類似,可以根據權屬證書來確定被征收人,并不存在實際的操作困難問題。如果只確定土地所有權人為單一的被征收人,然后再由被征收人對土地的他物權人、房屋所有權人進行補償,這樣的操作顯然更加復雜、不經濟,也容易引起糾紛。

五、余論

當前我國正處于社會轉型時期,各地的征地糾紛層出不窮,農民在這些糾紛中扮演的角色不可忽視,農民的利益必須得到足夠的重視。在城市化的進程中,農民這個巨大的集體享受著現代化成果的同時,也背負著以往農民不曾有過的壓力。城市在擴張,農民的土地在減少,由于沒有得到妥善的安置,他們不得不一次又一次地以生命的代價來捍衛(wèi)權利。集體土地承擔著農民生產生活和社會保障的多重職能,為了避免“唐福珍”們[1]何兵:《唯有制度改革能救“唐福珍”們》，《南方都市報》2009年12月6日，TM01版。的悲劇再次上演,切實解決集體土地征收過程中遇到的各種難題,首先必須從理論上進行革新。在學界以往關于集體土地征收的探討中,民法學者占了絕大多數,他們往往立足于民法這門學科對集體所有權主體缺位、重構集體所有權主體等問題予以了較大的關注,而少有行政法學者從行政法的視角對集體土地征收進行討論。集體土地征收過程中的問題很復雜,在實踐中已存在多年,這對我國行政法理論是一個挑戰(zhàn)。行政法如何回應這種來自實踐的挑戰(zhàn),擺脫“黑板行政法”的譏諷,首先要做的就是對當前的公用征收理論進行完善,進一步擴大征收客體的范圍,不能僅局限于實物財產(不動產和動產)的所有權。集體土地上的他物權應當納入征收客體的范圍,確定他物權人也是被征收人,切實保護他物權人的權益。對農村土地上的財產權進行分層征收,分別確定被征收人。多重被征收人模式只是從行政法視角對集體土地征收研究的開端,對于確定多重被征收人模式之后,征收人在何種情況下才能作出征收決定,怎樣對被征收人進行補償,不同財產權在被征收時使用何種補償標準,都是值得進一步探討的問題。

(初審:王歡歡)

[1] 作者何書中，男，蘇州大學法學院碩士研究生，研究領域為經濟行政法，代表作有《氣候資源國家所有的合法性質疑》《論集體土地征收的補償范圍》《論行政訴訟中的利害關系人》等，E-mail:fatasyhe @126.com。本文系江蘇高校哲學社會科學重點研究基地重大項目“我國集體土地征收法律制度研究”(項目編號:2012JDXM019)階段性成果。