葉媛博

污染者負(fù)擔(dān)原則對環(huán)境公共利益的保護(hù)

葉媛博[1]

環(huán)境公共利益損害主要是指污染造成生態(tài)環(huán)境的損害，表現(xiàn)為環(huán)境質(zhì)量下降、物種數(shù)量減少、生態(tài)系統(tǒng)功能退化等等。我國目前面臨著嚴(yán)峻的公共環(huán)境污染問題，嚴(yán)重影響著公民的身體健康和生活水平。污染者負(fù)擔(dān)原則作為環(huán)境責(zé)任領(lǐng)域的基本原則，為公共環(huán)境保護(hù)設(shè)置了從損害預(yù)防到損害賠償?shù)姆韶?zé)任體系，這種以義務(wù)為導(dǎo)向的法律保護(hù)體系比傳統(tǒng)的以權(quán)利為導(dǎo)向的法律體系更加適合我國環(huán)境公共利益的保護(hù)。目前，污染者負(fù)擔(dān)原則在實(shí)踐中還存在一些適用困境，可以在參考國外應(yīng)對對策的基礎(chǔ)上，對原則進(jìn)行新的解讀，并完善我國立法和相關(guān)制度，更加靈活地適用原則，使其在環(huán)境公共利益保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮更重要的作用。

污染者負(fù)擔(dān)原則;環(huán)境公共利益;環(huán)境成本內(nèi)在化;義務(wù)中心主義

一、污染者負(fù)擔(dān)原則的緣起及含義

(一)污染者負(fù)擔(dān)原則之緣起

所謂“污染者負(fù)擔(dān)”,是指人類生產(chǎn)生活過程中造成環(huán)境污染和資源破壞的單位或個(gè)人,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理污染、賠償損失、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。盡管在今天看來,環(huán)境法中的“污染者負(fù)擔(dān)”已經(jīng)同民法中的“損害者賠償”一樣成為一項(xiàng)普遍的責(zé)任承擔(dān)原則,然而在過去相當(dāng)長的一段時(shí)期,“污染者”并不必然承擔(dān)其對環(huán)境資源造成的不利后果。在工業(yè)革命以前,人類認(rèn)為自然資源是取之不盡、用之不竭的,使用環(huán)境資源,當(dāng)然不必支付費(fèi)用。工業(yè)社會(huì)的機(jī)器化大生產(chǎn)方式,使人類對自然資源的利用達(dá)到了前所未有的程度。自然作為生產(chǎn)的物質(zhì)能量基礎(chǔ),一方面為生產(chǎn)提供必需的能源和物質(zhì);另一方面接受生產(chǎn)排放出來的廢棄物,自然資源的稀缺性逐步體現(xiàn)出來,生產(chǎn)者開始為生產(chǎn)所使用的能源和物質(zhì)支付一定的費(fèi)用,而對于生產(chǎn)造成的空氣、水、土地等自然環(huán)境的污染和破壞,則主要由政府使用公共資金開展治理和控制活動(dòng)。

政府自愿承擔(dān)“清理者”的行為縱容了企業(yè)肆無忌憚地向自然環(huán)境排放廢棄物。20世紀(jì)50年代以來,西方工業(yè)社會(huì)的污染危機(jī)不斷加劇,倫敦光化學(xué)煙霧、洛杉磯光化學(xué)煙霧等重大污染事件頻發(fā),嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康和生活環(huán)境。環(huán)境問題開始轉(zhuǎn)化為民主問題,民間的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)在西方國家不斷開展,一些污染企業(yè)遭到社會(huì)和媒體的一致批評與抗議。公眾反對政府使用公共資源治理這些企業(yè)造成的環(huán)境污染,要求企業(yè)用實(shí)際行動(dòng)來證明它們能夠解決污染問題。[1]參見田豐、李旭明等編《環(huán)境史:從人與自然的關(guān)系敘述歷史》，北京:商務(wù)印書館，2011年，第169—170頁。公共輿論的壓力迫使政府在如何分配政府和企業(yè)的環(huán)境污染治理責(zé)任方面尋求新的出路。

1972年國際經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織(以下簡稱“經(jīng)合組織”)為了遏制政府環(huán)境補(bǔ)貼和環(huán)境關(guān)稅影響國際市場的公平競爭關(guān)系,首次提出了“污染者負(fù)擔(dān)”原則,“該原則用于污染防止和控制措施的成本分配問題,鼓勵(lì)合理使用稀缺環(huán)境資源,并避免因此產(chǎn)生的扭曲國際貿(mào)易和投資的行為。換言之,這些措施的成本應(yīng)當(dāng)反映在產(chǎn)品或服務(wù)的成本中,而不應(yīng)當(dāng)是由政府提供補(bǔ)貼,影響國際貿(mào)易和投資”[2]Guiding PrinciplesConcerning InternationalEconomic AspectsofEnvironmentalPolicies， annex，Organization for Economic Cooperation and Development(OECD)Doc.C(72)128，May 26，1972.。作為一項(xiàng)國際經(jīng)濟(jì)管理原則出現(xiàn)的污染者負(fù)擔(dān)原則,立刻得到了國際環(huán)境法學(xué)界的認(rèn)可。1992年聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展會(huì)議正式將污染者負(fù)擔(dān)原則作為國際環(huán)境法的基本原則,認(rèn)為“政府應(yīng)當(dāng)在考慮環(huán)境公共利益和國際貿(mào)易政策的基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)污染者承擔(dān)環(huán)境污染防治責(zé)任,鼓勵(lì)環(huán)境成本內(nèi)在化及使用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行環(huán)境保護(hù)”[1]《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第16條。。隨后,污染者負(fù)擔(dān)原則得到了世界多數(shù)國家的認(rèn)可,1992年《歐洲聯(lián)盟條約》正式確立了污染者負(fù)擔(dān)原則,其他國家也紛紛將污染者負(fù)擔(dān)原則作為環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則進(jìn)行專門立法。

(二)污染者負(fù)擔(dān)原則的含義

污染者負(fù)擔(dān)原則自產(chǎn)生以來,經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)管理原則到環(huán)境法原則的轉(zhuǎn)變,其內(nèi)涵也隨之改變,從最初的遏制政府環(huán)境補(bǔ)貼、維持交易公平向污染者承擔(dān)污染防治責(zé)任、保護(hù)公共環(huán)境的方向轉(zhuǎn)變。通過比較和總結(jié)國際文件對污染者負(fù)擔(dān)原則的表述,以及我國有關(guān)污染者負(fù)擔(dān)原則的立法,筆者認(rèn)為,污染者負(fù)擔(dān)原則是一項(xiàng)以義務(wù)為導(dǎo)向的環(huán)境法基本原則,包含了污染者在污染預(yù)防、治理、補(bǔ)償、賠償四個(gè)方面的環(huán)境保護(hù)義務(wù),蘊(yùn)含著法律的公平、正義和效率價(jià)值。

第一,污染者預(yù)防。1972年“經(jīng)合組織”最初提出污染者負(fù)擔(dān)原則時(shí),將其含義表述為“將污染防止和控制措施的成本反映在產(chǎn)品或服務(wù)的成本中”。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第16條認(rèn)為污染者負(fù)擔(dān)原則的實(shí)現(xiàn)方式為“環(huán)境費(fèi)用內(nèi)在化和使用經(jīng)濟(jì)手段”。由此可見,污染者負(fù)擔(dān)原則自產(chǎn)生之日起,其落腳點(diǎn)就在于“環(huán)境成本的內(nèi)在化”,所謂“內(nèi)在化”是相對于社會(huì)生產(chǎn)過程中環(huán)境成本的“外部性”問題而言的?！巴獠啃浴笔侵浮爱?dāng)一個(gè)行動(dòng)的某些效益或成本不在決策者的考慮范圍內(nèi)的時(shí)候所產(chǎn)生的一些低效率現(xiàn)象;也就是某些效益被給予,或某些成本被強(qiáng)加給沒有參加這一決策的人”[2][美]阿蘭·蘭德爾:《資源經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京:商務(wù)印書館，1989年，第155頁。。環(huán)境污染具有典型的負(fù)外部性,即生產(chǎn)經(jīng)營者沒有在成本中反映出環(huán)境成本,而由公眾被動(dòng)接受環(huán)境污染的后果。污染者負(fù)擔(dān)原則對環(huán)境成本內(nèi)在化的要求矯正了環(huán)境污染的負(fù)外部性,促使生產(chǎn)者為降低生產(chǎn)成本,選擇污染較小的原材料和生產(chǎn)技術(shù),采用清潔環(huán)保的生產(chǎn)工藝,降低單位產(chǎn)品的污染物產(chǎn)生量,積極預(yù)防污染。當(dāng)然,只有在環(huán)境法制健全、執(zhí)法嚴(yán)格、違法成本高于守法成本的社會(huì)中,污染者負(fù)擔(dān)原則的預(yù)防功能才能夠充分發(fā)揮出來。

第二,污染者治理。污染者治理是污染者負(fù)擔(dān)原則的主要內(nèi)容,是指污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)自己造成的環(huán)境污染的恢復(fù)和治理責(zé)任。在我國環(huán)境立法和環(huán)境政策中,污染者負(fù)擔(dān)原則就是通過“污染者治理”的立法內(nèi)容體現(xiàn)出來的。1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》曾規(guī)定:“已經(jīng)對環(huán)境造成污染和其他公害的單位,應(yīng)當(dāng)按照誰污染誰治理的原則,制定規(guī)劃,積極治理,或者報(bào)請主管部門批準(zhǔn)轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷?！?981年《國務(wù)院關(guān)于在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》強(qiáng)調(diào):“工廠企業(yè)及其主管部門,必須按照‘誰污染,誰治理’的原則,切實(shí)負(fù)起治理污染的責(zé)任?！?989年《環(huán)境保護(hù)法》又將“誰污染,誰治理”原則表述為“污染者治理”原則。如今,環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,以及《行政強(qiáng)制法》有關(guān)環(huán)境污染案件中政府機(jī)構(gòu)代執(zhí)行制度的規(guī)定,使得污染者治理的責(zé)任主體與行為主體實(shí)現(xiàn)了分離。污染者可以將生產(chǎn)工藝等相關(guān)資料交由專業(yè)化的污染處理單位負(fù)責(zé)治理污染,或者由政府代為治理污染,而污染者需承擔(dān)污染治理的費(fèi)用。

第三,污染者補(bǔ)償。環(huán)境污染是工業(yè)化生產(chǎn)難以避免的產(chǎn)物,即使污染者采取了污染預(yù)防、污染治理的相應(yīng)措施,仍難免會(huì)有部分污染物最終排放到自然環(huán)境中去,影響區(qū)域以及國家的環(huán)境質(zhì)量,損害環(huán)境公共利益?？紤]到自然生態(tài)系統(tǒng)對人類生存和發(fā)展的無可替代性,應(yīng)當(dāng)在允許污染者依法排放污染物的同時(shí),要求污染者承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境補(bǔ)償責(zé)任。污染者補(bǔ)償責(zé)任的主要內(nèi)容集中體現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償制度中。所謂生態(tài)補(bǔ)償是指國家為了調(diào)解和平衡環(huán)境生態(tài)利益,綜合運(yùn)用行政管理和市場經(jīng)濟(jì)手段,對有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域進(jìn)行開發(fā)限制,對生態(tài)破壞嚴(yán)重的區(qū)域進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、資源節(jié)約和環(huán)境友好型的企業(yè)進(jìn)行鼓勵(lì)等一系列措施的統(tǒng)稱。目前在我國適用范圍較為廣泛的生態(tài)補(bǔ)償方式是由污染者向代表環(huán)境公共利益的國家交納排污費(fèi),由國家財(cái)政統(tǒng)一安排用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2007年《國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》提出,我國將在“自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)四個(gè)領(lǐng)域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作,推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展”。2012年黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度。污染者對生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償方式和途徑已經(jīng)呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢。

第四,污染者賠償。由于污染者負(fù)擔(dān)原則最初是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)原則,因此該原則提出之初,其責(zé)任范圍并未包括污染者賠償責(zé)任,而僅僅強(qiáng)調(diào)污染者對污染造成的環(huán)境公共利益損害的防治和補(bǔ)償責(zé)任。事實(shí)上,根據(jù)環(huán)境史學(xué)的研究,早在1932年,法國就出現(xiàn)了多起煉鋁廠排放的氟氣污染大氣環(huán)境事件,造成當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的果樹、蠶蟲死亡,從而由工廠承擔(dān)相應(yīng)損害賠償責(zé)任的案例。[1]參見田豐、李旭明等編《環(huán)境史:從人與自然的關(guān)系敘述歷史》，北京:商務(wù)印書館，2011年，第168頁。因此,在污染者負(fù)擔(dān)原則出現(xiàn)之前,污染者對其污染行為造成的公民人身、財(cái)產(chǎn)損失的情況,已經(jīng)根據(jù)侵權(quán)法的規(guī)定承擔(dān)起相應(yīng)的損害賠償責(zé)任。1992年,“經(jīng)合組織”發(fā)布的一份污染者負(fù)擔(dān)原則分析研究報(bào)告指出,污染者負(fù)擔(dān)原則的成本不僅應(yīng)當(dāng)包括污染預(yù)防和治理,還應(yīng)當(dāng)包括政府采取的環(huán)境行政措施、大部分的事故污染和污染導(dǎo)致的民事?lián)p害賠償,逐步達(dá)到污染成本完全內(nèi)部化的目標(biāo)。[2]See OECD，The Polluter-Pays Principle OECD Analyses and Recomm Endations，Doc OCDE/GD(92)81，1992.隨后,1993年歐盟的《環(huán)境損害補(bǔ)救綠皮書》、2000年歐盟的《環(huán)境責(zé)任白皮書》以及2002年“經(jīng)合組織”發(fā)布的《污染者負(fù)擔(dān)原則與國際貿(mào)易關(guān)系的報(bào)告》都強(qiáng)調(diào)污染者就損害承擔(dān)的民事賠償責(zé)任,是污染者負(fù)擔(dān)原則在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的重要應(yīng)用。對此,有學(xué)者將包含了損害賠償責(zé)任的污染者負(fù)擔(dān)原則稱為“延伸的污染者負(fù)擔(dān)原則”,即由污染者完全負(fù)擔(dān)因其污染行為造成的環(huán)境成本和社會(huì)損失。[3]參見柯堅(jiān)《論污染者負(fù)擔(dān)原則的嬗變》，《法學(xué)評論》，2010年第6期，第87頁。然而在實(shí)踐中,污染者的損害賠償責(zé)任通常只局限于對私益損害的賠償責(zé)任,對生態(tài)環(huán)境本身造成的損害,卻因損害鑒定困難、損害索賠主體缺失等原因,無法完全實(shí)現(xiàn)污染者的賠償責(zé)任。

二、污染者負(fù)擔(dān)原則對環(huán)境公共利益保護(hù)的理論革新

(一)以權(quán)利為主導(dǎo)的環(huán)境公共利益法律保護(hù)體系的內(nèi)容與缺陷

20世紀(jì)六七十年代,嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)催生了世界各地的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)。1969年,美國薩克斯教授在解答“公眾要求在良好的環(huán)境中生活的憲法依據(jù)是什么”這一問題時(shí),提出了“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”和“環(huán)境公共信托論”,并在此基礎(chǔ)上提出了公民環(huán)境權(quán)理論。該理論認(rèn)為,生態(tài)環(huán)境屬于公民共同所有,公民將生態(tài)環(huán)境托付于國家管理,因此享有在良好的環(huán)境中生活的權(quán)利,包括享有各種環(huán)境要素、環(huán)境功能和環(huán)境資源的實(shí)體權(quán)利,以及參與環(huán)境決策、監(jiān)督環(huán)境管理的程序性權(quán)利。環(huán)境權(quán)被認(rèn)為是環(huán)境法的基本權(quán)利,受到了理論界的高度推崇,40多個(gè)國家的憲法或立法文件對環(huán)境權(quán)進(jìn)行了專門立法。

我國并沒有對公民環(huán)境權(quán)進(jìn)行專門立法,但是肯定了“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”和“環(huán)境公共信托論”,立法確立了國家對公共環(huán)境資源的所有權(quán)以及政府對公共環(huán)境的管理權(quán),以權(quán)利為導(dǎo)向從環(huán)境行政管理的角度設(shè)置了環(huán)境公共利益的保護(hù)措施。

根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定,政府保護(hù)環(huán)境公共利益的理論依據(jù)包括兩點(diǎn),一是國家對環(huán)境資源的所有權(quán)?！稇椃ā芬?guī)定,水、大氣、土地、礦藏、河流、森林、草原等環(huán)境資源屬于國家所有,即全民所有。國家借助其作為政權(quán)主體所具有的行政管理權(quán)利,為國家所有財(cái)產(chǎn)提供行政保護(hù)措施。二是政府對生態(tài)環(huán)境的管理權(quán)?！董h(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定:“地方各級人民政府,應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！备鶕?jù)環(huán)境信托理論,生態(tài)環(huán)境屬于公眾共同所有,政府受公眾之托管理公共環(huán)境,因此政府有保持區(qū)域良好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。

國家和政府依據(jù)對公共環(huán)境資源的所有權(quán)以及對公共生態(tài)環(huán)境的管理權(quán),設(shè)置了一系列公共環(huán)境管理制度。如實(shí)行行政許可、審批制度限制環(huán)境資源的開發(fā)利用;實(shí)行行政收費(fèi)、行政處罰制度防止國家財(cái)產(chǎn)浪費(fèi)與破壞;實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)、區(qū)域環(huán)境規(guī)劃、區(qū)域污染物排放總量控制制度維持環(huán)境質(zhì)量;等等。在以上制度的實(shí)施過程中,行政機(jī)關(guān)是環(huán)境管理的主體,而作為環(huán)境管理行政相對人的污染者則始終處于被動(dòng)承受的狀態(tài),將環(huán)境保護(hù)視為阻礙生產(chǎn)和發(fā)展的絆腳石,使用各種方法逃避責(zé)任。

20世紀(jì)70年代以來,為了通過司法途徑救濟(jì)環(huán)境公共利益,世界多個(gè)國家建立了環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)立足于公民環(huán)境權(quán)。公眾享有在良好環(huán)境中生活的權(quán)利,當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到污染和破壞時(shí),法律授權(quán)的公民、組織或機(jī)關(guān)有權(quán)代表公眾提起訴訟。環(huán)境公益訴訟的成功經(jīng)驗(yàn)主要源自美國的環(huán)境公民訴訟,1970年美國的《清潔空氣法》首次規(guī)定了公民訴訟條款,目的在于促進(jìn)法律執(zhí)行,保證聯(lián)邦和各州的行政機(jī)關(guān)積極履行其職責(zé),并且補(bǔ)充其資源的不足。[1]參見汪勁、嚴(yán)厚福等編譯《環(huán)境正義:喪鐘為誰而鳴》，北京:北京大學(xué)出版社，2006年，第47頁。1993—2002年間,美國聯(lián)邦法院每年判決的環(huán)境案件中大約75%的案件是公民環(huán)境訴訟案,公民訴訟已經(jīng)成為驅(qū)動(dòng)環(huán)境法發(fā)展的動(dòng)力。[2]參見別濤主編《環(huán)境公益訴訟》，北京:法律出版社，2007年，第27頁。

20世紀(jì)90年代以來,我國各級法院也都受理了一些環(huán)境公益訴訟案件。2012年《民事訴訟法》修改第五條,增加了公益訴訟條款,正式為我國環(huán)境公益訴訟確立了法律基礎(chǔ)。然而,環(huán)境公益訴訟制度的建立卻任重道遠(yuǎn),首先是我國立法中沒有公民環(huán)境權(quán)的專門規(guī)定,對環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定也不完善,僅《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了海洋行政機(jī)關(guān)有就海洋環(huán)境損害進(jìn)行索賠的權(quán)利,對于其他類型的環(huán)境公共利益損害則缺乏訴訟主體;其次是我國環(huán)境保護(hù)團(tuán)體規(guī)模有限,且與政府機(jī)構(gòu)有著千絲萬縷的關(guān)聯(lián),不具備國外環(huán)境公益訴訟中環(huán)保團(tuán)體所具有的獨(dú)立性,難以獨(dú)當(dāng)一面;最后,環(huán)境公益訴訟成本高,環(huán)境損害鑒定、因果關(guān)系證明都需要大量的資金投入,即使立法放開環(huán)境公益訴訟的主體資格,面對高額的成本,環(huán)境公益訴訟仍然讓人望而卻步。2007年以來,為了更好地審理環(huán)境污染案件,保護(hù)公共環(huán)境利益,我國各地陸續(xù)建立了130多家環(huán)保法庭,如今卻面臨無案可審、門可羅雀的窘境。[3]《77個(gè)環(huán)保法庭的尷尬》，登載于法制網(wǎng)，網(wǎng)址:http://www.legaldaily.com.cn/zmbm/content/2012-06/12/content_3636649.htm?node=7567，訪問時(shí)間:2013年12月30日環(huán)境公益訴訟在我國環(huán)境公共利益保護(hù)中能發(fā)揮多大的作用仍然是個(gè)未知數(shù)。

進(jìn)入21世紀(jì),我國公共環(huán)境安全問題日益突出,地下水污染、湖泊富營養(yǎng)化、嚴(yán)重的霧霆天氣等生態(tài)環(huán)境污染事件層出不窮。正如環(huán)境法學(xué)者蔡守秋先生所說,發(fā)達(dá)國家過去幾十年里面臨的環(huán)境問題在我國近幾年集中爆發(fā)了。面對嚴(yán)峻的現(xiàn)狀,基于權(quán)利中心主義設(shè)置的環(huán)境公共利益保護(hù)機(jī)制卻舉步維艱,其原因一方面在于環(huán)境公共利益保護(hù)過于依賴行政力量,未能調(diào)動(dòng)污染者保護(hù)環(huán)境公共利益的積極性;另一方面在于忽視了環(huán)境公共利益損害索賠難的特點(diǎn),以及公眾在面對環(huán)境公共利益時(shí)“搭便車”的心理,誰都想分一杯羹,卻不愿意多出一份力。

(二)污染者負(fù)擔(dān)原則對環(huán)境公共利益的保護(hù)從權(quán)利中心主義轉(zhuǎn)向義務(wù)中心主義

以權(quán)利為中心建立保護(hù)環(huán)境公共利益的法律體系并非環(huán)境法發(fā)展中的偶然事件,而是環(huán)境法作為一個(gè)法學(xué)部門的習(xí)慣性選擇。在法學(xué)理論中,權(quán)利一度被視為法的邏輯起點(diǎn)和最終歸屬。權(quán)利本位思想認(rèn)為,權(quán)利優(yōu)于義務(wù),義務(wù)來源于權(quán)利、從屬于權(quán)利、服務(wù)于權(quán)利,“在法律領(lǐng)域中,一個(gè)人的義務(wù)總是以他人的權(quán)利為緣由”[1][德]拉德布魯赫:《法學(xué)導(dǎo)論》，米健、朱林譯，北京:中國大百科全書出版社，1997年，第6頁。,相應(yīng)的,以義務(wù)為法的重心的義務(wù)中心主義則被認(rèn)為是封建的、落后的,是不以人為本的思想。梁慧星先生說:“沒有個(gè)人,何來社會(huì)?故社會(huì)觀念必自個(gè)人觀念始,社會(huì)利益觀念必自個(gè)人權(quán)利觀念始,無個(gè)人權(quán)利觀念之社會(huì)觀念,不過是奴隸觀念之別稱?！盵2]梁慧星、陳華彬:《物權(quán)法》，北京:法律出版社，1997年，第8頁。

目前,我國面臨著嚴(yán)峻的公共環(huán)境損害問題,其折射出的是以權(quán)利為主導(dǎo)的環(huán)境公共利益法律保護(hù)體系存在的天然缺陷,使我們不得不思考是否有必要在環(huán)境公共利益領(lǐng)域建立以義務(wù)為主導(dǎo)的法律保護(hù)體系。從重視效率和結(jié)果的經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域孕育出的污染者負(fù)擔(dān)原則,強(qiáng)調(diào)污染者在環(huán)境保護(hù)中的義務(wù),蘊(yùn)含著義務(wù)中心主義之思想,其自產(chǎn)生之日起就受到了環(huán)境法學(xué)界的高度關(guān)注,并迅速在環(huán)境法的土壤中成長發(fā)展,這種有悖于傳統(tǒng)法學(xué)思想的現(xiàn)象,是否代表著義務(wù)中心主義才是有效解決公共環(huán)境保護(hù)的理論基礎(chǔ)?筆者認(rèn)為,污染者負(fù)擔(dān)原則的產(chǎn)生和發(fā)展代表著環(huán)境法對環(huán)境公共利益保護(hù)從權(quán)利中心轉(zhuǎn)向義務(wù)中心,從通過保護(hù)公民環(huán)境利益增進(jìn)公共環(huán)境利益轉(zhuǎn)向通過強(qiáng)調(diào)個(gè)人環(huán)境義務(wù)增進(jìn)公共環(huán)境利益,義務(wù)中心主義的污染者負(fù)擔(dān)原則之所以能夠在環(huán)境法領(lǐng)域扎根生長,在理論上是具有其合理性的。

其一,污染者負(fù)擔(dān)原則提倡的義務(wù)中心以可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo),體現(xiàn)了法律公平正義的價(jià)值。傳統(tǒng)法律體系所遵循的權(quán)利中心以保護(hù)人權(quán)為最高宗旨,作為環(huán)境法的基本權(quán)利,公民環(huán)境權(quán)的具體內(nèi)容包括通風(fēng)權(quán)、日照權(quán)、清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、風(fēng)景權(quán)等有關(guān)健康和感觀享受的權(quán)利。良好的生態(tài)環(huán)境是實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的前提,然而,實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)并不必然代表著生態(tài)系統(tǒng)將健康持續(xù)地運(yùn)行,即保護(hù)當(dāng)代人的環(huán)境權(quán)并不能保證后代人同樣享有良好的健康的環(huán)境,保護(hù)人類的環(huán)境權(quán)并不能保證整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)能夠健康持續(xù)地運(yùn)行。污染者負(fù)擔(dān)原則提倡的義務(wù)中心主義跳出了傳統(tǒng)法學(xué)理論中保護(hù)人權(quán)的目標(biāo),要求所有從公共環(huán)境資源中獲得利益,從而對公共環(huán)境造成不利影響的人承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境公共利益補(bǔ)償或賠償責(zé)任,體現(xiàn)了公平正義的法律價(jià)值,是通過規(guī)范當(dāng)代人利用環(huán)境資源的行為來實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

其二,建立以義務(wù)為導(dǎo)向的法律體系是保護(hù)環(huán)境公共利益的特殊要求。在法學(xué)理論和實(shí)踐中,“公共利益”是一個(gè)內(nèi)涵豐富、極難界定的法律概念,但其特點(diǎn)是極為明確的。公共利益具有消費(fèi)上的不排他性和不可分性,消費(fèi)主體具有不確定性,供給有一定的外部性特征。[1]參見陳新民《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，濟(jì)南:山東人民出版社，2001年，第184頁。公共利益的特點(diǎn)決定了公共利益的維護(hù)難以通過個(gè)人或某個(gè)組織實(shí)現(xiàn)。環(huán)境利益是典型的公共利益,生態(tài)環(huán)境是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的體系,人類生產(chǎn)生活中的任何行為都有可能對這一體系產(chǎn)生影響,保護(hù)環(huán)境公共利益需要依靠整個(gè)社會(huì)的共同努力。

其三,義務(wù)中心主義符合現(xiàn)階段我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特點(diǎn)。傳統(tǒng)的以權(quán)利為導(dǎo)向的法律體系傾向以事后法律懲處產(chǎn)生的威懾效果來預(yù)防違法行為,而我國環(huán)境法制中一向存在著“違法成本低、守法成本高”的頑疾,環(huán)境污染懲罰的威懾效果非常有限,且生態(tài)系統(tǒng)的平衡性一旦遭到破壞,其后果通常是非常嚴(yán)重的,甚至是難以預(yù)計(jì)、難以挽回的,如果等到事后再處罰,往往為時(shí)已晚。污染者負(fù)擔(dān)原則要求所有潛在的污染者承擔(dān)預(yù)防污染、治理污染、生態(tài)損害補(bǔ)償與賠償?shù)呢?zé)任,既有助于防止生態(tài)環(huán)境的損害,又能夠起到事后救濟(jì)的作用,更符合生態(tài)環(huán)境以預(yù)防為主的保護(hù)特點(diǎn),也更適合我國目前環(huán)境執(zhí)法尚不完善的環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀。

其四,義務(wù)中心主義能夠最大限度地激發(fā)污染者保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主觀能動(dòng)性,體現(xiàn)了法律的效率價(jià)值。環(huán)境公共利益的獨(dú)特之處在于它所具有的利益多面性。對于不同公民或法人,環(huán)境利益的大小、形式各有不同。例如對企業(yè)而言,環(huán)境利益主要表現(xiàn)為經(jīng)營性利益;對公民而言,環(huán)境利益主要表現(xiàn)為生存利益;對不同類型的企業(yè)、不同區(qū)域居住的公民而言,環(huán)境利益的大小又存在差異。環(huán)境公共利益的多面性需要一種靈活的利益分配機(jī)制來高效率地滿足各主體的環(huán)境利益需求。以權(quán)利為導(dǎo)向的公共利益行政管理模式過于刻板,不適合分配環(huán)境公共利益,而污染者負(fù)擔(dān)原則要求潛在的污染者將環(huán)境成本計(jì)算到生產(chǎn)成本、生活成本中,從而將環(huán)境成本帶入市場運(yùn)行機(jī)制中,由市場根據(jù)需求對環(huán)境利益進(jìn)行靈活分配,國家行政機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)監(jiān)管和引導(dǎo)環(huán)境市場的運(yùn)行,這種環(huán)境市場的建立能夠最大限度地激發(fā)企業(yè)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主觀能動(dòng)性,實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的高效分配,體現(xiàn)法律的效率價(jià)值。

最后,義務(wù)中心主義并非否定環(huán)境權(quán)在環(huán)境法體系中的核心位置,也并非否定政府的環(huán)境行政管理權(quán)。污染者負(fù)擔(dān)原則所提倡的義務(wù)中心主義以環(huán)境保護(hù)義務(wù)為邏輯起點(diǎn),通過要求污染者或潛在污染者履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)以實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共環(huán)境利益的目的。權(quán)利和義務(wù)是兩個(gè)相對應(yīng)的概念,公民環(huán)境權(quán)是污染者承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的前提,而政府的環(huán)境行政管理權(quán)則是適用污染者負(fù)擔(dān)原則的重要保障。

三、污染者負(fù)擔(dān)原則保護(hù)環(huán)境公共利益的實(shí)踐困境

污染者負(fù)擔(dān)原則從義務(wù)中心主義角度為環(huán)境公共利益打造了從預(yù)防到賠償?shù)囊幌盗斜Ｗo(hù)措施,然而,生態(tài)環(huán)境損害特有的滯后性、累積性等特點(diǎn),以及新時(shí)期出現(xiàn)的各種新型環(huán)境污染問題,使得污染者負(fù)擔(dān)原則在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中面臨種種困境,主要表現(xiàn)為:

第一,在污染預(yù)防方面,建設(shè)環(huán)境成本內(nèi)在化的市場機(jī)制困難重重。污染者負(fù)擔(dān)原則要求環(huán)境成本納入生產(chǎn)成本,從而使環(huán)境成本進(jìn)入市場流通。歐盟在2002年發(fā)布的《環(huán)境責(zé)任白皮書》中認(rèn)為,建立環(huán)境成本的市場機(jī)制,既能夠鼓勵(lì)企業(yè)采取更多、更有效的環(huán)境預(yù)防措施,促進(jìn)環(huán)保技術(shù)的發(fā)展,又能通過市場鼓勵(lì)消費(fèi)者減少對環(huán)境污染較大的產(chǎn)品的消費(fèi)力,從而減少污染。[1]Eric Thomas Larson，Why Environmental Liability Regimes in the united States，the European Community，and Japan Have Grown Synonymous With the Polluter Pays Principle，Vanderbilt Journal of Transnational Law，Vol.38，2005，p.541.然而,我國企業(yè)的環(huán)境成本內(nèi)在化從市場運(yùn)行到政府監(jiān)督都存在問題。1.企業(yè)不愿自覺地將環(huán)境成本納入生產(chǎn)成本中。環(huán)境成本納入生產(chǎn)成本是建立環(huán)境資源市場的前提,然而,在我國地方保護(hù)主義盛行、環(huán)境執(zhí)法寬松的背景下,追求經(jīng)濟(jì)利益的企業(yè)利用法律漏洞規(guī)避污染防治責(zé)任,偷排污染物的情況屢見不鮮。2.消費(fèi)者有關(guān)綠色消費(fèi)的觀念淡薄。受社會(huì)文化、居民收入、教育水平等各種因素的影響,我國消費(fèi)者的綠色消費(fèi)概念普遍比較淡薄。調(diào)查顯示,超過54%的人們認(rèn)為產(chǎn)品有無綠色標(biāo)志對自己是否購買影響不大,而對如何辨別綠色產(chǎn)品,我國消費(fèi)者同樣缺乏相應(yīng)的知識。[2]參見柳彥君《淺析我國綠色消費(fèi)存在的問題及發(fā)展綠色消費(fèi)的對策》，《商業(yè)研究》，2005年第2期，第161—162頁。消費(fèi)者對綠色產(chǎn)品的消極觀念直接影響企業(yè)環(huán)境成本內(nèi)在化的動(dòng)力。3.政府監(jiān)管不到位。生態(tài)環(huán)境具有外部性特征,無論是污染者的環(huán)境成本內(nèi)在化過程,還是環(huán)境成本在市場中運(yùn)行都需要嚴(yán)格的政府監(jiān)管。我國環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)從屬于本級政府,在以地區(qū)生產(chǎn)總值為政府考量標(biāo)準(zhǔn)的大環(huán)境下,財(cái)政、人事都受制于當(dāng)?shù)卣沫h(huán)境行政管理機(jī)構(gòu),很難打破地方保護(hù)主義的樊籠,因此也就難以嚴(yán)格執(zhí)法。

第二,在污染治理方面,常常出現(xiàn)公共環(huán)境污染無人治理,或者由政府代替污染者治理的情況。污染者負(fù)擔(dān)原則的出現(xiàn)就是為了防止政府使用公共資金用于污染防治,使公眾既承擔(dān)了環(huán)境污染的不利后果,又要承擔(dān)環(huán)境修復(fù)和治理的財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而,實(shí)踐中因?yàn)橐恍┛陀^或主觀因素,政府常常代替污染者承擔(dān)公共環(huán)境治理責(zé)任,造成這種情況的原因主要包括以下三種。一是無法確定污染者。生態(tài)環(huán)境污染具有累積性和長期性,當(dāng)環(huán)境污染后果出現(xiàn)時(shí),往往距離污染發(fā)生已經(jīng)有一段時(shí)間了,因此公共環(huán)境污染經(jīng)常出現(xiàn)找不到污染者的情況。二是污染者沒有能力治理污染。公共環(huán)境污染通常影響范圍廣、影響程度深,尤其是生態(tài)性損害,其昂貴的損害鑒定費(fèi)用、環(huán)境修復(fù)費(fèi)用對排污企業(yè)而言都可能造成沉重的負(fù)擔(dān)。對印染、造紙等高污染的小型企業(yè)而言,即使停產(chǎn)停業(yè)、變賣生產(chǎn)設(shè)備恐怕都難以支付一起環(huán)境污染事故的治理費(fèi)用。在以上兩種情況下,政府作為公共環(huán)境管理者,自然要承擔(dān)環(huán)境修復(fù)和治理的責(zé)任,否則只能由公眾承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量惡化的后果。這種由于客觀存在的環(huán)境污染的特殊性產(chǎn)生的污染者負(fù)擔(dān)原則的適用困境,值得我們進(jìn)一步思考如何更加靈活地運(yùn)用污染者負(fù)擔(dān)原則。實(shí)踐中還存在第三種情況,即污染者非常確定,但當(dāng)?shù)卣疄榱搜杆倨较⑹露?維持企業(yè)的正常生產(chǎn),在企業(yè)不積極守法時(shí),自愿代替企業(yè)承擔(dān)清除污染責(zé)任的情況,對這類問題,同樣屬于執(zhí)法不嚴(yán)、守法不自覺的問題。

第三,在污染補(bǔ)償方面,公眾缺乏環(huán)境補(bǔ)償?shù)囊庾R,有關(guān)補(bǔ)償責(zé)任的具體規(guī)定也存在不足。由于我國立法中沒有公民環(huán)境權(quán)的明確規(guī)定,公共環(huán)境資源長期無主的現(xiàn)狀使得我國公民嚴(yán)重缺乏環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庾R。環(huán)境污染者認(rèn)為只要實(shí)現(xiàn)污染物的達(dá)標(biāo)排放,就可以理所當(dāng)然地使用公共環(huán)境資源;公眾和政府則認(rèn)為只要沒有侵犯個(gè)人身體健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán),污染者的合法排污行為就應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù),不必承擔(dān)任何責(zé)任。環(huán)境補(bǔ)償意識的淡薄造成環(huán)境質(zhì)量不斷下降,而污染者卻拒絕承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任。同時(shí),我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫饶壳吧胁煌晟?對于污染者的環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等問題缺乏具體的立法規(guī)定,公共環(huán)境領(lǐng)域的污染者補(bǔ)償責(zé)任機(jī)制始終無法建立。

第四,在污染損害賠償方面,公共環(huán)境損害索賠主體缺失,損害賠償額無法完全彌補(bǔ)實(shí)際造成的環(huán)境生態(tài)損害。我國1989年《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定,“造成環(huán)境污染危害的,有責(zé)任排除危害,并對直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失”,而對于造成公共環(huán)境污染危害的情況,立法并沒有明確規(guī)定污染者相應(yīng)的賠償責(zé)任和賠償對象。從外國環(huán)境保護(hù)立法來看,公共環(huán)境損害的索賠主體通常是社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人或者行政機(jī)關(guān)。由于我國訴訟法將訴訟主體資格局限于利益相關(guān)人,因此環(huán)境公共利益損害長期面臨無人索賠的狀況。近年來,我國在司法實(shí)踐中嘗試性地開展環(huán)境公益訴訟,2012年民訴法修改也增加了公益訴訟條款,環(huán)境公益訴訟主體資格亟須進(jìn)一步明確。由于環(huán)境公益訴訟制度不健全,我國目前的環(huán)境公共利益損害賠償,在實(shí)踐中主要采用行政機(jī)關(guān)與污染者協(xié)商的方式要求污染者承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任[1]例如，2011年康菲石油泄露事故造成我國大面積海域受到污染，漁業(yè)資源受到嚴(yán)重?fù)p害，2012年4月，農(nóng)業(yè)部與中海油、康菲公司達(dá)成賠償協(xié)議，對污染造成的環(huán)境生態(tài)損害與漁業(yè)資源損失賠償10億元人民幣，該協(xié)議一經(jīng)公布立刻受到社會(huì)各界的批評，認(rèn)為10億元遠(yuǎn)不能補(bǔ)償事故對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成的實(shí)際損害。參見《康菲石油10億“中國式賠償”迷霧待解》，登載于國際能源網(wǎng)，網(wǎng)址: http://www.in-en.com/finance/html/energy_09190919181269230.html訪問時(shí)間:2013年12月30日。。然而,這種協(xié)商索賠的方式缺乏信息公開、公眾參與的程序,損害賠償額難以真正彌補(bǔ)污染對生態(tài)環(huán)境造成的實(shí)際損害,造成了國有資產(chǎn)的流失,也反映出我國在環(huán)境公共利益損害賠償領(lǐng)域的立法缺失。除此之外,由于環(huán)境污染的累積性、污染物在環(huán)境要素中的流動(dòng)性,公共環(huán)境損害賠償中還存在著因果關(guān)系證明難、損害鑒定難、損害賠償周期長等問題,使得公共環(huán)境污染損害難以及時(shí)得到救濟(jì)。

四、污染者負(fù)擔(dān)原則實(shí)踐困境之破解

公共環(huán)境污染的特殊性、環(huán)境污染防治制度的不健全以及環(huán)境執(zhí)法不力共同造成了污染者負(fù)擔(dān)原則在環(huán)境公共利益保護(hù)實(shí)踐中的困境。為了充分發(fā)揮污染者負(fù)擔(dān)原則在環(huán)境公共利益保護(hù)中的作用,有必要參考污染者負(fù)擔(dān)原則在國際社會(huì)的新發(fā)展、新動(dòng)態(tài),對我國現(xiàn)行污染者負(fù)擔(dān)原則進(jìn)行更新完善,建立從原則到制度的環(huán)境公共利益法律保護(hù)體系。

(一)立法確立污染者負(fù)擔(dān)原則

我國環(huán)境法基本原則目前采用間接立法的模式,由學(xué)者對環(huán)境立法中零散的原則性規(guī)定歸納總結(jié)出環(huán)境法的基本原則。污染者負(fù)擔(dān)原則也是我國環(huán)境法學(xué)者歸納出的環(huán)境法基本原則之一。在我國環(huán)境立法中暫沒有“污染者負(fù)擔(dān)”的表述方式,僅對污染者的責(zé)任有一系列的原則性規(guī)定,如1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》規(guī)定了“誰污染誰治理”的原則,1989年《環(huán)境保護(hù)法》將其更新為“污染者治理”原則,1996年《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》還規(guī)定了“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的環(huán)境責(zé)任原則,其中“污染者付費(fèi)”就是對國際社會(huì)“污染者負(fù)擔(dān)原則”(Polluter Pays Principle)的直譯。

無論是“污染者治理”還是“污染者付費(fèi)”都無法涵蓋“污染者負(fù)擔(dān)”所包含的環(huán)境責(zé)任的內(nèi)容?！拔廴菊咧卫怼眱H限于污染的治理,排除了污染的預(yù)防、補(bǔ)償和賠償責(zé)任;“污染者付費(fèi)”只強(qiáng)調(diào)對污染者的經(jīng)濟(jì)懲罰,似乎只要付費(fèi)就可以污染,忽視了污染者的公共環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。國際社會(huì)對“Polluter Pays Principle”的解讀也不僅限于“付費(fèi)”,而是包括環(huán)境成本內(nèi)在化的所有行為和措施。鑒于此,我國環(huán)境法學(xué)者在總結(jié)我國環(huán)境法基本原則時(shí)通常使用“污染者負(fù)擔(dān)”原則,較少使用“污染者付費(fèi)”或“污染者治理”原則。[1]參見李摯萍、葉媛博《我國環(huán)境基本法中基本原則的立法探析》，《政法論叢》2013年第5期，第57—63頁。

我國當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期,嚴(yán)峻的環(huán)境污染狀況、復(fù)雜多變的環(huán)境問題以及環(huán)境立法和執(zhí)法的不足急需建立一整套嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任法律體系?！胺稍瓌t是指可以作為規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準(zhǔn)則?！薄八笇?dǎo)和協(xié)調(diào)著全部社會(huì)關(guān)系或某一領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系的法律調(diào)整機(jī)制。”[2]張文顯:《規(guī)則·原則·概念——論法的模式》，《現(xiàn)代法學(xué)》1989年第3期，第28頁。污染者負(fù)擔(dān)原則具有我國現(xiàn)行立法中“污染者付費(fèi)”“污染者治理”原則所不具有的全面性,也得到了國際社會(huì)和國內(nèi)環(huán)境法學(xué)者的一致認(rèn)可,應(yīng)當(dāng)通過立法明確確立污染者負(fù)擔(dān)原則。目前,我國具有環(huán)境基本法地位的《環(huán)境保護(hù)法》正在修改之中,可利用這一契機(jī),在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定污染者負(fù)擔(dān)原則。

(二)立法明確公民環(huán)境權(quán)

權(quán)利和義務(wù)是相伴相生的概念,污染者負(fù)擔(dān)原則的目的之一就是為了實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán),立法明確公民環(huán)境權(quán)是污染者負(fù)擔(dān)原則成立的前提,也是污染者負(fù)擔(dān)原則突破實(shí)踐困境的重要?jiǎng)恿Α?/p>

首先,公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容是明確污染者負(fù)擔(dān)內(nèi)容的基礎(chǔ)。公民環(huán)境權(quán)在實(shí)體法上的內(nèi)容是污染者承擔(dān)相應(yīng)環(huán)境保護(hù)義務(wù)、建立環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度的基礎(chǔ),例如清潔空氣權(quán)所要求的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是污染者廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算基礎(chǔ),清潔水權(quán)所要求的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是污染者廢水排放標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算基礎(chǔ),風(fēng)景權(quán)對環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求是污染者維持當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)需要提供多少補(bǔ)償?shù)挠?jì)算基礎(chǔ)。

其次,確立公民環(huán)境權(quán)能夠充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。公民環(huán)境權(quán)在程序法上的內(nèi)容是公民監(jiān)督政府環(huán)境行政執(zhí)法、監(jiān)督企業(yè)環(huán)境守法的主要法律依據(jù),例如公民環(huán)境權(quán)中的環(huán)境知情權(quán)要求政府和企業(yè)公開有關(guān)公共環(huán)境的信息;公民環(huán)境權(quán)中的公眾參與權(quán)允許公眾參與影響公共環(huán)境利益的決策。信息公開和公眾參與是污染者負(fù)擔(dān)原則在實(shí)踐中防止環(huán)境成本外部化,走出污染預(yù)防困境的重要監(jiān)督措施。

最后,公民環(huán)境權(quán)能夠培養(yǎng)公眾環(huán)境保護(hù)意識,激勵(lì)公眾參與公共環(huán)境保護(hù)。一方面,公民環(huán)境權(quán)是建立環(huán)境公益訴訟制度的理論基礎(chǔ),只有立法明確了公民環(huán)境權(quán),環(huán)境公益訴訟制度才不至于成為“空中樓閣”;另一方面,公眾既是環(huán)境保護(hù)的權(quán)利主體也是義務(wù)主體,立法明確公民環(huán)境權(quán)才能夠使公民認(rèn)識到自身有享受良好環(huán)境的權(quán)利,當(dāng)公共環(huán)境安全受到威脅時(shí),能夠?yàn)榫S護(hù)自身權(quán)益主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。培養(yǎng)公眾的環(huán)境保護(hù)意識,能夠促進(jìn)綠色消費(fèi)、公益訴訟等一系列環(huán)境公共利益保護(hù)制度的完善和實(shí)施,有助于公共環(huán)境污染預(yù)防和污染損害賠償。

(三)對“污染者”進(jìn)行擴(kuò)大解釋

“經(jīng)合組織”對“污染者”的最初定義為“行為造成環(huán)境污染的人”,然而,生態(tài)環(huán)境污染所具有的危害結(jié)果滯后、鑒定周期長、損害賠償額高等特點(diǎn)常常導(dǎo)致污染發(fā)生后污染者不可知、污染者已停產(chǎn)關(guān)閉或者污染者無法承擔(dān)治理或賠償責(zé)任的其他情形。為了避免公共環(huán)境污染后果無人擔(dān)責(zé)或由政府擔(dān)責(zé)的狀況出現(xiàn),各國遵循擴(kuò)大“污染者”范圍的思路對污染者負(fù)擔(dān)原則進(jìn)行了新的解讀。

美國1980年通過的《超級基金法》針對土地污染者建立了“嚴(yán)格、連帶和具有追溯力”的法律責(zé)任,無論潛在的污染者是否實(shí)際參與或造成了場地污染,也無論污染行為發(fā)生時(shí)是否合法,潛在污染者都必須為污染場地負(fù)責(zé)。德國、日本則直接將污染者負(fù)擔(dān)原則改為“原因者負(fù)擔(dān)原則”“受益者負(fù)擔(dān)原則”,“原因者”的范圍不僅包括污染行為人,還包括污染項(xiàng)目的決策者?！笆芤嬲摺辈粌H包括造成環(huán)境污染的生產(chǎn)者,還包括產(chǎn)品的消費(fèi)者。對污染者負(fù)擔(dān)原則“更名”的做法也得到了我國一些學(xué)者的認(rèn)可和支持。[1]參見陳艷艷、周國模、田信橋《氣候變化背景下污染者負(fù)擔(dān)原則的適用》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2011年第11期，第69—71頁。還有一些國家通過補(bǔ)充性規(guī)定擴(kuò)大“污染者”的主體范圍。如塞爾維亞、斯洛文尼亞等國在污染者負(fù)擔(dān)原則之外規(guī)定了“污染者法定繼承人責(zé)任原則”、“污染者清算破產(chǎn)情形下的環(huán)境責(zé)任原則”及“政府輔助責(zé)任原則”,[2]塞爾維亞《環(huán)境保護(hù)法》(2004)第9條第5項(xiàng)、第8項(xiàng)。用以處理污染者不可知、污染者破產(chǎn)關(guān)閉等情形下公共環(huán)境的治理。

為了擺脫污染無人治理的困境,我國污染者負(fù)擔(dān)原則可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn),擴(kuò)大“污染者”主體范圍。由于“污染者負(fù)擔(dān)”是國際社會(huì)廣泛使用的環(huán)境法原則,也是我國學(xué)者長期以來總結(jié)的環(huán)境法基本原則,考慮到原則的穩(wěn)定性和連貫性,筆者認(rèn)為不宜采用“更名”的方式擴(kuò)大污染者負(fù)擔(dān)原則主體,而是可以參考美國、塞爾維亞等國的做法,在具體立法中增設(shè)“原因者”以及污染實(shí)際“受益人”的公共環(huán)境損害賠償責(zé)任,合理擴(kuò)大污染治理者的主體范圍。

(四)創(chuàng)新污染者的責(zé)任承擔(dān)方式

長期以來,污染者責(zé)任承擔(dān)方式都是建立在“環(huán)境不得被污染,否則就要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”這一前提之下的,針對我國污染者負(fù)擔(dān)原則適用過程中面臨的污染者不積極承擔(dān)相應(yīng)污染預(yù)防責(zé)任、合法排污后不積極補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境損害,以及造成污染損害后賠償額無法彌補(bǔ)實(shí)際生態(tài)環(huán)境損害的情況,應(yīng)當(dāng)跳出“污染才要擔(dān)責(zé)”的思維模式,根據(jù)實(shí)際問題靈活適用污染者負(fù)擔(dān)原則,創(chuàng)新污染者責(zé)任承擔(dān)方式。

首先,對污染環(huán)境者征稅,對不污染環(huán)境者提供獎(jiǎng)勵(lì),鼓勵(lì)污染者主動(dòng)采取污染防治措施。追求利潤最大化是污染者作為“經(jīng)濟(jì)人”的主要目標(biāo),激勵(lì)污染者承擔(dān)公共環(huán)境保護(hù)責(zé)任要遵循污染企業(yè)的本性,通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)污染行為。征收環(huán)境稅是各國常用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)政策,在實(shí)踐中也取得了良好的效果,而我國目前采用的排污收費(fèi)政策是一種不規(guī)范的準(zhǔn)稅性質(zhì)的收費(fèi),改“費(fèi)”為“稅”能夠更充分發(fā)揮稅收在環(huán)境公共利益保護(hù)中的作用。除征收環(huán)境稅外,對綠色企業(yè)或產(chǎn)品進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼也是促進(jìn)污染者采用環(huán)境友好型生產(chǎn)工藝、減少污染物排放的激勵(lì)措施之一,例如美國、加拿大在農(nóng)業(yè)污染防治中的“交叉合規(guī)措施”(Cross-Compliance),交叉適用“污染者負(fù)擔(dān)”和“提供者補(bǔ)給”,對那些遵守良好生產(chǎn)活動(dòng)、提高了環(huán)境利益的人由政府提供補(bǔ)償;而對那些采取了不利于環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)活動(dòng)的人,則需要為造成某種特定的環(huán)境污染行為承擔(dān)治理責(zé)任,同時(shí)禁止申請政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。[1]Margaret Rosso Grossman，Agriculture and the Polluter Pays Principle:An Introduction，Oklahoma Law Review，Vol.59，2006，pp.48—50.

其次,要求污染者對可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境污染提前進(jìn)行補(bǔ)償。對于可能造成重大環(huán)境影響的大型項(xiàng)目,可以在項(xiàng)目開始建設(shè)前啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。在要求項(xiàng)目方采取相應(yīng)措施減少環(huán)境影響、降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),對環(huán)境可能造成的不利影響支付一定金額的補(bǔ)償金。這種事前補(bǔ)償措施在我國部分地區(qū)已經(jīng)有所實(shí)踐,例如廣東省海洋與漁業(yè)局針對大型項(xiàng)目可能造成的生態(tài)資源損失,2008年就惠州大亞灣華德石化有限公司航道碼頭工程和廣州出海航道三期工程的生態(tài)補(bǔ)償問題,分別協(xié)議補(bǔ)償600萬元和650萬元;2009年先后就廣深沿江高速公路工程東莞段海洋生態(tài)損失補(bǔ)償、鑒江口上劍利沙海砂開采項(xiàng)目海洋生態(tài)損失補(bǔ)償、湛江港調(diào)順島港區(qū)300號泊位技術(shù)改造等項(xiàng)目達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議,取得了良好的環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償效果。

最后,建立環(huán)境公共利益損害賠償?shù)纳鐣?huì)化救濟(jì)機(jī)制。傳統(tǒng)損害救濟(jì)機(jī)制要求損害者賠償,然而生態(tài)環(huán)境污染損害的特殊性使得僅僅依靠“損害者”難以負(fù)擔(dān)環(huán)境生態(tài)損害后果。建立環(huán)境公共利益損害賠償?shù)纳鐣?huì)化救濟(jì)機(jī)制是充分救濟(jì)公共環(huán)境損害的有效措施。例如建立環(huán)境損害強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制,將分散的污染者所繳納的環(huán)境保險(xiǎn)費(fèi)集中起來,使受到損害的生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)治理和恢復(fù);建立環(huán)境損害賠償基金制度,將排污費(fèi)、環(huán)境稅或企業(yè)捐贈(zèng)的環(huán)境保護(hù)資金匯集為環(huán)境損害賠償基金,由獨(dú)立機(jī)構(gòu)對資金進(jìn)行監(jiān)管,當(dāng)發(fā)生公共環(huán)境損害時(shí)及時(shí)救濟(jì)公共環(huán)境利益。

五、結(jié)語

我國公共環(huán)境目前正處于危機(jī)四伏的狀態(tài),霧霆天氣、土壤重金屬污染、地下水污染等嚴(yán)峻的污染狀況已經(jīng)切實(shí)影響到了公民的身體健康和生活水平。強(qiáng)調(diào)義務(wù)中心主義的污染者負(fù)擔(dān)原則從公平、正義、效率的法律價(jià)值出發(fā),以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),為公共環(huán)境污染防治設(shè)置了預(yù)防、補(bǔ)償、治理和賠償?shù)姆韶?zé)任體系,對保護(hù)公共環(huán)境利益具有重要意義。對于污染者負(fù)擔(dān)原則在實(shí)踐中遇到的種種困境,我們也可以在參考國外先進(jìn)法律制度的基礎(chǔ)上,對原則進(jìn)行新的解讀,更加靈活地適用污染者負(fù)擔(dān)原則。相信隨著立法的完善以及相關(guān)法律制度的建立,污染者負(fù)擔(dān)原則將在公共環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮出更加重要的作用。

(初審:王歡歡)

[1] 作者葉媛博，女，中山大學(xué)法學(xué)院博士生，研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境資源保護(hù)法學(xué)，E-mail:yeyuanbo87@163. com。