(廣東培正學(xué)院，廣東 廣州 510830)

我國(guó)行政訴訟法第一條規(guī)定“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法”。一般認(rèn)為，這是對(duì)現(xiàn)行行政審判制度的目標(biāo)設(shè)定，主要包括三個(gè)方面:一是保證法院審判行政案件的正確性和及時(shí)性;二是保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利;三是維護(hù)和監(jiān)督行政權(quán)的行使。以此目標(biāo)為導(dǎo)向，法院主要是對(duì)行政案件所涉及的具體行政行為進(jìn)行合法性審查，審查的結(jié)果或是維持合法行政行為，或是撤銷違法行政行為，或是要求行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為。對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查固然能夠保證行政權(quán)與司法權(quán)的分立，確保行政審判的效率。但是，其缺陷在于，即使裁判結(jié)果在實(shí)體和程序上沒(méi)有瑕疵，行政糾紛卻難以得到有效解決。究其原因，不難看出，雖然我國(guó)行政審判制度將保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益作為其目標(biāo)之一，但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中卻沒(méi)有將作為行政訴訟原告的行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求納入裁判范圍。原告的訴訟請(qǐng)求得不到有效的回應(yīng)在某種程度上容易激化相對(duì)人與行政主體之間的矛盾，導(dǎo)致申訴上訪或者原告通過(guò)其他不法方式表達(dá)訴求尋求救濟(jì)的行為大行其道。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009 年全國(guó)法院新收刑事、民商事、行政一審案件6688963 件，行政案件雖然不足2%。但行政申訴上訪案件卻占了全部申訴上訪案件的18%左右，比平均值高出8 倍。更有甚者為了達(dá)到某些目的，在申訴上訪時(shí)不惜沖擊黨政機(jī)關(guān)，造成惡劣的社會(huì)影響。

具體制度在運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題需回溯建立制度的理論基礎(chǔ)，以從源頭上解決問(wèn)題。自清末以降，我國(guó)始終處于學(xué)習(xí)西方器物與理論以復(fù)興中華民族的歷史時(shí)期，尤其是在法律制度構(gòu)建的層面上，更多是對(duì)西方法律制度的移植和模仿，這是我國(guó)早期法制建設(shè)的一大特點(diǎn)，行政審判制度亦難脫此藩籬。很明顯，我國(guó)現(xiàn)行的行政審判制度是建立在西方三權(quán)分立理論的基礎(chǔ)上的。

一、我國(guó)行政審判制度以三權(quán)分立理論為根基

三權(quán)分立理論主張政府職能分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，此三種權(quán)力分屬不同部門執(zhí)掌，各自的職權(quán)范圍明確，各權(quán)相互獨(dú)立，互相制衡。雖然亞里士多德已有類似于權(quán)力分立的意圖，但戈登并不承認(rèn)這是真正意義上的分權(quán)學(xué)說(shuō)，“他(指亞里士多德，筆者注)并不認(rèn)為這三種職能應(yīng)該體現(xiàn)于不同的機(jī)構(gòu)之中，更不用說(shuō)通過(guò)這三種職能的相互作用和相互依賴，這種安排就能起到控制權(quán)力的作用了”。但是，無(wú)疑，亞里士多德的觀點(diǎn)為后來(lái)的分權(quán)理論奠定了思想基礎(chǔ)，也為以此作為立憲之本的國(guó)家，如美國(guó)的建國(guó)者以分權(quán)理論為基礎(chǔ)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。美國(guó)在1778 年成立聯(lián)邦制國(guó)家之后，把權(quán)力劃分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)三權(quán)，“政府分設(shè)立法，行政，司法三部，各治其事，每一部皆不應(yīng)受他部之直接或完全節(jié)制;同時(shí)各部不得以其所執(zhí)掌之政權(quán)，間接或直接支配他部工作”。政府分別行使各項(xiàng)權(quán)力，委交各部執(zhí)掌，是為維護(hù)自由之必要條件。然而，三權(quán)并非截然分立各不相關(guān)，而是均有限制，互相并立，三權(quán)之制衡在于司法權(quán)，司法權(quán)監(jiān)察立法和行政權(quán)，監(jiān)察在于為行政權(quán)和立法權(quán)的合憲性把關(guān)，平衡在于使得權(quán)力不集中于一部，防止越權(quán)?！啊@種模式表現(xiàn)了西方憲政中以法制權(quán)、以權(quán)制權(quán)的指導(dǎo)思想……分權(quán)制衡不僅沒(méi)有破碎、削弱國(guó)家的主權(quán)和權(quán)力，相反，通過(guò)權(quán)力的分立、牽制、配合、平衡，反而達(dá)到了強(qiáng)化主權(quán)、優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)的結(jié)果?！保?］當(dāng)然，分權(quán)并不是制憲者的最終目的，分權(quán)亦未在最終意義上使權(quán)力良性運(yùn)行，其僅是劃定了權(quán)力運(yùn)行的范圍，權(quán)力的良性且持續(xù)運(yùn)行在于權(quán)力制衡。相互制衡使權(quán)力安然于各自的作用范圍，不逾越不濫用，其它權(quán)力的制約作用為越界的權(quán)力施加了壓力，使權(quán)力溢界失去了可能性?！罢螜?quán)力的多元主義分配不能充分地防止那些制定和執(zhí)行法律的人濫用他們的權(quán)威”，因此，權(quán)力的良性運(yùn)行不在于權(quán)力如何劃分，而在于分立的權(quán)力如何獲得平衡。

在本國(guó)的發(fā)展道路上，借鑒他國(guó)的前沿理論和科學(xué)制度有助本國(guó)吸取經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，完善自身的制度建設(shè)。但是，借鑒移植法治發(fā)達(dá)國(guó)家的制度若未能與本國(guó)實(shí)踐磨合，則容易衍生種種麻煩。建基于三權(quán)分立理論基礎(chǔ)上的行政審判制度與我國(guó)現(xiàn)實(shí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式并不吻合，這導(dǎo)致行政審判制度在實(shí)踐中出現(xiàn)了大量問(wèn)題，這就需要我們重新考慮行政審判制度所建立的理論基礎(chǔ)和我國(guó)現(xiàn)有的政治模式之間的關(guān)系，重塑適合我國(guó)本土發(fā)展的制度之目標(biāo)。畢竟，我們不能削足適履，不顧本土狀況而完全根據(jù)某類西方國(guó)家的模型來(lái)塑造中國(guó)的法治。

二、當(dāng)前構(gòu)建行政審判制度目標(biāo)的中國(guó)語(yǔ)境

(一)一元政治動(dòng)員模式對(duì)權(quán)力分立的影響

自秦統(tǒng)一開(kāi)啟我國(guó)封建集權(quán)主義之政治文化傳統(tǒng)以來(lái)，此后幾千年的政治模式均未脫離權(quán)力集中之窠臼，其特點(diǎn)之一在于權(quán)力僅在從中央到地方層面上進(jìn)行縱向的劃分，而未如西方國(guó)家那樣于橫向作出三權(quán)的劃分。新中國(guó)成立后，一元的政治模式并未改變。一元政治動(dòng)員模式是指在一個(gè)國(guó)家之內(nèi)，唯一的實(shí)體①讓·布丹認(rèn)為主權(quán)的絕對(duì)權(quán)力必須集中在一個(gè)唯一的實(shí)體上面，作者在定義一元政治動(dòng)員模式時(shí)借用了“唯一的實(shí)體”一詞，這個(gè)實(shí)體可以是個(gè)人、政黨、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)或任何形式的組織。從政治上、組織上、思想上發(fā)動(dòng)人民和軍隊(duì)且具有充分的權(quán)力號(hào)召、命令全國(guó)民眾及所有的經(jīng)濟(jì)部門(工業(yè)、農(nóng)業(yè)、運(yùn)輸業(yè)等)參與到公共事務(wù)中，這個(gè)實(shí)體作出的決定、命令，發(fā)布的動(dòng)員令、訓(xùn)令具有唯一性、至上性、普遍有效性。其優(yōu)點(diǎn)是可以在最短時(shí)間內(nèi)最大限度地集中全國(guó)的人力、物力、財(cái)力應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害、大規(guī)模突發(fā)事件或舉辦重大項(xiàng)目。但是，其缺點(diǎn)亦是顯而易見(jiàn)的，主要表現(xiàn)為掌權(quán)者的權(quán)力無(wú)邊界且不受制約，權(quán)力運(yùn)行缺乏監(jiān)督，存在權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。比如，我國(guó)雖是人民民主專政國(guó)家，憲法明文規(guī)定了國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。同時(shí)，我國(guó)采用政治協(xié)商制度，中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，具有動(dòng)員全國(guó)力量組織公共事務(wù)的能力，其它黨派有參政、議政權(quán)。

任何政治模式都不是超驗(yàn)的，都有其適用條件和適用范圍，即使是踐行三權(quán)分立的國(guó)家，在具體實(shí)踐中又有所不同，“美國(guó)始終存在著職能聯(lián)合而權(quán)力分立的狀況，而歐洲卻發(fā)展為職能分化而權(quán)力集中的格局”［2］108-109。我國(guó)的政治文化傳統(tǒng)及實(shí)踐有別于西方國(guó)家，因此，不能強(qiáng)求在我國(guó)建立與西方國(guó)家同樣的政治模式。我國(guó)一元政治模式異于西方法治國(guó)家的建立在三權(quán)分立基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)模式，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

第一，權(quán)力之間的關(guān)系不同。在“議行合一”的制度之下，我國(guó)雖然也有權(quán)力分立，但權(quán)力之間不存在制約和平衡的關(guān)系，而是分工和合作的關(guān)系。司法權(quán)與行政權(quán)都是從屬于人民代表大會(huì)的國(guó)家職權(quán)，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)家法律的實(shí)施;

第二，權(quán)力之間的制約具有單向性。司法機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。行政權(quán)的行使不僅受到權(quán)力機(jī)關(guān)的直接制約，還要接受司法權(quán)的監(jiān)督。相反，行政權(quán)不能制衡國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，司法權(quán)亦不能監(jiān)督國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。

可見(jiàn)，在分權(quán)制衡理念上建立的行政審判制度與我國(guó)的政治實(shí)踐脫節(jié)，即使是在行政改革的實(shí)踐中，改革的方向也不是朝著三權(quán)分立的方向走，在可預(yù)見(jiàn)的若干年內(nèi)，我國(guó)不會(huì)出現(xiàn)西方典型的司法權(quán)、行政權(quán)和立法權(quán)的分立與制衡。因此，如果我們?cè)谌龣?quán)分立的政背景之下研究問(wèn)題，無(wú)疑，很多問(wèn)題在我國(guó)都只是一種理想化的研究，并不能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。要解決中國(guó)行政審判實(shí)踐中存在的問(wèn)題，必須在中國(guó)的一元政治模式的背景下研究現(xiàn)存問(wèn)題，追本溯源以求解決之道。

(二)法治初期階段的限制

法治思想是古典自然法理論體系的主線，其基本精神在于:政府職能以正式公布和經(jīng)常有效的法律進(jìn)行統(tǒng)治;人民擁有立法權(quán);法治意味著自由和平等。［3］我國(guó)現(xiàn)行憲法第五條規(guī)定“中華人民共和國(guó)施行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，這意味著我們選擇了走法治的道路。但是，法治并不是一蹴而就的，而是時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)的積淀。目前我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，對(duì)法治的理解和實(shí)踐不能脫離這個(gè)階段。離開(kāi)社會(huì)主義初級(jí)階段來(lái)談法治，難以為法治尋找到合適的生存土壤。只有把法治放到社會(huì)主義初級(jí)階段的背景下，我們的法治建設(shè)才能夠解決當(dāng)下所存在的問(wèn)題。

與社會(huì)主義初級(jí)階段相對(duì)應(yīng)，我國(guó)正處于法治初期階段。行政審判是特定歷史時(shí)空下的產(chǎn)物，不應(yīng)該亦不能脫離現(xiàn)有的歷史條件，故應(yīng)順應(yīng)歷史的需要，清醒地認(rèn)清楚形勢(shì)，把握好行政審判的方向。在法治初期階段，支撐現(xiàn)代法治的基本條件尚不具備，就司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系而言，行政權(quán)過(guò)于膨脹，司法權(quán)過(guò)于薄弱，對(duì)行政權(quán)依附有余而制約不足。司法權(quán)對(duì)行政權(quán)不是強(qiáng)硬的監(jiān)督和制約，而是在種程度上的妥協(xié)和讓步。雖然經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)的法律體系已較為完備，社會(huì)生活的各個(gè)方面基本上都有相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，但是由于立法技術(shù)或者是相應(yīng)的制度未臻完善，致使很多法律法規(guī)無(wú)法在現(xiàn)實(shí)層面實(shí)施，行政權(quán)在法律之外運(yùn)行時(shí)有發(fā)生，未能通過(guò)遵守“正式公布和經(jīng)常有效的法律”來(lái)實(shí)現(xiàn)政府職能。

此外，回顧我國(guó)行政審判的歷史不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的行政審判制度起步較晚，卻在極短的時(shí)間內(nèi)完成了從理論到制度的構(gòu)建。新中國(guó)成立后，1954 年頒布的《中國(guó)人民共和國(guó)憲法》規(guī)定了“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何違法失職的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，有向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利”①1954 年《中華人民共和國(guó)憲法》第97 條。盡管此條原則性地規(guī)定了公民可以控告任何有違法失職行為的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，卻并非是真正意義上的行政審判。直至1982 年頒布的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法(試行)》規(guī)定了“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”②《中華人民共和國(guó)民事訴訟法(試行)》第3 條第2 款。至此，我國(guó)才有了實(shí)質(zhì)意義上的行政審判，人民法院可以依法審理公民提起的行政案件。1990 年10 月1 日起開(kāi)始施行的行政訴訟法為行政審判提供了專門的法律支撐，而2000 年3 月10 日開(kāi)始實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》進(jìn)一步完善了行政審判制度。

從行政訴訟的發(fā)展歷史可以看出，中國(guó)行政審判制度的建立和運(yùn)用于本國(guó)實(shí)踐是近二三十年的事情，在如此短的時(shí)間內(nèi)建立起來(lái)的行政審判制度，呈現(xiàn)出“快餐式”的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。于時(shí)間上來(lái)說(shuō)，中國(guó)的行政審判幾乎是用了不足30 年的時(shí)間走過(guò)了西方國(guó)家用了上百年的時(shí)間才基本完成的制度構(gòu)建和理論完善的路程①值得注意，清末民初時(shí)期的有識(shí)之士已開(kāi)始從國(guó)外引入行政審判理論，翻譯了大量著作;制度上，1914 年北洋軍閥政府建立了我國(guó)歷史上第一個(gè)解決行政糾紛的機(jī)構(gòu)——平政院。，在這樣短的時(shí)間內(nèi)所達(dá)致的成就，雖說(shuō)有西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的理論作為借鑒，但在時(shí)間壓縮之下因各方利益博弈所積累的矛盾不容小覷;于空間上來(lái)說(shuō)，中國(guó)傳統(tǒng)的政治法律文化雖有偶然的“民告官”特例，卻沒(méi)有行政審判的常例，更沒(méi)有相應(yīng)的完善的制度構(gòu)建;于權(quán)力運(yùn)行空間來(lái)說(shuō)，行政審判之司法權(quán)的行使受到了行政權(quán)的擠壓。

在學(xué)習(xí)和移植西方之余，我們并沒(méi)有足夠的時(shí)間消化從西方學(xué)習(xí)來(lái)的理論，也沒(méi)有足夠的時(shí)間反思中國(guó)本土需要及適宜什么樣的行政審判制度，且對(duì)移植來(lái)的制度進(jìn)行本土化改造倉(cāng)促，行政權(quán)留給司法權(quán)運(yùn)行的空間有限?？梢哉f(shuō)，我國(guó)的行政審判制度雖然從西方而來(lái)，卻是得其形而未得其魂。利用西方的理論基礎(chǔ)建立起的行政審判制度，隨著各種行政糾紛的復(fù)雜多樣而面臨著新的挑戰(zhàn)。就方法論而言，近年來(lái)中國(guó)法學(xué)界的研究呈現(xiàn)出重視和利用本土資源、重視本國(guó)問(wèn)題及經(jīng)驗(yàn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并在此基礎(chǔ)上提出合理的制度建設(shè)和對(duì)策。受到發(fā)展環(huán)境的特殊性的制約，中國(guó)的行政審判的目標(biāo)應(yīng)該更切合本國(guó)的實(shí)際需求。

三、重設(shè)我國(guó)行政審判制度的目標(biāo)

(一)以實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛為行政審判制度之目標(biāo)設(shè)定

目標(biāo)是以觀念的形式來(lái)表達(dá)國(guó)家建立行政審判制度所要達(dá)到的期望，也是行政審判制度在法律規(guī)范之外的補(bǔ)充，是貫穿整個(gè)行政審判的觀念線索，是行政審判過(guò)程中作出利益選擇時(shí)的一種導(dǎo)向性準(zhǔn)則。在時(shí)空壓縮之下發(fā)展起來(lái)的中國(guó)行政審判制度經(jīng)過(guò)這么多年的實(shí)踐，所存問(wèn)題已了然，我們現(xiàn)在所要做的，是要重塑具有中國(guó)本土色彩切合實(shí)踐的行政審判的目標(biāo)，為行政審判提供方向性指導(dǎo)。

司法的直接目的在于定紛止?fàn)?，行政審判亦不例外。法治初期階段下的行政權(quán)運(yùn)行尚處于不成熟的狀態(tài)，支撐起行政權(quán)運(yùn)行的規(guī)則未盡人意。在目前的中國(guó)行政糾紛大量存在的現(xiàn)實(shí)背景之下，對(duì)行政審判的目標(biāo)應(yīng)定位在利用合法性審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行審查，通過(guò)司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)，以實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛。

(二)解讀行政審判制度的目標(biāo)

1.對(duì)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的重塑

行政訴訟法第五條規(guī)定“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”，此為行政審判中的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)。合法性審查作為行政審判的標(biāo)準(zhǔn)表明對(duì)人民法院行使司法審查權(quán)的限制，人民法院在行政審判中享有不完全的司法審查權(quán)，即行政審判只能審查行政行為的合法性，不能審查行政行為的合理性，審查的范圍限于具體行政行為。建立合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的原因在于:其一，法院是專門的司法機(jī)關(guān)，其特長(zhǎng)之處在于審查行為是否合法及適用法律做出裁判，司法機(jī)關(guān)對(duì)于專業(yè)性極強(qiáng)的行政行為不具有審查合理性的能力;其二，是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重，如果法院全盤干預(yù)行政權(quán)，將有損行政權(quán)的獨(dú)立性。我國(guó)法律并未賦予法院審查行政行為合理性的權(quán)力，筆者認(rèn)為這與我國(guó)法治初期階段是吻合的。②我國(guó)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的例外是對(duì)顯失公正的行政處罰行為可以進(jìn)行合理性審查，礙于文章篇幅，本文此處僅對(duì)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行論述。此外，筆者認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)不具有對(duì)行政行為合理性審查的能力，自由裁量權(quán)本身就是難以界定的，如果再由司法權(quán)來(lái)進(jìn)行審查會(huì)使問(wèn)題更加復(fù)雜，審查的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、制度需重新構(gòu)建。再者，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為進(jìn)行合理性審查存有越權(quán)之嫌疑，加重了兩權(quán)的對(duì)立。最后，對(duì)行政行為合理性進(jìn)行審查使得行政機(jī)關(guān)對(duì)裁判結(jié)果缺乏可預(yù)測(cè)性。合理是指具體行政行為的準(zhǔn)確性和適當(dāng)性。法律賦予了行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)享有自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以在法定范圍內(nèi)行使裁量權(quán)作出準(zhǔn)確而適當(dāng)?shù)臎Q定，這是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的需要。

合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的不足之處在于，法院的裁判只針對(duì)行政行為的合法性，未將原告的訴訟請(qǐng)求納入裁判的考量范圍，忽略原告訴求的行政審判難以有效地在最終意義上解決行政糾紛。而且，行政審判僅針對(duì)行政行為的合法性，而非原告的訴訟請(qǐng)求本身就違背了“不告不理”的訴訟原則。審查行政行為的合法性只是一個(gè)基礎(chǔ)考量，是行政審判的前提。對(duì)于不合法的行政行為，自然是要依現(xiàn)有法律對(duì)之進(jìn)行處理;對(duì)于合法的行政行為，還要對(duì)原告的訴求作出裁判。因?yàn)楹戏ǖ男姓袨橐部赡艹霈F(xiàn)侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益的問(wèn)題，若僅是在形式上對(duì)行政行為的合法性作出裁判，則相對(duì)人提出的訴訟請(qǐng)求并未得到滿足，實(shí)質(zhì)上是行政糾紛仍然存在，受侵犯的合法權(quán)益得不到救濟(jì)，這樣的行政審判有被虛置的嫌疑。因此，筆者認(rèn)為，法院在對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查之外，應(yīng)該一并對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求作出裁判。

2.司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的重塑

在三權(quán)分立理論下，司法權(quán)是制約行政權(quán)濫用的最為有效手段，司法權(quán)制約行政權(quán)通過(guò)行政審判實(shí)現(xiàn)，行政審判是司法權(quán)和行政權(quán)力量消長(zhǎng)的博弈。但是，我國(guó)的司法權(quán)是為了“維護(hù)和監(jiān)督”行政權(quán)而存在。①行政訴訟法第一條即規(guī)定了行政訴訟是為了“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”。從目前的實(shí)踐來(lái)看，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)是維護(hù)有余而監(jiān)督不足，這與我國(guó)的傳統(tǒng)的制度模式不無(wú)關(guān)系。我國(guó)的制度傳統(tǒng)是司法權(quán)與行政權(quán)合一，均由行政機(jī)關(guān)行使，因此司法權(quán)竭力維護(hù)行政權(quán)之傳統(tǒng)觀念即使在今日這樣的制度設(shè)計(jì)之下依然影響著現(xiàn)在的行政審判，法官抱有“讓行政機(jī)關(guān)勝訴是支持，讓行政機(jī)關(guān)敗訴是添亂”［4］的偏見(jiàn)來(lái)審案斷案，未能“一斷于法”，造成司法不公，不能真正地解決糾紛。應(yīng)該注意的是，在法治初期階段，把司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約提高到不適應(yīng)的階段，非但不能實(shí)際解決問(wèn)題，反而會(huì)造成兩權(quán)關(guān)系不協(xié)調(diào)。因而，有必要正確地處理司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。

對(duì)司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該尊重我國(guó)的政治模式以及法治初級(jí)階段這一歷史背景。司法權(quán)與行政權(quán)之間的矛盾不是不可調(diào)和的，更不是處于消極對(duì)立的地位，只是兩種權(quán)力的分工不同，各有各自活動(dòng)的領(lǐng)域和原則。故應(yīng)建立長(zhǎng)效溝通機(jī)制，加強(qiáng)司法權(quán)和行政權(quán)的良性互動(dòng)。蘇力教授曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“任何國(guó)家的司法都必須分擔(dān)一定的治理國(guó)家和社會(huì)的政治責(zé)任，這是無(wú)法逃避和放棄的”，司法權(quán)要積極保障行政權(quán)本身的獨(dú)立性和自主性，不能消極簡(jiǎn)單地打壓行政權(quán)。行政機(jī)關(guān)在處分行政權(quán)時(shí)不能也不應(yīng)沒(méi)有底線，該強(qiáng)硬的時(shí)候要強(qiáng)硬起來(lái)，行政機(jī)關(guān)的軟弱退讓只會(huì)讓某些缺乏理性的民眾有機(jī)可乘，別有用心地通過(guò)利用媒體來(lái)獲得輿論支持，甚或通過(guò)群體性事件等暴力手段來(lái)影響行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)的決定。對(duì)于這種行為，行政機(jī)關(guān)決不能放棄原則一味退讓遷就，法院亦不能背離法律有失偏頗地容忍，而要頂住壓力，維護(hù)行政權(quán)的權(quán)威性。因此，司法機(jī)關(guān)在行政審判中行使司法權(quán)解決矛盾糾紛的時(shí)候，并不是要完全打壓行政機(jī)關(guān)，也不是無(wú)原則地保護(hù)行政機(jī)關(guān)，而是在尊重行政權(quán)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上，化解行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的糾紛矛盾。

從司法權(quán)與行政權(quán)的力量對(duì)比上來(lái)看，司法權(quán)處于弱勢(shì)地位，很容易受到行政權(quán)的擠壓和漠視。一個(gè)成熟的行政權(quán)的顯要標(biāo)志是行政權(quán)的運(yùn)行是一種規(guī)則之治，即行政權(quán)在規(guī)則之內(nèi)行使，不越界不濫用。因此，行政權(quán)應(yīng)該給予司法權(quán)以必要的尊重。在現(xiàn)實(shí)行政審判中出現(xiàn)的行政審判執(zhí)行難問(wèn)題在很大程度上就是由于行政權(quán)漠視司法權(quán)的體現(xiàn)。經(jīng)過(guò)行政審判由法院作出了判決的行政糾紛，行政機(jī)關(guān)為了本部門的利益或者其他種種原因而不予執(zhí)行法院的判決，嚴(yán)重侵犯了行政審判的權(quán)威性?！皺?quán)威來(lái)自于確信和承認(rèn)”［5］91，司法機(jī)關(guān)之權(quán)力，在性質(zhì)上則較為空洞，本身并無(wú)實(shí)力可言，唯有裁判權(quán)而已;最后須得行政權(quán)力之協(xié)助，使能使其裁判生效。［6］114只有行政權(quán)確信司法權(quán)是公正的并承認(rèn)和執(zhí)行行政審判的結(jié)果，才能樹(shù)立行政審判的權(quán)威性以及尊重司法權(quán)的終局性。

(三)建立實(shí)質(zhì)性解決糾紛之行政審判制度目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)可能性

理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，實(shí)踐又是理論的源泉。要在中國(guó)這個(gè)有著悠久的歷史傳統(tǒng)的國(guó)度構(gòu)建能夠?qū)嵸|(zhì)性解決糾紛制度之目標(biāo)，必要在這爿土地上尋找適合其生存的土壤。實(shí)質(zhì)性解決糾紛作為我國(guó)行政審判的和目標(biāo)并非建立西方的三權(quán)分立理論基礎(chǔ)上，而是從中國(guó)自身的傳統(tǒng)法律文化出發(fā)，關(guān)注糾紛雙方的實(shí)際需求，切合本國(guó)的政治背景等方面來(lái)論證。

眾所周知，中國(guó)法律傳統(tǒng)文化最為突出的特點(diǎn)在于重實(shí)體而輕程序。民眾對(duì)于糾紛的解決持務(wù)實(shí)態(tài)度，一般只重視糾紛解決的結(jié)果，即糾紛能得到有效的解決而不理會(huì)糾紛解決的途徑。中國(guó)的民眾從來(lái)都不是暴民，只要能夠守住自己的一畝三分地，能守住自己頭頂?shù)姆酱缣斓兀夭辉咐^續(xù)苦苦糾纏于糾紛之中。盡管通過(guò)某種糾紛解決機(jī)制可以在表面上解決使糾紛得到了最終解決，但如果一方或雙方當(dāng)事者對(duì)解決的內(nèi)容抱有強(qiáng)烈不滿，則該糾紛解決過(guò)程很難說(shuō)取得了成功。［7］28解決糾紛的實(shí)際效果比解決糾紛本身要重要，糾紛解決的實(shí)際效果是衡量糾紛解決手段有效性的重要指標(biāo)。因此，在解決糾紛時(shí)關(guān)注糾紛雙方的實(shí)際需求，使每個(gè)人各得其所，糾紛自然迎刃而解，這也是行政審判所要實(shí)現(xiàn)的最終目的。①威廉·布萊克斯通在其著作《英國(guó)法釋義》認(rèn)為査士丁尼歸納的法律的全部原則包括了三條普遍的原則:我們應(yīng)當(dāng)為人誠(chéng)實(shí);不可傷害他人;使每個(gè)人各得其所。筆者深以為然，無(wú)論是行政行為還是行政審判，都是一個(gè)對(duì)利益進(jìn)行分配的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中能使各方各得其所，糾紛亦不復(fù)存在了。目前的行政審判僅從形式上對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查，未能真正實(shí)質(zhì)性地解決行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的利益矛盾，個(gè)體公民的積怨得不到及時(shí)有效的疏導(dǎo)排解，往往可能因?yàn)椴幌嚓P(guān)的意外事件而引發(fā)大規(guī)模惡性群體事件，影響社會(huì)的和諧安定，這是我們需要警惕的。因此，可以說(shuō)，實(shí)質(zhì)性解決糾紛，是在制度層面通過(guò)法院對(duì)行政行為的審查從形式審查轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)審查來(lái)回應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)的需求。行政審判應(yīng)該在查明真相，分清是非對(duì)錯(cuò)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)糾紛當(dāng)事人之間的溝通交流，尋求一種雙方都可以接受而又不違背法律規(guī)定亦不違法國(guó)家政策的糾紛解決方案，達(dá)到糾紛實(shí)質(zhì)性解決的目標(biāo)。

此外，我們還要注意到一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況，即中國(guó)的鄉(xiāng)土社會(huì)是典型的熟人社會(huì)，雖然城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步建立起陌生人社會(huì)，但就目前來(lái)看，原有的社會(huì)倫理基礎(chǔ)并未在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中消失殆盡。在熟人社會(huì)中，解決糾紛的最有效的手段并不是法，而是人情世故，相對(duì)于冷冰冰的法，活生生的情和理反而在糾紛的解決中發(fā)揮了更大的作用。在普通民眾心中，凡事無(wú)外乎情和理，合乎情理的行為總能得到民眾的認(rèn)同，即使是違法的行為亦能得到民眾的同情。故而在解決行政糾紛的過(guò)程中，應(yīng)該注意到這一現(xiàn)實(shí)，依據(jù)我國(guó)法治初期階段的特點(diǎn)，選擇糾紛解決渠道時(shí)，正確處理好“情、理、法”之間的關(guān)系。

四、結(jié)語(yǔ)

這是一個(gè)最好的時(shí)代，也是一個(gè)最壞的時(shí)代。我國(guó)正值社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，因?yàn)槔嬲{(diào)整導(dǎo)致積壓的各種矛盾無(wú)所遁形，卻又是一個(gè)目標(biāo)和制度進(jìn)行調(diào)適和改革的最佳時(shí)機(jī)。匆匆進(jìn)入人們視野的行政審判應(yīng)抓住這一機(jī)遇，反思在時(shí)空壓縮之下發(fā)展了三十多年的行政審判制度所存在和累積起來(lái)的問(wèn)題，以開(kāi)拓進(jìn)取的勇氣和決心，建構(gòu)具有中國(guó)本土特色的行政審判理論和制度體系。鄧小平同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò):不管白貓黑貓，能抓到老鼠的就是好貓。不管行政審判制度如何構(gòu)建，能夠真正最終實(shí)質(zhì)性地解決糾紛的制度才是優(yōu)良的制度，真正地解決行政糾紛，使得各方能夠滿意于糾紛的解決結(jié)果，既保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益、又保障行政權(quán)得以良性運(yùn)行和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。行政權(quán)力深入于社會(huì)生活的各個(gè)方面，附隨其上的行政糾紛不會(huì)消失，解決行政糾紛的道路是漫長(zhǎng)而艱巨的，我們只知道我們必須摒棄膚淺的表面分析和過(guò)于簡(jiǎn)單化的補(bǔ)救，準(zhǔn)備在不確定的未來(lái)一段時(shí)間里肩負(fù)起高度復(fù)雜的智識(shí)和社會(huì)重任。［8］200

［1］周葉中，胡偉.論古典自然法思想對(duì)近現(xiàn)代憲法與憲政的影響［J］.法學(xué)家，1997，(6).

［2］亨廷頓.變革社會(huì)中的政治秩序［M］.北京:華夏出版社，1988.

［3］周葉中，胡偉.論古典自然法思想對(duì)近現(xiàn)代憲法與憲政的影響［J］，法學(xué)家，1997，(6).

［4］江必新.以推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作為契機(jī)，努力破解行政案件申訴上訪難題——在全國(guó)法院行政審判工作座談會(huì)上的講話.2010 年5 月22 日.

［5］季衛(wèi)東.法律程序的意義［M］北京:中國(guó)法制出版社，2004.

［6］漢密爾頓，等.美國(guó)憲法原理［M］.嚴(yán)欣淇，譯.北京:中國(guó)法制出版社，2005.

［7］棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度［M］.王亞新，譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.

［8］理查德·B·斯圖爾特著.美國(guó)行政法的重構(gòu)［M］.沈巋，譯.北京:商務(wù)印書館，2008.