賴靜萍

在當(dāng)代中國(guó)政治生活中，領(lǐng)導(dǎo)小組作為一種議事協(xié)調(diào)機(jī)制長(zhǎng)期存在于各級(jí)黨政部門，其獨(dú)特的組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)既影響了相關(guān)政治主體對(duì)政治行為的選擇與判斷，也有力地增強(qiáng)了政治決策的執(zhí)行力度和效果，而其有效性又強(qiáng)化了相關(guān)政治主體對(duì)這一組織的信心，產(chǎn)生路徑依賴效應(yīng)。領(lǐng)導(dǎo)小組不是一成不變的，在結(jié)構(gòu)性約束和有效性期待的“雙輪”驅(qū)動(dòng)下，逐漸生長(zhǎng)為一種顯見的亞正式制度。領(lǐng)導(dǎo)小組的發(fā)展演化與中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)進(jìn)程有著密切的邏輯關(guān)聯(lián)，表現(xiàn)在設(shè)立、撤銷、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行等諸多方面。本文即試圖在學(xué)術(shù)界以往研究的基礎(chǔ)上，①對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)構(gòu)與功能的探討，可參見賴靜萍、劉暉:《制度化與有效性的平衡——領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，《中國(guó)行政管理》2011年第8期;對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組建構(gòu)、延續(xù)與變遷的動(dòng)因分析，可參見賴靜萍:《領(lǐng)導(dǎo)小組制度的建構(gòu)、延續(xù)與變遷——以中央防治血吸蟲病工作領(lǐng)導(dǎo)小組為個(gè)案》，《理論與改革》2012年第1期。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組類型的發(fā)展演變進(jìn)行梳理，并從中考察其與現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)之間的內(nèi)在關(guān)系。

一

新中國(guó)的成立開啟了中國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家的新篇章。特別是主權(quán)獲得獨(dú)立意義非凡，為國(guó)家實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的全面整合、強(qiáng)化其資源汲取能力和社會(huì)控制能力，進(jìn)而推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程奠定了最根本的政治基礎(chǔ)。新中國(guó)成立后，逐步形成的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與中共自上而下、滲透基層的嚴(yán)密組織網(wǎng)絡(luò)，以及中央集權(quán)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，幾方面交相輝映，并通過(guò)城市中的單位和農(nóng)村中的人民公社這類微型細(xì)胞結(jié)構(gòu)，將整個(gè)社會(huì)納入國(guó)家，形成了國(guó)家全面統(tǒng)制社會(huì) (具體由處于條塊分割體系下的“單位”辦社會(huì))的治理架構(gòu)。這種治理架構(gòu)使得國(guó)家有能力將原本處于“一盤散沙”離散狀態(tài)的中國(guó)社會(huì)凝聚為一個(gè)整體，徹底改變了近代以來(lái)國(guó)家整體上長(zhǎng)期“積弱”的局面。

然而，現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)并不能簡(jiǎn)單地與國(guó)家單向強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的控制畫等號(hào)。根據(jù)美國(guó)學(xué)者查爾斯·蒂利對(duì)西歐民族國(guó)家的分析，現(xiàn)代國(guó)家除了控制特定地域的人口以外，它還應(yīng)具備以下特征:(1)它與在該地域內(nèi)的其他組織產(chǎn)生了分殊 (differentiated);(2)它是自主的(autonomous);(3)它是集權(quán)的 (centralized);(4)它的各個(gè)分支機(jī)構(gòu)以制度化的方式彼此協(xié)調(diào)。①Charles Tilly(ed．)，The Formation of National States in Western Europe，Princeton:Princeton University Press，1975，p．70．如果以這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程，可以得出兩個(gè)結(jié)論。

首先，在改革開放前，國(guó)家的分殊性、自主性以及各機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)性都是有欠缺的。其中，各機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)性的不足就成為領(lǐng)導(dǎo)小組出現(xiàn)的一個(gè)重要原因。

其次，改革開放前后，國(guó)家職能的變化導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)小組類型的變化。從國(guó)家的分殊性和自主性來(lái)看，兩者必然要求國(guó)家與社會(huì)分離，國(guó)家在壟斷合法使用暴力和征稅權(quán)力的同時(shí)，要切實(shí)地代表公共利益和公共意志行事，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。在改革開放前的中國(guó)，國(guó)家與社會(huì)高度重合，“單位”作為一個(gè)集政治、經(jīng)濟(jì)、安全、福利所有職能為一身的組織，承擔(dān)了相當(dāng)程度的社會(huì)管理、意識(shí)形態(tài)傳播、動(dòng)員、為單位內(nèi)成員提供各種資源等功能，國(guó)家職能則相對(duì)集中于政治統(tǒng)治和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理方面，這體現(xiàn)在該時(shí)期國(guó)務(wù)院內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理部門占據(jù)絕對(duì)多數(shù)這一事實(shí)中。進(jìn)入改革開放新時(shí)期后，雖然國(guó)家的經(jīng)濟(jì)管理職能被進(jìn)一步強(qiáng)化，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和政治體制中的某些變化，政府與企業(yè)、國(guó)家與社會(huì)逐步分離，社會(huì)公共領(lǐng)域和空間不斷擴(kuò)展，此時(shí)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管、為社會(huì)提供公共物品和服務(wù)的職能開始凸顯，社會(huì)對(duì)政府的期望也日益提高，要求其做到“在位”而不“缺位”、“到位”而不“越位”，從而建立包括國(guó)家在內(nèi)的各個(gè)社會(huì)主體各安其位、各行其是、各盡其責(zé)的良性運(yùn)行機(jī)制。改革開放前后國(guó)家職能變化的這一過(guò)程反映在領(lǐng)導(dǎo)小組類型的變化上，就是與市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)小組數(shù)量顯著增加。

二

從新中國(guó)成立到1957年整風(fēng)運(yùn)動(dòng)前，中央一級(jí)成立的領(lǐng)導(dǎo)小組數(shù)量不多，如編制“一五”計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)小組、中央研究知識(shí)分子問題十人領(lǐng)導(dǎo)小組、中央防治血吸蟲病九人小組、資本主義工商業(yè)社會(huì)主義改造十人領(lǐng)導(dǎo)小組、中央掃除文盲工作委員會(huì)、中央貫徹婚姻法委員會(huì)等，主要是為領(lǐng)導(dǎo)某項(xiàng)臨時(shí)性工作或運(yùn)動(dòng)的開展而成立的。由于資料限制，目前尚無(wú)法確證這一階段究竟還有哪些中央一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)小組，但根據(jù)中共中央高層領(lǐng)導(dǎo)人的活動(dòng)記錄，以及《人民日?qǐng)?bào)》對(duì)此極少報(bào)道的事實(shí)來(lái)看，這些領(lǐng)導(dǎo)小組大多不與公眾發(fā)生直接聯(lián)系，僅作為中央高層內(nèi)部的協(xié)商機(jī)構(gòu)而存在，其建立和運(yùn)作也帶有很大的隨意性，往往在某次會(huì)議上經(jīng)某領(lǐng)導(dǎo)人提議，便能成立，小組召開會(huì)議的時(shí)間也極具彈性。對(duì)此， 《周恩來(lái)年譜 (1949—1976)》中關(guān)于中央研究知識(shí)分子問題十人領(lǐng)導(dǎo)小組的幾則記錄就印證了這一點(diǎn)。

1955年11月23日到毛澤東處開會(huì)。會(huì)議討論知識(shí)分子改造問題。周恩來(lái)匯報(bào)了有關(guān)知識(shí)分子問題，并提出自己的意見。毛澤東認(rèn)為，應(yīng)該先在黨內(nèi)很好討論，然后提出和解決這個(gè)問題。會(huì)議決定:在一九五六年一月召開一次大型會(huì)議，全面解決知識(shí)分子問題，并成立由周恩來(lái)負(fù)總責(zé)的有彭真、陳毅、李維漢、徐冰、張際春、安子文、周揚(yáng)、胡喬木、錢俊瑞參加的中央研究知識(shí)分子問題十人領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室進(jìn)行會(huì)議的籌備工作。

1955年11月30日 起草《知識(shí)分子問題》提綱，并審定《關(guān)于收集知識(shí)分子問題材料的題目單》，責(zé)成十人領(lǐng)導(dǎo)小組繼續(xù)從馬克思主義對(duì)于高級(jí)知識(shí)分子的基本觀點(diǎn)、中共中央對(duì)知識(shí)分子政策的基本觀點(diǎn)、對(duì)目前知識(shí)分子的政治估計(jì)和業(yè)務(wù)估計(jì)等十二個(gè)方面更系統(tǒng)地全面地整理和研究知識(shí)分子問題的材料。

召集中央研究知識(shí)分子問題十人領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議。

1956年1月6日、9日、10日 召集中共中央研究知識(shí)分子問題十人領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，討論修改《關(guān)于知識(shí)分子問題的報(bào)告》稿。①中共中央文獻(xiàn)研究室編:《周恩來(lái)年譜 (1949—1976)》上卷，中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第521、523、537頁(yè)。

由此可見，在這一階段的國(guó)家政治生活中，領(lǐng)導(dǎo)小組的成立及運(yùn)作具有很大的靈活性，這一特點(diǎn)在以后的政治發(fā)展過(guò)程中得以延續(xù)，只是建立過(guò)程漸趨程序化和制度化。到了1988年，國(guó)務(wù)院在關(guān)于非常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置問題的通知中，明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院需要新設(shè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)時(shí)，要經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論決定;需單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)的，要經(jīng)國(guó)務(wù)院主管機(jī)構(gòu)編制的部門審核，并按常設(shè)機(jī)構(gòu)的審批程序辦理”②國(guó)家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室編:《行政體制、機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)文件匯編 (1988—1989)》，改革出版社，1990年，第50頁(yè)。，從而開始對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的成立加以制度化規(guī)范。

從1957年整風(fēng)運(yùn)動(dòng)開始到1966年“文化大革命”發(fā)生前，中央一級(jí)成立的領(lǐng)導(dǎo)小組主要有中央整風(fēng)五人領(lǐng)導(dǎo)小組，中央國(guó)家機(jī)關(guān)干部參加體力勞動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，1958年針對(duì)財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教五大口成立的小組以及另外一些針對(duì)具體問題成立的領(lǐng)導(dǎo)小組。這一階段成立的領(lǐng)導(dǎo)小組較為公開，并普遍要求地方各級(jí)政府層層建立起對(duì)應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。例如，1960年，在確實(shí)意識(shí)到大饑荒蔓延，但已無(wú)糧食用于賑災(zāi)時(shí)，中共中央發(fā)起一場(chǎng)救災(zāi)運(yùn)動(dòng)——大規(guī)模的采集和制造代食品運(yùn)動(dòng)，以扭轉(zhuǎn)不斷餓死人的狀況。11月14日，中共中央發(fā)出《關(guān)于立即開展大規(guī)模采集和制造代食品運(yùn)動(dòng)的緊急指示》，不僅根據(jù)中國(guó)科學(xué)院的建議，向全國(guó)推薦了一批代食品，而且決定成立以周恩來(lái)為組長(zhǎng)，包括李富春、李先念、譚震林、習(xí)仲勛在內(nèi)的中央瓜菜代五人領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立專門辦公室，并要求地方各級(jí)黨委也應(yīng)當(dāng)仿照中央的辦法，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，由書記掛帥，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)這一運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)。③參見新華網(wǎng)資料頻道:《中國(guó)共產(chǎn)黨建國(guó)以來(lái)文件選編 (1960 年)》，http://news．xinhuanet．com/ziliao/2005－01/11/content_2445188．htm。

從1966年“文化大革命”開始后到改革開放前，中央一級(jí)成立的領(lǐng)導(dǎo)小組并不多，但個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)中國(guó)政治的影響極大。其中，1966年成立的中央文革小組從最初的“文化大革命”的參謀秘書機(jī)構(gòu)發(fā)展成為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，最終取代了中央書記處和中央政治局，掌握了中共中央的實(shí)際權(quán)力。它是毛澤東為改變與中共中央一線領(lǐng)導(dǎo)意見分歧中的不利局面、為發(fā)動(dòng)“文化大革命”并且非程序性地控制中共中央權(quán)力的產(chǎn)物，使得原本就以高度集權(quán)為主要特征的政治體制更趨于權(quán)力集中和制度缺失的狀態(tài)。

這一階段，除中央文革小組外，國(guó)務(wù)院也成立了一些重要的領(lǐng)導(dǎo)小組，如國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組等。這些領(lǐng)導(dǎo)小組多是在政府面對(duì)新情況、新問題時(shí)缺乏適當(dāng)機(jī)構(gòu)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)并解決問題的情況下設(shè)立的。此時(shí)，設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)的時(shí)機(jī)可能尚未成熟，而通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組這種相對(duì)靈活和簡(jiǎn)便的組織，則可以較為迅速地針對(duì)新情況來(lái)開展工作，以適當(dāng)彌補(bǔ)常設(shè)機(jī)構(gòu)職能不足的狀況。而當(dāng)某項(xiàng)工作開始具有長(zhǎng)期戰(zhàn)略性的特征，對(duì)其也有了較為準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)并積累起一些經(jīng)驗(yàn)后，該領(lǐng)導(dǎo)小組就會(huì)被納入正式體制，其結(jié)構(gòu)和運(yùn)行也就更加規(guī)范起來(lái)。國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組的發(fā)展就體現(xiàn)了這一邏輯。以前者為例，20世紀(jì)70年代以來(lái)，中國(guó)政府對(duì)于控制人口增長(zhǎng)迫切性的認(rèn)識(shí)逐步加深，開始制訂人口增長(zhǎng)計(jì)劃，并于1973年8月專門成立了國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組。該機(jī)構(gòu)在開展計(jì)劃生育宣傳教育，建設(shè)計(jì)劃生育工作的行政管理、科技和理論隊(duì)伍，制定人口增長(zhǎng)規(guī)劃，擬定計(jì)劃生育的有關(guān)政策以及組織其他具體工作方面，發(fā)揮了積極作用。中國(guó)人口的自然增長(zhǎng)率也從1973年的20．99‰降到1979年的11．7‰。此后，中國(guó)政府逐步感覺到國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組作為一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，與其所擔(dān)負(fù)的長(zhǎng)期艱巨任務(wù)不相適應(yīng)，且它在領(lǐng)導(dǎo)這一工作中積累的經(jīng)驗(yàn)也使得建立常規(guī)性機(jī)構(gòu)的時(shí)機(jī)趨于成熟。這樣，在必要性和可能性都已齊備的情況下，到了1981年，根據(jù)五屆全國(guó)人大常委會(huì)第17次會(huì)議的決定，國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)成立，并作為國(guó)務(wù)院的組成部門，統(tǒng)一管理全國(guó)的計(jì)劃生育工作①參見《設(shè)立國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)姬鵬飛向人大常委會(huì)議作說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》1981年3月7日;《國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)舉行首次全會(huì)強(qiáng)調(diào)繼續(xù)大力提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子，并著重討論了與此有關(guān)的若干政策問題》，《人民日?qǐng)?bào)》1981年6月1日。。

總體上看，改革開放前成立的領(lǐng)導(dǎo)小組與這一時(shí)期政治體制及其運(yùn)行的基本特征頗為吻合。新中國(guó)成立后，為了克服傳統(tǒng)中國(guó)組織資源匱乏 (或稱“低組織化”)的狀態(tài)，切實(shí)承擔(dān)起現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的重任，中共作為執(zhí)政黨，不斷強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的全面滲透，在資源提取、管制整合、社會(huì)調(diào)控方面展現(xiàn)出前所未有的強(qiáng)大能力，從而適應(yīng)了革命后國(guó)家采用“高效率”方式趕上先進(jìn)工業(yè)國(guó)家并推動(dòng)廣泛的社會(huì)變革的需要。但同時(shí)，因?yàn)閲?guó)家權(quán)力向執(zhí)政黨的領(lǐng)袖過(guò)度集中、國(guó)家制度建設(shè)滯后而過(guò)于依賴政治動(dòng)員的威力，本應(yīng)常態(tài)培育的國(guó)家秩序被不斷升級(jí)的政治運(yùn)動(dòng)所取代，中國(guó)的國(guó)家治理呈現(xiàn)出黨治駕馭法治、政策取代法律的特點(diǎn)。②參見陳明明:《黨治國(guó)家的理由、形態(tài)與限度——關(guān)于中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的一個(gè)討論》，見陳明明編:《共和國(guó)制度成長(zhǎng)的政治基礎(chǔ)》，上海人民出版社，2009年，第192—255頁(yè)。反映在這一時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)小組的建制上，這些領(lǐng)導(dǎo)小組都是應(yīng)政治運(yùn)動(dòng)而生，并在動(dòng)員和領(lǐng)導(dǎo)這些運(yùn)動(dòng)時(shí)發(fā)揮作用，其制度化的程度較低，設(shè)置和運(yùn)行的隨意性較大，且大多成立于黨內(nèi)。③關(guān)于新中國(guó)成立后領(lǐng)導(dǎo)小組黨政歸屬的變化，可參見賴靜萍:《當(dāng)代中國(guó)黨政關(guān)系的演進(jìn)與現(xiàn)代國(guó)家的成長(zhǎng)——以領(lǐng)導(dǎo)小組的歷史變遷為觀察點(diǎn)》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。這種狀況直到1978年以后才開始有所改變。

三

1978年改革開放以后，尤其是1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立后，中央一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)小組大量成立，且類型更為豐富和全面。這可說(shuō)是中國(guó)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中的產(chǎn)物。

在改革開放、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、國(guó)家與社會(huì)逐步分離的大背景下，新情況層出不窮，而黨和政府領(lǐng)導(dǎo)和治理國(guó)家的能力并未能立即與之相適應(yīng)，而是經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的覺醒、改革及磨合的過(guò)程，而且這一進(jìn)程至今仍在持續(xù)。然而，時(shí)不我待，作為一個(gè)歷史悠久、規(guī)模超大、構(gòu)成復(fù)雜的政治共同體，在全球化時(shí)代進(jìn)行現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)和治理時(shí)，必須有能夠迅速積聚各種資源的強(qiáng)大的組織性力量。而領(lǐng)導(dǎo)小組正因其特殊的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，適應(yīng)了這一現(xiàn)代化建設(shè)的邏輯，一定程度上克服常設(shè)機(jī)構(gòu)彈性不足，部門、地區(qū)之間協(xié)調(diào)性差，以致難以妥善處理新問題的現(xiàn)實(shí)狀況，并在“舊制”向“新制”的過(guò)渡期彌補(bǔ)了“舊制”之不足，并為“新制”的供給提供了鋪墊。

此外，由于在現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)過(guò)程中，國(guó)家的功能不僅僅限于控制社會(huì)并從社會(huì)中汲取資源，還應(yīng)積極承擔(dān)起公共責(zé)任，主動(dòng)和有效地回應(yīng)和滿足社會(huì)的期望與要求，并使自己的職能逐步由單純的政治統(tǒng)治和計(jì)劃管理走向更為復(fù)雜的宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。因而，在這一過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)小組的類型也相應(yīng)地發(fā)生變化。

由于面對(duì)的問題在性質(zhì)、層次等各方面都存在差異，領(lǐng)導(dǎo)小組有著不同的類型。以往也有研究者對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行了分類。其中，程同順等認(rèn)為中國(guó)的“組”可分為三類:一是綜合領(lǐng)導(dǎo)決策型的組，如“文化大革命”期間的中央文革小組等;二是專門型的組，在中國(guó)目前現(xiàn)實(shí)政治中最多見最普遍，如國(guó)務(wù)院西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等;三是派出型的組，如“大舜”號(hào)海難事故處理組等。①參見程同順、李向陽(yáng):《當(dāng)代中國(guó)“組”政治分析》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第6期。愛麗絲·米勒 (Alice Miller)則按照隸屬關(guān)系、處理永久性任務(wù)或一項(xiàng)具體的臨時(shí)任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)及其成員的政治地位等因素來(lái)對(duì)中國(guó)政治序列中的各種領(lǐng)導(dǎo)小組加以分類。按照這些標(biāo)準(zhǔn)，她認(rèn)為:當(dāng)前中國(guó)地位最重要的領(lǐng)導(dǎo)小組就是那些存在于中共中央層面的領(lǐng)導(dǎo)小組，如中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。②參見 Alice Miller．The CCP Central Committee’s Leading Small Groups，The China Leadership Monitor，No．26，F(xiàn)all 2008．吳曉林和周望則用三組簡(jiǎn)單二分法對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行分類:一是根據(jù)存在時(shí)間不同，分為“常設(shè)性 (長(zhǎng)期性)小組”和“臨時(shí)性 (短期性)小組”，如中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和中央第四次修憲領(lǐng)導(dǎo)小組分別屬于這兩類;二是根據(jù)橫向協(xié)調(diào)的跨度不同，分為“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”和“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”，如中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要任務(wù)是加強(qiáng)黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、制度、執(zhí)政能力和先進(jìn)性建設(shè)，屬于內(nèi)向型的“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”，而中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員包括了各相關(guān)黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)，因而屬于“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”;三是根據(jù)小組在縱向設(shè)置上是否“上下對(duì)口”，分為“同構(gòu)型小組”和“異構(gòu)型小組”。③參見吳曉林:《“小組政治”研究:內(nèi)涵、功能與研究展望》， 《求實(shí)》2009年第3期;周望: 《中國(guó)“小組機(jī)制”研究》，天津人民出版社，2010年，第57—59頁(yè)?？陀^而言，這些分類方法各有其道理，但又都不夠全面。在前人研究的基礎(chǔ)上，本文嘗試以時(shí)空二維分類法對(duì)改革開放以來(lái)中央一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行分類。

所謂“時(shí)空二維分類”，就是按照領(lǐng)導(dǎo)小組所承擔(dān)任務(wù)的時(shí)間長(zhǎng)短和空間范圍來(lái)進(jìn)行分類，而時(shí)間長(zhǎng)短同時(shí)又暗含了領(lǐng)導(dǎo)小組所承擔(dān)任務(wù)的重要性。在時(shí)間軸上，可以分為長(zhǎng)期戰(zhàn)略性、中長(zhǎng)期綜合性、短期臨時(shí)性、突發(fā)性4類;而在空間軸上，也可以分為國(guó)際性、全國(guó)性、區(qū)域性3類。理論上而言，應(yīng)有12種類型的領(lǐng)導(dǎo)小組。但從實(shí)際情況來(lái)看，主要可以歸并為以下7大類:

(一)為履行某項(xiàng)國(guó)際義務(wù)而成立的領(lǐng)導(dǎo)小組

履行國(guó)際義務(wù)和責(zé)任是現(xiàn)代國(guó)家的重要職能。國(guó)家所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)和責(zé)任可分為兩個(gè)層次。在最低層次上，是維護(hù)國(guó)際和平。這要求國(guó)家遵守國(guó)際準(zhǔn)則，維護(hù)地區(qū)安全和全球安全。在最高層次上，要在變動(dòng)的世界中主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。這要求國(guó)家參與各種國(guó)際行動(dòng)，并為國(guó)際行動(dòng)提供必需的支持。④參見楊雪冬:《論現(xiàn)代合法性及其實(shí)現(xiàn)》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第3期。在對(duì)外開放的背景下，中國(guó)以主權(quán)獨(dú)立的現(xiàn)代民族國(guó)家身份逐步融入國(guó)際社會(huì)，需要與其他主權(quán)國(guó)家及國(guó)際組織進(jìn)行交往與互動(dòng)，積極參與國(guó)際規(guī)則的制定以及各種國(guó)際事務(wù)，并履行國(guó)家簽署的某項(xiàng)國(guó)際協(xié)定或承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任，而相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組也隨之成立。

國(guó)家履行《禁止化學(xué)武器公約》工作領(lǐng)導(dǎo)小組就是一個(gè)典型例子。1996年，國(guó)際社會(huì)經(jīng)過(guò)20多年的談判，最終達(dá)成全面禁止、徹底銷毀一整類大規(guī)模殺傷性武器并具有嚴(yán)格核查機(jī)制的國(guó)際軍控條約—— 《禁止化學(xué)武器公約》。當(dāng)年12月，中國(guó)批準(zhǔn)該《公約》，并于次年4月29日成為該《公約》原始締約國(guó)。在該《公約》生效之前的3月份，中國(guó)即成立了由國(guó)務(wù)院副總理吳邦國(guó)為組長(zhǎng)，發(fā)展改革委主任、國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)、外交部副部長(zhǎng)、副總參謀長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，財(cái)政部、安全部、公安部、海關(guān)總署、工商總局副職領(lǐng)導(dǎo)人為成員的“國(guó)家履行《禁止化學(xué)武器公約》工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，設(shè)立辦公室負(fù)責(zé)全國(guó)具體履約工作，并要求各省級(jí)政府設(shè)立相應(yīng)履約機(jī)構(gòu)，在部分化學(xué)工業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，還建立了市、縣級(jí)履約機(jī)構(gòu)，以形成覆蓋全國(guó)的履約體系。之后，中國(guó)逐步建立起較為完善的國(guó)內(nèi)履約和防擴(kuò)散法律法規(guī)體系，并投入大量資金提高履約意識(shí)和能力，以履行該《公約》的各項(xiàng)義務(wù)，在國(guó)際上樹立起負(fù)責(zé)任國(guó)家的形象。①參見張國(guó)寶:《嚴(yán)格履行〈禁止化學(xué)武器公約〉樹立負(fù)責(zé)任國(guó)家的形象——我國(guó)履行〈禁止化學(xué)武器公約〉工作十周年回顧》，《人民日?qǐng)?bào)》2007年4月28日。2008年，中國(guó)政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，雖然撤銷了國(guó)家履行《禁止化學(xué)武器公約》工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但保留了國(guó)家履行《禁止化學(xué)武器公約》工作辦公室，其相關(guān)工作改由工業(yè)和信息化部承擔(dān)。②參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(2008年3月21日)，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2008年第15號(hào)。

類似的典型例子還有幾個(gè)。例如，國(guó)家保護(hù)臭氧層領(lǐng)導(dǎo)小組主要是為了實(shí)施中國(guó)加入的《保護(hù)臭氧層維也納公約》和《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》，確保規(guī)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而建立，主要負(fù)責(zé)提出決策性意見，審定各項(xiàng)執(zhí)行方案以及開展保護(hù)臭氧層的宣傳教育等。再如，為了響應(yīng)聯(lián)合國(guó)關(guān)于開展國(guó)際減災(zāi)十年活動(dòng)的號(hào)召，中國(guó)政府于1989年成立了中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)制定我國(guó)減災(zāi)活動(dòng)的方針政策，推進(jìn)減災(zāi)國(guó)際合作。該委員會(huì)于2001年改名為國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)。又如，國(guó)務(wù)院知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，在某種程度上也是對(duì)國(guó)際社會(huì)要求中國(guó)加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的某種回應(yīng)。又如，2007年成立的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組不僅僅出于對(duì)本國(guó)走可持續(xù)發(fā)展道路的考慮，也是對(duì)國(guó)際社會(huì)的一種承諾。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在出席各類國(guó)際會(huì)議時(shí)，經(jīng)常高調(diào)提示中國(guó)已成立高規(guī)格的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，外交部也已成立由部長(zhǎng)負(fù)責(zé)的應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)外工作領(lǐng)導(dǎo)小組，這就是一種相應(yīng)的表態(tài)。

(二)為領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家某項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略性工作而成立的領(lǐng)導(dǎo)小組

立足國(guó)際社會(huì)、維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展是現(xiàn)代國(guó)家的重要職能。為此而成立的領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)國(guó)家安全和發(fā)展意義重大，具有全局性和戰(zhàn)略性，因而領(lǐng)導(dǎo)小組的層次比較高，連續(xù)性和穩(wěn)定性也比較強(qiáng)。例如，中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組 (中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)小組)是中共中央政治局領(lǐng)導(dǎo)外事、國(guó)家安全工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由主管外事、國(guó)家安全工作的中央政治局常委、分管該工作的中央政治局委員和與之有密切聯(lián)系的相關(guān)機(jī)構(gòu) (如中央宣傳部、國(guó)防部、外交部、公安部、國(guó)家安全部、商務(wù)部)的正職領(lǐng)導(dǎo)人組成，協(xié)助中共中央對(duì)該領(lǐng)域的重大問題做出決策。因此，其歷任組長(zhǎng)都處于中國(guó)政治權(quán)力的核心圈，且級(jí)別層次不斷提高:1981年春，中共中央決定恢復(fù)中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由主管外交事務(wù)的國(guó)務(wù)院副總理耿飚任組長(zhǎng);1982年9月、1983年6月，李先念分別以中共中央政治局常委、國(guó)家主席身份兼任該職;1988年3月，李鵬以中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理身份兼任該職;1993年，該職地位進(jìn)一步提升，由中共中央總書記、國(guó)家主席江澤民兼任;2000年9月，中央決定組建中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)小組，與中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組合署辦公，兩塊牌子，一套機(jī)構(gòu)，由中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席江澤民任組長(zhǎng);2002和2012年中央領(lǐng)導(dǎo)兩次平穩(wěn)換屆后，中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)一職遂相繼由中共中央總書記、國(guó)家主席胡錦濤和習(xí)近平兼任。

中共十八大以來(lái)，維護(hù)國(guó)家安全、全面深化改革成為新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的施政主軸。在國(guó)內(nèi)外形勢(shì)日益復(fù)雜、改革的時(shí)間和空間約束全面增強(qiáng)、利益失衡矛盾進(jìn)一步突出的大背景下，中共中央于十八屆三中全會(huì)后密集成立了以總書記習(xí)近平為首的中央國(guó)家安全委員會(huì)、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組以及中央軍委深化國(guó)防和軍隊(duì)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并作為領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家安全工作和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)、軍事等全方位改革的高層次決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這些領(lǐng)導(dǎo)小組將國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)大局連在一起，在“摸著石頭過(guò)河”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步突出了頂層設(shè)計(jì)的思路，并試圖通過(guò)最高層領(lǐng)導(dǎo)人的統(tǒng)籌，大幅提升復(fù)雜利益博弈格局下的權(quán)力運(yùn)行效率，增強(qiáng)政策執(zhí)行的力度和效果，從而確保國(guó)家安全及改革的整體性與協(xié)同性，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

除了以上職能，國(guó)家還必須承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、科教、能源、環(huán)境等涉及國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略性職能。就目前仍然存在的領(lǐng)導(dǎo)小組而言，國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家能源委員會(huì)等即為此而建，其地位和級(jí)別也相當(dāng)高，均由中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理任組長(zhǎng)，并由相關(guān)機(jī)構(gòu)正職領(lǐng)導(dǎo)人組成，協(xié)助中共中央、國(guó)務(wù)院進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)域的決策。

(三)為領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)某項(xiàng)中長(zhǎng)期綜合性工作而成立的領(lǐng)導(dǎo)小組

為了在全國(guó)范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)某項(xiàng)中長(zhǎng)期綜合性工作而成立的領(lǐng)導(dǎo)小組很多，如國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組、全國(guó)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、全國(guó)綠化委員會(huì)、國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)等。另外，一些專門領(lǐng)域的體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組也可歸于此類，如中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央文化體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組等。

這類領(lǐng)導(dǎo)小組與第二類相比，面對(duì)的任務(wù)較為具體，但在全國(guó)范圍內(nèi)開展工作時(shí)又涉及多方面，具有綜合性且難以在短期內(nèi)完成。以國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)為例，21世紀(jì)以來(lái)，三鹿奶粉三聚氰胺事件、毒豇豆、蘇丹紅、地溝油、瘦肉精等食品安全事故頻發(fā)，使之成為全社會(huì)關(guān)注的重大問題，而食品安全監(jiān)管卻因涉及多個(gè)部門導(dǎo)致部門間相互掣肘而使監(jiān)管資源分散，造成食品安全監(jiān)管乏力。為了加強(qiáng)相關(guān)部門間的協(xié)作，提高監(jiān)管效能，2010年國(guó)務(wù)院專門成立由副總理李克強(qiáng)負(fù)責(zé)的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，其成員包括了國(guó)務(wù)院辦公廳、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、公安部、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、工商總局、質(zhì)檢總局、糧食局、食品藥品監(jiān)管局等相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人，并專門設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室，以承擔(dān)日常工作。①參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的通知》(2010年2月6日)，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2010年第5號(hào)。委員會(huì)的成立一定程度上強(qiáng)化了食品安全工作的綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)工作，如組織相關(guān)部門依據(jù)《食品安全法》深入開展綜合治理和專項(xiàng)整治工作，推進(jìn)食品安全法律法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)支撐體系建設(shè)和完善，廣泛開展食品安全宣傳教育培訓(xùn)，建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，以形成公眾參與和政府監(jiān)管的合力等。從當(dāng)下現(xiàn)實(shí)來(lái)看，食品安全工作形勢(shì)依然嚴(yán)峻，而真正建立起各相關(guān)職能部門間既分工明確又協(xié)調(diào)順暢的制度化機(jī)制還任重道遠(yuǎn)。從該意義上講，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)仍有其存在的必要性。

(四)為領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)某項(xiàng)短期臨時(shí)性工作而成立的領(lǐng)導(dǎo)小組

在中央層面，凡開展一項(xiàng)全國(guó)范圍的階段性活動(dòng)，一般都會(huì)成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。這類領(lǐng)導(dǎo)小組有非常明確的工作任務(wù)，通常能在短期內(nèi)聚集人、財(cái)、物等資源，集中在某一時(shí)段內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地完成。這類領(lǐng)導(dǎo)小組主要又可分為以下三類。

1．負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)某一專項(xiàng)整治工作的領(lǐng)導(dǎo)小組

這類領(lǐng)導(dǎo)小組主要與現(xiàn)代國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理職能及黨政內(nèi)部治理相對(duì)應(yīng)，是中國(guó)針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序建立和正常運(yùn)行、危害國(guó)家利益和社會(huì)穩(wěn)定、黨政機(jī)構(gòu)行為脫離公共性的問題而成立的，其清理整治對(duì)象從各領(lǐng)導(dǎo)小組的名稱一望而知，如中央關(guān)于軍隊(duì)武警部隊(duì)政法機(jī)關(guān)不再?gòu)氖陆?jīng)商活動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央治理黨政部門報(bào)刊散濫和利用職權(quán)發(fā)行工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央治理商業(yè)賄賂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央公務(wù)用車問題專項(xiàng)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組、全國(guó)打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院清理固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組、全國(guó)清理整頓公司領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院聯(lián)合清理拖欠稅款領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院清理“三角債”領(lǐng)導(dǎo)小組、全國(guó)治理“三亂”(亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院打擊騙取出口退稅領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院清理整頓經(jīng)濟(jì)鑒證類社會(huì)中介機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組等。由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府與企業(yè)、市場(chǎng)之間千絲萬(wàn)縷的復(fù)雜關(guān)系，即使是針對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)行為的相關(guān)整治工作，通常也會(huì)涉及對(duì)黨政部門行為的規(guī)范。

雖然這類領(lǐng)導(dǎo)小組為履行市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等現(xiàn)代國(guó)家職能而立，但其行為方式并不合乎現(xiàn)代科層制治理規(guī)則。由于這類領(lǐng)導(dǎo)小組通常是在某一干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行與發(fā)展的現(xiàn)象已達(dá)到“觸目驚心”、非治理不可的情況下成立的，任務(wù)的緊迫性、自上而下的政治壓力使其傾向于采用高強(qiáng)度、密集性的行政命令式治理方式，以便在短期內(nèi)達(dá)到立竿見影的效果。

例如，1989年8月底，在黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位盲目大辦公司，導(dǎo)致公司過(guò)多過(guò)濫、腐敗叢生、社會(huì)分配不公加劇，從而影響社會(huì)安定的背景下，黨中央、國(guó)務(wù)院作出關(guān)于清理整頓公司的決定，成立由國(guó)務(wù)院副總理田紀(jì)云為組長(zhǎng)的全國(guó)清理整頓公司領(lǐng)導(dǎo)小組，要求在當(dāng)年年底以前基本完成公司的撤并任務(wù)，并在次年3月底前通過(guò)清理整頓，查處違法違紀(jì)案件，逐步建立、健全公司的各項(xiàng)管理法規(guī)和制度，特別是財(cái)會(huì)、稅收和審計(jì)制度。①參見《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步清理整頓公司的決定 (1989年8月17日)》，《人民日?qǐng)?bào)》1989年8月28日。9月，全國(guó)清理整頓公司領(lǐng)導(dǎo)小組召開會(huì)議，作出中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門要堅(jiān)決撤并11類所屬公司的決定，還形成并下發(fā)《關(guān)于中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門所屬公司撤銷、合并的意見》。②參見《全國(guó)清理整頓公司領(lǐng)導(dǎo)小組決定 中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門撤并十一類所屬公司》，《人民日?qǐng)?bào)》1989年9月22日。11月17日，經(jīng)全國(guó)清理整頓公司領(lǐng)導(dǎo)小組審查批準(zhǔn)，中央國(guó)家機(jī)關(guān)第一批撤銷1018個(gè)公司，其中有國(guó)務(wù)院50個(gè)部門的982個(gè)公司，中直機(jī)關(guān)7個(gè)部門的36個(gè)公司。③參見陳蕓:《中央國(guó)家機(jī)關(guān)有令則行 首批撤銷公司千余家》，《人民日?qǐng)?bào)》1989年11月17日。1990年1月18日，中央國(guó)家機(jī)關(guān)第二批撤銷集中于41個(gè)部門的1633個(gè)所屬公司。④參見陳蕓:《中央國(guó)家機(jī)關(guān)撤銷1633個(gè)公司》，《人民日?qǐng)?bào)》1990年1月18日。到1990年1月底，全國(guó)共撤并各級(jí)各類公司60685個(gè)，占清理前公司數(shù)量 (總共29．9萬(wàn)個(gè))的20．4%。⑤參見黃智敏、王其冰:《羅干向在京視察人大代表匯報(bào)清理整頓公司情況 全國(guó)已撤并公司六萬(wàn)多個(gè)》，《人民日?qǐng)?bào)》1990年2月9日。在清理整頓公司的過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)小組派調(diào)查組進(jìn)駐各公司，調(diào)查違法違紀(jì)案件。截至1990年2月底，共查處公司中的違法違紀(jì)案件91960件。其中，大案要案17791件，屬于中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門的案件4118件，涉及地廳、司局級(jí)以上干部237人，并依黨紀(jì)國(guó)法對(duì)其進(jìn)行處置。⑥參見潘崗:《田紀(jì)云同人大代表政協(xié)委員和民主黨派人士座談強(qiáng)調(diào)清理整頓公司要善始善終鑒于目前進(jìn)展情況清理整頓時(shí)間可適當(dāng)延長(zhǎng)》， 《人民日?qǐng)?bào)》1990年3月17日。在這一行動(dòng)中，若非領(lǐng)導(dǎo)小組被賦予某些非常規(guī)性權(quán)力，恐怕很難在短期內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)對(duì)這一社會(huì)疑難問題的突破式化解。

2．負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)某一專門領(lǐng)域國(guó)情調(diào)查工作的領(lǐng)導(dǎo)小組

英國(guó)學(xué)者安東尼·吉登斯認(rèn)為:現(xiàn)代民族國(guó)家的形成有一個(gè)很好的標(biāo)志，那就是系統(tǒng)收集“官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”的出現(xiàn)，它們覆蓋了社會(huì)生活的諸多方面，并且第一次做到了詳細(xì)、系統(tǒng)并幾近完備;而傳統(tǒng)社會(huì)的數(shù)據(jù)收集主要集中在兩方面，一是財(cái)政與稅收;二是人口。⑦參見〔英〕安東尼·吉登斯著，胡宗澤等譯:《民族—國(guó)家與暴力》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第220—221頁(yè)。就此意義而言，對(duì)全國(guó)人口、經(jīng)濟(jì)、土地、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、資源等各方面進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查，就成為現(xiàn)代國(guó)家一項(xiàng)基本職能，并有助于其國(guó)家能力的提高:一方面，現(xiàn)代國(guó)家通過(guò)各式各樣的統(tǒng)計(jì)調(diào)查行為使統(tǒng)計(jì)對(duì)象直接感受到國(guó)家意志的存在，提高了以信息為基礎(chǔ)的反思性監(jiān)控能力，從而增強(qiáng)國(guó)家的整合能力和汲取能力;另一方面，國(guó)家也通過(guò)更精準(zhǔn)地掌握國(guó)情國(guó)力而提高了決策和管理水平。⑧參見趙勝忠:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)制度的轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。改革開放以前，中國(guó)也開展過(guò)相關(guān)工作，但類別少且規(guī)范性缺乏。從新中國(guó)成立至1978年，全國(guó)范圍的普查總共只有4次，即1950年第一次全國(guó)工業(yè)普查、1953年第一次全國(guó)人口普查、1956年第一次全國(guó)文物普查、1964年第二次全國(guó)人口普查。改革開放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化迅速，國(guó)家制定政策時(shí)對(duì)信息的準(zhǔn)確度要求更高，國(guó)情調(diào)查工作趨于頻繁并經(jīng)常化，調(diào)查內(nèi)容也不斷擴(kuò)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開放以來(lái)一共進(jìn)行了4次全國(guó)人口普查(1982、1990、2000、2010)、2次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查 (1997、2006)、2次全國(guó)文物普查 (1981、2007)、2次全國(guó)工業(yè)普查 (1985、1995)、2次全國(guó)基本單位普查 (1996、2001)、2次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查 (2004、2008)、2次全國(guó)土地調(diào)查(1984、2007)、1次全國(guó)第三產(chǎn)業(yè)普查(1993)、1次全國(guó)污染源普查 (2008)、1次全國(guó)水利普查 (2010)以及礦產(chǎn)、油氣、海岸資源利用狀況的調(diào)查等。2013年后，又開始著手進(jìn)行第三次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查、第一次全國(guó)地理國(guó)情普查和第一次全國(guó)可移動(dòng)文物普查工作。

由于這類國(guó)情調(diào)查工作往往涉及范圍廣、參與部門多、技術(shù)要求高、工作難度大，因而，一以貫之的做法是自中央到地方層層建立各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，并要求按照“全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門分工協(xié)作、地方分級(jí)負(fù)責(zé)、各方共同參與”的原則組織實(shí)施工作。例如，為開展2007年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)的全國(guó)污染源普查工作，國(guó)務(wù)院于2006年10月12日發(fā)出關(guān)于開展第一次全國(guó)污染源普查的通知，并組成以國(guó)務(wù)院副總理曾培炎為組長(zhǎng)，中宣部、發(fā)改委、財(cái)政部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、工商總局、環(huán)?？偩?、總后勤部副職領(lǐng)導(dǎo)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)普查的組織和實(shí)施，并協(xié)調(diào)解決普查中的重大問題，同時(shí)要求各級(jí)地方政府成立對(duì)應(yīng)組織，貫徹落實(shí)上級(jí)工作部署，研究制定本級(jí)政府污染源普查規(guī)劃并負(fù)責(zé)實(shí)施。①參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展第一次全國(guó)污染源普查的通知》(2006年10月12日)，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2006年第34號(hào)。

3．為領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)某一思想教育活動(dòng)而成立的領(lǐng)導(dǎo)小組

為加強(qiáng)黨的政治、思想、組織、作風(fēng)等各項(xiàng)建設(shè)，保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性和純潔性，鞏固其執(zhí)政地位，中共定期開展政治思想學(xué)習(xí)教育實(shí)踐活動(dòng)，并成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)組織開展。這類領(lǐng)導(dǎo)小組包括了全國(guó)農(nóng)村“三個(gè)代表”重要思想學(xué)習(xí)教育活動(dòng)聯(lián)系會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)小組、中央保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組等。這類領(lǐng)導(dǎo)小組通常都有非常明確的目標(biāo)和清晰的計(jì)劃及步驟。例如，2013年成立的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，就是要在一年左右的時(shí)間里，圍繞保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性和純潔性，以為民務(wù)實(shí)清廉為主要內(nèi)容，按照“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的總要求，遵循學(xué)習(xí)教育、聽取意見和解決問題的步驟，自上而下在全黨范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的開展。而活動(dòng)結(jié)束后，該領(lǐng)導(dǎo)小組也即告撤銷。

(五)為領(lǐng)導(dǎo)某一區(qū)域事務(wù)而成立的領(lǐng)導(dǎo)小組

中國(guó)的改革開放從優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)起步，所實(shí)行的地域傾斜政策有助于資源的集中，從而有效地推動(dòng)了改革進(jìn)程，但也在客觀上造成地域之間發(fā)展的嚴(yán)重不平衡和公共資源的不平等分配。而現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)基本特征就是要使其地域內(nèi)的全體國(guó)民享有平等的權(quán)利。為此，國(guó)家適時(shí)成立一些促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)小組，以便最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)各區(qū)域的平衡及公共資源在國(guó)民間的合理配置。按照所針對(duì)事務(wù)性質(zhì)的不同，這些領(lǐng)導(dǎo)小組又可分為兩大類。一類為具有一定戰(zhàn)略性和綜合性的，如國(guó)務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組等。這些領(lǐng)導(dǎo)小組在一定時(shí)期內(nèi)具有重要戰(zhàn)略意義，因而層次較高，均由國(guó)務(wù)院總理任組長(zhǎng)，具體負(fù)責(zé)組織貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于該地區(qū)發(fā)展的方針、政策和指示，研究審議發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、重大問題、法規(guī)和政策建議等。另一類為針對(duì)某項(xiàng)具體事務(wù)的，在時(shí)間上屬于短期臨時(shí)性質(zhì)的，如國(guó)務(wù)院“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家西部地區(qū)“兩基”(基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲)攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家中西部農(nóng)村初中校舍改造工程領(lǐng)導(dǎo)小組等。這些領(lǐng)導(dǎo)小組的建制與其他領(lǐng)導(dǎo)小組并無(wú)很大差別。例如，成立于2004年的國(guó)家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組由國(guó)務(wù)委員陳至立任組長(zhǎng)，成員單位包括教育部、國(guó)務(wù)院辦公廳、發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、科技部、國(guó)務(wù)院西部開發(fā)辦、國(guó)務(wù)院扶貧辦等。①參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國(guó)家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》(2004年2月3日)，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2004年第10號(hào)。這類領(lǐng)導(dǎo)小組一般在完成特定任務(wù)后即撤銷。

(六)為領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)跨區(qū)域的重大工程建設(shè)而成立的領(lǐng)導(dǎo)小組

這類領(lǐng)導(dǎo)小組一般由中央有關(guān)部門及所跨區(qū)域的地方負(fù)責(zé)人共同組成，以期實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和有效協(xié)調(diào)。例如，2007年成立的京滬高速鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組由國(guó)務(wù)院副總理曾培炎領(lǐng)頭，將發(fā)展改革委、鐵道部、科技部、公安部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、海關(guān)總署、環(huán)?？偩?、工程院、銀監(jiān)會(huì)、北京、天津、河北、上海、江蘇、安徽、山東等省市人民政府、中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司、國(guó)家電網(wǎng)公司的副職領(lǐng)導(dǎo)均納入該領(lǐng)導(dǎo)小組，以統(tǒng)籌指導(dǎo)京滬高速鐵路建設(shè)工作，協(xié)調(diào)解決建設(shè)中的重大問題。②參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立京滬高速鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》(2007年10月22日)，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2007年第34號(hào)。此前相繼成立的“三北”防護(hù)林建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院大秦鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院京九鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、青藏鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等均采用這一模式。

(七)為應(yīng)對(duì)某一突發(fā)性重大公共事件而成立的領(lǐng)導(dǎo)小組

建立健全應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等方面的社會(huì)預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力，是現(xiàn)代國(guó)家全面履行職能，特別是加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的一項(xiàng)重要工作。為此，國(guó)家為了處置某一重大突發(fā)事件而成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。這類領(lǐng)導(dǎo)小組主要集中在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害 (水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害、森林草原火災(zāi)等)、公共衛(wèi)生事件 (傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動(dòng)物疫情以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件)、事故災(zāi)難 (工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故、交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等)、社會(huì)安全事件 (恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等)

等諸多方面。③參見國(guó)務(wù)院:《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，《人民日?qǐng)?bào)》2006年1月9日。

中國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，新中國(guó)成立后黨和政府一直重視抗災(zāi)救災(zāi)，每遇重大災(zāi)害，中央都很快組建相應(yīng)的救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)、指揮部等機(jī)構(gòu)，調(diào)動(dòng)各部門資源來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)，這一傳統(tǒng)一直延續(xù)至今。改革開放以來(lái)，公共衛(wèi)生疫情、食品安全事件、安全生產(chǎn)事故和災(zāi)難、社會(huì)安全事件頻發(fā)，使得應(yīng)對(duì)此類危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)小組層出不窮。2003年成立的全國(guó)防治非典指揮部、21世紀(jì)以來(lái)幾乎每年都要成立多次的國(guó)務(wù)院特大瓦斯爆炸事故調(diào)查處理領(lǐng)導(dǎo)小組、2008年成立的國(guó)家處理三鹿牌嬰幼兒奶粉事件領(lǐng)導(dǎo)小組等都是典型例子。

四

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，中央政府在各領(lǐng)域、各層次所成立的領(lǐng)導(dǎo)小組漸次增多，范圍愈益擴(kuò)展，在市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面尤為突出。這與現(xiàn)代國(guó)家對(duì)社會(huì)實(shí)際滲透力的增強(qiáng)與拓展以及公共責(zé)任的提升具有內(nèi)在邏輯上的一致性。改革開放以來(lái)，社會(huì)的自主空間不斷擴(kuò)大，但國(guó)家對(duì)社會(huì)的調(diào)控能力卻因其對(duì)自身職能定位的日益準(zhǔn)確和明晰反而得以強(qiáng)化。①對(duì)于國(guó)家權(quán)力與國(guó)家能力的關(guān)系，可參見李強(qiáng):《國(guó)家能力與國(guó)家權(quán)力的悖論——兼評(píng)王紹光、胡鞍鋼〈中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告〉》，《中國(guó)書評(píng)》1998年第11期。在此過(guò)程中，由于新情況層出不窮、制度建設(shè)仍不完善、重視上級(jí)權(quán)威、集中于“一”的思維和行為方式具有強(qiáng)大慣性等眾多因素的影響，使得成立領(lǐng)導(dǎo)小組以協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問題成為一種便利的選擇。

領(lǐng)導(dǎo)小組之所以能在中國(guó)政治中占據(jù)一席之地，很大程度上是由于它填補(bǔ)了政治體制中的諸多縫隙，滿足了社會(huì)治理及政治生活中的特定要求。然而，這并不是領(lǐng)導(dǎo)小組制度得以延續(xù)的全部真相。它在很大程度上還是路徑依賴作用的結(jié)果。領(lǐng)導(dǎo)小組在其不斷再生產(chǎn)的過(guò)程中逐漸固化為一種模式，構(gòu)成限制人們行為的制度框架的一部分，不斷加深的制度記憶影響了人們的行動(dòng)選擇，使得相關(guān)行動(dòng)者在面臨某一新事務(wù)時(shí)，自然而然地要成立這樣的組織來(lái)加以應(yīng)對(duì)。在此過(guò)程中，就很可能出現(xiàn)大量無(wú)效的領(lǐng)導(dǎo)小組長(zhǎng)期存在而效率低下的局面。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)小組本身還存在設(shè)置隨意、運(yùn)行不規(guī)范、對(duì)其缺乏有力監(jiān)督等弊病。此外，僅僅依靠領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)填補(bǔ)縫隙也存在一定問題，如領(lǐng)導(dǎo)小組效能的發(fā)揮具有時(shí)限性，一旦撤銷，許多原本得到抑制的問題又重新浮現(xiàn)。另外，過(guò)分依賴領(lǐng)導(dǎo)小組還可能導(dǎo)致正式的職能部門間常規(guī)性的協(xié)調(diào)動(dòng)力缺乏、協(xié)調(diào)能力不足、協(xié)調(diào)機(jī)制亦不健全等問題?？梢?，領(lǐng)導(dǎo)小組所能發(fā)揮的作用是有限的，而且這一制度的運(yùn)用應(yīng)該是有限度的。

盡管如此，仍應(yīng)看到，隨著現(xiàn)代國(guó)家理性化因素的增長(zhǎng)和制度化程度的提升，在當(dāng)代中國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)小組制度已經(jīng)逐漸從一種非正式的習(xí)慣和規(guī)范演變?yōu)橄鄬?duì)穩(wěn)定和較為成熟的亞正式制度。

80年代以前，許多領(lǐng)導(dǎo)小組在領(lǐng)袖或其他政治精英的授意下成立，具有較大的隨意性;常以發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)貫徹執(zhí)行中央決定和政策，缺乏常規(guī)性和程序性;主要依賴于領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)的權(quán)威來(lái)協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，具有較強(qiáng)的人格政治色彩。因此，從總體上看，非正式性的特點(diǎn)較為明顯。改革開放以來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)小組雖然延續(xù)了重視和依靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的特性，但在成立、撤銷、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行等各方面愈益顯示出制度化傾向:其成立通常在正式會(huì)議上經(jīng)集體討論作出決定，并以正式文件的形式向社會(huì)公布，其公開和透明度大大提高;領(lǐng)導(dǎo)小組的類別隨國(guó)家職能的擴(kuò)展而豐富，在市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等現(xiàn)代國(guó)家方才注重的職能方面所成立的領(lǐng)導(dǎo)小組漸次增多;在領(lǐng)導(dǎo)小組的歸屬上，鮮明地體現(xiàn)出黨政職能分開的合理化趨勢(shì);它雖一般不具有憲法、法律上的法定地位，但具有一定的決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力;它在組成人員的職位序列、辦公室的結(jié)構(gòu)與設(shè)置等方面已形成一種固定化程式，具有可預(yù)測(cè)性;其運(yùn)作方式與當(dāng)代中國(guó)正式機(jī)構(gòu)具有相似性，通過(guò)會(huì)議、文件、分責(zé)與督查、樹立典型等各種方式進(jìn)行決策與貫徹執(zhí)行，其運(yùn)行過(guò)程的程序化特征日益明顯，且更注重建章立制。因此，從總體上看，領(lǐng)導(dǎo)小組已逐漸成長(zhǎng)為介于正式制度與非正式制度之間的一種亞正式制度。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，這種現(xiàn)實(shí)狀況應(yīng)被視為領(lǐng)導(dǎo)小組制度“脫非入正”進(jìn)程中的一種過(guò)渡形態(tài)。在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中，政府應(yīng)當(dāng)積極探索領(lǐng)導(dǎo)小組“脫亞入正”的方式方法，以法律規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)小組的成立與撤銷、成員單位的權(quán)責(zé)關(guān)系、日常工作程序，健全制度約束和監(jiān)督機(jī)制，以規(guī)范其行為，降低行政成本，并能在確保理性官僚制所要求的法理型權(quán)威基礎(chǔ)上，在必要時(shí)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組靈活便利的優(yōu)勢(shì)，在各部門間架構(gòu)起有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)制度化與有效性的平衡。