● 鞠建林

全面推行權(quán)力清單制度再創(chuàng)浙江體制機(jī)制新優(yōu)勢

● 鞠建林

黨的十八屆三中全會明確提出要“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度”。浙江把推行政府權(quán)力清單制度，作為政府自身改革的重要舉措，在省、市、縣三級政府全面推進(jìn)。按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，以轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力為核心，努力構(gòu)建“權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障”的政府職責(zé)體系和組織體系，打造“有限、有為、有效”的現(xiàn)代政府。

一、深刻認(rèn)識推行權(quán)力清單制度對改革全局的重要性

推行權(quán)力清單制度，不是簡單地理出一份清單，而是圍繞推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步劃清政府與市場、政府與社會的關(guān)系，明確權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，在更高層面、更寬領(lǐng)域?qū)で笸黄啤?/p>

推行權(quán)力清單制度，是激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。2013年以來，浙江把加快轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)作為本屆政府開門的第一件大事，進(jìn)一步深化行政審批制度改革，對行政審批事項作了大幅度削減。但是工作中發(fā)現(xiàn)，許多問題僅靠審批制度改革難以徹底解決，一些部門把行政審批轉(zhuǎn)化為可以直接與行政相對人發(fā)生關(guān)系的指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查等行政權(quán)力。同時，除行政審批以外，行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政確認(rèn)、行政獎勵等都對市場主體的活動有直接影響。推行權(quán)力清單制度，就是要全面梳理部門職權(quán)，進(jìn)一步簡政放權(quán)，把該放的權(quán)力放開、放到位，用政府權(quán)力的“減法”換取市場和社會活力的“加法”。

推行權(quán)力清單制度，是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，打造制度“籠子”的客觀需要。行政權(quán)力天然具有擴(kuò)張性，在運(yùn)行中一旦偏離，就會出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗等現(xiàn)象，導(dǎo)致政府職能履行不到位、行政效率低下、市場機(jī)制不能充分發(fā)揮作用。行政審批的前端放開，使得老百姓投資創(chuàng)業(yè)更加方便，但事中事后的監(jiān)管不規(guī)范，同樣影響著創(chuàng)業(yè)環(huán)境。推行權(quán)力清單制度，就是要實行依法制權(quán)。明確非授權(quán)即禁止的原則，最大限度防止政府的越位與錯位。對市場，實行負(fù)面清單，明確非禁止即準(zhǔn)入，最大限度破除市場壁壘，保證各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭。推行權(quán)力清單制度，就是要實行陽光行政。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里只是第一步，還要把它放到陽光下，一方面，告訴群眾政府權(quán)力的數(shù)量、規(guī)模和邊界；另一方面，告訴群眾政府行使權(quán)力的依據(jù)、流程和時限，防止信息不對稱造成的權(quán)力異化問題。

推行權(quán)力清單制度，是構(gòu)建現(xiàn)代政府治理體系，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的重要抓手。政府治理體系是國家治理體系的重要組成部分，政府治理能力是國家治理能力的基礎(chǔ)。推行權(quán)力清單制度，要對政府職責(zé)明確具體的目錄清單，形成更加科學(xué)的組織體系。在明確部門權(quán)力的同時，明確部門的責(zé)任，讓老百姓看得明白部門在管什么、做什么，什么樣的事要找什么樣的部門，解決政府部門亂作為、不作為的問題；同時，權(quán)力清單也是政府職能轉(zhuǎn)變措施的具體化。職責(zé)體系明確以后，就可以根據(jù)職責(zé)體系的調(diào)整變化情況，完善組織體系，調(diào)整優(yōu)化機(jī)構(gòu)和人員編制配置。通過職責(zé)體系和組織體系的優(yōu)化，更好地促進(jìn)政府治理體系的優(yōu)化，從而實現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化。

二、推行權(quán)力清單制度的重點：清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)

推行政府權(quán)力清單要堅持職權(quán)法定、簡政放權(quán)、便民高效、權(quán)責(zé)一致、公開透明的原則，梳理部門職責(zé)，分析履職情況，研究提出職權(quán)清理意見、編制部門權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程圖，建立健全事中事后監(jiān)管制度，并依法向社會公布權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程，其重點是清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)三個環(huán)節(jié)的工作。

清權(quán)，全面梳理職權(quán)。各部門根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章和部門“三定”規(guī)定，對本部門職責(zé)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行全面梳理，將每一項職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化為具體的職權(quán)事項。按照行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎勵、其他行政權(quán)力十類劃分標(biāo)準(zhǔn)，逐條逐項分類登記部門職權(quán)，確保部門職權(quán)事項的真實性、準(zhǔn)確性和完整性。其中，對于直接面向公民、法人和其他組織的職權(quán)事項，進(jìn)行重點梳理。對于梳理出來的職權(quán)事項，規(guī)范列明職權(quán)名稱、實施依據(jù)、承辦機(jī)構(gòu)等。同時，開展部門履職分析，重點是部門職能是否全面正確高效履行、履職方式是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、履職中存在的突出問題及對策建議。

減權(quán)，大力簡政放權(quán)。按照大幅度減少政府對微觀事務(wù)管理和干預(yù)的要求，重點在職權(quán)取消、轉(zhuǎn)移和下放上下功夫。第一，職權(quán)取消。沒有法律法規(guī)依據(jù)，包括省級部門紅頭文件自行設(shè)定的直接取消。對面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項，原則上予以取消，確需保留的設(shè)定過渡期，通過法定程序調(diào)整為行政許可。雖有法律法規(guī)依據(jù)，但不符合全面深化改革要求的，在提請修改相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章后，依法予以取消；一時難以取消的，建立嚴(yán)管措施，未經(jīng)一級政府許可不得行使。第二，職權(quán)轉(zhuǎn)移。制定行規(guī)行約、制定行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、行業(yè)統(tǒng)計分析和信息預(yù)警、行業(yè)學(xué)術(shù)和科技成果評審?fù)茝V、行業(yè)糾紛調(diào)解等行業(yè)管理和協(xié)調(diào)事項，原則上轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織承擔(dān)。對公民、法人和其他組織水平能力的評價、認(rèn)定，以及相關(guān)從業(yè)、執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)類管理，原則上交由社會組織自律管理。第三，職權(quán)下放。直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放。同時，對有利于全面正確履行政府職能的事項，該加強(qiáng)的還是要加強(qiáng)。

制權(quán)，公開權(quán)力清單。公開權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程。對保留的權(quán)力事項，著力減少內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，編制權(quán)力運(yùn)行流程圖。公開要全面徹底，“打包”的要解開，“雪藏”的要公開，真正做到清單之外無職權(quán)。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。更多地實行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，監(jiān)管的任務(wù)更重。大膽創(chuàng)新監(jiān)管方式，推進(jìn)核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項目不再審批工作，實行準(zhǔn)入負(fù)面清單制、企業(yè)依法承諾制，并輔以集中驗收、嚴(yán)格問責(zé)及全過程監(jiān)管，實現(xiàn)從前端審批為主向事中事后監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，防止“一管就死、一放就亂”。強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督。結(jié)合網(wǎng)上政務(wù)大廳建設(shè)，打造集行政審批、行政處罰、效能監(jiān)察等為一體的公開平臺，對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行全程、實時監(jiān)控。健全違法行政責(zé)任追究制度，強(qiáng)化對行政不作為、亂作為的問責(zé)。建立機(jī)構(gòu)編制績效評估制度，優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置，進(jìn)一步提升政府治理績效。

三、以推行權(quán)力清單制度為突破口，全面推進(jìn)行政體制改革

推行權(quán)力清單制度既是政府自身改革的重要內(nèi)容，又是行政體制改革的切入點。以推行權(quán)力清單制度為突破口，統(tǒng)籌考慮政府部門的職能定位、運(yùn)行機(jī)制、機(jī)構(gòu)編制保障等問題，從而更加系統(tǒng)地、全面推進(jìn)行政體制改革。

一是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革。按照構(gòu)建現(xiàn)代政府職責(zé)體系和組織體系的要求，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革。結(jié)合推行權(quán)力清單制度建設(shè)，對部門的履職情況進(jìn)行分析，明確今后的履職重點。在編制權(quán)力清單時，圍繞老百姓關(guān)注的熱點、焦點問題，理順部門職責(zé)交叉，進(jìn)一步明確部門職責(zé)，編制職責(zé)清單。根據(jù)部門職權(quán)的調(diào)整變化情況，及時調(diào)整部門職能配置，把簡政放權(quán)的成果，在職能上予以固化；及時調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，對職能弱化、權(quán)力減少較多的部門進(jìn)行撤并，逐步推進(jìn)大部門制，部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制也要進(jìn)行整合和精簡。創(chuàng)新部門職能管理方式，認(rèn)真研究部門“三定”規(guī)定的新形式，探索將部門的權(quán)責(zé)清單作為“三定”規(guī)定的重要內(nèi)容，結(jié)合權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，實行常態(tài)化管理。

二是深化行政執(zhí)法體制改革，實行綜合行政執(zhí)法。行政執(zhí)法監(jiān)管是事中事后監(jiān)管的重要手段。隨著簡政放權(quán)的實施，“前道”寬了，“后道”要更嚴(yán)，監(jiān)督監(jiān)管必須加強(qiáng)。推行權(quán)力清單制度的一項重要內(nèi)容，就是下放省級部門的行政處罰權(quán)，由縣市實行屬地執(zhí)法，省級部門主要負(fù)責(zé)全省面上執(zhí)法工作的規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)，組織查處跨區(qū)域案件及大案要案。執(zhí)法重心下移以后，基層的執(zhí)法任務(wù)將更加繁重。如何在有限的編制資源內(nèi)加強(qiáng)基層的執(zhí)法力量，一個可行的辦法就是實行綜合行政執(zhí)法，把分散的力量進(jìn)行整合，既解決交叉扯皮的問題，又從整體上加強(qiáng)了執(zhí)法力量。

三是繼續(xù)深化行政審批制度改革。行政審批制度改革是權(quán)力清單制度改革的一個部分。緊緊抓住清單制度中與企業(yè)和群眾生活關(guān)系最為密切的審批事項，進(jìn)一步深化改革，實現(xiàn)權(quán)力清單制度建設(shè)與行政審批制度改革同步推進(jìn)、同步瘦身。通過推行資料共享、并聯(lián)審批、公開承諾，并以中介機(jī)構(gòu)審批時限承諾制和主管部門與中介捆綁考核制為抓手強(qiáng)化中介服務(wù)管理，切實解決審批環(huán)節(jié)復(fù)雜、審批時間長、審批成本過高等問題。

（作者系浙江省編辦主任）