趙小波

1916年12月8日，被胡適稱為由“了不起的人才”*唐德剛：《晚清七十年》，岳麓書社1999年版，第570頁，注33。組成的民國第一屆國會爆發(fā)了一場大斗毆，梁啟超、湯化龍等領(lǐng)導(dǎo)的研究系與張繼、吳景濂、王正廷等改組國民黨而成的益友社等，在國會審議憲法草案(即“天壇憲草”)的正式會議期間，從爭執(zhí)謾罵到用座椅、墨盒互毆，事后雙方通電全國，并提起訴訟，要求懲戒對方，研究系甚至請求黎元洪解散國會，紛擾一月有余，可謂轟動全國。

此次大斗毆的歷史影響很大。從直接后果看，意味著國會分裂為贊同地方制度入憲的多數(shù)派和以研究系為主的少數(shù)派，兩派至1917年6月尚無法彌合矛盾，少數(shù)派在大斗毆后，拒絕出席憲法會議，曾經(jīng)集體辭職，以此方式抵制“民六憲草”，甚至唆使督軍團干涉，引發(fā)了其后黎元洪解散國會和張勛復(fù)辟等歷史事件，民初國會制憲遭遇重大挫折。*民初眾議院議長吳景濂，曾說：“夫民六議憲破壞，內(nèi)因乃爭地方制度加入憲法問題也。…使當(dāng)時國會少數(shù)贊成地方制度加入憲法之主張，則無第二次解散事?！卑凑諈亲诖鹊挠涗?，梁啟超、湯化龍的研究系在大斗毆后已經(jīng)認識到不能通過正常的制憲程序阻止地方制度入憲，轉(zhuǎn)而竭力慫恿黎元洪和督軍團干涉，意圖釜底抽薪解散國會，參見吳宗慈：《中華民國憲法史》，法律出版社2013年版，第137、285頁。從間接后果看，曾經(jīng)力主恢復(fù)舊國會的梁啟超等，在1917年平定張勛復(fù)辟后，一改1916年的態(tài)度，反而跟段祺瑞合作拒絕恢復(fù)民國第一屆國會，另起爐灶搞起民國第二屆國會(即“安福國會”)，*參見張朋園：《梁啟超與民國政治》，吉林出版集團有限責(zé)任公司2007年版，第80～83頁。敵對派議員不得不南下另組“護法國會”。這次大斗毆也可以視作1917年南北分裂的重要導(dǎo)火索。

然而，以往關(guān)于近代史、民國憲政史的研究，或者固執(zhí)于武人干憲，或者糾結(jié)于派系斗爭，甚少關(guān)注事件本身。那么，這次大斗毆是否僅是政治斗爭的反應(yīng)？背后是否隱藏著更為深層次的憲政制度構(gòu)建困境？

一、大斗毆的歷史背景及爭執(zhí)焦點

1916年袁世凱在全國反對聲中去世，黎元洪和段祺瑞接掌北洋政府大權(quán)。實力在握的段祺瑞原本試圖維持“袁記約法”，滯留上海的國會議員和孫中山、梁啟超等則堅決要求恢復(fù)《臨時約法》和民國第一屆國會，爭執(zhí)的結(jié)果是段祺瑞妥協(xié)，黎元洪于1916年6月以大總統(tǒng)名義發(fā)布恢復(fù)令。有鑒于此，旅滬議員7月同意北上，孫中山宣布停止中華革命黨的一切活動，再次表示不過問國事，梁啟超運動蔡鍔、陸榮廷等取締護國運動時期成立的“軍政府”，各方協(xié)力下民國第一屆國會于同年8月正式恢復(fù)，被袁世凱中斷的制憲進程得以繼續(xù)。

當(dāng)時的政治環(huán)境，也為制憲提供了良好機會。黎元洪和段祺瑞，在他們協(xié)商一致的恢復(fù)令中公開宣示：“共和國體，首重民意；民意所壹，闕惟憲法；憲法之成，專待國會。我中華民國國會自3年1月10日停止以后，時越兩載，迄未召復(fù)。以致開國五年，憲法未定，大本不立，庶政無由進行。亟應(yīng)召集國會，速定憲法，以協(xié)民志而固國本?！?參見《盛京時報》1916年7月2日版。明確表示了對制憲的支持和渴盼，他們也沒有操縱國會的能力和意愿。滯留上海的國會議員決定北上之時，孫中山、黃興、胡漢民等都以制憲重任相托，黃興說：“諸君今負此重大之責(zé)任，將北上就職，實行建設(shè)，而第一之重要問題，則制定憲法是也?！焙鷿h民說：“今次諸先生入京，最大責(zé)任在制定憲法?！?這是1916年7月14日湯化龍等召集議員開談話會時，黃興、胡漢民在公開演講中說的話，民國著名報人邵飄萍在《申報》上刊載，載邵飄萍：《總統(tǒng)并非皇帝》，陜西人民出版社2013年版，第94、97頁。始終致力于立憲政治的梁啟超、湯化龍等自不待言。由此觀之，盡快制定出一部憲法是當(dāng)時各主要政治勢力對國會的共同期盼。

此時的民初國會，還沒有成為輿論冷嘲熱諷的對象，相反，由于堅決抵制袁世凱帝制自為，收獲了社會輿論的普遍同情和支持，議員們被稱為“八百羅漢”，而不是“豬仔議員”。從這個角度看，當(dāng)時的國會有足夠權(quán)威保障制定出的憲法被各方接受。當(dāng)然，此時的國會內(nèi)部，也存在代議政治中常見的政黨斗爭，胡漢民在上述談話會上就明確要求憲法采用“聯(lián)邦自治”，梁啟超則于1916年上半年反復(fù)表示對中央集權(quán)的支持。但是，盡管當(dāng)時國會內(nèi)部令人眼花繚亂的政黨團體實由原進步黨、國民黨分化組合而成，但并不能據(jù)此認為國會議員們就失去了制憲的自主性。例如，在“孔教案”等憲法問題上就看不到黨派分野，導(dǎo)致國會徹底決裂的憲法提案是由主張聯(lián)邦制的湯漪、丁世嶧提出的，湯是老牌同盟會成員和國民黨黨員，卻拒絕加入張繼領(lǐng)導(dǎo)的憲政商榷會、益友社，成為無黨派議員，后來堅決反對孫中山和北伐，并因此被南京國民政府通緝。丁世嶧即丁佛言，則是原立憲派和進步黨骨干，跟梁啟超關(guān)系密切，此時卻是益友社骨干。同樣贊成省制入憲的中立議員易宗夔，原名易鼐，早在維新時期就是湖南康黨的骨干，被王先謙等指責(zé)為康梁死黨，*易鼐曾經(jīng)在《湘報》、《湘學(xué)報》刊文支持維新變法，保守派指責(zé)他跟樊錐、唐才常等承康、梁流風(fēng)，參見蘇輿編：《翼教叢編》，上海書店出版社2002年版，第144頁。預(yù)備立憲時期當(dāng)選為資政院議員，積極參與了立憲派的請愿活動，他也是進步黨重要分支“憲友會”的發(fā)起人之一。*張朋園認為“憲友會”是國內(nèi)早期最具有淵源和規(guī)模的政黨，參見張朋園：《立憲派與辛亥革命》，吉林出版集團有限責(zé)任公司2007年版，第91頁。據(jù)張玉法研究，時任資政院議員的易宗夔，在憲友會成立之初，就是17名修正員之一，跟譚延闿一起被推舉為湖南支部的發(fā)起人，參見張玉法：《清季的立憲團體》，北京大學(xué)出版社2011年版，第336、339頁。

實際上，被很多學(xué)者認為長于內(nèi)斗、拙于治國的民初國會議員，盡管不能否認有種種不足，但是如果認為他們完全受制于各自的政黨，則過度高估了當(dāng)時政黨的組織性。我們只能說，從1916年12月8日的大斗毆來看，原本曾經(jīng)聯(lián)合抵制張勛干涉并通過包括《大總統(tǒng)選舉法》在內(nèi)多項議案的國會，*在大斗毆之前的憲法會議中盡管也有激烈爭執(zhí)，仍然能夠保持制憲的順利推進，例如“天壇憲草”第十九條規(guī)定的“國民教育以孔子之道為修身大本”，反對者很多，憲法會議經(jīng)激烈爭論后達成一致，修改為“中華民國人民有尊崇孔子及信仰宗教之自由”。大斗毆后，則完全相反，不復(fù)有激烈爭辯，因為少數(shù)派拒絕出席，并且下定決心引入外部干涉。在地方制度是否入憲、省長民選還是中央委派的問題上分裂為多數(shù)派和少數(shù)派。多數(shù)派以國民黨改組而成的益友社為代表，少數(shù)派則是梁啟超、湯化龍等領(lǐng)導(dǎo)的憲法研究會。

多數(shù)派主張憲法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定地方制度，尤其是省制，部分議員堅決要求省長民選；少數(shù)派并不是反對地方制度入憲，也不是籠統(tǒng)地反對地方自治，而是反對省制入憲，更反對省長民選。關(guān)鍵在于省制。多數(shù)派的核心主張是以根本大法的形式確立省相對于中央的獨立地位，張我華、程修魯、湯漪、丁世繹等強硬堅持省制入憲的本質(zhì)是要求承認省為地方自治團體，即認可省級政府的正當(dāng)性和合法性不是來源于中央政府，而是“地方人民”，用呂復(fù)的話說，就是采用“二重政府”制度，“地方政府與中央政府同等，質(zhì)言之即獨立政府是也，即在法律上其資格可與中央政府居于同等地位，而中央之立法部對于地方之制度不能任意變更或廢止……”*轉(zhuǎn)引自吳宗慈：《中華民國憲法史》，法律出版社2013年版，第338、339頁。多數(shù)派雖然于大斗毆后在省長民選還是選派的問題上作出讓步，同意中央政府的省長任命權(quán)，承認了省的“兼地方行政區(qū)域”屬性，卻提出“省議會同意”、“對省議會負責(zé)”、“代表中央政府監(jiān)督地方行政”等等限制性規(guī)定，實際上希圖建立一種省長代表中央政府執(zhí)行國家法律、地方事務(wù)由地方自行產(chǎn)生的省議會做主的分權(quán)機制。少數(shù)派反對省制入憲的根由就在這里，在他們看來，在憲法中規(guī)定省的地位和職權(quán)，等于是承認省相對于中央的獨立地位，意味著采用聯(lián)邦制，這會嚴(yán)重削弱中央政府的權(quán)威，他們提出另行制定單行法律規(guī)定省制，一方面固然是避免因省制紛爭影響制憲進程，另一方面，也是更主要的意圖是，即便按照制憲程序制定規(guī)范地方制度的單行法律，也足以明確包括地方自行產(chǎn)生的議會在內(nèi)的地方機關(guān)，其職權(quán)和職能來源于中央的認可或授予。

雙方所爭執(zhí)的，無疑是個很重大的憲法問題，確切地說即是中央與地方關(guān)系，把大斗毆簡單理解為派系之爭忽略了民初國會在國家秩序構(gòu)建方面的嚴(yán)肅思考。質(zhì)言之，多數(shù)派成分復(fù)雜，有湯漪、丁世嶧等聯(lián)邦論者，其余多是鑒于清政府和袁世凱的獨斷專行主張地方分權(quán)以制衡中央集權(quán)，并不贊成聯(lián)邦制。*李劍農(nóng)先生認為，當(dāng)時的國民黨人并不曾主張采用聯(lián)邦制，不過想在憲法上確定省長民選；進步黨人非徒反對省長民選，并且反對以任何省制列入憲法，因為省制入憲，有類似聯(lián)邦制的緣故。參見李劍農(nóng)：《中國近百年政治史》，湖南教育出版社2008年版，第495頁。少數(shù)派則是堅定支持中央集權(quán)，梁啟超和湯化龍早在1912年就表達過這種觀點，他們認為近代中國圖存圖強必須有一強有力的政府，“地方之權(quán)，由中央賦予者，政府之強有力者也；中央之權(quán)，由地方賦予者，其非強有力者也；中央能實行監(jiān)督權(quán)于地方者，其強有力者也；而不然者，其非強有力者也”。*梁啟超：“中國立國大方針”，載《飲冰室文集》二十八，第51頁。大斗毆實際上是在制憲過程中圍繞聯(lián)邦制、中央與地方分權(quán)、中央集權(quán)三種選擇展開的政治博弈，爭執(zhí)焦點集中于如何在憲法和法律上規(guī)范中央與省的關(guān)系。那么，三種方案是否有妥協(xié)的可能？

自憲法會議開始討論地方制度開始，各方主張相互沖突的事實就清晰地擺在眾人面前。1916年12月初，各黨派經(jīng)過反復(fù)磋商曾經(jīng)形成四項議案，前兩項存在很大缺陷，在4日的審議中被否決，*這四項議案分別是：除省長任命問題無庸規(guī)定外，地方制度大綱加入憲法；憲法公布后以制憲手續(xù)制定地方制度；省長由大總統(tǒng)自由任命，地方制度加入憲法；省長由民選，地方制度大綱加入憲法。參見谷麗娟、袁香甫：《中華民國國會史》(中)，中華書局2012年版，第952頁；吳宗慈：《中華民國憲法史》，法律出版社2013年版，第333頁。第三項議案在6、8日的表決中也未達到法定的三分之二多數(shù)，益友社抓住8日表決中名次與票數(shù)不符的事實認定投票舞弊，要求再次復(fù)決，反對者則認為是否多出一票與表決結(jié)果沒有關(guān)系，不能再投票，雙方爭執(zhí)不下終釀至大斗毆。讓我們分析下第三項議案，多數(shù)派意圖通過認可中央政府的省長認命權(quán)，換取少數(shù)派同意地方制度入憲，少數(shù)派之所以仍然投反對票是在于他們不能接受這項議案中的“地方制度”，因為它規(guī)定省議會基本不受中央政府制約和干涉。雙方的矛盾至此顯露出來，多數(shù)派是按照主權(quán)在民原理要求在憲法中承認省相對于中央的獨立地位，少數(shù)派則秉承自上而下原則構(gòu)建國家權(quán)力體系，故而堅決抵制多數(shù)派的訴求。雙方關(guān)于國家秩序建構(gòu)的基本邏輯存在根本性分歧，明白一點說，多數(shù)派和少數(shù)派所爭的，是在憲政秩序設(shè)計中如何界定中央與省的關(guān)系。

二、實質(zhì)：權(quán)力的自下而上與自上而下

大斗毆中多數(shù)派和少數(shù)派的核心分歧集中于一點，就是省的性質(zhì)和地位問題。無論是省制入憲、省長民選或委派問題，還是其后的省憲問題，其實都是關(guān)于省的兩種屬性——地方自治團體和國家行政區(qū)域——何者優(yōu)先的爭論。在1916—1917年的制憲過程中，國會議員們已經(jīng)意識到所謂單一制和聯(lián)邦制都存在很大不足：單一制跟中央集權(quán)不可分割，壓制地方的自主性和積極性，容易被野心家利用而成為獨裁專制的借口，而重地方輕中央的國家結(jié)構(gòu)形式不適應(yīng)當(dāng)時情勢也是各方共見。于是，折中的地方分權(quán)主義逐漸成為共識。從1916—1917年開始，國會內(nèi)部開始認可省兼具地方自治團體和國家行政區(qū)域雙重屬性，不斷引發(fā)紛爭的關(guān)鍵就在于何者處于優(yōu)先位置。多數(shù)派強調(diào)省的自治團體屬性，抵制中央政府管控、突出省議會的權(quán)力中心地位；側(cè)重于國家行政區(qū)域?qū)傩缘纳贁?shù)派則希望強化中央政府職權(quán)，試圖通過中央政府委派省長、單行法律規(guī)定省制等制度措施，分化、削弱省的獨立地位。從這個視角看，大斗毆絕非基于黨派利益的意氣之爭，也并非簡單的中央集權(quán)與地方分權(quán)、單一制與聯(lián)邦制之爭，而是在傳統(tǒng)政治體系坍塌后，國家結(jié)構(gòu)形式的組織邏輯之爭。具體而言，可以將導(dǎo)致大斗毆的地方制度紛爭，解析為在中央與地方關(guān)系問題下的如下幾個小項。

第一，如何定位中央政府？中央政府對外代表中國沒有任何疑問，可對內(nèi)的地位問題卻是自辛亥革命起就成為各派爭執(zhí)的焦點之一。辛亥革命中各省采用“獨立”方式宣布對清廷起義，具有很濃厚的聯(lián)邦色彩，聯(lián)邦論曾經(jīng)盛極一時。例如，山東、貴州、廣西等曾經(jīng)明確要求改行聯(lián)邦，*山東在宣布獨立期間提出的要求之一是“憲法須注明中國為聯(lián)邦政體”，張國淦編：《辛亥革命史料》，大東圖書供述，1980年版，第249頁。貴州宣布獨立后發(fā)布的公文中即說，“本省與各省人民同意組成大漢聯(lián)邦民國，以達共和立憲之希望”。貴州省社會科學(xué)院歷史研究所：《貴州辛亥革命資料選編》，貴州人民出版社1981年版，第13頁。孫中山回國前在巴黎也表示，中國不適合中央集權(quán)，打算仿照美國實行聯(lián)邦制，黎元洪、湯壽潛、程德全、張謇等也在電文中表達過對聯(lián)邦制的支持。*參見胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，中國社會科學(xué)出版社2001年版，第30～31頁。二次革命后，聯(lián)邦論雖有所消沉，“多元權(quán)力中心”的觀念卻保留下來，到1920年左右再度以“聯(lián)省自治”之名泛起。梁啟超稱之為“單一國”與“聯(lián)合國”之爭，*梁啟超在《新中國建設(shè)問題》一文中寫到：“我國之大一統(tǒng)，逾兩千年，單一國聯(lián)合國之問題，本不發(fā)生也。自一月以來，各省相繼宣告獨立，微識之士，始思標(biāo)此義以謀結(jié)合……”《飲冰室文集》十，第27頁。日本學(xué)者溝口雄三干脆稱其為“無中央”、“無政府”的“亡國之兆”。*參見〔日〕溝口雄三：“辛亥革命新論”，載《開放時代》2008年7月10日。在此社會背景下，介于其間的1916—1917年國會制憲，關(guān)于中央政府的定位不可避免地會出現(xiàn)激烈爭執(zhí)。具體而言，無論多數(shù)派使用的名目是聯(lián)邦，還是地方自治、地方分權(quán)，他們所堅持的立場是將中央政府視作各省聯(lián)合之產(chǎn)物，程修魯就明言，“…當(dāng)辛亥各省獨立各治其兵各立其法，有意思有行為儼然一獨立自主之國家，惟因?qū)ν怅P(guān)系不得不謀求形式上之統(tǒng)一，于是各省聯(lián)合而組織南京政府，嗣后政府由南而北，可知北京政府非自身存在乃由各省湊合而成，所謂先有省后有中央政府也……”*吳宗慈：《中華民國憲法史》，法律出版社2013年版，第344頁。少數(shù)派堅守的一點是，中央政府是地方權(quán)力的正當(dāng)性源頭。

第二，中央政府的權(quán)威何來？這與上述問題一體兩面。由君權(quán)支撐的傳統(tǒng)中央集權(quán)模式在辛亥革命中坍塌，在人民當(dāng)家做主的新譜系下(理論推導(dǎo)的結(jié)果，不是政治現(xiàn)實)，中央政府的正當(dāng)性基礎(chǔ)，固然可以像袁世凱那樣，宣稱受“四萬萬人委托”，但這種將“民”抽象為有機整體、使其成為“極權(quán)主義獨裁制度辯護詞”的論證范式，*參見〔美〕喬萬尼﹒薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社2009年版，第36頁?？梢杂糜谡涡麄鳎瑓s不能代替制度構(gòu)建。民國初期的國家組織形式，清晰地顯示出中央政府的尷尬處境。根據(jù)奠定民國初期中央政府合法性基礎(chǔ)的《臨時約法》、《國會組織法》等的規(guī)定，大總統(tǒng)、責(zé)任內(nèi)閣均由國會產(chǎn)生，國會則模仿美國，分為參議院和眾議院，參議院主要代表各省，眾議院名額同樣以省為單位按照人口多寡分配。這等于是在源頭上承認了省先于中央存在，中央政府之權(quán)威來源于省的授予和委托。正是這種結(jié)構(gòu)形態(tài)，決定了主張自上而下建構(gòu)國家體系的少數(shù)派，提不出具有說服力的理論論證，梁啟超、湯化龍只能溯之于督軍反對、民眾程度等客觀因素，頗有理屈詞窮之態(tài)。*康有為、梁啟超等1912年左右就認識到自上而下建立強有力政府以進行社會整合的必要性，他們提出“主權(quán)在國”對抗“主權(quán)在民”，具體可參見章永樂：《舊邦新造(1911—1917)》，北京大學(xué)出版社第82～109頁。從民初國會制憲的記錄看，“主權(quán)在國”理論幾乎沒有進入國會制憲的考慮范圍，梁啟超本人提出反對省長民選的十大理由，只談國情，不涉及理論，他認為，民眾的知識和品格決定了“今日乃不宜民選省長之時代”，省長民選是又增加一自治機關(guān)之首長，會與督軍有所沖突，引發(fā)政治動蕩，參見《晨鐘報》1916年10月30日；《東方雜志》第13卷，第9號。湯化龍也是如此，他反對地方制度入憲的理由是，“省制數(shù)百年來以至于今國民尚無確當(dāng)之認識，仍在思潮醞釀之中，無論何人對于省制無實在之把握，規(guī)定而不能實行結(jié)果不能良善或因此惹起政潮”。參見吳宗慈：《中華民國憲法史》，法律出版社2013年版，第344頁。而多數(shù)派則可以旁征博引，顯得理直氣壯，湯化龍在憲法會議上發(fā)言反對省制入憲后，張我華、韓玉辰等紛紛發(fā)言指責(zé)，張我華說：“現(xiàn)在我中華民國之組成幾無不認省為一個單位，由辛亥及本年兩次共和實以省的關(guān)系而作成之。”韓玉辰說：“…滿清末季變亂紛乘，于是省在中國政治上地位日即穩(wěn)固，勢力日即澎大且變更為完全絕有力量之地位，換言之，即構(gòu)成中國最有力之中心點也……”*吳宗慈：《中華民國憲法史》，法律出版社2013年版，第344頁。

第三，如何定位地方政府，地方政府的權(quán)威何來？自下而上的國家建構(gòu)模式，使地方政府有足夠理由完全脫離中央權(quán)力。1911—1924年間，地方自治呼聲極盛，“川人治川”、“粵人治粵”類口號不絕于耳。在多數(shù)派眼中，將地方政府定位于地方人民自主管理地方事務(wù)的自治團體，是對民主自由的一種保障。張我華說：“矧以我國共和國家原以人民為本位而人民自治權(quán)利豈非反無明了之規(guī)定，一任中央政府隨便簡任長官致將人民自治權(quán)利淹沒剝削乎？故欲國家統(tǒng)一地方發(fā)達非先將地方自治之地位鞏固不可?！?吳宗慈：《中華民國憲法史》，法律出版社2013年版，第343頁。單從理論看，將地方政府定位于地方自治團體，其權(quán)威來自于地方人民而非上級國家機關(guān)，是現(xiàn)代立憲政治的應(yīng)有之意。然而，在近代中國的社會場景中，當(dāng)它從理論、思想走向國家秩序建構(gòu)時，所呈現(xiàn)出來的卻不是那么美好，地方自治往往成為地方勢力，主要是地方士紳與地方軍閥聯(lián)合抵制中央權(quán)威的理由和借口。*具體可參見陳志讓：《軍紳政權(quán)——近代中國的軍閥時期》，廣西師范大學(xué)出版社2008年版。

至此，我們可以看到，1916年的國會大斗毆，是關(guān)于國家結(jié)構(gòu)形式的分歧。一方是占據(jù)國會主流、深受西方影響、意圖移植西方制度的“共和知識分子”(或曰革命民主知識分子)，*歷史學(xué)家楊天石教授認為，以階級成分分析民初的知識分子、政治團體有很大缺陷，提出了“共和知識分子(或曰革命民主知識分子)”概念，他認為這是主導(dǎo)民初政治走向的力量，參見楊天石：《國民黨人和前期中華民國》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第9頁。他們給中國提供的憲政藍圖是以省為中心、按照“縣—省—中央”的正當(dāng)性傳遞順序構(gòu)建國家秩序；另一方則從打造強力政府的目的出發(fā)，傾向于以中央政府為權(quán)威源頭、構(gòu)筑自上而下的國家結(jié)構(gòu)形式。然而，少數(shù)派卻無法在理論上自圓其說。中央政府之產(chǎn)生必須依托于建立在個人政治權(quán)利基礎(chǔ)上的普選、代議機構(gòu)(如英國之下議院、法國之議院)或者地方單位(如美國各州)。辛亥革命后，“主權(quán)在民”已經(jīng)成為普遍接受的政治原則，中央政府之權(quán)威既然汲取于“民”，不可能逃脫的制度環(huán)節(jié)就是依托地方單位產(chǎn)生中央民意代表機關(guān)，自上而下建構(gòu)模式在權(quán)威源頭的形成方面仍然需要依賴于自下而上的制度支撐。也就是說，西方憲政經(jīng)驗提示的道路是個人本位、自下而上構(gòu)建國家體系，多數(shù)派就是這種立場；而他們的反對派試圖重構(gòu)的自上而下體系，主權(quán)在民語境下卻離不開自下而上的制度設(shè)置，這成了一個“雞生蛋，蛋生雞”的邏輯“死結(jié)”。這也是滯礙民初國會制憲的核心性困境。

三、民初國會制憲的最大難題

算上1913年8月至10月31日的“天壇憲草”，民國第一部正式憲法從起草到倉促產(chǎn)生，耗時四年五個月有余，放在世界范圍內(nèi)，都屬罕見現(xiàn)象。在1913—1923年的十年時間里，即便有袁世凱、黎元洪非法解散國會，軍閥勢力干擾等史實，在憲法學(xué)者眼中是制憲失敗的最大原因，但是從其他國家的制憲歷史來看，實力集團間的利益妥協(xié)和制度妥協(xié)何嘗不是憲法誕生的根本保障，先后執(zhí)掌北洋政府大權(quán)的段祺瑞、馮國璋、吳佩孚等，能夠尊重《臨時約法》的規(guī)定，給予文人組成的國會充足的時間去制定一部旨在約束自身的憲法，已是難能可貴。我們也不能否認國會議員中確實有毫無政治操守、借制憲謀求私利的吳景濂之流，*吳景濂在“護法國會”和民國第一屆國會第二次恢復(fù)后擔(dān)任眾議院議長，1922年曾因與王寵惠的私人恩怨，為推翻王寵惠內(nèi)閣炮制出引發(fā)社會普遍不滿的羅文干冤案，他也是曹錕賄選的主要聯(lián)絡(luò)人和幕后推手之一。但同樣有王正廷、張耀曾、吳宗慈、藍公武等等不畏艱難、顛沛流離仍恪守憲政理想的愛國者。*蔣夢麟先生很中肯地評價道：“如果一個機關(guān)只是被公眾憎恨，它也許仍舊有存在余地，如果這個機關(guān)成為公眾冷嘲熱諷的對象，即使那是為了其中少數(shù)人的行為，多數(shù)人也會因此遭殃，而整個機關(guān)也就像沉船一樣難逃劫數(shù)了。中國憲政初期的國會，情形就是如此。”參見蔣夢麟：《蔣夢麟自傳：西潮、新潮》，安徽美術(shù)出版社2013年版，第148～149頁。把民初國會制憲失敗歸咎于軍閥、議員的個人動機或道德缺陷，有可能導(dǎo)致我們無法認清近代中國憲政建設(shè)過程中所面對的真正困境。民初國會制憲所面對的真正困境是什么？通觀十年的制憲歷程，“孔教”、“總統(tǒng)制與內(nèi)閣制”等問題，并非貫穿始終，唯一的核心性難題是地方制度。

早在1913—1914年“天壇憲草”的起草和審議過程中，國會議員們就意識到地方制度“關(guān)系重大，非短少時間所能解決”，由于預(yù)知到國會有被解散之風(fēng)險，為盡快制憲暫時擱置了這個重大問題。到1916—1917年的制憲時，正如上文所述，地方制度果然成為引爆國會內(nèi)部矛盾的關(guān)鍵性議題，也是其后國會多次制憲均以失敗告終的原因所在，可參加下表：

表：1916年后民初國會制憲歷程

正如上文所述，地方制度是導(dǎo)致1916—1917年國會制憲失敗的關(guān)鍵性議題。同樣，視制憲為“惟一無二的任務(wù)”、“惟一無二的天職”的“護法國會”，*“護法國會”在成立之初，參議院副議長王正廷在參、眾兩院的談話會上強調(diào)：“這次國會開會，第一重要問題當(dāng)以首先制定憲法為惟一無二的任務(wù)，為惟一無二的天職。正式會議后，當(dāng)即先開憲法審議會，審議在京開會時未了的各種條文，如地方制度。必須運用全副精神使得我中華民國得一極良好的地方制度?！眳⒁姟渡陥蟆?918年8月11日。也是因地方制度紛爭導(dǎo)致制憲無疾而終。已經(jīng)將研究系排除在外的“護法國會”，在地方制度入憲問題上達成共識，分歧卻集中于省長民選或中央認命問題，*吳宗慈記載，當(dāng)時“各政黨間主張根本不同者即省長民選或認命問題是也”，在表決時波折橫生，各黨協(xié)商終難接近。參見吳宗慈：《中華民國憲法史》，法律出版社2013年版，第371頁。爭執(zhí)很激烈，王正廷和時任軍政府總裁的伍廷芳等人屢次勸解和督促，*1920年1月“護法國會”因地方制度爭執(zhí)不下時，伍廷芳致函國會促其盡快制憲，在電文中還說：“蓋制憲為立國根基，與其他提案不同。囿于黨見不可，囿于一時之利害亦不可，當(dāng)重民意，審國情，行良心之主張，而后國家利益乃可確立。聞諸君對于地方制度辯論頗烈。夫地方制度，憲法一端耳?！陛d《申報》1920年1月22日。同月，從巴黎和會載譽歸來的王正廷也言辭懇切地勸道，“兩院同人，護法南來，當(dāng)以制憲成功為惟一重要職責(zé)。各人認定此責(zé)任，則于憲法條文中，縱有意見不相容之點，亦宜交換意見，彼此退讓，以促其成功?！陛d《申報》1920年1月27日。仍然不能阻止矛盾激化。堅持各自立場的議員們上演跪求、抗議、通電、斗毆等戲碼也無法形成共識，處于劣勢的政學(xué)系議員相約不出席憲法會議，導(dǎo)致憲法會議流產(chǎn)八次，*有學(xué)者認為政學(xué)系刻意阻礙制憲的動機是為配合岑春煊的南北和解政策，有意犧牲南北兩個國會來換取和平，參見谷麗娟、袁香甫：《中華民國國會史》(下)，法律出版社2013年版，第1279頁。這個觀點，一來夸大了岑春煊對張耀曾、沈鈞儒等人的影響力，二來“護法國會”自認正統(tǒng)，即便政學(xué)系也絕無犧牲第一屆國會之意。從吳宗慈的記錄看，當(dāng)時多數(shù)議員的主張是省長由中央政府認命，政學(xué)系反復(fù)糾纏是試圖在憲法中規(guī)定省長民選。議長林森不得不在1月24日宣告暫時停止制憲。*吳宗慈記載，林森當(dāng)時還說，“今之所希望者在此憲法能于護法期間完成大業(yè)，不意少數(shù)人之牽掣又致功敗垂成，數(shù)年來人民困苦流離，絲毫福利未曾得到，即此百余條紙上空文之憲法亦屬望梅不能止渴，殊足令人傷心”。言既淚披雙頰不能終其詞，同時在座者多半潸然淚下、哀痛不已。參見吳宗慈：《中華民國憲法史》，法律出版社2013年版，第371頁。

到1922年第二次恢復(fù)后的民國第一屆國會再次啟動制憲程序時，情勢又為之一變。1921年春開始興起的“聯(lián)省自治”運動嚴(yán)重影響到國會的制度選擇。本已被放棄的聯(lián)邦論，既有蔡元培、李劍農(nóng)、胡適、章太炎等學(xué)界精英的大力提倡，也有譚延闿、趙恒惕、陳炯明等地方實力派的支持，聯(lián)邦主義風(fēng)靡一時，*可參見胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，法律出版社2013年版，第78～122頁。產(chǎn)生的直接后果是湖南、浙江等地推出“省憲法”，蔡元培領(lǐng)導(dǎo)的全國教育聯(lián)合會等八個團體公布了所謂的“上海國是會議憲法草案”。但是，正如胡春惠、李劍農(nóng)等學(xué)者所言，這輪聯(lián)邦主義的呼聲之所以高漲，一者出于對國會數(shù)年制憲一無所成的失望，二者基于南北分裂的現(xiàn)實試圖由省的聯(lián)合達到最終建立統(tǒng)一政府的目的，很多倡導(dǎo)者和支持者并非真心實意贊成聯(lián)邦制。到1922年南北和解，國會恢復(fù)制憲時，聯(lián)邦論自然會受到強烈質(zhì)疑。于是,圍繞“省憲”或者“省自治法”問題國會議員又展開新一輪的激烈爭執(zhí)，形成了省憲同志會和反省憲同志會的針鋒相對。支持省憲者，給出的憲法條文是“省依國家憲法之賦予，于不抵觸國憲之范圍內(nèi)得自制定省憲法”，用湯漪的話說，即為“有聯(lián)邦之實而無其名”；反對者則認為“二重憲法斯為聯(lián)邦”，會妨礙國家的統(tǒng)一，他們主張，“如欲地方分權(quán)，應(yīng)以縣為單位”，*參見吳宗慈：《中華民國憲法史》，法律出版社2013年版，第697、788、795頁。即通過在憲法上承認縣為地方自治團體，否定省作為最高地方自治單位的憲法定位,從而削弱省的獨立地位。雙方在1922年8月至1923年9月間的爭執(zhí)導(dǎo)致國會再次分裂，即便吳佩孚以“國會如無誠意制憲，則國民當(dāng)自行籌備制憲”相威脅，仍然沒有促使議員們形成共識。在1923年10月4日表決“地方制度”一章時，由于賄選丑聞已經(jīng)被浙江籍眾議員邵瑞彭公開，吳景濂等為盡快通過憲法以應(yīng)付國人指責(zé)，要求議員們少發(fā)表意見、少討論、多行表決，也由于部分反對派議員拒絕出席憲法會議遠赴上海，這才通過了“賄選憲法”中的“地方制度”12條。

綜上所述，1916—1923年的絕大部分時間里，在制憲問題上，民國國會實際上享有很大的政治空間。國內(nèi)各大政治團體基本認可國會根據(jù)《臨時約法》第54條規(guī)定專享制憲權(quán)，掌握政權(quán)的北洋軍閥既沒有能力控制國會(“安福國會”除外)，更沒有為制憲設(shè)置重重障礙，*例如，1917年段祺瑞對德國斷交、宣戰(zhàn)的建議，就被國會斷然拒絕；1922年，吳佩孚竭力支持的王寵惠內(nèi)閣，因國會彈劾不得不集體辭職；1923年曹錕想當(dāng)大總統(tǒng)，部分國會議員卻說，不給錢就不開總統(tǒng)選舉會，不選舉大總統(tǒng)。盡快制定出憲法，是當(dāng)時國人的共同期盼，黎元洪、段祺瑞、吳佩孚、馮國璋等當(dāng)政之時都曾經(jīng)反復(fù)督促國會盡快制定出憲法，從吳宗慈的記錄中，實在找不到他們刻意阻撓制憲的證據(jù)。包括國民黨在內(nèi)的各大政黨也不足以操縱國會。在如此巨大的自主空間下，民國國會在長達7、8年的時間里，卻只貢獻出一部飽受爭議、第二年就被廢止的“賄選憲法”，最大原因在于國會內(nèi)部關(guān)于中央與地方關(guān)系問題始終存在根本性分歧。正因為不愿意看到他們所反對的憲法通過，研究系、政學(xué)系、反省憲同志會等國會中的少數(shù)派，才不惜采用引入外部干預(yù)、消極抵制、反復(fù)糾纏等手段破壞制憲。在追問原因時，應(yīng)當(dāng)放棄過度追究動機和道德缺陷的泛道德化指責(zé)，仔細分析梁啟超等當(dāng)事者的嚴(yán)肅思考，可能對中國憲政建設(shè)更有啟示意義。

四、深度解析少數(shù)派的思考

自以“天理”、“天命”、“天子”的虛幻神圣性和綱常名教作為正當(dāng)性支撐的清王朝垮臺后，中國憲政建設(shè)就處于國情與西方模板相互沖突的困境之中。

一方面，不斷加劇的外部侵略，以及積貧積弱的現(xiàn)實，決定了客觀上需要一個強有力的公權(quán)力體系整合內(nèi)部資源，用以大規(guī)模的國防、工業(yè)、科學(xué)技術(shù)等的現(xiàn)代化建設(shè)，也即以中央政府作為權(quán)威源頭自上而下構(gòu)建出“一聲令下，萬民景從”的政治秩序，只有如此，才足以應(yīng)對、克制外部侵奪，以及邊疆地區(qū)的離心傾向和更關(guān)注局部利益的地方勢力。另一方面，無論是來自西方的民主沖擊，還是內(nèi)部的民權(quán)呼聲，都明確希冀以人民為國家權(quán)力本源，建立以地方自治為中心、中央與地方分權(quán)的政治體制，按照這種理想所建構(gòu)的公權(quán)力體系需要遵循“民(或者‘人’)—地方政府—中央政府”的正當(dāng)性傳遞順序。

從表面看，這是中央集權(quán)和地方自治之爭。僅從理論分析，前者是官治，易于倒向?qū)Ｖ?，后者是人民自治，更符合憲政原理。但是，如果深入到近代中國的歷史情景分析，孰是孰非就很難輕易論斷。近代中國相對于西方來說，真正欠缺的是一個強政府體系。傳統(tǒng)的皇權(quán)政治體制，在專制、集權(quán)表象下，其實是一個缺乏基本的社會動員、組織能力的弱政府。這點可以從以下幾個方面看出：

從經(jīng)濟方面看，西方自19世紀(jì)初期起，就已經(jīng)形成國家壟斷貨幣發(fā)行權(quán)的財稅制度，賦予了政府有效調(diào)配社會資源的能力。近代西方的自由競爭，離不開政府依托貨幣、稅收制度搭建的統(tǒng)一市場平臺，這個制度平臺，致使西方政府有能力聚攏分散的社會財富和資源，積累出龐大的黃金、白銀儲備。到19世紀(jì)中后期，紙幣代替金屬貨幣，更使西方政府掌控住市場運行的命脈。反觀我們，直到清末新政時期才試圖推出官方貨幣——銀元，實際上，即便是“袁大頭”，都沒有改變近代中國在貨幣領(lǐng)域的自由放任狀態(tài)，黃金、白銀、外幣、外資銀行發(fā)行的紙幣、私人票號錢莊的票據(jù)等等，不需經(jīng)政府之手，就能在市場流通。加劇混亂的是，清末民初，許多地方政府還自行發(fā)行貨幣。曾任中國銀行顧問的C.Passeri就說：“中國的貨幣是混亂的，其結(jié)構(gòu)極為復(fù)雜，是多種龐雜交易媒介的混合，用重量確定貨幣，從無政府出現(xiàn)過……”*U.S. Bureau of Foreign and Domestic ，Julean Herbert Arnold ，Commercial Handbook of China，U.S Government Printing Office，1919，p.158.這種狀態(tài)下，政府連維持自身運轉(zhuǎn)的財政能力都沒有，又怎么調(diào)配社會資源用于急需的現(xiàn)代化建設(shè)。

換個角度看，地大物博的中國實際上有足夠財富支撐起軍事、工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施的局部發(fā)展。據(jù)燕紅忠教授估計，山西票號在1890年代所支配的資本量約為8920萬兩，清末極盛時期則高達1億兩，他推算清末最后十年，山西票號全國500個總分號的存款總量約為17350萬兩，放款總量約為12842萬兩。*燕紅忠：《晉商與現(xiàn)代經(jīng)濟：探尋經(jīng)濟良序運行的制度條件與歷史文化基礎(chǔ)》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2012年版，第212、220頁。德國學(xué)者貢德·弗蘭克估計1550年到1800年間中國獲得了大約6萬噸白銀，大概占世界有記錄的白銀產(chǎn)量的一半，*[德]貢德·弗蘭克：《白銀資本：重視經(jīng)濟全球化中的東方》，劉北成譯，中央編譯出版社2008年版，第139頁。日本學(xué)者黑田明伸認為17世紀(jì)至18世紀(jì)，世界的白銀流入中國和印度，西班牙人在中南美開采的白銀約有三分之一流入中國，[日]黑田明伸：《貨幣制度的世界史——解讀“非對稱性”》，何平譯，中國人民大學(xué)出版社，第80、81頁。加上當(dāng)時產(chǎn)銀大國日本的流入，中國獲得世界白銀產(chǎn)量一半的看法可能沒太大錯誤。這個“估值”不免有所夸張，卻可以解釋中國這個不產(chǎn)白銀的國度，從明代開始，逐漸以白銀取代紙幣和銅錢為主要流通貨幣的原因。如此海量的白銀，清政府在“康乾盛世”時期年財政收入也才不到6000萬兩，*張曉堂估計雍正年間平均年收5130萬兩，乾隆元年至十五年年均收入5389萬兩，十六年至五十年年均收5719萬兩，參見周育民：《晚清財政與社會變遷》，上海人民出版社2000年版，第39頁。戶部銀庫庫存在乾隆朝達到高峰時也才7000余萬兩，即2500余噸。*乾隆時期戶部銀庫庫存兩，參見史志宏：《清代戶部銀庫收支和庫存統(tǒng)計》，福建人民出版社2009年版，第78頁。清代漕平一兩約等于36.66克，一億兩換算成噸就是3666噸，參見戴建兵：《白銀與近代中國經(jīng)濟(1890—1935)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2005年，第381頁。而且，楊端六、侯厚培等1931年的統(tǒng)計顯示，自1877年到1911年我國一直處于貿(mào)易入超和銀入超狀態(tài)，*從1889年到1928年，“金的凈出超總計值96 760 217兩；銀的凈入超總計值627 177 427兩，兩抵凈得入超530 417 210兩”。楊端六、侯厚培等：《六十五年來中國國際貿(mào)易統(tǒng)計》，“國立中央研究院社會科學(xué)研究所?？谒奶枴保?931年，第8、9頁。即便考慮到鴉片貿(mào)易和戰(zhàn)爭賠款的流出，這個數(shù)額也遠抵不過數(shù)千年積累的黃金，這就是說，有高達相當(dāng)于數(shù)十萬噸白銀的財富量散落于民間，不在政府支配范圍內(nèi)。民間積累豐裕，政府卻窮苦潦倒借外債為生。在這個意義上，近代中國，無論是從調(diào)配社會資源推進現(xiàn)代化建設(shè)，還是從貨幣、稅收等統(tǒng)一市場的基礎(chǔ)平臺來看，確實需要一個強有力的中央政府。

再看國家體系的組織結(jié)構(gòu)。不需要像斯特雷耶、伊曼紐爾·沃勒斯坦那樣將歐洲強政府的歷史追溯到中世紀(jì)，*斯特雷耶和伊曼紐爾認為現(xiàn)代西方的國家制度在15世紀(jì)開始出現(xiàn)，在絕對君主制下出現(xiàn)了能夠擁有用于組織、控制大規(guī)模人群的強有力的工具，可參見[美]約瑟夫·R.斯特雷耶：《現(xiàn)代國家的起源》，華佳等譯，格致出版社、上海人民出版社2011年版；[美]伊曼紐爾·沃勒斯坦：《現(xiàn)代世界體系(第1卷)：16世紀(jì)的資本主義農(nóng)業(yè)與歐洲世界經(jīng)濟體的起源》，社會科學(xué)文獻出版社2013年版。只需要看英、美、法等國中央政府在19世紀(jì)中后期的機構(gòu)、職權(quán)就能折射出東西方之間的強烈反差。戴雪關(guān)于英國“巴力門”廣泛權(quán)力的描述已是耳熟能詳，美、法、德“三權(quán)分立”體制下中央政府在立法權(quán)、司法權(quán)方面相對于地方的壓倒性優(yōu)勢也是眾所周知的，這是以憲法和法律為支架，公權(quán)力強力統(tǒng)籌社會各層面資源，顯示出國家壓縮社會自主空間——即龐德所謂“通過法律的社會控制”問題，可放在國家與社會關(guān)系議題下討論，能夠直接凸顯出清代中央政府“跛腳”的主要是在行政管理領(lǐng)域。英國1867年進行民主化改革，“議會主權(quán)”下內(nèi)閣權(quán)力急遽擴張，然而準(zhǔn)確描述19世紀(jì)中后期英國內(nèi)閣的組織、職權(quán)和運作是非常困難的，對于這個處于政治權(quán)威地位的機構(gòu)，“英國人自己都很難告訴你內(nèi)閣是什么”，*Simon James ,British Cabinet Government . Biddles Led ，Guildford and King’s Lynn. 1992，pp.1 .關(guān)于內(nèi)閣政治權(quán)威的描述可參見Patrick Gordon Walker ，The Cabinet : Political Authority in Britain, Basic Books，Inc.,Publishers ,New York ,1970.從英國官方的有關(guān)文件來看，英國內(nèi)閣1866年有六個部，分別主管：商業(yè)和雜項；港口及其相關(guān)；鐵路和電報；軍事；統(tǒng)計；金融。*H.J.Hanham，edited，The Nineteenth-Century Constitution 1815-1914，Documents and Commentary ,Cambridge University Press，1969,pp.349.法國1885年憲法對行政各部的數(shù)量和職能也沒有明確規(guī)定，錢端升先生說第三共和國初期有九部，十九世紀(jì)末增至十二部，其核心部分有：司法、外交、內(nèi)政、財政、陸軍、海軍、教育、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、殖民、郵電、衛(wèi)生等。*錢端升：《法國的政府》，北京大學(xué)出版社2009年版，第95～96頁。

清代中央國家機關(guān)的“民政”職能，集中在戶籍、稅收和司法三個領(lǐng)域，即便這三項職權(quán)，除少部分稅由中央直接向“民”征稅外，也主要通過地方政府運行：戶籍、稅收是在地方完成，刑名案件也是地方政府“一審”，判處徒刑以上刑罰才上報中央核準(zhǔn)，只有案件上訴到京師高級衙門，指控地方官審理不公時，皇帝才可能指派當(dāng)?shù)乜偠窖矒?、欽差或者刑部重審。因此，從清代中央政府的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)、運作等方面來看，清代中央政府行政管理的職權(quán)嚴(yán)重向體制內(nèi)事務(wù)偏斜，只在極少范圍和額度內(nèi)直接涉足于體制外事務(wù)，也就是說，極度偏重于“管官”。這種“跛腳”的中央政府在清末急需調(diào)劑社會資源時，就凸顯出一種體制性的“無力”。光緒年間，國際貿(mào)易、海防、關(guān)稅、路礦、郵電、軍工、留學(xué)等事務(wù)相繼涌現(xiàn)，在固有體制中卻尋找不到相應(yīng)的承擔(dān)機構(gòu)，不得不“一刀切”，全部劃歸“總理各國通商衙門”兼管，并設(shè)“南、北通商大臣”協(xié)理。

1897年成立的通商銀行，原本意在組建能夠“聚舉國之財為通商惠工之本”和“挽外溢以足國”的“國家銀行”，盛宣懷也很清楚，最好的辦法就是“全發(fā)帑本，簡畀大官，通行鈔票，由部造發(fā)，如英法等國，財賦皆出入于銀行，是戶部之外府也”。但戶部卻承擔(dān)不了這種職責(zé)，“部鈔殷鑒未遠，執(zhí)官府之制度，運貿(mào)易之經(jīng)綸，恐窒礙滋多，流弊斯集”。*盛宣懷：《條陳自強大計折》、《請設(shè)銀行片》(1896年)，夏東元主編：《盛宣懷年譜長編》(下冊)，上海交通大學(xué)出版社2004年版，第786、789頁。盛宣懷說得很委婉，也夾雜有私心，但卻指出了問題所在：清政府沒有可以與銀行相匹配的制度和機構(gòu)，這才不得不依靠盛宣懷的“官”、“商”雙重身份出面籌建。

被我們認為專制、集權(quán)的清政府，為什么在已經(jīng)看到正確道路的情況下卻沒有能力將社會資源引導(dǎo)上正確的軌道，用德行、能力的泛道德化指標(biāo)斥責(zé)為腐朽、腐敗、無能是現(xiàn)在常用的邏輯，褪去政治正確的意識形態(tài)色彩，客觀公正地說，奕、李鴻章、張之洞、袁世凱等人的執(zhí)政能力絲毫不遜色于后來的政治領(lǐng)袖，翁同龢、瞿鴻禨、岑春煊等人的道德水準(zhǔn)更是只有極少數(shù)的后世政治家能夠與之相比肩，然而他們嘔心瀝血的努力卻只換來了國家形式上的獨立，在現(xiàn)代化進程上沒有多少實質(zhì)性進步，究竟是體制的束縛還是體制的無力？通過與西方國家的比較，恐怕“肌無力”較為符合實際，因為他們所服務(wù)的其實是一個徒有專制、集權(quán)表象，內(nèi)在卻缺乏基本社會組織、動員能力的弱政府。

因此，可以說，致力于建設(shè)強有力政府的少數(shù)派，把握住了近代中國最為緊迫的課題——從缺乏基本社會整合能力的弱政府走向能夠有效調(diào)配社會資源的強政府，“一盤散沙”的近代中國確實需要統(tǒng)合到公權(quán)力規(guī)范的合法性秩序中。

五、結(jié)語

視歐美為模板、抱持崇高憲政理想的多數(shù)派，只是一群依靠書本知識理解西方的書生，缺乏實際政治經(jīng)驗的他們，既沒有看到西方憲政的全貌，更嚴(yán)重忽略了中國的本土國情。

需要明確的一個前提是，西方的自由與自治，不是散漫和無序，而是以國家和法律的強力規(guī)范為必要，自由是法律下的自由，自治是中央政府的立法、行政、司法占有絕對優(yōu)勢下的自治。聯(lián)邦制的美國，州也不具備挑戰(zhàn)、否定聯(lián)邦政府權(quán)威的能力，司法審查制度固然賦予地方法院推翻違憲的立法行為、行政行為的權(quán)力，然而，掌握最終決策權(quán)的仍是聯(lián)邦政府的組成部分——最高法院。多數(shù)派只強調(diào)自由與自治，是片面的，以其為基準(zhǔn)構(gòu)建中國的憲政秩序更是南轅北轍。

首先，近代中國跟歐美是完全不同的政治形態(tài)。傳統(tǒng)中國的政治體制，籠統(tǒng)地說，也可以認為是一種專制，但這種專制是皇帝的個人集權(quán)，君主受命于天，且處倫常之頂端，具有不容質(zhì)疑的至上地位，官權(quán)依附于君權(quán)，民則處于受治者的地位，貌似為一種獨裁專制。然而，如果用“公權(quán)力——社會、個人”的關(guān)系看，君權(quán)和官權(quán)構(gòu)成的公權(quán)力，在傳統(tǒng)文化的束縛下，其實一直在竭力拉開跟民的距離，盡量避免干涉社會的自主運轉(zhuǎn)，國家權(quán)力對社會和個人的影響力、控制力，遠遠比不上宗族和地方士紳組成的鄉(xiāng)黨。而西方，無論是絕對王權(quán)，還是民主政治，始終保持著公權(quán)力對個人行為的強力規(guī)范，只不過在民主體制下，這種規(guī)范被認為是奠基于個人的讓與和授權(quán)。兩相比較看，近代中國不是從專制、集權(quán)下的不自由到民主政治的自由，而是從自然狀態(tài)的自由到國家、法律規(guī)范下的自由，換句話說，也可以認為是從自由到不自由。在這個意義上說，近代中國，需要一個有足夠權(quán)威的中央政府，否則無從打造出適用于全國的法律規(guī)范體系。

其次，同樣是地方自治，在東西方也呈現(xiàn)出完全不同的面貌。西方社會情景中的地方自治，能夠保證公眾的政治參與。而在中國，自清末到民初的地方自治實踐，只不過是宗族、地方精英把持了地方事務(wù)，既抗拒中央的管控，也排斥普通民眾的政治參與。從這點看，近代中國的憲政制度建設(shè)，實在有必要保持一個強勢中央政府，也有必要保持中央政府對地方行政長官的控制，否則，不足以壓制家族勢力、地方勢力的泛濫。

綜合上述兩個方面來看，多數(shù)派關(guān)于近代中國憲政建設(shè)的構(gòu)想，犯的是一個方向性錯誤，即照搬他們所片面理解的歐美憲政模式，強調(diào)省的自治團體屬性，主張以地方自治為重心、自下而上構(gòu)建中國的憲政秩序，這種理想并不契合近代中國的實際情況。少數(shù)派雖然不是從歷史發(fā)展趨勢展開論證，卻比多數(shù)派熟悉國情。當(dāng)然，少數(shù)派有一個在理論上無法克服的困境，就是他們的自上而下主張，與民國國會的組織結(jié)構(gòu)存在沖突，這是一個直到1920年代左右孫中山補充完善五權(quán)憲法理論后才得以解決的難題。從歷史看，抱持崇高憲政理想的民初國會制憲以失敗告終，不得不承認，制憲不是空有理想就能實現(xiàn)，必須將本國的歷史、文化、經(jīng)濟、政治等種種因素都納入考量范圍之內(nèi)。