“立法腐敗”的界定、危害與規(guī)制

邱成梁

（山東大學(xué)（威海）法學(xué)院，山東威海 264209）

“立法腐敗”的界定、危害與規(guī)制

邱成梁

（山東大學(xué)（威海）法學(xué)院，山東威海 264209）

我國立法腐敗具有非典型性、合理隱蔽性及局域性等特點，立法腐敗降低了立法質(zhì)量，進(jìn)而影響了法益保護(hù)的有效性，整體上可能引起公眾對政治合法性秩序不認(rèn)可的價值判斷，從而導(dǎo)致潛在的合法性危機。立法腐敗的規(guī)制，應(yīng)著重從立法腐敗的特點切入，并借助于密切相關(guān)的制度機制。

立法腐?。环堑湫托?；立法質(zhì)量；立法評估

一、立法腐敗的界定

（一）立法腐敗的涵義及形式要件

腐敗作為政治術(shù)語，被賦予多種含義，我們更加關(guān)注的是其中公共權(quán)力濫用的腐敗問題。關(guān)于此問題，有以下兩個方面的共識：第一，腐敗是利用公共權(quán)力謀取私利的行為；第二，腐敗是侵害公共利益的行為。目前，針對公共權(quán)力濫用我們關(guān)注的焦點是國家權(quán)力濫用。同時，行政腐敗與司法腐敗成為了我國反腐工作的重點，然而，立法腐敗則未能引起學(xué)界、公眾與反腐機關(guān)的足夠重視。

立法腐敗應(yīng)當(dāng)符合以下形式要件：第一，立法腐敗主體應(yīng)當(dāng)是享有立法權(quán)和準(zhǔn)立法權(quán)的國家機關(guān)及其工作人員。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，享有立法權(quán)的主體包括全國人大及其常委會、國務(wù)院等，而享有準(zhǔn)立法權(quán)的主體則相對廣泛。第二，相關(guān)市場主體與廣義立法主體有“權(quán)錢交易”行為，即存在相關(guān)市場主體的“游說行為”與“尋租行為”。第三，立法主體故意濫用立法權(quán)和準(zhǔn)立法權(quán)為相關(guān)市場主體制定謀取不符合公共利益的私益的法規(guī)、政策。鑒于我國的政治現(xiàn)狀，一般不存在較為明顯的深層次立法腐敗行為，主要體現(xiàn)為立法者制定模糊性與缺乏可操作性規(guī)則。

（二）立法腐敗的特征

目前，我國立法腐敗具有非典型性、合理隱蔽性及局域性等特點。第一，立法腐敗的非典型性。由于我國現(xiàn)行法沒有明確規(guī)定，立法腐敗仍是模糊的概念與體系，在國家權(quán)力腐敗現(xiàn)象中并不具有典型性。首先，與行政腐敗、司法腐敗相比，立法腐敗與公眾缺乏密切聯(lián)系，不具有廣泛性，這在一定程度上導(dǎo)致了公眾對立法腐敗的忽視；其次，我國立法腐敗的程度與層級相對較低，缺少或者說不存在西方國家式的立法腐敗（即缺少游說選舉），但這仍不能否認(rèn)個別情形的存在。第二，立法腐敗的合理隱蔽性。從某種程度上講，腐敗的立法行為在較長的時期內(nèi)具有合法性及外在的合理性，即合理隱蔽性，其主要根源于相關(guān)立法的高度專業(yè)化。另外，立法者通過模糊性立法語言的運用與缺乏可操作性規(guī)則的構(gòu)建，使得專業(yè)化的立法腐敗行為更加隱蔽，缺少有效的監(jiān)督。第三，立法腐敗的局域性。我國的立法腐敗行為并非廣泛存在于整個立法體系之中，而是集中于某幾個立法層次，主要表現(xiàn)為以下幾種類型。首先，相對于中央立法而言，地方性立法的制定更易滋生腐敗，即立法主體的層級越低越易出現(xiàn)立法腐??；其次，相比于法律與行政法規(guī)而言，在制定規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件的過程中更易發(fā)生腐敗行為，即越是高位階的法越有利于抑制立法腐??；再次，相對于程序性法規(guī)政策及其他類型的法規(guī)政策而言，實體性經(jīng)濟型與科技型法規(guī)政策則是立法腐敗的重災(zāi)區(qū)，即經(jīng)濟利益的多少和再分配程度是立法腐敗發(fā)生與否的主要影響因素。

我國立法腐敗的上述特點，與我國立法權(quán)的運用體系、立法監(jiān)督、立法博弈不完善密切相關(guān)，而不應(yīng)單純地歸咎于我國缺乏西方式的立法民主，當(dāng)然也不應(yīng)以轉(zhuǎn)型時期回避立法腐敗這個問題。當(dāng)整個社會無法容忍的立法腐敗出現(xiàn)時，就會向國家施加更大的壓力要求規(guī)制。立法腐敗者及背后的相關(guān)市場主體并非毫無顧忌地進(jìn)行腐敗，其既要考量國家因素，又要顧及社會因素，以作出抉擇。

二、立法腐敗的危害

（一）立法腐敗降低立法質(zhì)量

立法腐敗，最直接的危害當(dāng)屬降低了立法質(zhì)量。所謂立法質(zhì)量，簡單講，“是指作為立法活動之結(jié)果的法律產(chǎn)品的好壞程度”［1］。立法質(zhì)量，作為評價立法結(jié)果的范疇，受到諸多社會因素的影響，其中包含著一系列具體的評價標(biāo)準(zhǔn)。主要表現(xiàn)為形式合理性、價值合理性與現(xiàn)實合理性三個層次。立法腐敗對立法質(zhì)量的降低，集中體現(xiàn)在對上述三個標(biāo)準(zhǔn)的破壞。立法腐敗的方式，主要體現(xiàn)為立法者制定模糊性與缺乏可操作性規(guī)則，對法律的明確性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性與完備性構(gòu)成破壞，進(jìn)而直接降低立法的形式合理性。同時，立法腐敗也會造成對立法價值合理性的破壞，極易造成無法合理地確立或設(shè)置法律命題，導(dǎo)致立法的價值陳述并不必然符合社會的價值取向。此外，立法腐敗對立法現(xiàn)實合理性也構(gòu)成強烈的沖擊，立法者制定模糊的缺乏可操作性的規(guī)則，無疑會降低法律的可行性與可操作性，從而降低了法律與社會現(xiàn)實之間的適應(yīng)性，甚至在某些特定條件下使法律存在的必要性備受質(zhì)疑。

（二）立法腐敗降低法益保護(hù)有效性

立法腐敗對立法質(zhì)量的影響，會進(jìn)一步造成法益保護(hù)有效性的降低?！袄嫦扔诜ㄒ娑嬖?，它是指在一定的社會形式中滿足社會成員生存、發(fā)展需要的客觀對象?！保?］法益應(yīng)為法律保護(hù)的利益，即某些利益成為一定法的目的。法益目標(biāo)結(jié)構(gòu)有兩種不同的含義：一是依保護(hù)形態(tài)區(qū)分，法益應(yīng)由積極法益和消極法益構(gòu)成；二是以法律的直接保護(hù)和間接保護(hù)加以區(qū)分，法益由直接法益和間接法益組成［3］。在第一個層次上，立法腐敗最直接的影響便是使積極法益無法得到有效保護(hù)，同時所具有的排除功能明顯遭到削弱，致使消極法益的保護(hù)向相反方向發(fā)展。在第二個層次上，關(guān)注的一個焦點之一即是，立法腐敗不僅無法有效保護(hù)直接法益，同時會降低間接法益保護(hù)的有效性。立法腐敗實質(zhì)上是源頭腐敗，在一定程度上為執(zhí)法腐敗與司法腐敗提供了條件。在社會轉(zhuǎn)型期，立法腐敗嚴(yán)重影響利益的合理再分配，若不對其進(jìn)行有效規(guī)制，極有可能導(dǎo)致惡性循環(huán)，陷入規(guī)制的困境。各種社會利益沖突在社會轉(zhuǎn)型期集中凸顯，立法應(yīng)為利益博弈提供一個良好的平臺，進(jìn)而實現(xiàn)博弈均衡，而立法腐敗無疑會阻礙這種均衡的實現(xiàn)。

（三）立法腐敗引起“合法性危機”

立法腐敗引起立法質(zhì)量及法益保護(hù)的有效性的降低，這些連鎖反應(yīng)可能會在深層次上加深合法性危機。合法性的思維有兩個大致的方向：一是韋伯從經(jīng)驗事實的角度對合法性加以分析的方法，提出了三種合法性基礎(chǔ)理論，即傳統(tǒng)型、魅力型、法理型；二是哈貝馬斯提出的一種規(guī)范性的理論，即重建性的合法性理論，合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價值。這兩種思維其實并不存在所謂的優(yōu)劣之分，在事實與價值之間需要的是更強解釋力。由于立法腐敗所引起的連鎖反應(yīng)，致使在立法領(lǐng)域便存在了“惡法亦法”的問題。因此，立法腐敗涉及的更多是合法性中的價值問題，其最直接的影響便是極可能導(dǎo)致立法秩序不再被社會公眾認(rèn)可，從而在更深層次上引起連鎖反應(yīng)的合法性危機，即潛在的合法性危機。正處于社會轉(zhuǎn)型期的中國，不能輕視立法腐敗引起的潛在合法性危機的可能性，因為其所涉及的問題具有本源性。

三、立法腐敗的規(guī)制

（一）立法監(jiān)督機制的建構(gòu)

立法腐敗具有非典型性，當(dāng)前的立法制度并不存在根本性的問題，因此對立法腐敗的規(guī)制必須注重立法監(jiān)督。目前，我國的立法監(jiān)督一般采取法規(guī)批準(zhǔn)、法規(guī)備案、法規(guī)審查、法規(guī)撤銷、法規(guī)改變、法規(guī)清理等形式，存在著日益僵化的趨勢，這使得其在很大程度上無法應(yīng)對復(fù)雜的立法腐敗問題。實際上，即使這些監(jiān)督方式正常運行，也未必能有效規(guī)制立法腐敗，這便需要引入一種新的機制，立法評估機制的構(gòu)建則為立法腐敗的規(guī)制提供了新的方向，當(dāng)然這種機制也需要根據(jù)具體情況具體分析。立法評估，有立法前評估與立法后評估之區(qū)分?！傲⒎ㄇ霸u估，主要評估立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和可操作性，評估立法要設(shè)計的重要制度和規(guī)則的約束條件，評估立法預(yù)期對經(jīng)濟、社會和環(huán)境的影響，達(dá)到立法配置資源的公平與效率。立法后評估，重在評估立法實踐，評估法律法規(guī)對經(jīng)濟、社會和環(huán)境的實際影響，評估社會執(zhí)法、司法和守法的具體問題?！保?］立法前評估為預(yù)防立法腐敗提供了重要途徑，立法后評估則有助于發(fā)現(xiàn)立法腐敗、消除其帶來的負(fù)面影響。

（二）立法標(biāo)準(zhǔn)機制的建構(gòu)

對立法腐敗合理隱蔽性的抑制，更主要的是構(gòu)建抑制立法腐敗的科學(xué)化立法標(biāo)準(zhǔn)，相對于監(jiān)督機制而言，對立法腐敗形式的監(jiān)控更能從制度上預(yù)防立法腐敗。立法腐敗的主要表現(xiàn)形式是立法者制定模糊性與缺乏可操作性的規(guī)則，這實際上是為腐敗者提供了謀取私利的空間。因此，為有效預(yù)防立法腐敗，保證立法結(jié)果是良法，應(yīng)當(dāng)形成立法的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，并予以貫徹。如此一來，立法腐敗的空間便相對狹小。就我國而言，一般情況下不存在較嚴(yán)重的立法腐敗，立法腐敗主要通過制定模糊性與缺乏可操作性的規(guī)則來實現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)在立法過程中科學(xué)地處理規(guī)則的模糊性與確定性，同時須遵循相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。首先，根據(jù)法益目標(biāo)、法的位階、法的適用、立法成本、規(guī)則內(nèi)容等相關(guān)因素，對規(guī)則的模糊性與確定性確定幾個不同的層次；其次，根據(jù)具體規(guī)則相關(guān)因素的分析結(jié)果，確定規(guī)則的層次，進(jìn)而科學(xué)合理地規(guī)則的模糊性與明確性之間的關(guān)系。顯然，規(guī)則的模糊性與確定性與立法語言、規(guī)則邏輯密切相關(guān)，實際上是立法者思維的衡量。

（三）立法規(guī)范化機制的建構(gòu)

立法腐敗所具有的局域性特點，需要不斷推進(jìn)地方立法、授權(quán)立法與專業(yè)立法的規(guī)范化。這種規(guī)范化的進(jìn)程應(yīng)該著眼于兩個方向：一是“走出去”，二是“引進(jìn)來”。第一個方向所涉及的便是立法信息公開問題，立法信息公開是言論自由與新聞自由所衍生的知情權(quán)的嬗變，而知情權(quán)的充分行使，又將表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)置于其延展線上。實際上，立法腐敗所具有的局域性特點，與這些立法領(lǐng)域信息透明度以及相關(guān)的社會關(guān)注度具有相當(dāng)大的關(guān)系。在我國，相對于政府信息公開與司法信息公開而言，立法信息公開更是相對匱乏的領(lǐng)域。實行立法信息公開，應(yīng)當(dāng)慎重地確定立法信息公開的范圍，科學(xué)地設(shè)計立法信息公開的方式和程序，并制定切實可行的保障監(jiān)督與救濟措施。第二個方向就是在這些領(lǐng)域擴大公眾的合理參與。從法理角度分析，公眾參與立法是實現(xiàn)立法程序正義的必然要求，立法程序正義體現(xiàn)在公民有權(quán)通過適當(dāng)途徑平等地參與立法活動。公眾合理地參與立法無疑會在一定程度上壓縮立法腐敗的空間，降低立法腐敗發(fā)生的幾率，以實現(xiàn)通過程序模式達(dá)到控制立法腐敗的效果。

（四）法律責(zé)任制度的建構(gòu)

在責(zé)任制度之中，對于已發(fā)現(xiàn)的立法腐敗行為，是否懲罰及如何懲罰，顯然是其應(yīng)關(guān)注的焦點。從立法整體傾向看，現(xiàn)行法對立法腐敗行為的懲罰是相對消極的。當(dāng)腐敗調(diào)查的目標(biāo)是一名立法者時，檢察官會面臨各種各樣的憲法及程序上的障礙。但鑒于立法腐敗的危害深度、廣度與長度，沒有更充分的理由拒絕懲罰，焦點是如何懲罰？對于立法腐敗責(zé)任的追究，刑罰應(yīng)該僅僅是其中的一個方面。對于刑罰，也應(yīng)當(dāng)采取偏重的懲罰模式，注重對腐敗供需雙方的懲罰。在刑罰之外，應(yīng)借助符合憲法、法律的政治手段來追究責(zé)任。同時，鑒于立法腐敗的整體性，不可忽視對立法者整體的懲罰。因此，若享有立法權(quán)和準(zhǔn)立法權(quán)的機關(guān)發(fā)生立法腐敗行為，應(yīng)在憲法框架內(nèi)適當(dāng)限制甚至取締其享有的立法權(quán)和準(zhǔn)立法權(quán)。只有如此，才能合理地規(guī)制立法者的立法行為，降低立法腐敗的發(fā)生幾率。

四、立法過程、博弈分析與均衡

立法是具有階段性、關(guān)聯(lián)性、完整性的動態(tài)、有序的活動過程。立法過程可以分三個階段，即立法準(zhǔn)備階段、由法案到法的階段、立法完善階段。顯然，立法過程與立法程序是緊密相關(guān)的。立法程序是指享有立法權(quán)的國家機關(guān)，在制定、認(rèn)可、修改、補充和廢止法的活動中，應(yīng)遵循的法定步驟和方法。從制度變遷與發(fā)展的角度，立法過程實質(zhì)上是制度選擇的進(jìn)路，而立法程序無疑有助于保證制度選擇的合理性。在當(dāng)前立法實踐中出現(xiàn)的立法腐敗問題，實質(zhì)上是立法過程的制度選擇功能的削弱，而當(dāng)前的立法程序無法予以抑制。立法腐敗所引起的立法質(zhì)量降低、法益保護(hù)有效性問題、合法性問題等，集中揭示了選擇功能的削弱，而立法腐敗的規(guī)制也應(yīng)是通過程序性的規(guī)制。

立法腐敗問題集中折射了當(dāng)前我國立法進(jìn)程中所涉及的利益博弈問題。利益分配應(yīng)具有法定性、穩(wěn)定性，法律的確定性、穩(wěn)定性為其提供了保障。同時，法律規(guī)制具有相對穩(wěn)定合理的程序，從而降低了成本?！敖陙?，多元利益和多元主體的形成，逐漸造成了由利益博弈來擔(dān)當(dāng)正義分配的機制之勢，表現(xiàn)為從政策博弈向立法博弈的轉(zhuǎn)型，其實質(zhì)是利益博弈的法制化。”［5］立法博弈是一種治理方式，展示了中國式政治、社會轉(zhuǎn)型的真實形態(tài)，牽扯到公私關(guān)系、社會與國家關(guān)系等多方因素。立法博弈實質(zhì)上是利益主體的互動，即多方主體共同參與、參與主體積極博弈、集體民主決策。立法博弈需要立法的公開性與程序化，甚至在一定程度上地公眾參與。從經(jīng)濟分析的角度，立法腐敗問題的根本性解決應(yīng)當(dāng)是通過立法博弈機制的建構(gòu)來實現(xiàn)。

中國立法腐敗問題的解讀以及政府俘獲研究，均內(nèi)涵著不完全信息的假設(shè)前提。這也揭示了不完全信息的博弈具有更多的復(fù)雜性，因此其所涉及的問題解決方案也更具有復(fù)雜性。在不對稱信息狀態(tài)下，具有優(yōu)勢信息的一方在博弈過程、結(jié)局中往往會獲得更大的收益。特別涉及到國家管制決策問題上，往往會鼓動決策者作出有利于自己的決策。而決策者能否從整體、全局出發(fā)，作出更加合理的決策，既是制度規(guī)制的出發(fā)點也是制度規(guī)制的目標(biāo)。這種規(guī)制包括事前規(guī)制與事后規(guī)制，事前規(guī)制的著重點是最大程度上改變不對稱信息的狀態(tài)，事后規(guī)制則意在對決策過程予以規(guī)范?？傊?，通過對立法博弈過程的規(guī)制，特別是解決信息不對稱的問題，達(dá)到利益博弈的均衡。●

［1］黃文藝.論立法質(zhì)量——關(guān)于提高我國立法質(zhì)量的思考［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2002，（3）.

［2］張明楷.法益初論［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2000.169.

［3］王保樹.論經(jīng)濟法的法益目標(biāo)［J］.清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2001，（5）.

［4］席濤.立法評估:評估什么和如何評估（上）——以中國立法評估為例［J］.政法論壇，2012，（5）.

［5］許章潤.從政策博弈到立法博弈——關(guān)于當(dāng)代中國立法民主化進(jìn)程的省察［J］.政治與法律，2008，（3）.

The Definition、Harm and Regulation of“Legislation Corruption”

QIU Cheng-liang
（Shangdong University（Weihai），Weihai 264709，China）

The act of cegislation corruption lowers the quality of legislation and then the validity of legal rights protecting，which will leave public with a distrust of the legitimacy of political order and eventually lead to a potential legitimacy crisis.The emphasis on its features and the assistance of closely related institutional mechanisms facilitate the regulation of legislation corruption.

legislation corruption；atypicality；quality of legislation；legislation assessment

D630.9

A

1009-6566（2014）01-0124-04

本文是國家社會科學(xué)基金青年項目“社會矛盾化解的法律適用方法研究”（11CFX002）的部分研究成果。

2013-12-05

邱成梁（1990—），男，山東沂水人，山東大學(xué)（威海）法學(xué)院法理學(xué)碩士研究生，研究方向為法理學(xué)。