博弈視閾下的城管與小販沖突研究

劉 磊

（中共重慶市委黨校，重慶 400041）

一、博弈論的基本理解

博弈論是研究行為者在沖突、競爭或者合作等條件下做出最優(yōu)決策的數學模型的理論［1］。簡單地說，博弈論就是在一定條件下，量人量己，權衡利弊，制定策略以獲得收益的理論。其三個基本要素是參與人、策略、得益。

博弈的形式可以分為合作博弈和非合作博弈，合作博弈是指博弈的各個主體之間能夠達成一個對各方都具有約束力的協(xié)議，這種協(xié)議會使博弈雙方的利益都有所增加，或者至少一方的利益增加，而另一方的利益不受損害，從而使整體的利益有所增加。非合作協(xié)議是指博弈的各個主體之間不能達成一致的協(xié)議，每個主體都是自主的決策，獨自的行動。

二、城管與小販沖突的原因探究

（一）行政主體素質不高

作為博弈參與人之一，城管隊伍中原本就存在一些學歷不高、素質有限的隊員。行政主體的素質有限加上法定的自由裁量權給了他們發(fā)揮的空間，直接導致公權力缺少約束而被濫用。所以爆發(fā)沖突時，城管會肆無忌憚地選擇暴力執(zhí)法行為，隨意侵害行政客體的合法權益，導致沖突升級。

（二）執(zhí)法程序不規(guī)范

程序正義是保障實體正義的前提，目前我國現(xiàn)行法律中對城管行政執(zhí)法的程序性規(guī)定并不多，而且法律位階較低。法律法規(guī)的不健全導致城管隊伍在執(zhí)法過程中無法可依，隨意性增強，執(zhí)法程序的不規(guī)范很容易導致小販們的合法權益受到侵犯。

（三）行政客體的素質有限

城管與小販關系緊張的原因，也與另一方博弈參與人密切相關。小販們的文化水平有限，不懂法不知法，當他們?yōu)榱艘患核嚼扇≌嫉澜洜I、亂擺亂放等行為而遇到城管正常執(zhí)法時，常常為了維護自身利益，采取撒潑、耍賴甚至最原始的暴力手段等一系列不冷靜行為，暴力抗法進一步激發(fā)暴力執(zhí)法，雙方沖突進一步擴大。

（四）博弈的制度保障缺失

城管和小販的關系僵化的更深層次原因，是城管部門在執(zhí)法制度上的設計缺陷。一方面，工商、衛(wèi)生、交管等很多政府部門把法律授予的權力轉給了城管，城管也擁有法定的自由裁量權，但權力的監(jiān)督、問責機制缺失，容易導致城管權力膨脹。另一方面，作為城管系統(tǒng)的重要組成部分，協(xié)管制度歷來也廣受詬病，目前協(xié)管面臨多頭招聘、多頭管理、素質較低、參差不齊等一系列問題，這為暴力執(zhí)法埋下了隱患，而且這些“臨時工”常常成為替罪羊，更加激發(fā)了民眾對城管的不滿。

三、城管與小販之間的博弈分析

為了更加清楚地了解城管和小販的決策博弈，在不考慮城管執(zhí)法力度大小，只考慮執(zhí)法或不執(zhí)法的前提下，可以建立表1的博弈矩陣。假設城管和小商販都是理性的，都自覺謀求自身利益最大化。城管的收益包括社會秩序得到維護、城市形象得到提高，但其在執(zhí)法時要付出一定的成本，小販的收益是獲得營業(yè)收入。當城管不執(zhí)法、小販不經營時，雙方的收益均為0個單位；當城管執(zhí)法、小販不經營時，社會秩序和城市形象均得到維護，城管收益為8個單位，小販無收入，收益為0個單位；當城管執(zhí)法、小販經營時，城管維護了環(huán)境但付出一部分成本，故收益降為6個單位，小販也有部分收入，收益為4個單位；當城管不執(zhí)法、小販經營時，因為小販的經營導致環(huán)境破壞、秩序擾亂，所以城管的收益為-2個單位，因為城管不執(zhí)法，小販獲得6個單位的較大收益。

表1 城管與小販的博弈矩陣

城管與小販之間的博弈是不完全信息下的動態(tài)博弈，雙方行動有先后次序，因此一方可以根據另一方的行動做出判斷。分析矩陣，對城管來說，當其面臨小販經營時，城管執(zhí)法與不執(zhí)法的收益分別為6個單位和-2個單位，顯然，為了收益最大化，城管要選擇執(zhí)法；當其面臨小販不經營時，城管執(zhí)法和不執(zhí)法的收益分別為8個單位和0個單位，城管要選擇執(zhí)法，也就是說無論小販經營與否，為了自身利益最大化，城管始終要選擇執(zhí)法。對小販來說，當其面臨城管執(zhí)法時，小販經營與不經營的收益分別為4個單位和0個單位，此時小販選擇經營；當其面臨城管不執(zhí)法時，小販經營和不經營的收益分別為6個單位和0個單位，此時小販選擇經營，即無論城管執(zhí)法與否，小販為了自身利益最大化，都會選擇經營。因為事先不存在充分的信息交流，雙方在決策時都會首先考試自身利益，因此最終導致一個結果：城管執(zhí)法、小販經營，于是沖突便產生了。

四、部分國家和地區(qū)解決城管和小販沖突的經驗

（一）英國的攤販經營街道分類制度

英國要求街頭攤販經營者都取得當地政府的經營許可，否則不得進行經營活動。地方當局把攤販的經營街道分為三類：嚴格禁止經營的街道、同意經營的街道、可頒發(fā)經營許可證的街道。第一類街道是被嚴格禁止進行攤販經營的；第二類街道被同意經營的街道必須事先取得地方當局的允許并收取相關的經營費用，且有經營地點、時間與規(guī)范操作的相關規(guī)定；第三類頒發(fā)經營許可證的街道與第二類街道相似，但通常管理起來更像正規(guī)的街道攤販市場。當局不僅頒發(fā)經營許可證，同時把攤販經營者的數量控制在最大限度之內，使其長期有序地經營下去［2］。

（二）香港與小販建立“伙伴合作關系”

香港的小販實行持牌管理，全港有持牌小販7000多個。在小販管理上，港府除了尊重小販這個行業(yè)、把小販當作人文風景外，近日還提出與小販建立“伙伴合作關系”。在各個區(qū)成立小販管理咨詢委員會，成員包括小販代表、區(qū)議員和地區(qū)防火委員會成員，鼓勵小販自律，參與日常管理。對非法擺賣的小販，食環(huán)署下轄的小販事務隊隊員會按既定程序堅決執(zhí)法，當警告無效后，隊員會進行檢控執(zhí)法，無論是持牌小販還是無牌小販，做出的任何檢控，都必須經過法庭裁定，罰款絕對不會由小販事務隊員經手［3］。

（三）鎮(zhèn)江市的攤販自治制度

2007年，鎮(zhèn)江市城管局聯(lián)合公安、工商等部門啟動了攤主民主自治試點，眾多攤販通過無記名投票選出正副小組長，通過抽簽進行攤位排序，按序號定時輪流交換位置,每個攤位自配衛(wèi)生桶和掃帚，隨臟隨掃，正副組長負責監(jiān)督協(xié)調，而城管只負責協(xié)調工作。鎮(zhèn)江城管行政執(zhí)法支隊副支隊長華炯把“民主自治”的好處歸納為“一箭三雕”：秩序規(guī)范了，市容整潔了，關系和諧了?！白钪饕囊稽c，城管隊員的工作模式和內涵發(fā)生了變化——實行自治之后，城管隊員的功能從原來的執(zhí)法為主轉變?yōu)楝F(xiàn)在的協(xié)調為主，有什么問題，聚在一起開個會，提個醒就行了?，F(xiàn)在城管隊員在與不在，現(xiàn)場的秩序、衛(wèi)生都差不多！”［4］

五、解決城管和小販沖突的幾點建議

（一）完善法律法規(guī)建設，提供博弈保障

一方面，制定相應的法律法規(guī)，對城管隊員在權力邊界、法定職責、權利義務、執(zhí)法程序以及履職范圍等問題上進行明確的界定，保證城管在執(zhí)法過程中有明確的依據，有法可依，依法行政；另一方面，進一步完善社會保障法律法規(guī)，特別是在制定低保、醫(yī)保、稅收優(yōu)惠、再就業(yè)培訓等法律法規(guī)時要切實考慮到弱勢群體的特殊情況，堅持以人為本，制定相關扶貧扶弱政策，體現(xiàn)更多的人文關懷，從制度上保障弱勢群體的合法權益。通過完善相關的法律法規(guī)，為城管和小販提供博弈保障，以更好地規(guī)范雙方的博弈行為。

（二）提高博弈雙方素質，實現(xiàn)合作博弈

要實現(xiàn)合作博弈，必須要避免參與者為謀求自身利益最大化而更改自身策略，采取機會主義行為，所以，要提高博弈雙方的素質，保障合作博弈的實現(xiàn)。一方面，大力提高城管的素質。首先，嚴把城管的選拔錄用關，嚴格執(zhí)行選拔標準，公開競爭，擇優(yōu)錄取，防止一些素質較低的人進入城管隊伍影響整體形象［5］。其次，加強對城管隊伍的培訓，對現(xiàn)有的城管隊員加強執(zhí)法培訓，特別是溝通技巧、危機應對、法制觀念的培訓，提高城管的執(zhí)法水平。最后，完善對城管的考核和退出機制。建立健全針對城管的科學、合理、詳細的考核機制和退出機制，對考核不達標的城管，要予以辭退，實現(xiàn)城管隊伍的新陳代謝，保持隊伍較高的整體素質。另一方面，提高小販的素質。首先，開展形式多樣的普法宣傳活動，借此提高小販的權利意識和法制意識，使其學會通過法定的渠道合理表達自己的利益訴求，形成知法、懂法、守法的社會氛圍。其次，對于暴力抗法的小販，在對其進行相應處罰的基礎上，要組織他們進行法制教育再學習，向其傳遞遵法守法、文明經營的理念，杜絕暴力抗法行為再次發(fā)生。

（三）組織成立小販協(xié)會，改變城管博弈策略

城管改變原有的博弈策略，以組織協(xié)調代替執(zhí)法行為。城管部門組織商販代表組成小販協(xié)會，以“自律”代替“他律”，實現(xiàn)小販集團的自我治理，協(xié)會作為城管與小販雙向對話的平臺，既可以為小販集團提供表達利益訴求的渠道，又可以為城管部門傳達通知、要求等提供平臺。這樣，城管就可以從繁瑣的執(zhí)法活動中抽離出來，取而代之的是通知、協(xié)調和監(jiān)督等工作，執(zhí)法成本得到降低，工作壓力得到緩解。小販們則不用整天提心吊膽，可以按要求合法經營，獲得收入。更重要的是，城管和小販針鋒相對的場面也會減少，產生沖突的概率大大降低。這種合作博弈策略的選擇，不僅提高了博弈雙方的收益，降低了雙方的成本，而且對整個社會的和諧也是一種促進。

（四）以“疏”代“堵”，規(guī)范管理

對付小販的傳統(tǒng)做法就是取締，這種以“堵”為主的方式情況容易引發(fā)雙方的沖突，導致慘劇的發(fā)生。應借鑒香港的做法，尊重小販這個行業(yè)，給小販留有一定的生存空間，對其疏導在前，對違法處罰在后，不能為了城市的整潔一律對其采取驅趕、處罰等措施。具體操作上，可以像英國那樣對小販經營的地區(qū)進行分類，劃定嚴禁擺攤區(qū)、限時段擺攤區(qū)、全時段擺攤區(qū)，嚴禁擺攤區(qū)限制一切擺攤行為，限時段擺攤區(qū)只在規(guī)定時段內允許擺攤，如早市、夜市等，而全時段擺攤區(qū)任何時段都可擺攤。對于擺攤行為比較密集的地區(qū)，政府部門可劃定區(qū)域建立專門的擺攤店面，減少攤販的流動，逐步規(guī)范管理。這種以“疏”代“堵”的方式，不僅可以減輕城管的負擔，對小販實現(xiàn)統(tǒng)一、有序的管理，而且可以增加小販合法收益，降低沖突發(fā)生的概率。

［1］陳建先.政府經濟學［M］.北京：中央文獻出版社，2003.

［2］金凌.上海流動攤販管理現(xiàn)狀和對策分析［D］.上海：復旦大學，2010.

［3］康殷.港府與小販建“伙伴合作關系”［N］.南方都市報,2012-7-20（AA21）.

［4］吳長亮.“小草帽”自治“大蓋帽”隱身［N］.解放日報，2007-3-19（07）.

［5］趙羚男.城管執(zhí)法與小販的沖突對我國行政立法和行政執(zhí)法的啟示［J］.法制與社會，2013，（4）：158-159.