王超

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，[1]表明了國家社會的發(fā)展方向和價值追求，同時也對黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)提出了新課題新要求，預(yù)示著無論是黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政方式、執(zhí)政體制，還是黨的組織設(shè)置、功能發(fā)揮、決策模式、活動方式，在國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中都將會面臨一定挑戰(zhàn)。要變挑戰(zhàn)為機(jī)遇，當(dāng)前的關(guān)鍵任務(wù)是明確執(zhí)政黨在國家治理體系中的角色定位。只有執(zhí)政黨自身角色不斷理性化和現(xiàn)代化才能為國家政治社會發(fā)展提供源源不斷的核心動力，才能為國家治理體系現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)。

一、政黨在現(xiàn)代國家治理中面臨新挑戰(zhàn)

1989年世界銀行提出現(xiàn)代治理的概念，引起學(xué)者的高度關(guān)注和極大興趣，正如鮑勃·杰索普（Bob Jessop）所說的那樣，治理在許多語境中大行其道，以至成為一個“時髦詞語”。[2]在西方國家話語體系中，治理理論涉及的是政府與市場、社會、公民之間的相互關(guān)系，而很少將執(zhí)政黨納入其中。雖然，現(xiàn)代國家治理發(fā)展直接產(chǎn)生影響的是政府，背后卻是執(zhí)政黨，[3]這是中國語境下的一個特色話題。因為，中國治理問題離不開中國共產(chǎn)黨作用的發(fā)揮，更不能回避中國共產(chǎn)黨在治理和善治中的責(zé)任和地位。

（一）政黨的功能發(fā)揮受到治理主體多元化的挑戰(zhàn)

隱藏在“治理”背后的本質(zhì)，就是公共權(quán)威的多元化和社會治理結(jié)構(gòu)的多中心安排。正如英國政治學(xué)者格里·斯托克所談到的：“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者?！盵4]治理主體除了政府之外，政黨、社會組織、私營部門、公民、社會團(tuán)體等都將會共同承擔(dān)社會治理的相關(guān)責(zé)任。客觀上，這些主體的存在使民眾在利益代言、利益表達(dá)、利益實現(xiàn)上不會只依賴政黨這一個主體，預(yù)示著中心分散的權(quán)威系統(tǒng)取代單一官僚權(quán)威的趨勢已經(jīng)相當(dāng)明顯，那些為經(jīng)濟(jì)政治社會文化生活提供方向、規(guī)則、程序的政策將是不同治理主體相互作用的結(jié)果。此外，治理的多元主體在平等參與社會治理的過程中，憑借其對現(xiàn)實問題的高度關(guān)注、靈活自愿的參與機(jī)制，及對不同群體的關(guān)懷幫助、高效多樣的管理手段和運(yùn)行方式等優(yōu)勢，使其在集聚精英、服務(wù)社會、利益表達(dá)、利益綜合、與民眾互動等功能發(fā)揮上毫不比政黨遜色，而相反，政黨卻因傳統(tǒng)的功能發(fā)揮手段的滯后性有可能出現(xiàn)“衰落”現(xiàn)象。

（二）政黨的執(zhí)政方式受到治理方式合作化的挑戰(zhàn)

治理作為一種社會——控制體系，強(qiáng)調(diào)社會治理主體之間的合作化，即合作治理。合作治理強(qiáng)調(diào)的是基于共同參與、共同出力、共同安排、共同主事等互動關(guān)系在共同文化、共同命運(yùn)與共同目標(biāo)的牽引下建立的伙伴情誼的治理形式。這在一定程度上將會顛覆政黨傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治方式。第一，合作治理對執(zhí)政心態(tài)的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理強(qiáng)調(diào)的“平等和諧”，與黨內(nèi)存在的“高高在上”的執(zhí)政心態(tài)相對照，將會使黨的執(zhí)政陷入被動孤立的狀態(tài)。第二，合作治理對執(zhí)行方式的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理提倡的“合作協(xié)商”，與黨內(nèi)“行政命令”的執(zhí)行方式相對照，將會使政策執(zhí)行缺少創(chuàng)新性。第三，合作治理對權(quán)力運(yùn)作的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理主張的“公開透明”，與黨內(nèi)存在的封閉小范圍的權(quán)力運(yùn)作相對照，將會使黨的公信力不斷下降。如果不能按照國家治理體系現(xiàn)代化的要求重新審視和調(diào)整自己的執(zhí)政方式，政黨在執(zhí)政過程難免會出現(xiàn)“越位”、“越權(quán)”，“缺位”、“失權(quán)”，“錯位”、“亂權(quán)”現(xiàn)象，輕則嚴(yán)重影響現(xiàn)代國家治理體系推動進(jìn)程，重則帶來嚴(yán)重政治后果。

（三）政黨的領(lǐng)導(dǎo)體制受到治理法治化的挑戰(zhàn)

俞可平認(rèn)為法治是善治的五個基本要素之一，提出“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會程序，就沒有善治”[5]。過去，領(lǐng)導(dǎo)體制缺少法治，缺乏規(guī)范，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人拍腦袋決策，是韋伯所稱的傳統(tǒng)管理模式，也就是比較典型的人治化領(lǐng)導(dǎo)模式。這種領(lǐng)導(dǎo)體制在國家治理體系現(xiàn)代化所要求的善治下受到極大考驗。這些考驗主要表現(xiàn)在：一是對黨是否在憲法框架下活動的考驗。憲法明確規(guī)定政黨必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則。隨著治理理念法治化的發(fā)展，政黨必須通過法治才能處理好黨與國家、黨與政府、黨與社會、黨與市場關(guān)系規(guī)范化和法治化，建立和完善黨治理公共事務(wù)的法規(guī)體系，全面提升黨的依法執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)水平。二是對黨員干部是否依法辦事的考驗。新媒體的發(fā)展及法治意識的增強(qiáng)必然要求黨員干部不斷提高依法辦事、按政策辦事的水平。只有運(yùn)用依法辦事才能廣泛凝聚共識，并從根本上預(yù)防和化解矛盾沖突、促進(jìn)社會和諧。

（四）政黨的組織運(yùn)作受到治理結(jié)構(gòu)扁平化的挑戰(zhàn)

第一，從組織權(quán)力運(yùn)行來看，黨傳統(tǒng)的科層制組織的運(yùn)行路徑所遵循的是權(quán)力的“金字塔式”的集中，基于對日常事務(wù)的分工，涉及組織職務(wù)并指派專人負(fù)責(zé)，通過明確各級組織職責(zé)和權(quán)力界限，按照既有規(guī)則執(zhí)行工作任務(wù)，使得組織權(quán)力運(yùn)行過于繁瑣。而治理理論所強(qiáng)調(diào)的扁平化架構(gòu)是一種“線性”的聯(lián)合體，基于對某一項目而展開的分工合作，雖然也具有一定的職責(zé)分工，但是組織層級明顯減少，使組織能夠迅速地應(yīng)對外部環(huán)境的變化。第二，從信息傳遞來看，扁平化的組織架構(gòu)具有信息處理分散化與決策的分權(quán)化的特征，[6]使信息傳遞更加準(zhǔn)確及時。而黨基于科層制的組織架構(gòu)在信息傳遞的向度上強(qiáng)調(diào)上下傳遞，雖然在自上而下傳達(dá)上級指令時具有高效率，但是自下而上的信息傳輸中，“卻有可能造成大量的超載或阻塞問題。”[7]組織內(nèi)部信息傳遞不暢，弱化了黨組織與社會之間的制度化聯(lián)系，使黨政組織掌握新知識、新方法難以運(yùn)用到日常實踐中，導(dǎo)致理論與實踐的脫節(jié)。

二、國家治理體系中政黨角色定位分析

政黨在國家治理體系中的角色定位需要從中國的國情及現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)理和推動國家治理體系現(xiàn)代化帶來的新變化加以考量。對于中國這樣處在后發(fā)序列的國家而言，中國的實際國情和現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)理決定了中國共產(chǎn)黨國家治理體系中核心主導(dǎo)角色。同時，隨著國家治理體系現(xiàn)代化的推動進(jìn)程，“民主參與、多元共治”將會成為社會治理的主流而迫使其放下“統(tǒng)治者”的角色，變成與一般組織具有平等地位的治理參與者。

（一）治理的主導(dǎo)角色

在多元化治理主體構(gòu)成的國家治理體系中，中國共產(chǎn)黨是一個領(lǐng)導(dǎo)力量，擔(dān)負(fù)著治理的核心主導(dǎo)角色，負(fù)責(zé)把握治理方向、制定公共政策、整合政治資源，協(xié)調(diào)好政府、社會與公眾對國家的治理，目的是將多元的治理力量整合成一個有效的治理結(jié)構(gòu)。

執(zhí)政者。從廣義上講，領(lǐng)導(dǎo)組織政府，執(zhí)掌政權(quán)是執(zhí)政黨的基本功能之一?；趫?zhí)政黨在國家治理體系中的核心主導(dǎo)地位，執(zhí)政者在執(zhí)政方式上，應(yīng)通過實施政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)引導(dǎo)整改國家治理的理性化和制度化；在戰(zhàn)略上其執(zhí)政者角色的應(yīng)有之意就是主動培育現(xiàn)代政府體系和公民社會建設(shè)，并逐步還權(quán)于國家政權(quán)組織，釋放社會的自主發(fā)展空間，不斷增強(qiáng)社會各類主體自治的制度保障，讓公民權(quán)利得到不斷實現(xiàn)和發(fā)展，促進(jìn)國家治理體系的成熟發(fā)展；在當(dāng)前任務(wù)上著眼現(xiàn)代治理理念的培育及國家治理制度的完善，為推動國家治理體系現(xiàn)代化尋找合適的價值支撐、制度保障和載體資源，最忌諱的是處于行政第一線，不能有效發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。

提供者。政黨將由政策的制定者轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩奶峁┱?。在國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，執(zhí)政黨更加需要吸納社會多元主體的意見，需要視民眾等社會治理主體為“顧客”，在政策提供過程中要有“顧客意識”，將普遍關(guān)注的社會問題上升為公共政策問題，將社會問題作為自己提供路線、方針、政策的現(xiàn)實依據(jù)，憑借自身獨(dú)特的角色優(yōu)勢將社會問題納入政府部門的政策議程中，為社會各主體提供出普遍認(rèn)可相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)和政治規(guī)則，并且能夠在復(fù)雜的治理過程中實施有效的政治動員，將不同層面的社會政治組織聯(lián)系到一起，整合政治資源，協(xié)調(diào)好政黨與政府、社會與公眾的關(guān)系，從根本上保障在治理過程中單的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政基礎(chǔ)。

（二）治理的參與角色

治理的平等性原則明確了政黨要作為一種社會力量參與到治理過程中。中國共產(chǎn)黨作為一種社會力量，擔(dān)負(fù)著治理的參與角色，負(fù)責(zé)組織、協(xié)商，積極參與，目的是更好地發(fā)揮政黨的社會職能，服務(wù)于國家治理體系現(xiàn)代化，滿足廣大民眾的社會需要與政治期望。

組織者。在現(xiàn)代國家治理中，政黨從控制者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織者的角色。盡管長期以來，政黨扮演了被稱為“掌舵者”的重要角色，但在復(fù)雜的治理過程中這種角色不僅不恰當(dāng)，而且不可能。在推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，控制正讓位于互動。因此，黨必須從轉(zhuǎn)變自身角色定位開始，科學(xué)定位組織者角色，充當(dāng)社會各治理主體就公共問題進(jìn)行協(xié)商的“經(jīng)紀(jì)人”，在組織過程中還要學(xué)會扮演一種“調(diào)解”、“中介”或者“裁判”的角色，[8]從而為黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程創(chuàng)造更為廣闊的治理空間。

服務(wù)者。按照歷史發(fā)展邏輯，人類社會治理模式經(jīng)歷權(quán)力型、管理型和服務(wù)型三種典型的模式。在公共治理中，政黨的主要角色已經(jīng)不是簡單通過規(guī)制和激勵措施引導(dǎo)民眾的行動，而變成了一種博弈參與者，在公共政策制定過程中與多種團(tuán)體和多重利益進(jìn)行復(fù)雜的互動博弈，這正是適應(yīng)服務(wù)型社會治理模式的價值取向。因此，政黨在領(lǐng)導(dǎo)國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中不能視治理為工具性思維，而必須通過參與增強(qiáng)服務(wù)意識，通過服務(wù)實現(xiàn)社會治理主體之間協(xié)調(diào)互動的合作，滿足民眾受關(guān)注以及其需求和利益得到滿足的期望，靈活應(yīng)對公共服務(wù)的多元需求。

三、國家治理體系中政黨角色的實現(xiàn)路徑

黨在領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，確立在治理格局中的角色定位，最大的障礙就是政黨理念的轉(zhuǎn)變及舊的體制和既有的利益格局。而要轉(zhuǎn)變政黨發(fā)展理念，突破舊制度的束縛，打破既有利益格局的掣肘，當(dāng)務(wù)之急就是適應(yīng)現(xiàn)代治理的時代需求，不斷轉(zhuǎn)變政黨職能角色、改進(jìn)政黨的自身結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新體制機(jī)制和活動方式，通過組織的功能再造、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)核心地位，以服務(wù)為導(dǎo)向、以合作為手段，實現(xiàn)黨內(nèi)治理的民主化和國家治理的理性化和現(xiàn)代化，同時實現(xiàn)政黨自身的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，建設(shè)一個真正的服務(wù)型執(zhí)政黨。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計，把握國家治理的政治方向

第一，明確各級黨組織在國家治理過程中的主體性核心地位。在中國這樣的后現(xiàn)代化國家推動治理現(xiàn)代化具有自身的特殊性。一方面公民社會發(fā)育不成熟，或者說還沒有發(fā)育，另一方面相關(guān)的制度和法律體系還不完善。為了盡量減少造成政治動蕩的可能性，必須明確各級黨組織的主體核心地位。第二，通過把握執(zhí)政方略和制度設(shè)計有序推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化。執(zhí)政黨要在推動政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)、發(fā)揮市場決定性作用、釋放社會活力、擴(kuò)大民眾參與、增強(qiáng)意識形態(tài)包容性、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)等方面的體制機(jī)制進(jìn)行改革創(chuàng)新，處理好政黨與國家、政黨與社會、政黨與市場、政黨與民眾之間的關(guān)系。第三，準(zhǔn)確勘界治理主體的政治屬性夯實信任基礎(chǔ)。國家治理體系是一個治理的共同體，各類主體共同治理國家事務(wù)和社會事務(wù)必須在相互尊重和信任的基礎(chǔ)上共同承擔(dān)責(zé)任履行權(quán)利。建立尊重和信任需要對社會各治理主體準(zhǔn)確勘界政治屬性，以便各公共權(quán)威主體在明確自身身份定位中加強(qiáng)認(rèn)同，建立在身份認(rèn)同上的合作信任基礎(chǔ)，同時也是政黨推動國家治理體系現(xiàn)代化的信任基礎(chǔ)。

（二）明確角色定位，切實發(fā)揮政黨的服務(wù)功能

一是積極培育服務(wù)自覺意識。主要是著力通過在全黨深入開展以為民務(wù)實清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實踐活動為契機(jī)提升黨組織和黨員的全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識；著力增強(qiáng)黨組織和黨員在新形勢下認(rèn)識到服務(wù)意識的重要性和危機(jī)感；著力黨組織和黨員在服務(wù)人民群眾物質(zhì)利益實現(xiàn)的同時，服務(wù)于人民群眾實現(xiàn)憲法和法律賦予的政治社會權(quán)利。二是科學(xué)構(gòu)建組織架構(gòu)保障服務(wù)功能有效發(fā)揮。組織架構(gòu)是保障功能發(fā)揮的重要條件。從基層治理來看，要以區(qū)域化黨建為基礎(chǔ)構(gòu)建基層黨組織服務(wù)民眾機(jī)構(gòu)，搭建黨組織與社會治理主體的互動平臺。整合職能相近或相同的黨組織、政府機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織為一個較大部門，實現(xiàn)工作機(jī)構(gòu)扁平化，減少行政層級，杜絕職能重疊、多頭管理問題，建立一套分工有序、整體配合的組織架構(gòu)。三是完善以服務(wù)為重心的制度建設(shè)。制定服務(wù)的激勵制度，健全考評機(jī)制。

（三）擴(kuò)大社會參與，構(gòu)建治理主體的合作機(jī)制

第一，奠定參與合作機(jī)制的法制基礎(chǔ)。國家治理的核心環(huán)節(jié)就是利益協(xié)調(diào)。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，個體利益逐漸趨向多元化，傳統(tǒng)的以犧牲某個群體利益為代價的社會公共政策途徑已經(jīng)難以適應(yīng)建立和諧社會的要求。[9]如何在合作治理中建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化必須面對的問題。在國家治理現(xiàn)代化過程中實現(xiàn)政黨的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型已經(jīng)不單單是一個自身角色轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代化的過程，更為重要的是在現(xiàn)代化執(zhí)政黨的主導(dǎo)下有序推進(jìn)法治建設(shè)的過程。這就要求作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨保持自身行為的正當(dāng)性和合法性，規(guī)范政黨行為，減少權(quán)力型和管理型治理模式下的治理手段，必須致力于法制的建設(shè)完善來保障利益協(xié)調(diào)的公正。第二，減少參與合作的意識形態(tài)障礙。政黨意識形態(tài)通常被看作是“確保政黨對自身社會角色、社會功能和社會關(guān)系的調(diào)整和黏合”。[10]擴(kuò)大社會參與，建立合作治理機(jī)制意味著黨過去的權(quán)威和意識形態(tài)的主流性受到挑戰(zhàn)和沖擊。在國家治理體系現(xiàn)代化過程中，這種沖擊表現(xiàn)在對社會各種意識形態(tài)的整合出現(xiàn)困境。在現(xiàn)實邏輯上，黨必須承認(rèn)這種現(xiàn)實，增強(qiáng)自身意識形態(tài)的包容性，能夠有效吸納不同的利益訴求并調(diào)和利益訴求背后的價值沖突，以便更好地統(tǒng)領(lǐng)整個合作治理過程。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（01）.

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